欒志理 康建軍

0 引言

伴隨著全球社會經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化，蔓延與增長已不再是城市演進唯一的標(biāo)準(zhǔn)路徑，城市收縮正逐漸成為城市發(fā)展的新模式與新常態(tài)[1]。當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化正處于“高速增長”走向“高質(zhì)量發(fā)展”的過渡時期，作為城鎮(zhèn)化另一面的城市收縮開始在全國各地呈現(xiàn)出逐漸膨脹擴散的發(fā)展態(tài)勢，尤其是處于城鎮(zhèn)化末端的欠發(fā)達地區(qū)中小城市的收縮現(xiàn)象更加普遍化和常態(tài)化。與國外許多城市動輒流失一半人口有所不同，我國近10年內(nèi)的人口減少比例最多不超過8%。雖然這個規(guī)模的人口流失不會影響城市正常發(fā)展，而且尚未出現(xiàn)低密度無序蔓延造成的嚴(yán)重過疏化問題，但許多城市地區(qū)業(yè)已出現(xiàn)人口流失與空間擴張并存的悖論現(xiàn)象[2]。這可能會導(dǎo)致許多中小城市重蹈日本中小城市的收縮軌跡，呈現(xiàn)出人口減少和經(jīng)濟衰退的雙重表征，甚至為將來演變成中心城區(qū)衰退和圈層收縮以及星狀收縮埋下伏筆。

在城市收縮形勢日漸嚴(yán)峻的背景下，2019年4月8日國家發(fā)展改革委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，明確指出收縮型中小城市要“瘦身強體”，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。這表明建立在“增長范式”下的傳統(tǒng)規(guī)劃邏輯已無法適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要求，亟須探索適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展階段收縮城市的空間規(guī)劃策略和優(yōu)化路徑。當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者積極跟蹤引介國外收縮城市和開展中外對比研究[3]，[4]41-43，[5-6]，還對國內(nèi)外收縮城市的形成機制、主要類型和表現(xiàn)特征進行歸納分析[7-11]，從多維度和多尺度來量化識別中國收縮城市[12-13]，并針對中國城市收縮的本土化特性，探討總體上中國城市的收縮類型及應(yīng)對方案[14-15]，以及國土空間規(guī)劃下收縮城市的空間形態(tài)優(yōu)化策略[4]44-47，[16]213。總體上看，目前中國的收縮城市研究尚處于概念認(rèn)識和實證探索的起步階段，針對圈層收縮和星狀收縮等不同收縮模式的規(guī)劃應(yīng)對策略研究仍存在較大空白。

日本自20世紀(jì)80年代起應(yīng)對以人口減少和經(jīng)濟衰退為主要表征的城市收縮問題，中小城市積極推動緊湊城市規(guī)劃建設(shè)應(yīng)對城市收縮，在此期間青森市和富山市成為2007年日本首批獲得中心城區(qū)活性化規(guī)劃認(rèn)定的樣本城市[17]，而且青森市還是日本地方城市中首例通過單核緊湊城市規(guī)劃建設(shè)推動城市再生的先導(dǎo)性案例，富山市也是日本率先導(dǎo)入緊湊城市理念的城市并于2012年被OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）評選為世界5大緊湊城市成功案例之一。借鑒這兩個城市案例，以期為中國類似的收縮型中小城市規(guī)劃提供空間優(yōu)化的規(guī)劃策略，為高質(zhì)量發(fā)展階段中國收縮型中小城市空間規(guī)劃的成功轉(zhuǎn)型提供借鑒。

1 日本收縮型中小城市的成因與界定

1.1 城市收縮的形成原因

1.1.1 少子老齡化

日本自2008年全國人口達到峰值之后總?cè)丝诔錾拭磕暌?.01%的速率持續(xù)下滑，2016年開始出生人數(shù)連續(xù)3年少于100萬人。為緩解日益嚴(yán)重的低出生率問題，日本政府設(shè)定整體出生率目標(biāo)為1.8，并頒布實施生育獎勵政策制度。但這樣的低生育形勢并不是短期現(xiàn)象，今后會成為一種長期存在的“新常態(tài)”，甚至?xí)饾u升級為全國人口總量持續(xù)減少的主要誘因。而且，低出生引發(fā)的人口減少問題對中小城市的影響明顯大于大城市。2005—2015年的10年間全國47個都道府縣中，除以東京道為首的8個都縣人口有所增加之外，其他39個府縣中小城市都處于人口減少狀態(tài)。

同時，與低出生并行的老齡化問題加速著經(jīng)濟衰退的進程。2007年日本65歲以上人口數(shù)超過總?cè)丝诘?1%，成為世界上最先進入深度老齡化社會的國家，2017年其65歲以上的老年人高達總?cè)丝诘?8%。長此以往，老齡化率將會以2020年29.10%、2040年36.15%和2060年39.90%的態(tài)勢快速攀升。日趨嚴(yán)峻的人口老齡化導(dǎo)致勞動年齡力缺口擴大和人口結(jié)構(gòu)趨于老化，引發(fā)勞動生產(chǎn)率增速趨緩、社會創(chuàng)新能力減弱、國內(nèi)消費市場萎縮、內(nèi)需不足等問題，醫(yī)療保健和養(yǎng)老金等社會福利成本也在不斷升高，使中小城市政府面臨著巨大的社會保障負(fù)擔(dān)和財政壓力，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟持續(xù)增長。而且，老齡化率較高的地區(qū)通常也伴隨著低出生現(xiàn)象的存在，由此引發(fā)的人口減少和消費能力下降進一步導(dǎo)致城市經(jīng)濟衰退等問題的出現(xiàn)，主要表現(xiàn)在鄰里生活服務(wù)維護供給愈加艱難、行政服務(wù)費用增加、城市公共交通服務(wù)難以維持、人口社會結(jié)構(gòu)變化引發(fā)空屋增加等諸多方面。

1.1.2 地方經(jīng)濟衰退

日本中小城市尤其是資源型城市的收縮問題更加突出，如北海道煤炭城市夕張市在1960—2008年間人口收縮率高達近90%，幾近空城[18]，人口減少又進一步加劇經(jīng)濟衰退。中小城市在生產(chǎn)性、收入水平、消費活動等各個方面都與大城市存在較大差距，年輕人不斷流向大都市圈導(dǎo)致勞動年齡人口嚴(yán)重不足的問題日益凸顯，約70%的地方經(jīng)濟收益來自醫(yī)療、福祉、零售批發(fā)、餐飲和住宿等服務(wù)業(yè)部門，而投資往往傾向于服務(wù)業(yè)需求密度較高的大城市地區(qū)。這就導(dǎo)致地方經(jīng)濟陷入持續(xù)低迷的惡性循環(huán)。

1.1.3 市中心空洞化

居住、商業(yè)和業(yè)務(wù)功能的郊區(qū)化遷移加劇著市中心空洞化，各種服務(wù)設(shè)施的使用者持續(xù)減少，維持一定水平的設(shè)施規(guī)模成為巨大挑戰(zhàn)。大多數(shù)中小城市的市中心衰退破壞了集聚經(jīng)濟的形成效果，居民和游客數(shù)量逐漸減少，房產(chǎn)價值每況愈下，現(xiàn)有設(shè)施的整頓改造也無人問津。這就進一步加劇了市中心的空洞化問題。并且，地價下降和經(jīng)濟活動的停滯引發(fā)地方稅源萎縮，遏制公共服務(wù)水平的提升，導(dǎo)致青少年外流等負(fù)面現(xiàn)象交織出現(xiàn)。

1.2 收縮城市的界定

目前各國學(xué)術(shù)界對于收縮城市的定義尚無統(tǒng)一定論，但絕大多數(shù)學(xué)者都將人口外流作為判定收縮城市的重要標(biāo)準(zhǔn)。圖羅克（Turok）和米克內(nèi)恩科（Mykhnenko）認(rèn)為，將人口變化作為描述城市發(fā)展軌跡主要指標(biāo)的原因在于，人口往往是反映城市發(fā)展變化最直觀、最有效的指標(biāo)，而人口流失是城市發(fā)展環(huán)境惡化、人口收入水平降低、城市吸引力喪失等多種因素綜合作用的結(jié)果[19]。

城市收縮最初用于描述20世紀(jì)末城市人口減少與經(jīng)濟衰退的過程。在日本，城市收縮的原因在于郊區(qū)人口流失、空屋增加、中心城區(qū)人口減少和老年人比例增加等多種因素的疊加作用，造成地區(qū)總?cè)丝跍p少和經(jīng)濟衰退等日本各地普遍存在的經(jīng)濟社會問題。與西方國家不盡相同的是，日本持續(xù)的人口少子老齡化與經(jīng)濟高速增長時期城市開發(fā)所累積的環(huán)境問題，成為日本地方中小城市產(chǎn)生收縮的最直接誘因[20]。從收縮特性來看，日本收縮型中小城市具有人口減少與以中心城區(qū)空洞化為主要表征的經(jīng)濟衰退等普遍化特征，而經(jīng)濟衰退是人口減少這一主導(dǎo)性表征產(chǎn)生后衍生的產(chǎn)物。

2 日本收縮型中小城市的緊湊城市規(guī)劃

2.1 青森市的收縮特征與應(yīng)對策略

2.1.1 圈層收縮特征及影響

青森市是日本本州島最北部的縣廳所在地，城區(qū)沿東西方向伸展開來，沿著青森港形成月牙形態(tài)的平原地帶。自20世紀(jì)70年代開始，由于人口增加以及批發(fā)市場、中心醫(yī)院和縣立圖書館的郊外選址，城市低密度蔓延問題日益凸顯，許多大型購物中心和住區(qū)開發(fā)建設(shè)在郊區(qū)紛紛興起，導(dǎo)致中心城區(qū)經(jīng)濟增長開始減檔降速，公共投資的魅力指數(shù)持續(xù)走低。由于私家車普及化程度持續(xù)加深，中心城區(qū)交通量的集中增加造成交通擁堵等各種交通問題，適應(yīng)車輛增加需求的郊區(qū)道路建設(shè)加劇著市區(qū)規(guī)模的膨脹擴大。大型商業(yè)設(shè)施的郊區(qū)選址誘使市民從內(nèi)城區(qū)外遷至郊區(qū)，內(nèi)城區(qū)行人和商業(yè)設(shè)施大幅度減少，進而導(dǎo)致市中心空洞化的出現(xiàn)，表現(xiàn)出以郊區(qū)化蔓延和市中心經(jīng)濟衰退為主要表征的圈層收縮模式。

在圈層收縮、核家族①核家族指僅由夫妻兩人，或者由單親和未婚子女所構(gòu)成的家庭?；蜕僮永淆g化的疊加影響下，城市人口總量自2000年達到峰值（318 732人）后持續(xù)減少，國土管轄面積高達1 300 km2的青森市人均行政服務(wù)成本持續(xù)上升，散置各處的城市基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)出效益相對較低，而且由于地處日本特別積雪地區(qū)，龐大的冬季除雪費用給政府財政帶來沉重負(fù)擔(dān)。

2.1.2 應(yīng)對圈層收縮的緊湊城市規(guī)劃

（1）推進市中心復(fù)興的單中心集中型緊湊城市規(guī)劃時期（1999—2014年）

針對圈層收縮及其引發(fā)的一系列經(jīng)濟社會問題，為加強城市功能的集約化和集中化，降低郊區(qū)自然環(huán)境的破壞，以及推進市中心活力再生，青森市在1999年城市總體規(guī)劃中確立將來城市以扇形空間形態(tài)發(fā)展的愿景目標(biāo)，積極推動以緊湊城市為基本理念的單核集中型城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃建設(shè)，政策目標(biāo)上表現(xiàn)出引導(dǎo)大規(guī)模商業(yè)設(shè)施和郊區(qū)居民遷入內(nèi)城區(qū)的雙重特征。

土地利用規(guī)劃方面，整體上構(gòu)建“內(nèi)城區(qū)+中城區(qū)+外城區(qū)（郊區(qū)）”3層次分區(qū)的城市用地格局，通過明確的空間增長邊界和嚴(yán)格的土地用途管制遏制城區(qū)圈層的無序蔓延，準(zhǔn)確定位城市分區(qū)規(guī)模和總規(guī)模，根據(jù)各圈層地區(qū)特性進行城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化和空間治理。內(nèi)城區(qū)是重點推進城市活力再生的緊湊城市建設(shè)區(qū)域，強化商業(yè)、居住和醫(yī)療等多樣化城市功能的集聚整合，通過內(nèi)環(huán)線劃定內(nèi)城區(qū)的增長邊界；中城區(qū)是內(nèi)城區(qū)和外城區(qū)之間的過渡區(qū)域，根據(jù)住房需求建設(shè)公寓住房和市營住宅，將中城區(qū)和外城區(qū)之間的外環(huán)線設(shè)定為空間增長邊界，用以抑制外城區(qū)的開發(fā)建設(shè)和無序蔓延；外城區(qū)是外環(huán)線外側(cè)區(qū)域，強調(diào)自然生態(tài)和農(nóng)耕環(huán)境的保護，屬于原則上禁止開發(fā)區(qū)域[21]（見圖1）。相對而言，全面引導(dǎo)中城區(qū)特別是郊區(qū)的居民向內(nèi)城區(qū)遷入是重中之重，借以提高內(nèi)城區(qū)人口數(shù)量和人口密度，進而抑制市中心商業(yè)業(yè)務(wù)設(shè)施的外遷選址。

圖1 青森市未來城市空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)想圖Fig.1 Development conception of future spatial structure of Aomori City

道路交通規(guī)劃方面，積極構(gòu)建減少私家車出行的公共交通導(dǎo)向型城市空間結(jié)構(gòu)，最大化激活準(zhǔn)時性較強的鐵路和適合客流量少的公交巴士。在城區(qū)范圍內(nèi)構(gòu)建“環(huán)狀+放射”型道路框架，其中“環(huán)狀”指的是內(nèi)城區(qū)和中城區(qū)之間的內(nèi)環(huán)線以及中城區(qū)和外城區(qū)之間的外環(huán)線；“放射”指在橫穿內(nèi)城區(qū)東西向的公共交通干線上主要站點與中城區(qū)的公交站點之間布置放射狀交通干線，借以強化內(nèi)城區(qū)外部人口到達內(nèi)城區(qū)的交通便利性，以及人流、物流和信息流的移動效率，維持和激發(fā)市中心的經(jīng)濟活力和高質(zhì)量發(fā)展動力。

為維持和激發(fā)中心城區(qū)的活力，2007年青森市政府制定發(fā)布了市中心活性化基本規(guī)劃，引導(dǎo)和強化高層次城市功能的集聚整合，將中心城區(qū)打造成為城市最高等級的公共服務(wù)中心。市政府持股出資給第三方企業(yè)在JR青森市火車站前開發(fā)建設(shè)名為AUGA的地標(biāo)性復(fù)合建筑物，還對青森市火車站周邊進行整治改造，在多功能交流廣場周邊的新建酒店地面層布置咖啡館和工作室，強化其與廣場正面的一體化協(xié)同效應(yīng)，建設(shè)串聯(lián)多樣化商鋪的步行商業(yè)街和老年住宅，借以引導(dǎo)中心城區(qū)外部居民遷入買房置地[22]。

在推動單中心集中型緊湊城市建設(shè)過程中，盡管市中心居住人口和青森火車站周邊行人數(shù)量有所增加，但2005年舊青森市和浪岡町合并后形成新的城市總體格局，特別在新青森火車站于2011年成為東北新干線站點之后，市中心青森火車站周邊和新青森火車站之間的節(jié)點差異化戰(zhàn)略以失敗落幕。并且，2008年中城區(qū)離子城青森浜田的開業(yè)揭開了大型商業(yè)設(shè)施向內(nèi)城區(qū)以外地區(qū)遷址的序幕，中城區(qū)的商業(yè)設(shè)施和住宅區(qū)開發(fā)變得愈加活躍，綜合醫(yī)院和圖書館等公共設(shè)施也開始從市中心向郊區(qū)遷移，出現(xiàn)與單中心緊湊城市建設(shè)不相協(xié)調(diào)的違和現(xiàn)象。這反映出原有的行政權(quán)限內(nèi)寬松的土地用途管制對緊湊城市建設(shè)存在一定局限性。

（2）應(yīng)對人口減少的多節(jié)點網(wǎng)絡(luò)化緊湊城市規(guī)劃時期（2014年至今）

在這10余年間城市人口逐年減少和再生政策方向逐漸弱化的狀況下，2014年《城市再生特別措施法》的修訂為規(guī)劃政策轉(zhuǎn)換迎來新的契機，青森市借助此次契機于2018年制定發(fā)布選址優(yōu)化規(guī)劃（“立地適正化計畫”，又譯“立地適正化規(guī)劃”），推動城市再生所依托的城市建設(shè)方針由單中心集中型緊湊城市向多節(jié)點網(wǎng)絡(luò)型緊湊城市轉(zhuǎn)變。為此，青森市提出營造安心安全、日常生活便利、公共交通乘坐便利性較強、財政和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的城市發(fā)展目標(biāo)，并借助居住引導(dǎo)地區(qū)內(nèi)部居住人口密度和城市節(jié)點地區(qū)內(nèi)部單日公交乘坐人數(shù)這兩大指標(biāo)推動城市發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，并根據(jù)將來人口變化制定2027年和2038年的目標(biāo)數(shù)值（見表1）。

表1 城市發(fā)展目標(biāo)完成度評價指標(biāo)的目標(biāo)值Tab.1 Target data of evaluation goals for urban development

土地利用方面，青森市以“緊湊化+網(wǎng)絡(luò)化的城市建設(shè)”為基本理念，為提高城市服務(wù)效率營建多個緊湊型城市節(jié)點，通過公共交通網(wǎng)絡(luò)將各個城市節(jié)點有機連接，在激活城區(qū)各地區(qū)特性的同時，在選址優(yōu)化規(guī)劃中設(shè)定4個城市功能引導(dǎo)地區(qū)、2個生活節(jié)點地區(qū)和若干居住引導(dǎo)地區(qū)，引導(dǎo)醫(yī)療、商業(yè)和居住等城市功能向這些地區(qū)內(nèi)部集聚，提高市民生活便利服務(wù)的均衡水平。其中，城市功能引導(dǎo)地區(qū)是引導(dǎo)青森市發(fā)展的城市節(jié)點，具有公共交通便利性較強、醫(yī)療和商業(yè)等城市功能集聚度較高的特點；生活節(jié)點地區(qū)是醫(yī)療和商業(yè)等現(xiàn)有城市功能集聚的地區(qū)；居住引導(dǎo)地區(qū)設(shè)定在公共交通沿線、鐵路站點800 m和每日往返30班次以上的巴士路線站點300 m的步行圈區(qū)域[23]（見圖2）。

道路交通方面，充分活用T型骨格公交路線和放射狀公交路線。通過這些公共交通軸線將城市功能引導(dǎo)地區(qū)、生活節(jié)點地區(qū)和居住引導(dǎo)地區(qū)有機串聯(lián)起來，引導(dǎo)市民靠近公共交通線路居住，同時還在中城區(qū)和外城區(qū)村落之間布置公交循環(huán)線路，滿足居民日常生活出行需求。通過多樣化交通模式構(gòu)建可持續(xù)的公共交通網(wǎng)絡(luò)，借以提升公共交通的便利性和服務(wù)水平，打造所有人都能便捷乘坐的公共交通系統(tǒng)。特別在內(nèi)城區(qū)將市中心周邊的慢行交通和公交路線有機整合，強化慢行交通與客運樞紐、站前廣場和公交站點的無縫接駁，建構(gòu)多樣化交通方式相輔相成的高效率交通體系，從而提高中心城區(qū)的公共交通便利性和生活空間宜居性。

現(xiàn)在評價青森市城市空間重構(gòu)和優(yōu)化的實施效果仍為時尚早，但通過上述分析可知，對于青森市這樣市區(qū)蔓延、人口減少和少子老齡化并存的圈層收縮型中小城市而言，通過單核集中型緊湊城市建設(shè)來推動城市再生并非最佳選擇，而應(yīng)推動引導(dǎo)人口和城市功能向市中心和特定節(jié)點地區(qū)集聚的多節(jié)點網(wǎng)絡(luò)型緊湊城市建設(shè)轉(zhuǎn)變，或許應(yīng)對圈層收縮和促進城市再生會更具效果。

2.2 富山市的收縮特征與應(yīng)對策略

2.2.1 星狀收縮模式及影響

現(xiàn)在的富山市是2005年由舊富山市、大澤野町、婦中町、八尾町、山田村、大山町、細(xì)入村等7個町村合并而成。在市町村合并和寬松土地用途管制的影響下，市轄區(qū)規(guī)模擴大了6倍，成為全國人口密度最低的縣政府駐地城市，整體上形成一個“中心城區(qū)+多組團”的空間格局。同時，市中心還經(jīng)歷著嚴(yán)重的經(jīng)濟衰退，地價從1995年的195萬日元/m2下降到2006年的40.8萬日元/m2，零售店鋪數(shù)從1994年的1 995家減少到2004年的1 480家，而且周日行人流量從1995年的78 212人減少到2006年的24 392人，表現(xiàn)出以市中心經(jīng)濟衰退和多個町村空間擴張為表征的星狀收縮模式。

在這種星狀收縮的影響下，大型購物設(shè)施的郊區(qū)選址、道路擴建、公園和上下水道的維護管理及冬季除雪的財政支出增加等諸多問題愈加顯著。伴隨著低出生率和老齡化問題的加劇，作為公共交通服務(wù)主體的老年人群比例激增，為老年人提供便利的公共交通出行成為重要課題。然而，富山市機動車保有率高居全國第二位，幾乎80%的市民都把私家車作為主要出行工具，導(dǎo)致公共交通出行比例持續(xù)下降，特別是居住密度低下的郊區(qū)，維持公共交通服務(wù)更是舉步維艱。

2.2.2 應(yīng)對星狀收縮的緊湊城市規(guī)劃

一般來說，單中心集中型城市形態(tài)有利于節(jié)省財政開支，但不利于注重慢行交通和公共交通的生活空間形成[24]?？紤]到中心城區(qū)和各個町村散置各處的客觀實際，采用傳統(tǒng)的單核集中型城市發(fā)展模式已不切合現(xiàn)實，因此富山市摒棄一味引導(dǎo)人口和城市功能向中心城區(qū)集聚的單核集中型規(guī)劃模式，針對人口減少現(xiàn)狀采取壓縮城市規(guī)模的主動收縮規(guī)劃思路，充分利用自身較為豐富的鐵路網(wǎng)絡(luò)資源，沿著公共交通廊道所形成的核心地帶強化城市功能的集聚，提出將TOD開發(fā)概念進行模式化闡釋的“湯圓與串”的目標(biāo)城市空間構(gòu)想，推動“緊湊型城市發(fā)展和公共交通軸”的未來城市空間構(gòu)想，謀求多節(jié)點網(wǎng)絡(luò)化緊湊型城市空間結(jié)構(gòu)的形成（見圖3），主要通過公共交通的高效活用提高公共交通沿線的便利度，提升人口密度和城市功能的集聚度，期待實現(xiàn)2005—2025年鐵路沿線人口密度從44.0人/hm2增至50.0人/hm2、巴士路線沿線人口密度從34.4人/hm2增至40.0人/hm2以及公共交通便利地區(qū)人口比重達到42%的發(fā)展目標(biāo)[25]。

圖3 富山市“湯圓和串”型城市空間構(gòu)想Fig.3 Future spatial planning strategies of Toyama compact city

土地利用規(guī)劃方面，將市域劃分為包括中心城區(qū)在內(nèi)的14個市域生活圈，將市域生活圈的火車站和公交站的步行圈設(shè)定為地域生活節(jié)點（湯圓），并從中選定公共交通軸線上火車站和公交站的步行圈作為城市功能引導(dǎo)地區(qū)和居住促進地區(qū)，持續(xù)引導(dǎo)城市功能向中心城區(qū)、地域生活節(jié)點及公共交通廊道（串）沿線集聚整合，確保滿足居住和日常生活功能的需求。

道路交通規(guī)劃方面，雖然全市人口減少的趨勢無法遏制，但可以通過擴大中心城區(qū)和地域生活節(jié)點的公共交通便利地區(qū)范圍、提高這些地區(qū)居住密度的方法來抑制城市衰退。為使市民能夠便捷地乘坐公共交通前往中心城區(qū)購物，在中心城區(qū)和地域生活節(jié)點之間、各個地域生活節(jié)點之間布置公共交通軸線，使中心城區(qū)以外的居民也能方便利用多樣化的城市功能設(shè)施[25]，通過路面電車和快速公交的網(wǎng)絡(luò)化以及補助獎勵制度引導(dǎo)人口的漸進性集聚（見圖4）。公共交通網(wǎng)絡(luò)的形成使中心城區(qū)和地域生活節(jié)點之間的人流量得到保障，許多大型購物中心開始由郊區(qū)遷入中心城區(qū)，中心城區(qū)和地域生活節(jié)點的主要商鋪遷入量呈現(xiàn)回暖趨勢。

圖4 符合地域特性的公共交通活性化基本方針Fig.4 Basic public transit principles in accordance with regional characteristics

1999年，富山市在《城市總體規(guī)劃》和《富山市市中心活性化基本規(guī)劃》中明確指出，營造富山市北部地區(qū)的新城形象和南部中心商業(yè)街的多節(jié)點化，主要從3個方面全面激發(fā)中心城區(qū)的活力和潛力[26]：（1）在提高公共交通便利性方面，在以鐵路交通和巴士線路形成的城市道路框架內(nèi)，構(gòu)建強化中心城區(qū)和市域生活節(jié)點之間可達性和便利性的公共交通軸線，并在公共交通軸線上推動多節(jié)點緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)，加速中心城區(qū)和市域生活節(jié)點之間的人口流動和信息交流；（2）在打造繁華生活節(jié)點地區(qū)方面，引導(dǎo)大型商業(yè)設(shè)施遷入選址，設(shè)置立體停車場和多功能廣場，將其打造成市民集會和交談的場所空間，使得市民通過公共交通就能便利快捷地到達中心城區(qū)；（3）在引導(dǎo)中心城區(qū)居住方面，通過居住促進事業(yè)項目向遷居中心城區(qū)的市民發(fā)放補助。

在堅持不懈的努力下，富山市不僅成為日本國內(nèi)推進緊湊城市政策的代表性優(yōu)秀案例，而且于2014年成為首例入選洛克菲勒財團“100個彈性城市”項目的日本城市。由于公共交通網(wǎng)絡(luò)的升級重組，電車使用人數(shù)持續(xù)增加，居住引導(dǎo)地區(qū)內(nèi)部人口從2005年的28%增加到2015年的32%，向市中心和公共交通沿線地區(qū)遷入引導(dǎo)的緊湊城市建設(shè)效果日漸顯現(xiàn)，公共交通軸沿線居住人口比例從2005年的28%增至2016年的37%，2025年可能會攀升至42%。并且，作為地區(qū)活力測度指標(biāo)的地價也開始上漲。原本地價自1993年以后持續(xù)下跌，但2014年居住地區(qū)和商業(yè)地區(qū)的地價分別上升了0.4%和0.7%，尤其是市中心商業(yè)地區(qū)，在富山火車站周邊再開發(fā)、新干線開通、民間投資和居住引導(dǎo)地區(qū)設(shè)定等多樣化措施的作用下，地價上漲了3.3%—7.5%。若按此趨勢發(fā)展下去，可以確保公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)供給所要求的人口規(guī)模，增加城市可持續(xù)運營的可能性，選址優(yōu)化規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)有望得以實現(xiàn)。

3 對我國收縮型中小城市的啟示

目前中國特殊的土地財政加劇著城市收縮的蔓延擴散和收縮城市的空間擴張，雖然政府在近年來提出“經(jīng)濟新常態(tài)”“高質(zhì)量發(fā)展”等概念，由于許多城市過度依賴土地財政、盲目擴大用地開發(fā)建設(shè)，特別是作為收縮重災(zāi)區(qū)的東北地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)人口減少和經(jīng)濟衰退的收縮城市，無法從根本上轉(zhuǎn)變城市發(fā)展追求“增長”和“擴張”的價值取向，所謂的“保增長”和“穩(wěn)增長”成為空間擴張外延的遮蓋理由[21]。與此同時，在受到新冠疫情沖擊、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化，以及城市政府政績指標(biāo)導(dǎo)向偏差等多重因素的疊加影響之下，許多城市中心城區(qū)的政策和財政競爭力下降，營商環(huán)境吸引力萎縮，導(dǎo)致服務(wù)業(yè)和個體工商戶紛紛外遷。任何城市一旦出現(xiàn)中心城區(qū)衰退，整個城市的經(jīng)濟衰退和各種社會問題也為時不遠，中國東北和西部的部分城市經(jīng)濟衰退也始于中心城區(qū)。

當(dāng)前中國國土空間規(guī)劃的組織和編制工作正在如火如荼地展開，在增長與收縮情境并存的新型城鎮(zhèn)化格局下，國土空間總體規(guī)劃亟須探索城市收縮的空間形態(tài)調(diào)整和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略[16]219。2020年9月發(fā)布的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》明確將“資源枯竭、人口收縮城市振興發(fā)展的空間策略”列為該層次規(guī)劃的重大專題研究之一，如何科學(xué)地編制收縮城市的國土空間規(guī)劃成為當(dāng)前的重要課題，特別是城市收縮與復(fù)興的空間格局調(diào)整以及編制市級國土空間總體規(guī)劃的空間規(guī)劃方法，而日本圈層收縮和星狀收縮的規(guī)劃應(yīng)對策略可以為我國市級國土空間總體規(guī)劃編制提供有益啟示。

3.1 激發(fā)中心城區(qū)活力再生

無論是圈層收縮還是星狀收縮，中心城區(qū)衰退問題都是收縮應(yīng)對策略中的首要課題。在后疫情時期的城市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段，需要高度重視城市中心城區(qū)的衰退現(xiàn)象以及與其相關(guān)的各種經(jīng)濟社會問題，激發(fā)城市中心城區(qū)的活力再生和保持城市經(jīng)濟發(fā)展的源動力。由此，為有效規(guī)避和應(yīng)對中心城區(qū)衰退的加重，收縮型中小城市首先要樹立將中心城區(qū)作為城市高質(zhì)量發(fā)展的“聚寶盆”和“火車頭”的思維意識，引導(dǎo)和強化多樣化的高等級城市功能向中心城區(qū)集聚整合，提高中心城區(qū)的服務(wù)層次性和需求豐富性，重視火車站和汽車站等交通節(jié)點中心廣場周邊的規(guī)劃設(shè)計，開發(fā)建設(shè)地標(biāo)性復(fù)合建筑和步行商業(yè)街；其次，提高中心城區(qū)的公共交通便利性，構(gòu)建串聯(lián)中心城區(qū)和地域生活節(jié)點的公共交通軸線，強化中心城區(qū)和地域生活節(jié)點之間的人口流動和信息交流；最后，通過多樣化住宅建設(shè)或補助支援方式引導(dǎo)不同階層市民遷入中心城區(qū)，從而將中心城區(qū)打造成為多樣化的高等級城市功能高密度集聚整合的活力中樞。

3.2 遏制城市無序蔓延

近年來隨著土地財政環(huán)境萎縮、老齡化加劇、婚育婦女減少，以及農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移勞動力趨緩等環(huán)境條件的變化，以人口流失為表征的收縮型中小城市亟須擺脫對土地財政的過度依賴，果斷終結(jié)規(guī)模擴張型開發(fā)導(dǎo)向的增長主義發(fā)展模式，通過內(nèi)環(huán)線和外環(huán)線分別界定中心城區(qū)和城區(qū)的空間增長邊界，杜絕城市土地“攤大餅”的粗放外延式開發(fā)模式，做到“地盡其用”，避免人口減少與城區(qū)擴張的悖論現(xiàn)象造成土地資源的空間錯配。同時，還要積極合理設(shè)定地方政府的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，摒棄以土地開發(fā)規(guī)模擴大作為高政績的數(shù)量導(dǎo)向型錯誤思路，推動城市空間內(nèi)涵提升式發(fā)展的質(zhì)量導(dǎo)向型發(fā)展方向，全面提升城市土地的利用效率和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 公交引導(dǎo)收縮：建構(gòu)“節(jié)點化+網(wǎng)絡(luò)化”緊湊型國土空間結(jié)構(gòu)

對于當(dāng)前人口減少和老齡化并存的中國收縮城市而言，城市發(fā)展政策不再需要以土地財政作為發(fā)展驅(qū)動力來推動規(guī)模增長導(dǎo)向的國土空間開發(fā)，應(yīng)從數(shù)量擴張型向存量優(yōu)化甚至減量規(guī)劃的國土空間營造轉(zhuǎn)型，遵循精明收縮理念和TOD模式重塑城市空間形態(tài)和推動國土空間優(yōu)化。然而，當(dāng)前我國TOD規(guī)劃實踐主要用于推動城市精明增長為前提的城市形態(tài)塑造和城市空間優(yōu)化，較多地集中在公共交通站點地區(qū)規(guī)劃設(shè)計層面，較少開展城市整體層面的總體性TOD綜合開發(fā)規(guī)劃戰(zhàn)略，與國土空間總體規(guī)劃的協(xié)同對接并不充分[27]?？臻g分離的城市單元可以憑借交通網(wǎng)絡(luò)化和信息網(wǎng)絡(luò)化在不同尺度上獲取集聚效應(yīng)，那多節(jié)點空間體系則可以借助“規(guī)?；ソ琛毙?yīng)獲取集聚經(jīng)濟效益，通過公共交通網(wǎng)絡(luò)使得集聚效益外部性擴散到其他節(jié)點區(qū)域。采用“湯圓和串”規(guī)劃模式的富山市正是“節(jié)點化+網(wǎng)絡(luò)化”緊湊城市建設(shè)的優(yōu)秀案例，居住引導(dǎo)地區(qū)內(nèi)部人口數(shù)量與居住地區(qū)和商業(yè)地區(qū)的地價全都取得一定程度的增長。無獨有偶，2008年起開展多節(jié)點網(wǎng)絡(luò)化緊湊城市建設(shè)的日本宇都宮市，其人口社會性增長在2011—2020年間一直處于上升態(tài)勢，而且在栃木縣整體地價連年下降的同時，居住區(qū)地價和商業(yè)區(qū)地價卻分別保持連續(xù)4年0.1%和連續(xù)5年0.9%的增長，火車站點單日乘車人數(shù)整體上呈現(xiàn)不斷增加的態(tài)勢，并于2016年入選為日本多節(jié)點網(wǎng)絡(luò)化緊湊城市的示范城市。

因此，收縮型中小城市應(yīng)將各級城市中心以及火車站點、公交站點等重要公共交通節(jié)點的步行圈設(shè)定為城市功能集聚區(qū)，根據(jù)功能集聚區(qū)的等級層次和區(qū)位特性，引導(dǎo)醫(yī)療、商業(yè)及居住等多樣化城市功能向不同功能集聚區(qū)進行高密度集聚整合，從而強化城市功能集聚所產(chǎn)生的“密度經(jīng)濟”效應(yīng)，提高日常生活的便利性和服務(wù)設(shè)施的投入產(chǎn)出效率，打造促進收縮城市實現(xiàn)復(fù)興和高質(zhì)量發(fā)展的新增長點。同時，通過輕軌線路或公交快車線路等公共交通軸線將中心城區(qū)（各級城市中心，公共交通節(jié)點）、郊區(qū)居住區(qū)和重點鎮(zhèn)有機連接起來，而且還要將開發(fā)建設(shè)重點向公共交通廊道沿線集中傾斜，通過公共交通引導(dǎo)收縮城市實現(xiàn)整體性空間形態(tài)調(diào)控，借助“緊湊節(jié)點化”戰(zhàn)略和“公交網(wǎng)絡(luò)化”戰(zhàn)略推動“節(jié)點化+網(wǎng)絡(luò)化”緊湊型市級國土空間結(jié)構(gòu)的形成和優(yōu)化。

4 結(jié)語

日本中小城市將城市收縮納入城市發(fā)展新階段和新機遇的認(rèn)知范疇，積極從國土空間規(guī)劃層面上開展市級城市空間的形態(tài)調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。圈層收縮的青森市由于嚴(yán)重的市中心經(jīng)濟衰退和寬松的土地用途管制，大量商業(yè)業(yè)務(wù)設(shè)施和人口不斷遷向城市外圍，導(dǎo)致城區(qū)無序蔓延和規(guī)模擴張過大等一系列城市問題。因此，圈層收縮型中小城市不僅要通過城市空間品質(zhì)的更新改造和高層次城市功能的復(fù)合集聚來強化中心城區(qū)的活力再生，還要通過內(nèi)外環(huán)線給內(nèi)城區(qū)和中城區(qū)設(shè)置空間增長邊界來遏制城市圈層規(guī)模的擴張蔓延，構(gòu)建以內(nèi)城區(qū)活力再生為主導(dǎo)、以功能引導(dǎo)地區(qū)和節(jié)點地區(qū)為發(fā)展引擎、以由內(nèi)城區(qū)延伸出的放射狀公共交通軸線和環(huán)狀道路為道路交通框架的多節(jié)點網(wǎng)絡(luò)化緊湊城市空間結(jié)構(gòu)。而星狀收縮的富山市由于行政區(qū)劃調(diào)整和寬松土地用途管制造成市區(qū)規(guī)模擴大數(shù)倍，形成市町村零散分布的國土空間形態(tài)格局，使得傳統(tǒng)的單中心集中的緊湊型城市發(fā)展模式已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實要求。由此，星狀收縮型中小城市在維持和激發(fā)市中心活力再生的同時，通過輕軌線路或公交快車線路等公共交通軸線提升中心城區(qū)和地域生活節(jié)點以及地域生活節(jié)點之間的連通性，建構(gòu)多節(jié)點網(wǎng)絡(luò)化緊湊城市空間結(jié)構(gòu)。本文通過對上述兩個案例城市的城市空間重構(gòu)和規(guī)劃策略分析，以期為我國國土空間總體規(guī)劃編制的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供一定參考。