許菁蕓

1 背景概述

被稱(chēng)為“天下第一難事”的舊區(qū)改造，這幾年在上海市正以少有的力度和速度在推進(jìn)。舊區(qū)改造是指對(duì)房屋結(jié)構(gòu)較差、使用功能和設(shè)施不全、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，以及危舊房集中的區(qū)域?qū)嵤└脑旌徒ㄔO(shè)活動(dòng)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，上海先后開(kāi)展了兩輪大規(guī)模舊區(qū)改造。一是1991年至2000年期間進(jìn)行的“365”危棚簡(jiǎn)屋改造，如普陀區(qū)“兩灣一宅”地塊、盧灣區(qū)“斜三”地塊等；二是2001年至2018年期間進(jìn)行的成片二級(jí)舊里以下房屋改造，如黃浦區(qū)董家渡地塊、閘北區(qū)蘇河灣地塊、楊浦區(qū)平?jīng)龅貕K等。歷經(jīng)數(shù)十年，上海歷史上遺留下來(lái)的住房欠賬問(wèn)題、危舊老舊住房問(wèn)題等已經(jīng)得到很大程度的解決。

至2018年底，上海中心城區(qū)仍有238萬(wàn)m2的二級(jí)舊里以下房屋，10多萬(wàn)戶(hù)居民居住在相當(dāng)簡(jiǎn)陋的老舊房屋。這些舊區(qū)地處城市核心區(qū)域甚至黃金地段，都市繁華近在咫尺，但不少居民至今仍過(guò)著手拎馬桶、爬閣樓、合用灶披間的生活。這些舊里建筑長(zhǎng)期被超負(fù)荷破壞性使用，斗室破敗逼仄，房屋結(jié)構(gòu)老化，通風(fēng)采光不足，消防安全和衛(wèi)生隱患突出。上海市委、市政府堅(jiān)持“人民城市人民建，人民城市為人民”的發(fā)展理念，提出力爭(zhēng)在“十四五”期間（2021—2025年）全面完成中心城二級(jí)以下舊里改造工作?！渡虾Ｊ小笆奈濉币?guī)劃》明確了本屆黨委政府任期內(nèi)完成中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造110萬(wàn)m2，受益居民約5.5萬(wàn)戶(hù)。這是一項(xiàng)需要下大決心、花大力氣的施政目標(biāo)。

2 舊區(qū)改造的體制機(jī)制創(chuàng)新

2.1 體制創(chuàng)新：市區(qū)聯(lián)手、政企合作

大規(guī)模舊區(qū)改造面臨的首要問(wèn)題是巨額資金來(lái)源。據(jù)初步測(cè)算，按照中心城區(qū)待改造成片二級(jí)舊里以下房屋規(guī)模及涉及的居民戶(hù)數(shù)，以當(dāng)前貨幣征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)，需要房屋征收費(fèi)用約7 000億元。政府財(cái)政收入中每年用于舊區(qū)改造的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足這一舊改資金需求，所以沿用以往政府土地儲(chǔ)備方式來(lái)實(shí)施這輪舊改并不可行。同時(shí)，這些存量舊改地塊與上海歷史風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊等高度重合，建設(shè)容量受限，土地開(kāi)發(fā)收益無(wú)法覆蓋前期成本，甚至?xí)?yán)重倒掛。這導(dǎo)致市場(chǎng)主體難以直接參與舊改項(xiàng)目的實(shí)施。所以這類(lèi)舊改項(xiàng)目成為了“難啃的骨頭”，甚至是“骨頭中的骨頭”。

為解決舊改資金來(lái)源這一難題，2019年起，上海逐漸探索“市區(qū)聯(lián)手、政企合作”的舊改新體制及運(yùn)作模式。其中的關(guān)鍵是充分發(fā)揮國(guó)有功能性企業(yè)在舊區(qū)改造推進(jìn)中的重要作用，從而更為有效地吸引社會(huì)資本參與。該體制的特點(diǎn)是“市區(qū)聯(lián)手”，通過(guò)積極引入市屬和區(qū)屬?lài)?guó)企而形成“政企合作”新模式，通過(guò)按比例出資并進(jìn)行市場(chǎng)化融資等手段來(lái)進(jìn)行居住困難群眾的補(bǔ)償安置。

自2019年至2022年，上海地產(chǎn)集團(tuán)與黃浦、虹口、楊浦、靜安等區(qū)合作，相繼成立了5個(gè)區(qū)級(jí)城市更新平臺(tái)公司。3年啟動(dòng)舊改項(xiàng)目25個(gè)（見(jiàn)圖1），改造成片二級(jí)舊里以下房屋面積合計(jì)約145萬(wàn)m2，受益居民約6萬(wàn)戶(hù)，占全市舊改總量的60%。國(guó)有功能性企業(yè)承擔(dān)政府賦予的使命，成為新一輪舊改項(xiàng)目最主要的實(shí)施主體，參與全過(guò)程運(yùn)作。

圖1 “政企合作”舊改項(xiàng)目分布圖Fig.1 Distribution map of old district regeneration projects for ＂government enterprise cooperation＂

2.2 實(shí)施方式：房屋征收、人走房留

多年以來(lái)，上海改善舊區(qū)住房困難群體居住條件的實(shí)施方式主要包括“房屋修繕”和“房屋征收”兩種類(lèi)型。政府部門(mén)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用褚庠福ㄈ玳_(kāi)展多輪居民意見(jiàn)征詢(xún)等），結(jié)合實(shí)際房屋設(shè)施情況和規(guī)劃要求等因素，通過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的綜合論證來(lái)確定合理的改造方式。

對(duì)于需要保留原有建筑和居住使用功能、房屋結(jié)構(gòu)尚可，但建筑和環(huán)境設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)較低的舊住房，可按照“房屋修繕”方式實(shí)施改造。重點(diǎn)實(shí)施納入保障性安居工程的成套改造、廚衛(wèi)改造、屋面及相關(guān)設(shè)施改造等3類(lèi)舊住房綜合改造工程，并且根據(jù)具體條件，綜合實(shí)施管線(xiàn)入地、二次供水改造、消防設(shè)施改造、截污納管、積水點(diǎn)排除、電力表前計(jì)量設(shè)施改造、環(huán)境整治、道路整修、違法建筑整治等工程。房屋修繕改造一般由政府財(cái)政出資，承擔(dān)維修費(fèi)用、居民在外過(guò)渡費(fèi)用和持續(xù)的房屋維護(hù)成本。這種方式也被稱(chēng)為“蝸居式改造”，需要通過(guò)“抽戶(hù)”讓一部分居民搬離，使得留下的每戶(hù)居民可以增加3.5—5.0 m2不等的煤衛(wèi)空間，以實(shí)現(xiàn)歷史建筑“留房留人”，如黃浦承興里、虹口春陽(yáng)里等。

鑒于群眾的迫切要求，根據(jù)上海市委、市政府決策，新一輪舊區(qū)改造項(xiàng)目通過(guò)“房屋征收”方式予以實(shí)施。即將使用功能不完善、配套設(shè)施不健全、安全隱患較嚴(yán)重的各類(lèi)舊住房（包括二級(jí)舊里為主的舊式里弄及以下房屋等）納入舊區(qū)改造房屋征收范圍，實(shí)行以貨幣補(bǔ)償為主、實(shí)物安置為輔的征收方式。對(duì)其中需要進(jìn)行保護(hù)保留的歷史建筑，在房屋征收完成后實(shí)施保護(hù)更新和功能再利用，從而實(shí)現(xiàn)歷史建筑“人走房留、征而不拆”。

2.3 機(jī)制創(chuàng)新：資源注入、統(tǒng)籌平衡

上海前幾輪舊區(qū)改造基本采取“征收拆舊、拆一建多”的更新方式，增容開(kāi)發(fā)是市場(chǎng)主體實(shí)施舊改項(xiàng)目的基本經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。但這種機(jī)制下的更新模式在實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值增長(zhǎng)及再分配的過(guò)程中，往往會(huì)衍生出歷史風(fēng)貌被破壞、公共利益缺位等弊端。兼顧風(fēng)貌保護(hù)目標(biāo)的新一輪舊改項(xiàng)目，其經(jīng)濟(jì)成本平衡的難點(diǎn)在于開(kāi)發(fā)容量小。舊改項(xiàng)目從整體風(fēng)貌保護(hù)要求出發(fā)，需要延續(xù)原有街區(qū)格局、空間尺度和建筑體量，原則上按現(xiàn)狀建筑高度和建設(shè)容量予以規(guī)劃控制（項(xiàng)目更新后的規(guī)劃建筑面積小于現(xiàn)狀建筑面積的情況也比較常見(jiàn)）。因此，無(wú)論由誰(shuí)擔(dān)當(dāng)實(shí)施主體，靠項(xiàng)目本身的空間增容去實(shí)現(xiàn)資金平衡均是不現(xiàn)實(shí)的。

為了從機(jī)制上解決這一問(wèn)題，2020年7月，市委、市政府在上海地產(chǎn)集團(tuán)加掛“上海市城市更新中心”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“更新中心”）?；谶@一安排，一是政府向更新中心注入市級(jí)資源地塊和其他優(yōu)質(zhì)資源，通過(guò)舊改項(xiàng)目與資源地塊的捆綁，實(shí)現(xiàn)組合項(xiàng)目投入成本和潛在收益之間的資金平衡；這一機(jī)制可以被解讀為一種“類(lèi)容積率轉(zhuǎn)移”的實(shí)施政策創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)是跳出某個(gè)舊改地塊而進(jìn)行“肥瘦搭配”的跨區(qū)域統(tǒng)籌平衡。其前提是，舊改地塊本身的更新不以實(shí)現(xiàn)容量平衡和經(jīng)濟(jì)平衡為首要目標(biāo)。二是對(duì)于這類(lèi)國(guó)企參與、成本收益倒掛嚴(yán)重的“責(zé)任型”舊改項(xiàng)目，政府會(huì)同更新中心積極研究全流程的支持政策，包括項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中相應(yīng)的資金支持政策（專(zhuān)項(xiàng)資金、銀團(tuán)融資、貸款貼息等）、稅收調(diào)節(jié)政策（規(guī)費(fèi)減免、稅務(wù)籌劃等）、規(guī)劃參與政策（編制規(guī)劃實(shí)施方案、參與控詳規(guī)劃調(diào)整等）、土地供應(yīng)政策（預(yù)供地、舊改與資源地塊組合出讓等）以及招商合作政策（一、二級(jí)聯(lián)動(dòng)引入合作伙伴等）。這些舊區(qū)改造中的核心議題和政策制定充分體現(xiàn)了新一輪舊改中的機(jī)制創(chuàng)新。

3 舊區(qū)改造的規(guī)劃引領(lǐng)與基本目標(biāo)

上海新一輪舊區(qū)改造是實(shí)施《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》的組成部分，是為了實(shí)現(xiàn)把上海建設(shè)成為“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”和“卓越的全球城市和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市”的宏偉目標(biāo)，因而舊區(qū)改造要以城市總體規(guī)劃為引領(lǐng)。舊改項(xiàng)目的土地區(qū)位價(jià)值高，但存量更新需要考量的限制因素和規(guī)劃條件特別多，面臨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等多要素制約和規(guī)劃?rùn)?quán)衡的復(fù)雜性難題；因而需要確立舊區(qū)改造的正確規(guī)劃原則和基本目標(biāo)，以確保在風(fēng)貌保護(hù)、功能提升和落地實(shí)施等方面取得最佳成效。

3.1 舊改與風(fēng)貌保護(hù)和文化傳承

“政企合作”的舊區(qū)改造范圍與城市風(fēng)貌保護(hù)地區(qū)高度疊合。一方面，舊區(qū)改造對(duì)象主要是二級(jí)舊里以下房屋，建筑多為磚木結(jié)構(gòu)、質(zhì)量較差、無(wú)煤衛(wèi)設(shè)備、屋外空地狹窄的舊式里弄住宅（大多建造于19世紀(jì)末20世紀(jì)初）。另一方面，這些二級(jí)舊里被包裹在繁華的城市中心區(qū)，也是上海近代城市的發(fā)源地，積淀形成獨(dú)特的城市風(fēng)貌和深厚的文化底蘊(yùn)。例如，最能反映老城廂居住生活文化和上海傳統(tǒng)地域風(fēng)貌特色的喬家路地區(qū)，承載猶太人“海上方舟”和百年華洋雜居城市記憶的提籃橋地區(qū)，展現(xiàn)上海中西交融建筑文化和見(jiàn)證遠(yuǎn)東金融中心變遷歷史的外灘地區(qū)，以及構(gòu)成上海近代城市底色和地方市井文化的上海里弄。

成功的舊改項(xiàng)目必須注重歷史文化遺存的價(jià)值，充分尊重歷史建筑、歷史環(huán)境及其承載的歷史文化記憶，在保護(hù)與傳承中實(shí)現(xiàn)城市更新。2020年，上海市委、市政府發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)我市舊區(qū)改造工作的若干意見(jiàn)》，明確要立足城市整體品質(zhì)提升和未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，堅(jiān)持“留改拆并舉，以保留保護(hù)為主”，深化城市有機(jī)更新，讓歷史風(fēng)貌保護(hù)與舊區(qū)改造實(shí)現(xiàn)“雙贏”。市、區(qū)規(guī)劃資源管理部門(mén)會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門(mén)、文物管理部門(mén)共同負(fù)責(zé)舊改地區(qū)歷史風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃管理工作，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施。根據(jù)“應(yīng)保盡保”原則，上海逐步擴(kuò)大保護(hù)范圍，拓展保護(hù)對(duì)象，對(duì)歷史風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊（成片保護(hù)街坊、局部保護(hù)街坊）、風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）、保護(hù)建筑（優(yōu)秀歷史建筑、不可移動(dòng)文物）以及經(jīng)法定程序認(rèn)定的其他保護(hù)保留對(duì)象（保留歷史建筑、一般歷史建筑等），實(shí)施嚴(yán)格的分類(lèi)保護(hù)制度和措施，對(duì)舊改項(xiàng)目的肌理格局、空間尺度、建筑體量、保留保護(hù)規(guī)模、建筑更新方式以及規(guī)劃建筑容量和建筑高度等予以管控。

“最嚴(yán)格的保護(hù)政策”是對(duì)以往舊區(qū)改造大規(guī)模建設(shè)行為的反思，規(guī)劃和實(shí)施的難點(diǎn)是如何處理好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系。風(fēng)貌保護(hù)不是原貌保護(hù)，也不是為了保護(hù)而保護(hù)。一是需要對(duì)留存的歷史建筑、空間、環(huán)境等進(jìn)行價(jià)值甄別和評(píng)估，取其精華棄其糟粕是對(duì)歷史的尊重。特別是一些舊式里弄房屋，當(dāng)時(shí)的建造材料、技術(shù)、工藝等標(biāo)準(zhǔn)本就不高，加之長(zhǎng)期高密度居住和超負(fù)荷使用，建筑早已超過(guò)使用壽命；同時(shí)價(jià)值評(píng)估還應(yīng)考慮衛(wèi)生防疫、消防安全、建筑結(jié)構(gòu)安全等人民生活的基本保障性要求。二是歷史建筑和傳統(tǒng)風(fēng)貌需要融入當(dāng)代功能、適應(yīng)現(xiàn)代生活要求而實(shí)現(xiàn)更新。之所以一些歷史保護(hù)得不到所在地居民的支持，很大程度上是因?yàn)楹鲆暳藢?duì)居民生活質(zhì)量和環(huán)境品質(zhì)的改善。因而歷史建筑和風(fēng)貌保護(hù)必須要關(guān)注使用者的需求和引入必要的新功能，以創(chuàng)新的方式在使用中保護(hù)，使之成為可閱讀、可展示和更有溫度、更富活力的城市特色風(fēng)貌。

3.2 舊改與功能復(fù)合和能級(jí)提升

舊區(qū)改造與城市更新需應(yīng)對(duì)不斷變化和增長(zhǎng)的功能要求，這是城市發(fā)展演變的基本規(guī)律。特別是城市中心地區(qū)，每一次更新都伴隨著產(chǎn)業(yè)功能的轉(zhuǎn)型升級(jí)和硬件品質(zhì)的大幅提升，必須規(guī)劃和實(shí)施一些與發(fā)展階段相適應(yīng)的實(shí)質(zhì)性更新。當(dāng)前上海舊改地區(qū)的城市更新規(guī)劃，需要積極引導(dǎo)中心地區(qū)存量土地空間資源向新內(nèi)容、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)城市空間能級(jí)、品質(zhì)和資產(chǎn)價(jià)值的全面提升。

舊改項(xiàng)目大都處于歷史遺留問(wèn)題較多的城市核心地段，在規(guī)劃和實(shí)施中必須對(duì)功能提升的難度有充分認(rèn)識(shí)。一方面，地區(qū)存在與土地級(jí)差地租同步提升的經(jīng)濟(jì)空間，應(yīng)對(duì)全球城市發(fā)展的新挑戰(zhàn)，需要吸引優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)和人才聚集，以提升城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的活躍度。另一方面，要解決40年快速發(fā)展遺留下來(lái)的問(wèn)題，亟需通過(guò)規(guī)劃改造以補(bǔ)足各類(lèi)城市公共要素，以提升社會(huì)福利和公共服務(wù)水平；可采用公共責(zé)任捆綁等方式（明確公共利益用地、用房或空間配置要求），來(lái)保障城市公共利益的措施落實(shí)。

如果說(shuō)增量規(guī)劃是“一張白紙好作畫(huà)”，那么存量規(guī)劃建設(shè)就是“螺螄殼里做道場(chǎng)”；城市舊區(qū)建筑密度高，建成環(huán)境復(fù)雜，空間關(guān)系緊約束，功能實(shí)現(xiàn)受到方方面面的條件制約，需要基于科學(xué)規(guī)劃和在政府與市場(chǎng)力量的協(xié)同下推進(jìn)實(shí)施。

3.3 以落地實(shí)施為導(dǎo)向，善作善成

城市更新規(guī)劃應(yīng)以行動(dòng)為導(dǎo)向，從“塑造未來(lái)”轉(zhuǎn)向“關(guān)注當(dāng)下”，探索建立務(wù)實(shí)可操作的工作機(jī)制。城市規(guī)劃具有層次性，既要有宏大敘事和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，也要以現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題為導(dǎo)向，提出系統(tǒng)性、操作性、即時(shí)性的解決方案。在舊改地區(qū)城市更新中，規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的核心任務(wù)不是提供一張未來(lái)的城市理想藍(lán)圖，而是需要發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和提出解決問(wèn)題的空間方案、配套政策及實(shí)施路徑。

新體制下的“政企合作”舊區(qū)改造是通過(guò)政府、國(guó)有企業(yè)和眾多市場(chǎng)投資者共同參與而實(shí)現(xiàn)的，舊區(qū)改造規(guī)劃立足項(xiàng)目的落地實(shí)施，為各方提供切實(shí)合理、凝聚共識(shí)的解決方案。當(dāng)前的訴求主要有兩方面。一是進(jìn)度需加快。舊區(qū)改造征收前期高成本投入，企業(yè)資金壓力巨大是無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。加快推進(jìn)控規(guī)編制和方案設(shè)計(jì)工作是實(shí)施主體保障項(xiàng)目資金安排、測(cè)算成本收益水平、擬訂土地出讓方案、引入市場(chǎng)合作企業(yè)、開(kāi)展建設(shè)工程設(shè)計(jì)與施工、謀劃后期物業(yè)運(yùn)營(yíng)管理等全流程工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件。二是政策需清晰。對(duì)于成片區(qū)域的風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施來(lái)說(shuō)，適用于常規(guī)新建項(xiàng)目的規(guī)劃政策、設(shè)計(jì)規(guī)范、技術(shù)管理規(guī)定等存在顯著的不適用性，導(dǎo)致市場(chǎng)企業(yè)無(wú)法預(yù)判城市更新項(xiàng)目的落地路徑、操作難度以及可能的收益及風(fēng)險(xiǎn)，因而會(huì)大大降低其參與項(xiàng)目實(shí)施的積極性。因此，在項(xiàng)目前期明確創(chuàng)新的規(guī)劃政策和清晰的建設(shè)條件，有利于落實(shí)政府管理目標(biāo)和鼓勵(lì)市場(chǎng)參與，是促進(jìn)舊改項(xiàng)目落地實(shí)施的必要條件。

4 舊區(qū)改造實(shí)施中的規(guī)劃流程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和空間產(chǎn)品創(chuàng)新

上海新一輪舊區(qū)改造以體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，按照“政府主導(dǎo)、搭建平臺(tái)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，更新中心發(fā)揮城市更新平臺(tái)的作用，協(xié)同相關(guān)政府部門(mén)、市場(chǎng)主體、專(zhuān)業(yè)人士等多方力量，合力面對(duì)實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，在舊區(qū)改造實(shí)施中的規(guī)劃流程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和空間產(chǎn)品方面作了諸多創(chuàng)新探索，取得了較好的效果。

4.1 規(guī)劃流程創(chuàng)新

舊改項(xiàng)目的實(shí)施需要充分吸引市場(chǎng)和社會(huì)資本的積極參與。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，政府公共部門(mén)的主要職責(zé)在于為市場(chǎng)投資創(chuàng)造良好的宏觀(guān)環(huán)境，市場(chǎng)企業(yè)是城市更新的主角和主要力量，正所謂“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”。尤其是在難度高、獲利少的舊改項(xiàng)目中，市場(chǎng)企業(yè)更為關(guān)注精準(zhǔn)的項(xiàng)目定位和產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)、精細(xì)的業(yè)態(tài)布局和空間設(shè)計(jì)、歷史建筑載體與未來(lái)使用功能之間如何變得“既好看，又好用”，以挖掘和實(shí)現(xiàn)更多潛在的市場(chǎng)價(jià)值。舊改項(xiàng)目相關(guān)的規(guī)劃制定是對(duì)城市更新過(guò)程中各項(xiàng)空間屬性及基本要求的明確化，需要統(tǒng)籌平衡諸多復(fù)雜因素和利益訴求，需要解決以往“政府規(guī)劃無(wú)法反映市場(chǎng)訴求，市場(chǎng)設(shè)計(jì)無(wú)法參與政府規(guī)劃”的問(wèn)題，需要通過(guò)規(guī)劃流程創(chuàng)新來(lái)促進(jìn)舊區(qū)改造規(guī)劃編制與實(shí)施的高效聯(lián)動(dòng)。

具體而言，針對(duì)那些有歷史保護(hù)價(jià)值的舊改地塊，上海將房屋征收與規(guī)劃編制從串聯(lián)改為并聯(lián)，在啟動(dòng)征收之時(shí)即同步啟動(dòng)規(guī)劃；充分發(fā)揮更新中心在規(guī)劃編制中的主導(dǎo)作用，通過(guò)與市、區(qū)規(guī)劃主管部門(mén)充分協(xié)商，完成“核提彈性規(guī)劃條件、組織規(guī)劃實(shí)施方案、完成控規(guī)調(diào)整工作”的舊改項(xiàng)目規(guī)劃的全流程。主要分為以下3個(gè)階段：一是負(fù)責(zé)與市、區(qū)規(guī)劃主管部門(mén)共商形成規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，預(yù)留彈性。組織開(kāi)展風(fēng)貌細(xì)化甄別和方案前期研究，在落實(shí)風(fēng)貌、高度、綠化、配套等底線(xiàn)性要求的基礎(chǔ)上，對(duì)于其他如用地性質(zhì)、功能布局、建筑總量等指標(biāo)予以彈性控制。二是負(fù)責(zé)開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施方案研究。引入若干家標(biāo)桿性市場(chǎng)企業(yè)開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施方案設(shè)計(jì)，在功能策劃、業(yè)態(tài)植入、空間設(shè)計(jì)、產(chǎn)品創(chuàng)新、歷史建筑活化利用等方面尋求較優(yōu)的可實(shí)施方案，規(guī)劃實(shí)施方案可以對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件進(jìn)行細(xì)化和修正，為下階段完成控規(guī)成果奠定基礎(chǔ)。三是負(fù)責(zé)與市、區(qū)規(guī)劃主管部門(mén)共同完成控詳規(guī)劃暨風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃編制。即將優(yōu)化的方案反饋至控規(guī)，編制控規(guī)草案，提交區(qū)規(guī)劃資源局開(kāi)展規(guī)劃意見(jiàn)征詢(xún)、規(guī)劃公示、規(guī)委會(huì)專(zhuān)家審議等工作；最后按法定程序由區(qū)政府報(bào)市規(guī)劃資源局（代市政府）審批。

通過(guò)這一流程創(chuàng)新，更新中心以城市更新推動(dòng)者、協(xié)調(diào)者和服務(wù)者的角色，搭建起政府與市場(chǎng)之間的規(guī)劃協(xié)商平臺(tái)，建立起管理部門(mén)、專(zhuān)家力量、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)、市民公眾等共同參與規(guī)劃研究的工作模式，使得多元主體都成為城市更新的重要參與方甚至決策方。這種方式在一定程度上保障了不同主體的參與權(quán)利，調(diào)動(dòng)了不同主體的參與熱情，達(dá)成了不同主體之間利益訴求的整合、平衡及必要的妥協(xié)，從而也提高了舊改項(xiàng)目規(guī)劃編制的合理性和可操作性。

4.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新

上海風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌街坊等歷史地段的保護(hù)更新應(yīng)充分尊重歷史環(huán)境和歷史建筑，從而保護(hù)承載城市文化與記憶的空間載體。這涉及諸多規(guī)劃建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（包括管理規(guī)定或管理要求等）。為了順利推進(jìn)舊區(qū)改造工作，在堅(jiān)守底線(xiàn)的同時(shí)要積極探索和創(chuàng)新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為此需要開(kāi)展相關(guān)的研究和論證。以物質(zhì)空間層面規(guī)劃設(shè)計(jì)中所重點(diǎn)關(guān)注的“保護(hù)城市肌理”為例，城市肌理是某種可被人們感知到的城市風(fēng)貌意象，在規(guī)劃學(xué)術(shù)和實(shí)踐領(lǐng)域通常指具有一定特質(zhì)或代表性的城市空間形態(tài)，可定義為“城市外部空間的格局和尺度體系”。受當(dāng)初建成時(shí)期的生活方式影響和技術(shù)水平限制，舊改地區(qū)的傳統(tǒng)肌理往往比較細(xì)密、低矮、緊湊，通過(guò)街坊尺度、街巷布局、街巷寬度、建筑高度、建筑體量、連續(xù)界面等具體要素而體現(xiàn)出整體空間意象，大致呈現(xiàn)為水平鋪展的傳統(tǒng)聚居形態(tài)。因此，肌理保護(hù)的核心措施是“保持現(xiàn)有或恢復(fù)歷史的空間格局和尺度”；面向未來(lái)，其意義更多在于保護(hù)這種“近人尺度的街坊空間”，以延續(xù)小尺度和富有人情味的城市氛圍，從而維系人們心中對(duì)傳統(tǒng)城區(qū)的認(rèn)同感。

舊區(qū)改造中如果簡(jiǎn)單套用現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的有關(guān)規(guī)定，如針對(duì)建筑間距、退讓、密度、面寬、日照、消防、綠化、道路交通、地鐵、電力等的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或管理規(guī)定，地區(qū)的風(fēng)貌保護(hù)和肌理維系就會(huì)難以實(shí)現(xiàn)。為此，更新中心通過(guò)對(duì)10余個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃編制研究和方案設(shè)計(jì)實(shí)踐，不斷梳理和總結(jié)，形成一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新要點(diǎn)（見(jiàn)表1）。同時(shí)，在滿(mǎn)足城市安全等底線(xiàn)的前提下，兼顧多方需求，避免生搬硬套，嘗試以項(xiàng)目“一事一議”的方式，經(jīng)風(fēng)貌專(zhuān)家委員會(huì)特別論證后，在規(guī)劃編制和土地出讓階段對(duì)技術(shù)管理要求作出特別約定，從而盡可能減少市場(chǎng)企業(yè)拿地后在方案審批、實(shí)施建設(shè)等環(huán)節(jié)的不確定性。此外，還按照“尊重歷史、以用為先、守住底線(xiàn)、創(chuàng)新方法”的原則，積極協(xié)同管理部門(mén)開(kāi)展風(fēng)貌特定區(qū)域技術(shù)管理規(guī)定研究，以加強(qiáng)規(guī)劃、房管、文物、消防、綠化、交通、電力等多部門(mén)之間的管理協(xié)同，并明確涉及風(fēng)貌的舊改項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新內(nèi)容。創(chuàng)新內(nèi)容成熟后則及時(shí)向更新平臺(tái)、市場(chǎng)企業(yè)等舊區(qū)改造的實(shí)施主體公布，從而變“一事一議、方案許可”為“標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新、政策告知”，使得舊區(qū)改造和風(fēng)貌保護(hù)工作能夠得以更為高效和高質(zhì)量地推進(jìn)。

表1 風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及創(chuàng)新要點(diǎn)Tab.1 Normative standards and innovative points related to style protection

4.3 空間產(chǎn)品創(chuàng)新

上海舊區(qū)更新項(xiàng)目實(shí)踐的成功與否，最終取決于其提供的空間產(chǎn)品的創(chuàng)新性。這里的空間創(chuàng)新具有多方面內(nèi)涵。實(shí)施主體需要著力采取多種方式來(lái)保護(hù)歷史地域的城市肌理、場(chǎng)所記憶和文化特征，營(yíng)造出讓人想親近的城市尺度和溫度；同時(shí)還需要探索如何賦予歷史建筑適合時(shí)代和未來(lái)城市發(fā)展的使用功能，涉及引入新的生活方式、消費(fèi)方式和運(yùn)營(yíng)方式。

就功能而言，風(fēng)貌保護(hù)產(chǎn)品對(duì)功能的匹配性和適應(yīng)性要求并不高，居住產(chǎn)品需要滿(mǎn)足現(xiàn)代使用需求，盡量適應(yīng)肌理的形態(tài)和尺度；至于商辦產(chǎn)品，還需要彌合商業(yè)空間豐富性、開(kāi)放性和識(shí)別性與傳統(tǒng)里弄肌理重復(fù)性、私密性和秩序感之間的差異。對(duì)歷史地域最好的保護(hù)就是賦予其極具競(jìng)爭(zhēng)力和支付能力的功能業(yè)態(tài)，也契合上海這座城市所擁有的積極活躍的商業(yè)因素和得天獨(dú)厚的消費(fèi)能力。

就風(fēng)貌而言，更新后的建筑和城市空間是新與舊的結(jié)合。歷史建筑更新方式是多樣化的，其要義是“和而不同”。這種新舊融合的表現(xiàn)形式能夠更加彰顯歷史遺產(chǎn)的價(jià)值，延續(xù)城市空間的魅力和生命力，也更加適應(yīng)城市文化與社會(huì)的不斷演進(jìn)。

綜上所述，舊區(qū)改造及風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)需要注重產(chǎn)品創(chuàng)新；要盡力克服以往市場(chǎng)產(chǎn)品的弊端，避免公共性、多樣性和審美性的缺失。一是要避免舊區(qū)改造后的城市空間過(guò)度士紳化和私密化；應(yīng)注重公共空間的激活與復(fù)興，營(yíng)造可漫步的街道空間、可閱讀的建筑空間、可親近的濱水空間和可休憩的綠色空間。二是要避免模式化的建筑產(chǎn)品及“敲圖章式”的復(fù)制粘貼；應(yīng)注重因地制宜的建筑創(chuàng)作，營(yíng)造復(fù)合緊湊、豐富錯(cuò)落、均衡靈活的城市地域環(huán)境。三是要避免對(duì)建筑美學(xué)本身的忽略，應(yīng)尊重歷史環(huán)境的本質(zhì)特點(diǎn)，尊重歷史建筑的設(shè)計(jì)風(fēng)格，以契合當(dāng)代審美、材料、工藝、技術(shù)的方式對(duì)建筑進(jìn)行精雕細(xì)琢，把設(shè)計(jì)做到“夠精致、夠質(zhì)樸、夠優(yōu)美、夠大方”。當(dāng)代規(guī)劃師、建筑師與開(kāi)發(fā)商應(yīng)該有勇氣和能力去創(chuàng)造展現(xiàn)具有這個(gè)時(shí)代印記的城市風(fēng)貌。