黃慧明 龍蕭如 馮 萱 陳嘉平

0 引言

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程，也是實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重要措施。習(xí)近平總書記高度重視，多次做出重要指示和批示，強(qiáng)調(diào)“老舊小區(qū)改造是提升老百姓獲得感的重要工作，也是實(shí)施城市更新行動(dòng)的重要內(nèi)容”。國家、省、市相關(guān)文件明確要求在“十四五”期末力爭基本完成2000年底前建成且面臨改造需求的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，基本補(bǔ)齊既有居住社區(qū)設(shè)施的短板，并在制度框架、政策體系和工作機(jī)制等方面開展創(chuàng)新探索。

學(xué)術(shù)界認(rèn)為老舊小區(qū)已經(jīng)從以速度為先的物質(zhì)環(huán)境更新走向以人為本的綜合效益提升階段[1-3]，文化傳承[4]、公共參與[5-9]等理念實(shí)踐，以及環(huán)境改造[10-11]、綠色化[12]、適老化[13-15]、公共健康安全[16]等具體改造技術(shù)成為關(guān)注重點(diǎn)，也有研究從實(shí)踐和政策角度對老舊小區(qū)的改造內(nèi)容及模式進(jìn)行總結(jié)[17-22]，[23]31，[24]122，[25]80，[26]88，尤其關(guān)注微改造[23]30，[24]117、資金平衡[25]79，[26]87等議題。盡管有學(xué)者從演化博弈優(yōu)化或潛力挖潛等角度討論市場參與的路徑[27-29]，但基于可持續(xù)發(fā)展的新時(shí)代老舊小區(qū)改造路徑與對策的討論仍相對不足。

隨著“十四五”時(shí)期改造進(jìn)入攻堅(jiān)期和全面完成期，老舊小區(qū)改造目標(biāo)及內(nèi)容從單一走向多元，強(qiáng)調(diào)在補(bǔ)齊民生短板的基礎(chǔ)上以市場手段挖掘社區(qū)潛力空間，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。作為高度城鎮(zhèn)化的大城市，廣州自1980年代以金花街為代表開始舊城改造探索，并于2017年入選住建部15個(gè)老舊小區(qū)微改造試點(diǎn)城市。截至2022年12月，廣州累計(jì)完成833個(gè)老舊小區(qū)、約4 732萬m2老舊建筑的改造，新增社區(qū)綠地和公共空間807個(gè)，惠及64.6萬戶家庭、206.9萬人，涌現(xiàn)出一批亮點(diǎn)項(xiàng)目。

本文基于廣州探索，針對其面臨的老舊小區(qū)改造難點(diǎn)，從改造主體、改造對象、改造內(nèi)容、改造路徑和改造方式等多個(gè)維度系統(tǒng)分析新時(shí)代老舊小區(qū)改造的新邏輯，進(jìn)一步總結(jié)新時(shí)代廣州城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的政策創(chuàng)新和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以期為其他城市提供有益借鑒。

1 廣州城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造政策的發(fā)展歷程

盡管老舊小區(qū)作為專有名詞出現(xiàn)較晚，但廣州對舊居住區(qū)改造的政策探索已于20世紀(jì)80年代開始，整體可分為以下3個(gè)階段。

1.1 初步探索階段（1980s—2008年）：危破房拆除重建為主

在“通過舊城改造推動(dòng)城市現(xiàn)代化，在舊城市中建設(shè)新城市”思想的指導(dǎo)下，本階段廣州開始編制包括金花街在內(nèi)的舊城區(qū)74條街的改造規(guī)劃[30]。以危破房成片連片改造為關(guān)注重點(diǎn)，政策強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，由政府出資進(jìn)行危破房拆除重建，負(fù)責(zé)原居民安置，解決居住空間擁擠、物質(zhì)空間衰敗、服務(wù)設(shè)施匱乏等困擾，但也往往因開發(fā)強(qiáng)度過高增加了交通及設(shè)施壓力、影響舊城風(fēng)貌延續(xù)而引起爭議[31]。

1.2 相對停滯階段（2009—2014年）：“三舊”與危破房改造并行

2009年以來，廣州相繼發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的補(bǔ)充意見》等政策，拉開含舊城在內(nèi)的“三舊”改造序幕。本階段的舊城改造政策以政府主導(dǎo)、市場參與為原則，重點(diǎn)推動(dòng)位于城市重點(diǎn)功能區(qū)的舊城成片重建改造，合理控制開發(fā)強(qiáng)度，尤其強(qiáng)調(diào)歷史文化保護(hù)。然而，相較于高回報(bào)率的舊廠及舊村改造，改造投入大、周期長的舊城改造對市場及居民的吸引力明顯不足，且政策對具體實(shí)施路徑尚無明確指引，以至于在該政策指導(dǎo)下的實(shí)踐較為缺乏，如2010年嘗試啟動(dòng)的龍津長壽地塊舊城改造因居民不滿補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和不能回遷等原因無限延期。因此，本階段的舊居住區(qū)改造仍以危破房改造政策邏輯下的散點(diǎn)式拆除重建為主。

1.3 趨于成熟階段（2015—2020年）：老舊小區(qū)微改造為主

2015年，廣州市政府在《廣州市城市更新辦法》中要求對具有文化歷史意義的街道或社區(qū)不再進(jìn)行大拆大建，如荔灣區(qū)永慶坊改造方案從一步到位的拆除重建逐漸優(yōu)化為漸進(jìn)發(fā)展的微改造。2016年，廣州開始摸查功能配套不全、基礎(chǔ)設(shè)施老化、人居環(huán)境較差的老舊小區(qū)的底數(shù)及編制相關(guān)改造規(guī)劃，并于2017年入選住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部第一批15個(gè)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)城市。隨后，廣州相繼出臺《廣州市老舊小區(qū)微改造實(shí)施方案編制工作指引（試行）》《廣州市老舊小區(qū)微改造項(xiàng)目驗(yàn)收流程指引》，明確老舊小區(qū)微改造實(shí)施方案編制和項(xiàng)目驗(yàn)收的全流程，并進(jìn)一步出臺相關(guān)技術(shù)指引。本階段政策改造對象進(jìn)一步放寬至需要改造提升的老舊小區(qū)，以微改造為主要改造方式，重點(diǎn)關(guān)注微改造的規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工作流程及技術(shù)規(guī)程等內(nèi)容（見表1），但未在政策機(jī)制上進(jìn)行充分探索。

表1 2017—2020年廣州老舊小區(qū)改造主要相關(guān)政策列表Tab.1 List of major policies related to renovation of old residential communities in Guangzhou from 2017 to 2020

2 廣州城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的難點(diǎn)及政策訴求

2.1 居民強(qiáng)異質(zhì)性導(dǎo)致高交易成本

不同于鄉(xiāng)村基于土地等生產(chǎn)資料共有而形成天然的利益共同體，城市社區(qū)邊界模糊，缺乏共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，居民流動(dòng)性強(qiáng)且利益訴求差異大，改造涉及政府、市場主體、業(yè)主及相關(guān)權(quán)利人等多個(gè)主體，協(xié)調(diào)過程復(fù)雜。目前，廣州老舊小區(qū)改造主要靠政府推進(jìn)，業(yè)委會及相關(guān)協(xié)商平臺發(fā)展相對緩慢，公民和社會力量主要集中在共謀、共享階段，參與的深度和廣度不足，難以構(gòu)建行動(dòng)一致的共同體，導(dǎo)致改造的交易成本增加。以加裝電梯為例，高樓層居民為了改善居住條件積極提出加裝訴求，低樓層居民則由于采光、房價(jià)保值、需要分擔(dān)加裝成本等投出反對票。

2.2 參與主體的權(quán)利義務(wù)格局不明朗

老舊小區(qū)改造工作點(diǎn)多面廣、公益性強(qiáng)、資金需求量大，當(dāng)前廣州老舊小區(qū)改造仍以政府出資為主，社會資本因前期成本投入高、投資回報(bào)率低往往積極性不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十三五”時(shí)期廣州老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的財(cái)政資金投入比重高達(dá)90%。同時(shí)，由于待改造的老舊小區(qū)多為“房改房”，業(yè)主受傳統(tǒng)福利保障模式的影響，對公共設(shè)施修繕的出資意愿低，也不愿意為后期管養(yǎng)維護(hù)付錢，即使愿意出資也面臨路徑不明的問題。隨著老舊小區(qū)改造標(biāo)準(zhǔn)要求的提高及改造成本的上升，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)將進(jìn)一步加大，亟需探索新的市場參與和居民出資路徑。

2.3 時(shí)空統(tǒng)籌不足導(dǎo)致改造難持續(xù)

從時(shí)間維度看，老舊小區(qū)的老化是持續(xù)的，修補(bǔ)固然能解一時(shí)之需，改造成果卻難以長期維護(hù)，其更新改造只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。大多數(shù)老舊小區(qū)改造主要關(guān)注中前期硬件設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，后期運(yùn)營管養(yǎng)缺位明顯，難以從根本上解決小區(qū)老舊問題。如越秀區(qū)建設(shè)街道老舊小區(qū)已歷幾度修繕，卻因缺乏管養(yǎng)而持續(xù)面臨“改造—破舊—再改造”的困境。

從空間維度看，廣州老舊小區(qū)改造普遍存在“就項(xiàng)目論項(xiàng)目”的傾向，通常是談成一個(gè)改一個(gè)，區(qū)域?qū)用娴恼w性、戰(zhàn)略性統(tǒng)籌不足。同時(shí)，老舊小區(qū)間的資源稟賦不均衡特征明顯，尤其廣州舊城區(qū)范圍內(nèi)的老舊小區(qū)內(nèi)土地與建筑的產(chǎn)權(quán)關(guān)系破碎，可運(yùn)營的空間資源緊缺，僅靠單個(gè)小區(qū)資源運(yùn)營通常難以平衡改造成本，亟需探索更大范圍的資源統(tǒng)籌和規(guī)劃運(yùn)營。

2.4 制度保障滯后于改造實(shí)踐創(chuàng)新

隨著廣州老舊小區(qū)改造工作已從建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬至規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、民政等多個(gè)領(lǐng)域，原有的基于新城建設(shè)的政策體系已難以適應(yīng)老舊小區(qū)改造的需求與實(shí)踐，舊房現(xiàn)代化適宜性改造、低效用地利用、建筑加擴(kuò)建等探索受限，審批程序不適配、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不適用、消防審批驗(yàn)收難、安全風(fēng)險(xiǎn)管控缺失等諸多政策堵點(diǎn)突出。例如，老舊小區(qū)原有的消防審批標(biāo)準(zhǔn)較低甚至未要求消防審批，現(xiàn)在的更新改造受客觀條件制約，難以適用最新的建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范，導(dǎo)致改造后消防條件更好卻不合法。

3 新時(shí)代城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的邏輯轉(zhuǎn)變

老舊小區(qū)改造的核心要素主要包括改造主體、改造內(nèi)容、改造路徑和改造方式。隨著老舊小區(qū)的改造目標(biāo)從單一的保民生走向兼顧保民生、強(qiáng)造血，其核心要素的導(dǎo)向也在發(fā)生變化，表現(xiàn)出從政府主導(dǎo)的自上而下的管控邏輯轉(zhuǎn)向多元主體參與的自下而上的協(xié)商邏輯。

3.1 改造主體

隨著老舊小區(qū)越來越多，居民的改善需求也越來越高，政府單一主體的包辦式改造將難以維續(xù)，從單一改造主體走向多元主體共同參與成為必然趨勢。從宏觀角度看，新時(shí)代老舊小區(qū)改造更關(guān)注如何界定政府、市場、居民三方主體在改造內(nèi)容、改造資金等方面的權(quán)責(zé)，要求構(gòu)建多元主體共同參與、利益訴求較為平衡的格局，共擔(dān)成本、共享收益。從微觀角度看，新時(shí)代老舊小區(qū)改造需求的分層化多樣化趨勢愈發(fā)明顯，要求通過打造協(xié)商平臺推動(dòng)原子化居民形成意識共同體，減少改造過程中的交易摩擦，形成“共謀、共建、共管、共評、共享”的空間治理新格局。

3.2 改造內(nèi)容

新時(shí)代老舊小區(qū)改造內(nèi)容整體上呈現(xiàn)“基礎(chǔ)類—改善類—提升類”的金字塔結(jié)構(gòu)（見圖1）。其中，基礎(chǔ)類指為滿足居民安全需要和基本生活需求的內(nèi)容，主要關(guān)注小區(qū)內(nèi)的道路、給排水、供電供氣、通信、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施的改造提升，要求應(yīng)改盡改；完善類指為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的內(nèi)容，主要包括外立面整飾、樓體綠化、電梯加裝、建筑節(jié)能改造、機(jī)動(dòng)車泊位等環(huán)境及配套設(shè)施的改造建設(shè)，要求宜改即改；提升類指為豐富社區(qū)服務(wù)供給、提升居民生活品質(zhì)、立足小區(qū)及周邊實(shí)際條件積極推進(jìn)的內(nèi)容，主要是公共服務(wù)設(shè)施配套的建設(shè)及其智慧化改造，要求能改則改。

圖1 城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造主要內(nèi)容Fig.1 Main contents of renovation of old residential communities

3.3 改造路徑

隨著老舊小區(qū)的改造主體從單一走向多元，改造路徑及其投融資模式也有必要從時(shí)間和空間雙重維度進(jìn)行變革創(chuàng)新。

一方面，推動(dòng)老舊小區(qū)改造從規(guī)建管脫節(jié)到規(guī)建管聯(lián)動(dòng)，探索EPCO、BOT等改造模式，推動(dòng)“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—施工—運(yùn)營”的全生命周期改造，通過規(guī)劃統(tǒng)籌、施工整合，把運(yùn)營管理方案前置到策劃、設(shè)計(jì)和施工等環(huán)節(jié)，提升改造項(xiàng)目的綜合效益，以未來運(yùn)營收益來平衡其改造及管養(yǎng)成本。

另一方面，推動(dòng)老舊小區(qū)改造從單個(gè)小區(qū)改造向成片連片縱深改造推進(jìn)，挖潛片區(qū)閑置地塊、小微空間等存量資源，實(shí)現(xiàn)片區(qū)內(nèi)養(yǎng)老、托育、醫(yī)療、停車場、便利店等經(jīng)營性資產(chǎn)的規(guī)?；\(yùn)營。探索老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的組合實(shí)施、聯(lián)動(dòng)改造、異地平衡等方式，以土地出讓或其他城市更新項(xiàng)目收益來平衡老舊小區(qū)的改造支出。

3.4 改造方式

老舊小區(qū)改造方式不是單一的簡單環(huán)境修補(bǔ)，而是針對城市空間特征及居民需求的多種改造方式組合。相較于建成密度、開發(fā)強(qiáng)度較低的北方城市，珠三角地區(qū)城市的老舊小區(qū)往往難以通過拆建、新建等方式補(bǔ)齊社區(qū)服務(wù)設(shè)施的短板。因此，新時(shí)代老舊小區(qū)改造要求尊重地方實(shí)際，積極探索既有建筑的活化利用、低效用地的再利用、既有建筑的加改擴(kuò)建等改造方式，并進(jìn)一步創(chuàng)新土地混合利用、日照間距、消防間距、建筑退界、規(guī)劃容量、增量確權(quán)等技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃管理程序。

4 廣州城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的實(shí)踐探索

2021年，廣州在全省率先出臺《廣州市老舊小區(qū)改造工作實(shí)施方案》并作為全市老舊小區(qū)改造的綱領(lǐng)性文件，對整體改造任務(wù)進(jìn)行計(jì)劃分解，要求完善相應(yīng)制度框架和工作機(jī)制，并進(jìn)一步在項(xiàng)目審批、用地管理、房屋管理、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、社會力量引入、居民參與、長效管養(yǎng)等方面制定系列配套政策，逐步構(gòu)建老舊小區(qū)改造“1+N”政策體系（見表2），把握改造節(jié)奏，為老舊小區(qū)改造的實(shí)踐創(chuàng)新提供全面保障。

表2 2020年以來廣州老舊小區(qū)改造主要相關(guān)政策列表Tab.2 List of major policies related to renovation of old residential communities in Guangzhou since 2020

4.1 構(gòu)建多主體共同參與新格局，共擔(dān)成本共享收益

4.1.1 政府：以保基本為目標(biāo)，財(cái)政資金強(qiáng)調(diào)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”

鑒于財(cái)政資金有限性，政府著重保障的是滿足居民安全需要和基本生活需求的基礎(chǔ)類改造項(xiàng)目。一方面，廣州注重整合財(cái)政補(bǔ)助、專項(xiàng)資金、專項(xiàng)債等，支持老舊小區(qū)的市政配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及建筑物的屋面、外墻、樓梯等公共空間改造。另一方面，廣州強(qiáng)調(diào)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”使用財(cái)政資金，在建立起老舊小區(qū)項(xiàng)目改造評價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在《廣州市老舊小區(qū)改造市級財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》中提出按照“競爭性獎(jiǎng)補(bǔ)為主、基礎(chǔ)性分配為輔”的原則，以區(qū)為單位科學(xué)合理地分配財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，即改造評估評級更優(yōu)的區(qū)將獲得更有力的財(cái)政支持。

4.1.2 市場：以做提升為目標(biāo)，調(diào)動(dòng)社會資本參與的積極性

考慮到市場的營利性，社會資本更關(guān)注老舊小區(qū)改造的完善類、提升類內(nèi)容，通過空間資源整合運(yùn)營以實(shí)現(xiàn)微利可循環(huán)。為調(diào)動(dòng)社會資本參與改造的積極性并提供可操作可實(shí)施的路徑，廣州在《廣州市引入社會資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試行辦法》中提出，社會資本可參與工程建設(shè)、存量資源運(yùn)營、便民專業(yè)服務(wù)供給、長效治理、專業(yè)物業(yè)管理等改造工作內(nèi)容，并就參與的內(nèi)容、方式、程序、監(jiān)督管理等進(jìn)行明確。

其中，廣州重點(diǎn)探索以金融手段助力社會資金參與老舊小區(qū)改造的策略，通過與國家開發(fā)銀行、中國建設(shè)銀行等簽訂框架協(xié)議，要求金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮資源配置的優(yōu)勢，明確支持的主體、類型和方式，為改造主體提供個(gè)性化的項(xiàng)目融資方案、參與債券承銷投資及專項(xiàng)債發(fā)行等綜合化的金融服務(wù)、專項(xiàng)貸款期限及利率優(yōu)惠等差異化的政策支持。如在《中國建設(shè)銀行廣東省分行支持市場力量參與廣州市老舊小區(qū)改造工作方案》的指導(dǎo)下，由建設(shè)銀行為新河浦老舊小區(qū)（見圖2）的改造主體盛高集團(tuán)量身定制融資方案，提供信貸支持。

4.1.3 居民：按照“誰受益、誰出資”原則，增強(qiáng)出資意識，合理出資

廣州通過明確居民的出資方式和出資流程，引導(dǎo)居民讓渡部分權(quán)益，建立居民共建的激勵(lì)機(jī)制。如番禺區(qū)2022年在《番禺區(qū)老舊小區(qū)業(yè)主直接出資參與樓棟本體改造工作的指引（試行）》中提出，財(cái)政按一定比例補(bǔ)貼業(yè)主直接出資改造樓棟本體的部分建設(shè)項(xiàng)目，基礎(chǔ)類建設(shè)項(xiàng)目、完善類建設(shè)項(xiàng)目分別由財(cái)政補(bǔ)貼基數(shù)的80%、50%，業(yè)主為低保戶、低收入困難家庭的補(bǔ)貼比例可達(dá)100%，并對建設(shè)項(xiàng)目提供不同建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)給居民選擇，對應(yīng)不同補(bǔ)貼綜合單價(jià)?；ǘ紖^(qū)則明確將業(yè)主的出資情況作為納入老舊小區(qū)改造計(jì)劃的重要衡量因素，引導(dǎo)居民在改造前成立業(yè)主委員會或業(yè)主自治組織，自籌后續(xù)管養(yǎng)維護(hù)資金并設(shè)立共管賬戶。

4.2 以時(shí)空雙重維度挖掘空間潛力，多路徑釋放改造紅利

4.2.1 時(shí)間維度：全鏈條統(tǒng)籌前期規(guī)劃、中期建設(shè)和后期運(yùn)營，以未來收益來平衡改造成本

廣州在《廣州市引入社會資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試行辦法》中提出，社會資本可參與老舊小區(qū)改造的全流程，通過提供公共服務(wù)和增值服務(wù)，以改造后的運(yùn)營收益來平衡建設(shè)管養(yǎng)支出。其中，永慶坊（見圖3）在全市率先采用BOT模式，由廣州萬科負(fù)責(zé)投資、施工、運(yùn)營、管理等全過程，建成后萬科在15年內(nèi)享有萬科云（創(chuàng)客辦公）、泊寓（長租公寓）、梅沙教育（兒童教育）及特色商業(yè)等的運(yùn)營收益，實(shí)現(xiàn)改造的微利可持續(xù)發(fā)展，特許期結(jié)束后這些權(quán)利將交還政府。

圖3 荔灣區(qū)永慶坊Fig.3 Yongqing old urban communities in Liwan District

4.2.2 空間維度：推動(dòng)成片連片改造運(yùn)營，統(tǒng)籌利用存量空間資源

2022年，廣州出臺《以“繡花”功夫打造老舊小區(qū)成片連片改造示范區(qū)工作實(shí)施方案》，提出科學(xué)劃分老舊小區(qū)改造片區(qū)，整合利用老舊小區(qū)及周邊公有房屋、公共低效閑置用地等，合理拓展改造實(shí)施單元，采取“留、改、拆、建”的方式推進(jìn)老舊小區(qū)改造，補(bǔ)齊設(shè)施短板，建設(shè)完整居住社區(qū)。目前，廣州共在6個(gè)區(qū)統(tǒng)籌謀劃19個(gè)片區(qū)改造項(xiàng)目，打造繁榮商業(yè)、文化記憶、綠色健康、創(chuàng)新活力等4類主題街區(qū)，統(tǒng)籌推動(dòng)片區(qū)內(nèi)的老舊小區(qū)改造、人居環(huán)境提升、文化保護(hù)和產(chǎn)業(yè)植入。

以白云區(qū)景泰街景泰云苑片區(qū)的全域服務(wù)為例。該片區(qū)通過物業(yè)管理企業(yè)整合共管6個(gè)社區(qū)，打破傳統(tǒng)管理的壁壘，在解決雨天積水、水壓不足、三線雜亂等問題的同時(shí)，挖潛片區(qū)內(nèi)的公共空間、閑置區(qū)域，實(shí)現(xiàn)休憩場所、健身器材、停車位等服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌互補(bǔ)及規(guī)模化管理。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過網(wǎng)格化、智能化管理來降低成本，按每月0.8元/m2的標(biāo)準(zhǔn)收取物業(yè)服務(wù)費(fèi)，并以電梯加裝、家政服務(wù)、裝修服務(wù)、直飲水機(jī)、充電樁加裝等增值服務(wù)來平衡成本。

4.3 立足地方特征，創(chuàng)新改造方式，以制度保障實(shí)踐創(chuàng)新

4.3.1 尊重本地空間特征和居民需求，因地制宜采取多種方式推進(jìn)老舊小區(qū)改造

充分考慮舊城及外圍城區(qū)老舊小區(qū)的差異，廣州在尊重片區(qū)空間特征的基礎(chǔ)上，加快改造方式的探索。

針對舊城區(qū)人口和建筑的密度高、歷史文化要素密集、建筑消防及結(jié)構(gòu)的安全隱患較多、可運(yùn)營空間資源稀缺等問題，廣州強(qiáng)調(diào)在最大限度保留老城區(qū)特色格局和肌理的前提下，推進(jìn)老舊小區(qū)的修補(bǔ)式、織補(bǔ)式更新，重點(diǎn)通過既有建筑的活化利用等改造方式激發(fā)社區(qū)活力，有序騰退、抽疏危破舊房，疏解過密的地區(qū)人口，積極拓展公共空間、公園綠地。

針對可利用（運(yùn)營）空間資源相對充足、改造更容易滿足規(guī)劃及建設(shè)等管控要求的外圍城區(qū)，廣州組合采取既有建筑的活化利用、改擴(kuò)建及低效用地新建設(shè)施等方式推動(dòng)老舊小區(qū)改造，充分挖掘利用可運(yùn)營的空間資源，以滿足改善民生的需求，實(shí)現(xiàn)“自我造血”。

4.3.2 重點(diǎn)探索既有建筑的活化利用，補(bǔ)齊民生短板，激發(fā)社區(qū)活力

考慮到廣州老舊小區(qū)普遍高密度高強(qiáng)度，閑置空間較少，廣州重點(diǎn)探索活化利用老舊小區(qū)的既有建筑，于2023年出臺《廣州市老舊小區(qū)既有建筑活化利用實(shí)施辦法》，允許對符合條件的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)內(nèi)的既有建筑進(jìn)行活化利用，以功能業(yè)態(tài)正面清單引導(dǎo)使用功能的調(diào)整，優(yōu)先增加公共服務(wù)及市政公用設(shè)施，適當(dāng)增加便民商業(yè)設(shè)施；并在項(xiàng)目審批程序上進(jìn)行相應(yīng)優(yōu)化，允許符合要求的既有建筑活化利用免于辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可、環(huán)評手續(xù)，可按相關(guān)規(guī)定持縣級以上人民政府出具的會議紀(jì)要作為建設(shè)工程規(guī)劃許可證明文件來辦理消防備案，有效打通了規(guī)劃、消防等堵點(diǎn)。

其中，荔灣區(qū)政府專門出臺《永慶片區(qū)微改造建設(shè)導(dǎo)則》《永慶片區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入管理控制導(dǎo)則》，規(guī)范管控永慶坊產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，明確其產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)為創(chuàng)客空間、科技研發(fā)、文化創(chuàng)意、民宿、輕餐飲等新型業(yè)態(tài)。以泮塘五約小區(qū)為例（見圖4），在維持現(xiàn)狀格局基本不變的前提下，通過對建筑物進(jìn)行局部重建、功能置換、保留修繕，在被征收國有的零散房屋修繕后釋放的大量物業(yè)空間內(nèi)，引入大師工匠作坊、青年藝術(shù)創(chuàng)作坊、木雕盆栽、綠植休閑、音樂創(chuàng)作、獨(dú)立書店等多種文化消費(fèi)業(yè)態(tài)，有效實(shí)現(xiàn)了社區(qū)的文化復(fù)興和產(chǎn)業(yè)提升。

圖4 荔灣區(qū)泮塘五約老舊小區(qū)Fig.4 Pantangwuyue old urban communities in Liwan District

4.4 推動(dòng)老舊小區(qū)“共同締造”全覆蓋，實(shí)現(xiàn)社區(qū)現(xiàn)代化治理

廣州強(qiáng)調(diào)推動(dòng)老舊小區(qū)“共同締造”全覆蓋，推動(dòng)老舊小區(qū)改造從簡單的物質(zhì)環(huán)境管理走向社區(qū)現(xiàn)代化治理，于2022年正式出臺《廣州市老舊小區(qū)改造共同締造參考指引》，以共同締造委員會作為政府與群眾的溝通橋梁，明確了啟動(dòng)準(zhǔn)備、決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享6個(gè)階段的主要工作內(nèi)容和要求。

其中，荔灣區(qū)作為廣州率先啟動(dòng)共同締造的地區(qū)，印發(fā)了《荔灣區(qū)老舊小區(qū)微改造共同締造委員會成立工作指導(dǎo)意見》等文件，要求每個(gè)項(xiàng)目對應(yīng)成立一個(gè)共同締造交流平臺，發(fā)揮“兩代表一委員”的帶頭作用，挖掘社區(qū)社工、志愿者的能動(dòng)性，協(xié)助開展社區(qū)居民改造意愿及意見調(diào)查。同時(shí)，從開始的一張桌子幾把椅子，到如今的戶外活動(dòng)、入戶調(diào)研、街頭工作坊、主題活動(dòng)等，荔灣不斷豐富社區(qū)共同締造的形式和渠道。作為廣州首個(gè)征求居民意見再做設(shè)計(jì)的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，泮塘五約小區(qū)采取多主體全過程的參與式規(guī)劃設(shè)計(jì)，成立共同締造工作坊，組織部門代表、社區(qū)設(shè)計(jì)師、專家顧問、志愿者和居民等共同參與老舊小區(qū)改造，聚焦社區(qū)的公共空間改善以及口袋花園和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展了座談會、社區(qū)展覽、模型搭建和設(shè)計(jì)競賽等活動(dòng)，深入了解并回應(yīng)社區(qū)狀況、居民改造意見及需求（見圖5）。

圖5 泮塘五約小區(qū)“共同締造”Fig.5 ＂Co-creation＂ in Pantangwuyue old urban communities

5 結(jié)語

在物質(zhì)空間品質(zhì)維持和城市政府財(cái)政不可持續(xù)兩大挑戰(zhàn)下，由政府主導(dǎo)的自上而下的傳統(tǒng)改造邏輯已難以維續(xù)。在此背景下，基于可持續(xù)運(yùn)營導(dǎo)向，廣州老舊小區(qū)改造更關(guān)注不同居民群體的多元化、多層次改造需求，強(qiáng)調(diào)多元主體自下而上和自上而下的充分協(xié)調(diào)銜接，尋找“政府—市場—居民”的合作錨點(diǎn)，推動(dòng)社會力量積極探索改造新模式，貫通“規(guī)劃—建設(shè)—管理”的全改造周期，統(tǒng)籌老舊小區(qū)內(nèi)及周邊資源的成片連片改造。同時(shí)，廣州充分尊重本地空間特征和居民需求，因地制宜創(chuàng)新采取多種改造方式，通過挖掘空間潛力和價(jià)值再造來實(shí)現(xiàn)微利運(yùn)營，走出一條超大城市老舊小區(qū)可持續(xù)改造的路徑，為其他城市提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒。