周文娜

城市更新作為城市發(fā)展建設(shè)的永恒命題，在城市由增量發(fā)展進(jìn)入存量發(fā)展的階段尤為重要。城市更新在落實“人民城市”理念、加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理、推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化及城市品質(zhì)提升等方面，具有戰(zhàn)略意義。

2017年，《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）獲國務(wù)院批復(fù)，2021年中心城單元規(guī)劃獲批。根據(jù)相關(guān)分析，按規(guī)劃要求實施的公共設(shè)施與收儲可開發(fā)用地之間供需矛盾凸顯[1]。此外，有些已批控規(guī)由于實施主體等原因難以啟動實施。據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來上海市每年控規(guī)調(diào)整案件有200余個，進(jìn)入實施階段的地塊因為市場需求或者環(huán)境條件變化等原因需要開展規(guī)劃調(diào)整①《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（2010.11）規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)范、分級管理，由市人民政府領(lǐng)導(dǎo)全市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作”。近年來市規(guī)劃資源局探索“市區(qū)一體”的控規(guī)編制管理制度，推進(jìn)控規(guī)編制審批工作。。一方面規(guī)劃提出的發(fā)展目標(biāo)、公共要素等要求需要通過城市更新路徑②《上海市城市更新條例》和《上海市城市更新指引》明確區(qū)域更新和零星更新兩種更新方式，具體為由統(tǒng)籌主體統(tǒng)籌實施、物業(yè)權(quán)利人自主實施、聯(lián)合實施主體實施等路徑。予以實現(xiàn)；另一方面，城市更新行動的推進(jìn)影響著規(guī)劃的編制與實施。

1 城市更新的理念轉(zhuǎn)型

1.1 概念演變

當(dāng)代城市更新的概念和理論發(fā)展與現(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展相伴而生，大抵可追溯到第二次世界大戰(zhàn)（以下簡稱“二戰(zhàn)”）后的歐洲，許多國家在開展大規(guī)模新城建設(shè)的同時，也在積極更新舊城，由此涌現(xiàn)出很多相關(guān)概念。城市更新相關(guān)術(shù)語歷經(jīng)近一個世紀(jì)的演變，從最初的“城市重建”（urban renewal）到如今的“城市再生”（urban regeneration），表現(xiàn)出不同背景環(huán)境下城市更新活動的思維側(cè)重（見表1）。

表1 西方城市更新相關(guān)術(shù)語的演進(jìn)Tab.1 The evolution of terminology related to urban regeneration in the West

1.2 價值取向轉(zhuǎn)變

城市更新活動的發(fā)展階段從二戰(zhàn)結(jié)束后可以簡單分為推倒重建、社區(qū)更新、舊城開發(fā)、有機更新4個基本階段[3]。在這個演進(jìn)過程中，更新目標(biāo)、更新對象、更新主體及更新方式等都發(fā)生了一系列轉(zhuǎn)變。

更新目標(biāo)上，從追求經(jīng)濟(jì)增長、解決單一問題轉(zhuǎn)變?yōu)楦⒅匾匀藶楸镜木C合目標(biāo)，除了從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角評價更新對地方經(jīng)濟(jì)的復(fù)興效果，也更關(guān)注城市更新引發(fā)的社會公平及其他相關(guān)權(quán)益被剝奪現(xiàn)象[4]，以及城市更新對文化復(fù)興、生態(tài)環(huán)境[5]等方面的影響。

更新對象上，從中心區(qū)棚戶區(qū)等大規(guī)模單一類型的更新轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)遺產(chǎn)、歷史街區(qū)、老舊小區(qū)、城中村、舊城區(qū)等多種類型的地區(qū)更新，更關(guān)注深入社區(qū)鄰里的本地化更新和聚焦舊產(chǎn)業(yè)地區(qū)、濱水區(qū)的具有發(fā)展?jié)摿Φ貐^(qū)的更新，實現(xiàn)層次豐富、內(nèi)容廣泛的全面更新。

更新主體上，從政府主導(dǎo)的空間管控轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾胶献鞯目臻g治理，更關(guān)注更新參與主體的決策能力和權(quán)力關(guān)系，以及發(fā)揮公眾和其他社會團(tuán)體的作用。

更新方式上，從劇烈的推土機式拆除重建轉(zhuǎn)向因地制宜的拆、改、留、修、保等多措并舉，針對不同的更新對象演化出旗艦項目激勵型、大型賽事推動型、產(chǎn)業(yè)升級改造型等多元形式，并積極引入低碳理念和智能技術(shù)等。

1.3 思路轉(zhuǎn)型

1.3.1 增長主義思路

1990年代初期，上海處于快速城市化發(fā)展階段，居住問題十分突出，同時上海有著全面進(jìn)行城市功能結(jié)構(gòu)布局調(diào)整的戰(zhàn)略需要。起初，全市確定了365萬m2的危棚簡屋改造計劃，政府采取毛地出讓方式。至2000年底，全面超量完成“365計劃”。全市利用土地級差效應(yīng)和市場資金，通過居民的異地安置，實現(xiàn)城市向郊區(qū)的快速擴張和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，舊改騰挪出的區(qū)域建成了一批公共綠地、公共活動中心、交通設(shè)施，如延中綠地、南京西路梅泰恒地區(qū)等。

由于存量空間的有限性，增長主義思路下的更新模式逐漸顯現(xiàn)出交易成本過高、產(chǎn)權(quán)歸集難等實施瓶頸問題。

1.3.2 空間品質(zhì)思路

21世紀(jì)開始，隨著城市更新理念和價值觀的轉(zhuǎn)變，上海市城市更新開始邁入新的階段。2001年《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020年）》獲批，批復(fù)指出要把上海建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、社會繁榮、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化國際大都市。2002年，2010年世博會的成功申辦推動了上海濱江地區(qū)成片轉(zhuǎn)型。

政府為了加強對土地市場的調(diào)控，有序?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃，深化土地使用制度改革，2004年上海市政府發(fā)布《上海市土地儲備辦法》，建立土地儲備制度，助力地區(qū)功能整體轉(zhuǎn)型。伴隨著前期增長主義思路導(dǎo)向下的大拆大建，歷史建筑受到較大的破壞，存在短期內(nèi)開發(fā)量過大、規(guī)劃指標(biāo)力度控制不夠、高層建筑激增等問題。2003年上海出臺“雙增雙減”政策，有效控制中心城區(qū)建設(shè)強度，提升公共空間品質(zhì)，也更加關(guān)注歷史保護(hù)、公共空間、配套設(shè)施、建筑品質(zhì)等的整體提升。

隨著發(fā)展理念不斷提升，規(guī)劃逐步強化了對建筑高度、容積率的控制，以及對風(fēng)貌肌理的保護(hù)等管理體系。

1.3.3 多元治理思路

隨著《中華人民共和國物權(quán)法》的出臺以及物權(quán)意識的提升，上海開始進(jìn)入自主更新、向社區(qū)賦能賦權(quán)的時期。2014年上海市第六次規(guī)劃土地工作會議明確“規(guī)劃建設(shè)用地負(fù)增長，標(biāo)志著上海進(jìn)入存量發(fā)展階段”。2015年《城市更新實施辦法》鼓勵物業(yè)權(quán)利人自主更新?！吧虾?035”明確“上海建設(shè)成為創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，卓越的全球城市和社會主義現(xiàn)代化國際大都市”。2016年以后，通過搭建政府、市民、社會統(tǒng)籌行動平臺，上海開展了漸進(jìn)式、由點及面的更新行動探索，包括社區(qū)微更新、四大更新行動③城市更新四大行動計劃包括共享社區(qū)計劃、創(chuàng)新園區(qū)計劃、魅力風(fēng)貌計劃和休閑網(wǎng)絡(luò)計劃。計劃、15分鐘社區(qū)生活圈行動等。

當(dāng)前，上海在政府主導(dǎo)的更新模式下，存在物業(yè)權(quán)利人對產(chǎn)權(quán)增值預(yù)期變高、自下而上的治理機制較少、激勵政策的公平性與效率性矛盾逐漸凸顯等問題。

2 城市更新的制度轉(zhuǎn)型

2.1 發(fā)展方式

黨的二十大報告明確提出轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。目前我國不少城市已開始城市更新行動，上海、北京、廣州、深圳分別在各自的《城市更新條例（實施）辦法》中詳細(xì)定義了城市更新的內(nèi)涵及制度適用的對象范圍（見表2），雖存在一定程度上的差異性，但目標(biāo)都是對現(xiàn)有低效存量建設(shè)用地進(jìn)行盤活。在這一概念范疇指引下，不同城市的城市更新行動呈現(xiàn)出不同的特點和重點。如上海關(guān)注如何激發(fā)市場活力，北京關(guān)注基層治理，深圳聚焦城中村的改造問題，南京注重居住地區(qū)和歷史文化遺產(chǎn)的更新利用等。

表2 上海、北京、深圳、廣州、成都、南京的城市更新內(nèi)涵比較Tab.2 Comparison of urban regeneration connotation in Shanghai,Beijing,Shenzhen,Guangzhou,Chengdu and Nanjing

2.2 內(nèi)涵辨析

（1）經(jīng)濟(jì)維度。如何體現(xiàn)市場導(dǎo)向下的產(chǎn)權(quán)重組和利益分配。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，特別是土地經(jīng)濟(jì)學(xué)，認(rèn)為市場需求的變化是城市土地空間變化的根本原因，也是城市更新的根本動力。存量用地的開發(fā)作為基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系重組的利益再分配過程，其核心是土地產(chǎn)權(quán)交易與土地增值收益分配。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)界定（制度設(shè)計）應(yīng)使交易成本最小化，土地發(fā)展權(quán)的確定應(yīng)同時考慮土地使用者投資的積極性和公眾利益的需要，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾利益之間取得平衡。

（2）社會維度。如何體現(xiàn)包容導(dǎo)向下的社會公平和空間正義。在可持續(xù)發(fā)展日益受到關(guān)注的今天，社會公平、空間正義應(yīng)成為城市更新過程中所遵循的核心價值觀。大衛(wèi)·哈維基于對馬克思主義的批判性再解讀，從資本、社會等更大的視野思考城市問題，提出空間正義（spatial justice）概念，倡導(dǎo)來城市中的人應(yīng)平等地享有空間權(quán)力。近年來蘇珊·S.費恩斯坦的《正義城市》（The Just City）將目光聚焦于弱勢群體，提出“新自由主義”導(dǎo)向下的城市更新應(yīng)當(dāng)審視對邊緣化社區(qū)、貧困社區(qū)等弱勢群體的關(guān)注。當(dāng)城市社會出現(xiàn)轉(zhuǎn)型、社會關(guān)系發(fā)生改變時，城市空間也應(yīng)有相應(yīng)的改變，于是需要城市更新，這是城市更新的社會性推動力；反之，城市空間的改造更新也反映了城市社會結(jié)構(gòu)的改變[6]。

（3）體制維度。如何體現(xiàn)善治導(dǎo)向下的多方參與和溝通博弈。城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)就是空間治理，當(dāng)增長主義面臨終結(jié)之際，需要通過城市更新實現(xiàn)空間的“善治”，構(gòu)建多元化的制度結(jié)構(gòu)和廣泛的參與基礎(chǔ)，在不斷溝通博弈中，調(diào)解多方利益沖突，實現(xiàn)城市發(fā)展訴求。城市政體理論是指“非正式的”治理城市的聯(lián)盟機制，在西方社會語境下主要包括政府、市場和社會3大群體，三者之間的兩兩聯(lián)合或排斥則組成了不同政體，而政策則是構(gòu)成政體的各方力量博弈的結(jié)果。多元主義理論認(rèn)為社會中與城市更新相關(guān)的各類利益群體都是決策過程的重要參與者，發(fā)現(xiàn)了不同社會角色在政策形成過程中的作用，成為西方城市規(guī)劃領(lǐng)域“自愿型社區(qū)更新”公眾參與的理論基礎(chǔ)。

2.3 轉(zhuǎn)型要點

2.3.1 法規(guī)體系：從自主更新到擴大主體

隨著《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》（2014）、《上海市城市更新實施辦法》（2015）等文件的出臺，上海打通了原權(quán)利人自主更新的通道，城市更新的實施主體從點上以原權(quán)利主體自主更新為主開始，后逐漸引入市場主體、擴大參與對象。

上海城市更新的制度探索聚焦在土地收儲再供應(yīng)之外，針對存量國有建設(shè)土地及其既有建（構(gòu)）筑物實施的用途調(diào)整、改造重建等建設(shè)開發(fā)行為的模式創(chuàng)新。2021年出臺《上海市城市更新條例》，從地方性法規(guī)層面進(jìn)行制度創(chuàng)新，以公平公正公開為前提，最大程度激發(fā)市場活力。2022年，上海市規(guī)劃和自然資源局會同相關(guān)部門頒布了《上海市城市更新指引》。隨后，又發(fā)布《上海市城市更新操作規(guī)程（試行）》《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細(xì)則（試行）》等部門規(guī)章。通過系列文件進(jìn)一步明確了“市場主體可以通過公開公平公正的遴選機制（或指定），確定為統(tǒng)籌主體，系統(tǒng)推進(jìn)區(qū)域更新”或者“市場主體可以通過與原權(quán)利人合作的方式（聯(lián)營/入股/協(xié)議等），作為更新項目的實施主體參與更新”，拓寬更新項目的實施路徑，擴大了市場主體的準(zhǔn)入范圍。

2.3.2 管理體系：從分類管理到統(tǒng)籌探索

為推行城市更新工作，上海自2000年起陸續(xù)出臺多項政策，涵蓋商業(yè)商辦、工業(yè)、居住、風(fēng)貌保護(hù)等領(lǐng)域。

上海通過《上海市城市更新條例》《上海市城市更新指引》希望將城市更新納入統(tǒng)一管理體系、整體協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，通過區(qū)域更新、零星更新路徑建立全覆蓋、全流程的城市更新政策體系。但實際操作上，一些重點領(lǐng)域依然沿用特定政策。例如，“兩舊一村”專項工作（舊區(qū)改造、舊住房成套改造、城中村改造）由市住建委牽頭，繼續(xù)沿用其他相關(guān)規(guī)定；產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新由市經(jīng)信委牽頭，市級層面出臺了《產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)類項目配套建設(shè)保障性租賃住房建設(shè)指引（試行）》，各區(qū)探索專項資金支持、收儲再開發(fā)改造等具體操作辦法；存量商業(yè)空間更新由市商務(wù)委牽頭，編制新一輪《上海市商業(yè)空間布局專項規(guī)劃（2021—2035年）》，引導(dǎo)各區(qū)開展商業(yè)網(wǎng)點建設(shè)和更新改造。

《上海市城市更新條例》要求市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)完善城市更新政策措施，深化制度創(chuàng)新，加大資源統(tǒng)籌力度，支持和保障城市更新。目前，各區(qū)人民政府開展試點項目階段探索，市級層面則持續(xù)探索統(tǒng)籌推進(jìn)的政策機制。

2.3.3 實施體系：從政府主導(dǎo)到政企合作

城市更新被視作政府重要職能之一，在全球競爭要求、市場化背景下，為充分發(fā)揮區(qū)政府的積極性，有利于推進(jìn)城市建設(shè)和舊區(qū)改造，有利于兩級政府三級管理體制的逐漸深化完善及管理重心的逐漸下沉④上海市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步完善“兩級政府、三級管理”體制的若干意見的通知》（2000.4）提出“事權(quán)、財權(quán)下放與政策規(guī)范運作相結(jié)合，管理重心下移與財力適度下沉相結(jié)合，產(chǎn)業(yè)定位與政策導(dǎo)向相結(jié)合，規(guī)劃協(xié)調(diào)與分類指導(dǎo)相結(jié)合”的工作原則。。區(qū)政府逐漸成為組織實施的主要責(zé)任主體，如對于城市更新中補繳的土地出讓金部分，明確由區(qū)政府統(tǒng)籌。

市級政府層面以規(guī)劃引領(lǐng)、政策指導(dǎo)、行動統(tǒng)籌為主，市區(qū)聯(lián)合推動平臺運作、市場參與的方式，形成分類型的推動路徑。

（1）對于城市級重點更新區(qū)域，如黃浦江兩岸貫通、北外灘等地區(qū)更新，以政府決策為導(dǎo)向，通過市規(guī)劃資源局牽頭編制規(guī)劃，相關(guān)委辦局出臺具體政策，成立國有平臺公司，負(fù)責(zé)任務(wù)細(xì)化、溝通協(xié)調(diào)和推進(jìn)落實，確定具體的更新地塊后，再通過土地供應(yīng)路徑明確市場實施主體。

（2）對于緊迫度高、矛盾突出的居住環(huán)境問題，更是以政府為主導(dǎo)。如舊改問題，自從1980年代的棚戶區(qū)和危房改造，到1990年代“365計劃”，到“十一五”舊改、“十二五”舊改，再到目前的“兩舊一村”專項工作，最初由市、區(qū)兩級政府作為責(zé)任主體并籌措資金，現(xiàn)由市住建、房管部門負(fù)責(zé)牽頭落實，市級部門提供政策支持，由市區(qū)地方企業(yè)實際運作。

（3）對于軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用，相關(guān)規(guī)定中提出“按照市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主的原則，將開發(fā)主體統(tǒng)一規(guī)定為區(qū)屬國資或國資控股公司”，而軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發(fā)利用中則確定為“車輛基地綜合開發(fā)利用市區(qū)聯(lián)手以市為主、以軌道交通建設(shè)運營主體為主”。

3 城市更新的規(guī)劃轉(zhuǎn)型

3.1 相關(guān)權(quán)利辨析

城市規(guī)劃本質(zhì)上是以公共利益為目的，對空間和土地權(quán)益進(jìn)行分配。土地發(fā)展權(quán)制度源于1947年的英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，美國于1960年代開始引用。土地發(fā)展權(quán)有時被稱為土地開發(fā)權(quán)，在我國法律制度中，土地開發(fā)權(quán)與土地規(guī)劃權(quán)具有濃厚的國家公權(quán)力色彩[7]13。土地發(fā)展權(quán)是由管制或者規(guī)劃導(dǎo)致的一種權(quán)利，由于管制者設(shè)定的權(quán)利性質(zhì)大?。芏然蛉莘e率指標(biāo)）不同，進(jìn)而對土地價值產(chǎn)生直接影響[8]。關(guān)于土地開發(fā)增值收益分配，許多國家和地區(qū)都在不同程度上采取社會分享制度。如西方國家在近代城市規(guī)劃制度形成的早期就建立了開發(fā)利益公共還原的理念[9]，并以這一理念為核心，形成了各自不同的開發(fā)許可制度，如英國把土地增值稅、規(guī)劃增益（規(guī)劃義務(wù)）作為實現(xiàn)開發(fā)利益公共還原的重要手段，在開發(fā)控制中得到廣泛應(yīng)用[10]。我國的土地增值收益主要通過土地財政的形式進(jìn)行分配，政府通過基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，將通過土地征收獲得的土地增值利益間接返還社會大眾[11]。

根據(jù)《中華人民共和國民法典》，可以認(rèn)為我國空間物權(quán)體系包括空間所有權(quán)、空間用益物權(quán)（包括空間建設(shè)用地使用權(quán)和空間地役權(quán)），以及空間擔(dān)保物權(quán)。自從國家土地收儲辦法出臺后，一級市場與二級市場分開，房屋建設(shè)屬于二級開發(fā)階段，不允許從事土地一級開發(fā)的地產(chǎn)商直接從事土地二級市場的開發(fā)。舊改模式中涉及的房屋征收主要是指對居民居住房屋的土地使用權(quán)的有償回收⑤《國有土地上房屋征收與補償條例》。。由于一級市場開發(fā)更多是大拆大建的再開發(fā)方式，因此《北京市城市更新條例》將土地一級市場開發(fā)排除在條例適用的范疇以外，主要聚焦在二級市場，甚至三級市場部分，物業(yè)權(quán)利人更新后依法享有經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。

國土空間規(guī)劃是我國土地發(fā)展權(quán)配置與流轉(zhuǎn)的重要載體與工具，其編制實施與土地發(fā)展權(quán)密切相關(guān)[7]12。當(dāng)前缺乏適用于存量地區(qū)的規(guī)劃制度，我國在已經(jīng)出讓或建成的地塊上調(diào)整規(guī)劃條件是異常艱難的，其結(jié)果就是城市更新幾乎必然只能由政府主導(dǎo)[12]。

3.2 規(guī)劃實施模式

3.2.1 公有模式

在30多年來的土地批租方式下，中國的規(guī)劃實施基本為公有模式。以北京為代表的城市更新是在既有制度“公有模式”下探索適度的規(guī)劃實施權(quán)力下放與有限的政策激勵。

北京城市更新是在與“疏解整治促提升”工作相銜接的要求下，物業(yè)權(quán)利人擁有的土地發(fā)展權(quán)及增值收益分配的規(guī)模增量是有限的?！侗本┦谐鞘懈聴l例》《北京市城市更新專項規(guī)劃》明確城市更新應(yīng)實行“留改拆”并舉，以保留利用提升為主，采用小規(guī)模、漸進(jìn)式的有機更新和微改造方式，城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。城市更新活動不包括土地一級開發(fā)、商品住宅開發(fā)等項目。

北京的規(guī)劃實施權(quán)仍然具有公權(quán)特征。《北京市城市更新條例》中明確“根據(jù)實施城市規(guī)劃需要，可以由政府依法收回國有建設(shè)用地使用權(quán)，未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，不得分割轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等”。當(dāng)然，在經(jīng)過城市更新專項規(guī)劃和控規(guī)明確的區(qū)域，可推進(jìn)城市更新工作，“經(jīng)審批確定的納入控規(guī)，以更新地區(qū)街區(qū)控規(guī)管控方式，建立市、區(qū)兩級城市更新項目庫，由實施單元統(tǒng)籌主體或?qū)嵤┲黧w申報，有實施條件的納入更新計劃后，開展實施方案編制”。同時，在首都核心地區(qū)等具體情形中采取規(guī)劃實施權(quán)力下放，來進(jìn)行有限激勵。如明確“在首都功能核心區(qū)平房院落騰退后，實施主體可以按規(guī)劃用途使用，并由實施主體與區(qū)人民政府授權(quán)的代持機構(gòu)根據(jù)出資、添附情況，按照國有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定共同享有權(quán)益”。

3.2.2 共享模式

深圳為了解決城中村和土地確權(quán)等問題，以及加快城市形象重塑，在其拆除重建類更新中，采取了由更新主體申報更新計劃、規(guī)劃編制審批更新規(guī)劃的方式，同時建立了相應(yīng)更新類型項目的準(zhǔn)入條件和約束體系。深圳此類制度主要適用于再開發(fā)方式。筆者認(rèn)為上海的征收舊改更類似此種類型，因為拆遷補償費高昂相當(dāng)于將很大部分土地增益分配、規(guī)劃實施權(quán)力給原住居民。此類共享模式，伴隨著大拆大建的表征，以及經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)性，在效率與公平之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間是否平衡存在諸多議論[13]。

日本東京的更新區(qū)域劃定拓展了對公共利益的理解和內(nèi)涵范疇。為了進(jìn)一步推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和城市品質(zhì)提升，日本《都市再開發(fā)法》經(jīng)歷數(shù)十次修訂，對于更新施行者和施行區(qū)域的認(rèn)定范圍也不斷拓寬。東京在更新區(qū)域內(nèi)賦予了特定規(guī)劃權(quán)利，區(qū)域范圍內(nèi)建立了利益共享分配機制，實現(xiàn)土地增值利益在所有權(quán)人之間、私人與社會之間的分享。通過合并項目主體，化解土地權(quán)益問題，基于“權(quán)益更換”原則，在開發(fā)前對原土地權(quán)益（如土地、建筑物所有權(quán)，租賃權(quán)等各種產(chǎn)權(quán)）進(jìn)行評估，開發(fā)后土地所有人將獲得與評估價值等值的“樓板面積”所有權(quán)，將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐钟衃14]。另外，政府為激勵更新行動，會將部分政策供給給予市場，來刺激民間資本進(jìn)行大規(guī)模的城市開發(fā)，以東京大丸有地區(qū)為例，在成熟地區(qū)實施大規(guī)模的城市更新難度極大，政府破例追加了更大力度的支持政策，包括放寬土地利用限制、縮短項目審批時間、給予特殊金融支持和稅收優(yōu)惠等，最終促成了政府與民營資本的合作，并以民營資本為主導(dǎo)推進(jìn)城市更新。

3.2.3 社區(qū)賦能模式

在西方國家流行的“激勵性管制”，主要是通過特許投標(biāo)、區(qū)域競爭、社會契約制度與成本調(diào)整契約、價格上限管制等方式[15]。英國的城市挑戰(zhàn)計劃（City Challenge）和綜合再生預(yù)算（Single Regeneration Budget）為指導(dǎo)地方政府構(gòu)建與私人部門、社區(qū)組織的三方合作更新模式提供了基本的政策實施框架，同時以處于弱勢街區(qū)的居民為目標(biāo)，將之納入影響其本地決策過程中去，或賦予他們一定的權(quán)利[16]。英國的2011年《地方主義法案》賦予了地方社區(qū)投標(biāo)權(quán)、社區(qū)挑戰(zhàn)權(quán)、社區(qū)資產(chǎn)所有權(quán)、社區(qū)建設(shè)權(quán)、鄰里規(guī)劃、社區(qū)土地復(fù)墾權(quán)、支持社區(qū)設(shè)計與行業(yè)審查等多項自主性權(quán)力。但鄰里規(guī)劃制度將規(guī)劃權(quán)力分散到諸多利益主體之間，反而會在一定程度上導(dǎo)致決策過程的延緩和開發(fā)效率的降低，雖然權(quán)力下放是為了機會均等化，但不是每個地區(qū)都有同等的能力有效利用這些新機會，可能造成那些最需要從規(guī)劃權(quán)力下放中獲益的地區(qū)反而得不到相應(yīng)的利益[17]。

3.3 轉(zhuǎn)型要點

3.3.1 時空維度的規(guī)劃編制體系引領(lǐng)城市更新行動

上海市國土空間規(guī)劃編制體系是在空間維度上建立了總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃編制層次，在時間維度上建立了近期建設(shè)規(guī)劃、年度計劃等規(guī)劃計劃類型[18]（見表3）。不同層次的規(guī)劃都對城市更新提出了規(guī)劃引領(lǐng)的要求，如在總體規(guī)劃中，提出了城市更新的總體目標(biāo)、原則、重要空間結(jié)構(gòu)等要求。在單元規(guī)劃中提出了城市更新的規(guī)劃公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等的規(guī)劃底線要求，并且落實到控規(guī)圖則深度，另外還對街區(qū)的開發(fā)規(guī)模等主要指標(biāo)進(jìn)行管控。上海市的控規(guī)已基本實現(xiàn)全覆蓋，其明確的規(guī)劃條件是土地出讓的依據(jù)，在存量規(guī)劃背景下，將結(jié)合更新系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化完善（見圖1）。

表3 各地規(guī)劃編制體系與城市更新關(guān)系比較Tab.3 Comparison of the relationship between local planning system and urban regeneration

3.3.2 建立城市更新系統(tǒng)銜接控規(guī)系統(tǒng)

上海城市更新的“（行動計劃）更新方案制度”（零星更新路徑?jīng)]有行動計劃要求）是針對相對人（物業(yè)權(quán)利人、實施主體、統(tǒng)籌主體等個人或法人）的更新系統(tǒng)，是與控規(guī)平行獨立的系統(tǒng)。

在最新的更新政策文件中，“區(qū)域更新”方式建立了統(tǒng)籌主體在不同階段參與規(guī)劃編制和實施的操作路徑，主要分為更新行動計劃制定、統(tǒng)籌主體確定、更新方案編制、項目實施4個主要步驟（見圖2）。

圖2 區(qū)域更新操作流程Fig.2 Operation procedure of region regeneration

更新行動計劃制定階段是市區(qū)政府的公權(quán)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，主要通過廣泛收集更新建議體現(xiàn)民眾意愿和權(quán)益；統(tǒng)籌主體確定階段涉及公私合作的協(xié)議簽訂；更新方案編制階段統(tǒng)籌主體可以與物業(yè)權(quán)利人、政府等部門協(xié)商，涉及公私權(quán)的平衡；項目實施階段主要通過項目審批達(dá)到權(quán)利義務(wù)協(xié)調(diào)一致。兩套獨立的系統(tǒng)，可以免除對既有控規(guī)系統(tǒng)的打擾，也可探索市場主體參與獲得規(guī)劃編制權(quán)、業(yè)主獲得發(fā)展權(quán)的協(xié)商途徑，是通過程序規(guī)則保障不同階段的權(quán)利配置。

另外，“零星更新”方式則由物業(yè)權(quán)利人或?qū)嵤┲黧w按規(guī)則或者經(jīng)區(qū)政府有關(guān)程序決策按規(guī)劃實施更新，主要通過更新方案編制達(dá)到多方的協(xié)商與利益平衡。

3.3.3 全生命周期管理的事前協(xié)商、事中溝通和事后監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容

全生命周期管理制度是伴隨著更新方案編制和更新實施的一項重要制度設(shè)計。事前協(xié)商：初步更新方案階段，統(tǒng)籌主體或?qū)嵤┲黧w聽取相關(guān)部門關(guān)于全生命周期管理的要求，納入更新方案的編制工作。事中溝通：通過更新方案編制，統(tǒng)籌主體或?qū)嵤┲黧w對區(qū)域內(nèi)城市更新項目功能、改造方式、建設(shè)計劃、運營維護(hù)管理、項目績效、物業(yè)自持比例、持有年限、節(jié)能環(huán)保和公共要素建設(shè)等全生命周期管理清單進(jìn)行約定。事后監(jiān)管：在合同簽訂后、不動產(chǎn)登記時將更新方案作為不動產(chǎn)權(quán)利有關(guān)事項記載于不動產(chǎn)登記簿。

4 關(guān)系辨析和若干思考

4.1 關(guān)系辨析

上海城市更新理念的轉(zhuǎn)型，伴隨著城市重大事件、重要工程和重要行動。前期通過法律法規(guī)、實施辦法等制度轉(zhuǎn)型，對城市更新行動進(jìn)行保障。城市更新規(guī)劃轉(zhuǎn)型則體現(xiàn)在價值層面和實施層面，規(guī)劃轉(zhuǎn)型與理念轉(zhuǎn)型、制度轉(zhuǎn)型相生相伴?！吧虾?035”編制后，規(guī)劃在價值層面更關(guān)注“生態(tài)、人文和創(chuàng)新”，而在實施層面則更體現(xiàn)“底線約束、彈性適應(yīng)和內(nèi)涵增長”的超大城市發(fā)展方式。后續(xù)應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合城市更新的制度轉(zhuǎn)型，進(jìn)行規(guī)劃優(yōu)化轉(zhuǎn)型（見圖3）。

圖3 上海城市更新“理念—制度—規(guī)劃”轉(zhuǎn)型框架Fig.3 Shanghai urban regeneration ＂idea-institutionplanning＂ transformation framework

4.2 若干思考

以空間增長換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地財政模式、大拆大建方式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展環(huán)境要求，上海要探索以人民為中心、更可持續(xù)的城市更新利益協(xié)商模式。一是要關(guān)注社會、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)，以及空間品質(zhì)多維度的綜合目標(biāo)，從關(guān)注經(jīng)濟(jì)價值實現(xiàn)轉(zhuǎn)向多維目標(biāo)下的價值實現(xiàn)方式，可探索從一級市場轉(zhuǎn)向二級、三級市場的利益平衡模式，或者社會共建共治共享、成本共同分?jǐn)偂⒍愂摘剟畹葯C制。二是樹立“小尺度、漸進(jìn)式、多樣化”更新理念。通過空間實施小尺度、參與主體多元化、更新時序漸進(jìn)式等組合，形成留改拆多類更新方式。如緊密結(jié)合基礎(chǔ)調(diào)查與潛力評估，收集多元主體訴求，合理研判保護(hù)保留、微更新、綜合整治、再開發(fā)等不同更新方式，通過構(gòu)建二級實施單元管控體系，探索規(guī)劃編制在漸進(jìn)式城市更新中的推動作用[19]。

在目前國土空間規(guī)劃的編制中，更多體現(xiàn)的是“行政邏輯+技術(shù)邏輯”，而“治理邏輯”的體現(xiàn)不足[7]14。將城市更新活動納入國土空間規(guī)劃、建設(shè)、管理和治理的全生命周期管理，通過空間管制剛性與空間治理柔性相結(jié)合，增強規(guī)劃的彈性響應(yīng)，加強對城市更新活動全過程的統(tǒng)籌。一是更新方案編制上，區(qū)分核心利益與一般利益，研判對地區(qū)發(fā)展重要、對長期發(fā)展影響重大的核心利益，結(jié)合更新方案編制、采取精準(zhǔn)化“一地一策”，涉及權(quán)利配置、政策保障、土地利用方式、時序安排等具體要素。二是政策制定上，采取分類識別、動態(tài)調(diào)整機制，隨著更新目標(biāo)和對象越來越廣泛，也會調(diào)整和綜合運用相應(yīng)的實施機制和支持政策。如可建立經(jīng)濟(jì)動力視角下的“增值型—平衡型—投入型”的城市更新制度供給[20]。上海在產(chǎn)業(yè)用地上，尋求發(fā)展權(quán)配置的“平衡點”，隨著政治周期和經(jīng)濟(jì)周期的變化，近30年上海經(jīng)歷了發(fā)展權(quán)“大部分讓渡、完全收回、小部分讓渡——部分讓渡”的過程[21]。老舊住區(qū)、商業(yè)樓宇等，基于不同地區(qū)特點，可探索結(jié)合財稅金融等支持政策調(diào)節(jié)供給的激勵管控的動態(tài)平衡機制。

我國現(xiàn)有的土地發(fā)展權(quán)國有模式能夠保障基本的社會公平，如果將土地發(fā)展權(quán)益歸特定所有權(quán)人所有，會導(dǎo)致社會不公，但若不給予一定的增值收益，既有物業(yè)權(quán)利人則會缺乏參與更新的積極性。因此，需加強向基層賦權(quán)賦能、培育社會權(quán)力，助力街道和居委治理單元，賦權(quán)賦能其實施統(tǒng)籌的權(quán)利，并鼓勵社會組織建立更新共同體。只有充分培育和發(fā)展多元化、民主化、法制化的社會權(quán)力，發(fā)揮其保障私權(quán)、制衡公權(quán)的作用，才能真正實現(xiàn)社會自治[22]。

（感謝同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院唐子來教授對本文的指導(dǎo)和建議，感謝審稿專家提出的修改意見。）