王 林

0 引言

2022年底，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到65.2%，城市發(fā)展已進(jìn)入由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重的階段。黨的二十大報(bào)告指出“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)”，同時(shí)做出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”的決策部署。隨著城市更新相關(guān)配套政策從中央到地方的不斷落地和實(shí)施，各地積極探索城市更新統(tǒng)籌謀劃?rùn)C(jī)制、可持續(xù)模式和配套支持政策等，取得初步成效，并通過(guò)推進(jìn)城市更新地方試點(diǎn)工作，形成了一批地方城市更新可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法。但是，大部分城市仍處于結(jié)合國(guó)內(nèi)外更新經(jīng)驗(yàn)和自身城市特點(diǎn)開展初步研究和探索的階段[1-3]。新發(fā)展階段下的城市更新工作在更新理念、目標(biāo)、類型、機(jī)制等方面都與之前發(fā)生了巨大變化，尤其在更新類型上形成了要素更加多元、層次更加豐富的新局面[4]。

鑒于城市更新對(duì)象多樣并涉及存量空間上復(fù)雜性的利益關(guān)系，為全面有序、分層、分類、分區(qū)域、系統(tǒng)化推進(jìn)城市更新，促進(jìn)更新治理尺度、動(dòng)力機(jī)制與管控要素的多維適配[5-6]，避免因更新內(nèi)容重點(diǎn)不清、更新方法不精細(xì)而產(chǎn)生“一刀切”“同質(zhì)化”現(xiàn)象，避免不符合人民意愿、違背科學(xué)、不可持續(xù)的城市更新，亟需構(gòu)建全國(guó)層面的指導(dǎo)性框架、地方層面有操作性的更新類型體系和更新實(shí)施支撐體系。這將有助于針對(duì)不同地方城市的特點(diǎn)，破解地方城市更新中遇到的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，明確不同更新類型的工作重點(diǎn)和精細(xì)化實(shí)施策略，理順政府、企業(yè)及個(gè)人多元主體的相互關(guān)系，提升更新規(guī)劃實(shí)施方案的可行性，完善精準(zhǔn)有效的配套政策體系，創(chuàng)新因地制宜的可持續(xù)更新模式[7-8]。

本文結(jié)合上海城市更新實(shí)踐，分析建構(gòu)科學(xué)分類、重點(diǎn)突出和協(xié)同實(shí)施的城市更新類型體系的重要意義，提出城市更新類型體系框架及其建構(gòu)基本原則和若干對(duì)策，以期為今后更好地引導(dǎo)地方城市更新行動(dòng)向規(guī)范化、系統(tǒng)化、可持續(xù)化方向發(fā)展提供框架指引和技術(shù)支撐。

1 上海城市更新行動(dòng)背景及更新分類研究進(jìn)展

城市更新是城市發(fā)展由“增量為主，增量存量并重”轉(zhuǎn)向“存量為主”階段的必然產(chǎn)物。在新發(fā)展時(shí)代，對(duì)城市更新的內(nèi)涵及策略進(jìn)行研究具有必要性和重大現(xiàn)實(shí)意義，能夠加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。

1.1 國(guó)家及上海地方政策背景

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，加快推進(jìn)城市更新。這是黨和人民站在新時(shí)代全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的戰(zhàn)略高度，根據(jù)城市發(fā)展的新階段、新形勢(shì)和新要求做出的重大戰(zhàn)略決策部署，也是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手和路徑。2021年，全國(guó)兩會(huì)將“城市更新”首次寫入政府工作報(bào)告。2022年兩會(huì)政府工作報(bào)告中提出，提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有序推進(jìn)城市更新，要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，不斷提高人民生活質(zhì)量。同年，黨的二十大再次強(qiáng)調(diào)，要提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)。

上海作為高度城鎮(zhèn)化的超大城市，城市建設(shè)發(fā)展模式已從大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新為主的新階段。《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，“加強(qiáng)政策有效供給推動(dòng)城市有機(jī)更新，完善城市更新法規(guī)政策體系，積極開展政府與企業(yè)的多方式合作，探索城市有機(jī)更新中的實(shí)施路徑、推進(jìn)方式和資源利用機(jī)制，形成可復(fù)制的城市更新行動(dòng)模式”。2021年8月25日，上海市人大發(fā)布了《上海市城市更新條例》，對(duì)城市更新的目標(biāo)、要求、管理職責(zé)、管理制度等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。2022年12月30日，上海市規(guī)劃和自然資源局印發(fā)《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則（試行）》，明確了城市更新規(guī)劃土地相關(guān)保障政策。這些文件的發(fā)布向上海市城市更新工作提出更高要求，也帶來(lái)重要機(jī)遇。

2023年4月19日，上海市人民政府辦公廳印發(fā)的《上海市城市更新行動(dòng)方案（2023—2025年）》提出，“以區(qū)域更新為重點(diǎn)，分層、分類、分區(qū)域、系統(tǒng)化推進(jìn)城市更新，更好推動(dòng)城市現(xiàn)代化建設(shè)；到2025年城市更新行動(dòng)全面有序開展，健全完善適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的城市更新體制機(jī)制和政策體系”，并提出“聚焦區(qū)域、分類梳理、重點(diǎn)開展城市更新六大行動(dòng)（綜合區(qū)域整體煥新、人居環(huán)境品質(zhì)提升、公共空間設(shè)施優(yōu)化、歷史風(fēng)貌魅力重塑、產(chǎn)業(yè)園區(qū)提質(zhì)增效、商業(yè)商務(wù)活力再造）”的重點(diǎn)任務(wù)。

1.2 城市更新分類研究進(jìn)展

近年來(lái)，學(xué)界在城市更新研究?jī)?nèi)容上，呈現(xiàn)從單一化的物質(zhì)空間研究向應(yīng)用型政策研究過(guò)渡，再向綜合性機(jī)制研究轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。新發(fā)展時(shí)期的城市更新與以往模式相比，更新理念上，更加強(qiáng)調(diào)整體性、系統(tǒng)性和持續(xù)性；更新目標(biāo)上，更加突出以人為本和高質(zhì)量發(fā)展；更新內(nèi)容上，組成要素更加多元，層次更加豐富；更新機(jī)制上，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等更為開放性的多元主體協(xié)同共治。與此同時(shí)，大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)快速發(fā)展，為構(gòu)建更加高質(zhì)量、多層次、富細(xì)節(jié)、精細(xì)化的城市更新技術(shù)體系提供了新機(jī)遇[9-10]。因此，看待新時(shí)代背景下的城市更新，需要上升到經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展和城市發(fā)展機(jī)制的高度，深入剖析城市更新實(shí)施中反映出的各類問(wèn)題與策略，才能準(zhǔn)確把握城市更新的本質(zhì)內(nèi)涵和基本屬性。

城市更新是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅是對(duì)存量物質(zhì)空間的改造，而且涉及物質(zhì)空間后復(fù)雜多樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。更新項(xiàng)目類別眾多，更新對(duì)象紛繁復(fù)雜，對(duì)每類更新對(duì)象的更新要素均需一一梳理、精準(zhǔn)施策。因此對(duì)城市更新項(xiàng)目予以分類研究，對(duì)于分層次、針對(duì)性和精細(xì)化地開展更新項(xiàng)目管控和推進(jìn)實(shí)施具有重要意義。城市更新的內(nèi)涵日益豐富、外延不斷擴(kuò)展，形成了豐富的城市更新類型[11]。目前已有針對(duì)城市更新角色、更新對(duì)象、更新模式、改造強(qiáng)度等視角的多樣化的城市更新分類研究[12-15]，但現(xiàn)有研究在更新分類的體系化、精細(xì)化，尤其在指導(dǎo)地方實(shí)踐等方面缺少系統(tǒng)性的框架指引和體系建構(gòu)。以公共空間類更新為例，目前主要從物理特征或功能屬性方面來(lái)對(duì)公共空間進(jìn)行分類，通常包括綠化空間、廣場(chǎng)空間、濱水空間等，往往忽略了作為城市最重要的公共交往空間（街道空間）中的道路和城市地下空間。公共設(shè)施的附屬公共空間，尤其是市政設(shè)施附屬空間的公共化更新利用更是被長(zhǎng)期忽視，尚未納入現(xiàn)有的公共空間更新范疇中。目前城市更新行動(dòng)中的城市公共空間活力和環(huán)境質(zhì)量亟須得到提升，公共空間更新在優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提升空間品質(zhì)、提高公共服務(wù)效能等方面發(fā)揮著重要作用。而公共空間往往由于管理權(quán)屬的復(fù)雜交錯(cuò)、多頭管控、協(xié)調(diào)困難，尤其需要通過(guò)增加類型和細(xì)化分類，并通過(guò)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)機(jī)制等的優(yōu)化整合，使城市更新行動(dòng)在各地得以科學(xué)有序地推進(jìn)。

2 上海城市更新的階段特征與更新類型體系研究

上海作為一個(gè)充滿活力和改革創(chuàng)新的城市，在城市更新不斷迭代的進(jìn)程中，展現(xiàn)出獨(dú)特的更新特征與類型。從居住改善到工業(yè)轉(zhuǎn)型，從繁華商圈到歷史街區(qū)，上海的更新脈絡(luò)豐富多樣。本文基于對(duì)上海城市更新階段特點(diǎn)的識(shí)別，結(jié)合多年更新實(shí)踐，通過(guò)對(duì)上海城市更新重點(diǎn)領(lǐng)域的歷史演進(jìn)與發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行深入調(diào)研和系統(tǒng)梳理，提出上海城市更新分類的原則和方法，對(duì)更新內(nèi)容進(jìn)行要素拓展和深化細(xì)化，針對(duì)性地銜接更新類型和實(shí)施策略的對(duì)應(yīng)關(guān)系，初步建構(gòu)基于城市更新行動(dòng)的上海城市更新類型體系。

2.1 上海城市更新的歷程與階段性特征

2021年《上海市城市更新條例》出臺(tái)，上海城市更新進(jìn)入更為精細(xì)化的新發(fā)展時(shí)代。根據(jù)上海城市更新的發(fā)展階段特征、主要政策傾向、促進(jìn)機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)焦點(diǎn)、社會(huì)效應(yīng)等特點(diǎn)，可以將上海城市更新發(fā)展劃分成3個(gè)特征鮮明的階段。

（1）第一階段：20世紀(jì)80年代到2000年，該階段以增量建設(shè)及大拆大建為主。以城市重建與復(fù)蘇為主要任務(wù)，在國(guó)家、地方政府、國(guó)有企業(yè)以及部分私營(yíng)機(jī)構(gòu)的共同協(xié)助下，以保障城市居民的生存環(huán)境為前提，以重建、擴(kuò)展和成片改造城市舊區(qū)為主要更新政策，并開始進(jìn)行歷史風(fēng)貌保護(hù)方面的嘗試。在物質(zhì)更新方面，大規(guī)模的舊區(qū)得到改造，部分城市公共中心也得以更新，同時(shí)也有少量工業(yè)用地完成了二次開發(fā)。

（2）第二階段：2000—2014年，這一時(shí)期為歷史風(fēng)貌保護(hù)及中心城發(fā)展時(shí)期。更新目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘性匍_發(fā)，主要政策也開始轉(zhuǎn)變?yōu)橹卮箜?xiàng)目的開發(fā)與再開發(fā)，并逐步實(shí)施旗艦項(xiàng)目，城市更新建設(shè)項(xiàng)目的市場(chǎng)化程度得以大幅提升。在物質(zhì)更新方面，主要為城市公共中心及重點(diǎn)片區(qū)的再開發(fā)、工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型升級(jí)、風(fēng)貌區(qū)的有機(jī)更新，以及部分二級(jí)以下舊里改造和零星舊改，上海的社會(huì)環(huán)境及福利得到大幅改善，同時(shí)社會(huì)對(duì)環(huán)境措施的關(guān)注日益提高。

（3）第三階段：2015年至今。進(jìn)入存量建設(shè)發(fā)展時(shí)期，持續(xù)進(jìn)行城市有機(jī)更新，在政策與實(shí)踐相結(jié)合的影響下，城市更新有了更加全面的發(fā)展，也更為強(qiáng)調(diào)在發(fā)展過(guò)程中對(duì)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化問(wèn)題的綜合處理。同時(shí)，開始將重點(diǎn)拓展至社區(qū)與城市公共空間更新等更加多元主體的共建共享共治；以15分鐘社區(qū)生活圈來(lái)統(tǒng)籌和引領(lǐng)社會(huì)服務(wù)共享與居民參與自治的充分結(jié)合。在物質(zhì)更新方面，特別重視城市街道空間品質(zhì)提升與精細(xì)治理、市政等高架橋下灰空間改造為公共活動(dòng)場(chǎng)所、大學(xué)校園等教育及城市文化設(shè)施等室外空間的開放共享，以及社區(qū)微空間等更為多元的更新類型；不同類型的城市更新交織成為城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、空間發(fā)展的主題與主體。

2.2 上海城市更新的分類原則和方法

2.2.1 分類原則

針對(duì)城市更新項(xiàng)目，要深入剖析不同類型的具體內(nèi)涵，認(rèn)清更新的本質(zhì)，依據(jù)更新的主要問(wèn)題分類開展更新，結(jié)合不同的更新類型綜合考慮基本的物質(zhì)空間改善和社會(huì)經(jīng)濟(jì)更深層次的需求，包括政府政策、城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)、社會(huì)包容和公平正義、文化認(rèn)同和傳承創(chuàng)新、人居環(huán)境改善和人民福祉提升等多方面。

以人民為中心原則，即新時(shí)代城市更新分類要體現(xiàn)更新為了人民、更新依靠人民、更新成果由人民共享的原則，把“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念始終貫徹在城市更新分類工作中。深入把握當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化正從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”的高質(zhì)量發(fā)展階段。城市更新分類要始終以人民對(duì)美好生活的追求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持以民生需求為先，聚焦歷史遺留和安全底線等人民急難愁盼的問(wèn)題，充分體現(xiàn)人民群眾意愿，尊重人民群眾的差異性需求和地方性文化特點(diǎn)，將人民需求、人民參與和人民共識(shí)作為更新分類的關(guān)鍵考量。

2.2.2 分類方法

結(jié)合上海城市更新的歷史脈絡(luò)和分類原則，在詳細(xì)的歷史調(diào)查、現(xiàn)狀調(diào)研等研究基礎(chǔ)上，提出上海城市更新分類方法。在借鑒國(guó)內(nèi)外已有的更新分類研究基礎(chǔ)上[15-16]，兼顧類型體系的系統(tǒng)性、可操作性和動(dòng)態(tài)性，將其分為更新大類、中類和小類3個(gè)層級(jí)。在每個(gè)層級(jí)的細(xì)類劃分上，以相關(guān)法律法規(guī)和政策文件為依據(jù)，結(jié)合實(shí)施對(duì)象的空間形態(tài)和功能特點(diǎn)，考慮更新實(shí)施中相應(yīng)的模式方法進(jìn)行細(xì)分。

（1）以相關(guān)法律法規(guī)和政策文件為依據(jù)。《上海市城市更新條例》定義的城市更新是指建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動(dòng)，明確了城市更新活動(dòng)的實(shí)施范圍和對(duì)象，即城市建成區(qū)的城市空間對(duì)象。城市空間對(duì)象作為承載城市結(jié)構(gòu)形態(tài)和功能服務(wù)的基礎(chǔ)，也是城市規(guī)劃、建設(shè)和管理實(shí)踐中劃分工作界限和更新實(shí)施的重要依據(jù)，適于作為劃分城市更新大類的分類標(biāo)準(zhǔn)。在北京、上海等市的城市更新相關(guān)政策文件中，為明確各類城市功能區(qū)不同的發(fā)展要求與更新目標(biāo)，因地制宜、分類施策，多數(shù)根據(jù)更新項(xiàng)目的空間實(shí)施對(duì)象劃分更新大類。例如2023年3月施行的《北京市城市更新條例》規(guī)定，城市更新主要分為居住類、產(chǎn)業(yè)類、設(shè)施類、公共空間類、區(qū)域綜合性更新及市政府確定的其他城市更新活動(dòng)。2023年4月上海市政府發(fā)布的《上海市城市更新行動(dòng)方案》確定了上海城市更新的6大重點(diǎn)領(lǐng)域[17]：歷史風(fēng)貌保護(hù)更新、住區(qū)更新、公共空間更新、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型更新、商業(yè)商辦更新和綜合區(qū)域更新。盡管如此，受政策制定主導(dǎo)部門管理權(quán)限及地方城市更新工作重點(diǎn)等因素的影響，地方性政策中的更新分類仍存在不同程度的更新類型重疊、更新對(duì)象覆蓋不全等不足之處。綜合考慮政策適配和實(shí)踐操作，本文以國(guó)家和上海市城市更新相關(guān)政策為主要依據(jù)，結(jié)合全面性、系統(tǒng)性推進(jìn)城市更新行動(dòng)的需要，提出上海城市更新的6大類型：住區(qū)更新、工業(yè)更新、商業(yè)商辦更新、公共空間更新、歷史風(fēng)貌保護(hù)更新和綜合區(qū)域更新。

（2）結(jié)合更新對(duì)象的空間形態(tài)和功能特征。城市更新活動(dòng)的實(shí)施和效果體現(xiàn)在城市空間形態(tài)和功能的持續(xù)改善。為進(jìn)一步細(xì)分更新類型，明確更新內(nèi)容的重點(diǎn)難點(diǎn)，可將實(shí)施對(duì)象的空間形態(tài)和功能特點(diǎn)作為更新中類劃分的主要依據(jù)。例如，在住區(qū)更新中，房屋建筑類型較多，不同類型住宅的更新需求也不同，例如一些舊式里弄住宅普遍缺少基礎(chǔ)設(shè)施配套，一些早期開發(fā)的多層住宅存在停車位不足、電梯等適老化改造不足等問(wèn)題。建筑的空間形態(tài)及功能特點(diǎn)在很大程度上決定了更新內(nèi)容要素、施工技術(shù)要求和管理實(shí)施重點(diǎn)。因此，按照上海市住區(qū)歷史發(fā)展、空間形態(tài)和功能特點(diǎn)，將上海市住區(qū)更新的類型劃分為里弄住宅、花園住宅、公寓住宅、工人新村（含職工住宅）、商品住宅和城中村6個(gè)中類。將花園住宅類根據(jù)住宅空間特征，進(jìn)一步細(xì)分為獨(dú)立式花園住宅、聯(lián)立式花園住宅和別墅式花園住宅3個(gè)小類。又如，根據(jù)保護(hù)條例并結(jié)合保護(hù)更新對(duì)象的空間形態(tài)特點(diǎn)，將歷史風(fēng)貌保護(hù)更新類型細(xì)分為保護(hù)建筑、保留歷史建筑、風(fēng)貌保護(hù)河道、風(fēng)貌保護(hù)道路、風(fēng)貌保護(hù)街坊和歷史文化風(fēng)貌區(qū)6個(gè)中類；并將歷史風(fēng)貌區(qū)類根據(jù)空間形態(tài)和功能特點(diǎn)，細(xì)分為海派生活社區(qū)型、特殊歷史功能型、公共活動(dòng)中心型、傳統(tǒng)地域文化型和江灣歷史文化型5個(gè)小類。

（3）結(jié)合更新對(duì)象的內(nèi)容重點(diǎn)和實(shí)施策略。與增量時(shí)代的城市開發(fā)相比，存量時(shí)代的城市更新具有權(quán)利人多元、空間環(huán)境多樣和實(shí)施主體多元等特點(diǎn)，一些諸如低效用地盤活、零散閑置空間利用、空間功能混合利用等問(wèn)題愈加明顯。在更新細(xì)分類型的實(shí)際推進(jìn)工作中，還存在配套政策不完善、工作機(jī)制未理順等客觀現(xiàn)實(shí)，在具體的更新實(shí)踐探索中形成了一些具有地方性的更新模式、方法和機(jī)制，構(gòu)成了基于更新實(shí)施策略細(xì)分更新類型的基礎(chǔ)。例如在工業(yè)更新中，更新對(duì)象的空間形態(tài)和功能特點(diǎn)不構(gòu)成更新分類的有效依據(jù)，而根據(jù)更新策略中涉及的用地性質(zhì)和用地功能轉(zhuǎn)變與否劃分為3個(gè)中類。再如，將上海城市公共空間更新類型體系分為7個(gè)中類，包括綠化空間、街道空間、濱水空間、廣場(chǎng)空間、地下空間，新增了長(zhǎng)期被忽略的公共服務(wù)設(shè)施附屬公共空間與市政基礎(chǔ)設(shè)施附屬公共空間作為城市公共空間的重要更新類型，并根據(jù)其不同的更新重點(diǎn)和實(shí)施策略，再細(xì)分為31個(gè)小類（見(jiàn)圖1）。

圖1 上海城市公共空間更新類型體系Fig.1 Urban regeneration type system of public space in Shanghai

同時(shí)，還存在一些特殊類型的更新對(duì)象，因其所處區(qū)域、內(nèi)容要素、功能規(guī)?；蛴绊懥Φ确矫娴奶攸c(diǎn)，在更新內(nèi)容重點(diǎn)、政策配套及實(shí)施策略上也具有特殊性。例如在綜合區(qū)域更新上可分為中心區(qū)域、濱水區(qū)、綜合交通樞紐和工業(yè)區(qū)4個(gè)中類，其中，中心區(qū)域又可劃分為中央活動(dòng)區(qū)、城市副中心、新城中心等小類。

2.3 上海城市更新的類型體系構(gòu)成

結(jié)合以上城市更新的分類原則和分類方法，在分析上海城市更新發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，研究剖析新發(fā)展時(shí)代上海城市更新的內(nèi)涵，將城市更新類型系統(tǒng)地界定為住區(qū)更新、工業(yè)更新、商業(yè)商辦更新、歷史風(fēng)貌保護(hù)更新、公共空間更新和綜合區(qū)域更新6個(gè)大類、29個(gè)中類和92個(gè)小類，初步建構(gòu)上海城市更新的類型體系（見(jiàn)圖2）。

圖2 上海城市更新類型體系Fig.2 Urban regeneration type system of Shanghai

第一大類住區(qū)更新，包括里弄住宅、花園住宅、公寓住宅、工人新村（含職工住宅）、商品住宅和城中村6種類型；第二大類歷史風(fēng)貌保護(hù)更新，包括歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路（街巷）、風(fēng)貌保護(hù)河道、保護(hù)建筑和保留歷史建筑6種類型；第三大類公共空間更新，包括綠化空間、街道空間、濱水空間、廣場(chǎng)空間、地下空間、公共服務(wù)設(shè)施附屬公共空間和交通設(shè)施及附屬公共空間7種類型；第四大類工業(yè)更新，包括用地性質(zhì)不變、功能不變，用地性質(zhì)不變、功能轉(zhuǎn)變，以及用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變3種類型；第五大類商業(yè)商辦更新，包括商業(yè)商辦樓宇類、商業(yè)街類和商圈類3種類型；第六大類綜合區(qū)域更新，包括中心區(qū)、濱水區(qū)、綜合交通樞紐區(qū)和工業(yè)區(qū)4種類型。通過(guò)6個(gè)大類、29個(gè)中類的劃分，結(jié)合具體的類型特點(diǎn)，再進(jìn)一步細(xì)分小類，從而建立內(nèi)涵豐富的上海城市更新類型體系；針對(duì)每一類型的特征，結(jié)合優(yōu)秀的更新案例經(jīng)驗(yàn)剖析，總結(jié)提煉具有針對(duì)性的更新策略和方法建議。

3 推進(jìn)高質(zhì)量城市更新的若干策略思考

構(gòu)建和完善城市更新的類型體系，有助于挖掘各類城市更新的細(xì)分對(duì)象及其形成發(fā)展的歷史邏輯、相關(guān)主體之間的關(guān)系，以及更新實(shí)施涉及的管控要素、流程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而為各類城市更新對(duì)象制定針對(duì)性的更新路徑和更新方法，為完善配套更新支撐政策和工作機(jī)制提供決策參考和技術(shù)支撐。結(jié)合上海城市更新實(shí)踐和更新類型體系建構(gòu)，初步從更新理念、規(guī)劃引領(lǐng)、實(shí)施管控、政策機(jī)制方面提出以下若干更新策略思考。

3.1 堅(jiān)持以人民為中心，系統(tǒng)推進(jìn)城市有機(jī)更新

以人民為中心是城市更新行動(dòng)的根本目標(biāo)。要堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，始終做到城市更新為了人民、城市更新依靠人民、城市更新成果由人民共享，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。城市是一個(gè)持續(xù)發(fā)展的生命有機(jī)體，人民的需求也是不斷變化的，城市更新行動(dòng)就是要順應(yīng)人民需求的變化，提供更高品質(zhì)的空間產(chǎn)品。城市更新類型體系對(duì)應(yīng)人民群眾對(duì)于居住、就業(yè)、公共服務(wù)和文化精神等不同方面和層次的需求，通過(guò)城市更新提供多層次、多元化的空間產(chǎn)品，滿足各類人群對(duì)美好生活的向往和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)城市更新類型體系，建議結(jié)合不同更新類型的特性，綜合考慮市民群眾的需求和城市發(fā)展的時(shí)代需求，多方積極溝通，完善基礎(chǔ)配套設(shè)施；系統(tǒng)梳理更新項(xiàng)目的歷史沿革、現(xiàn)狀情況、使用情況、周邊環(huán)境等多方面因素，精細(xì)研判，確定發(fā)展定位，形成有針對(duì)性的更新方案，以滿足各年齡層使用者的要求。

為保護(hù)城市的歷史風(fēng)貌和文化特質(zhì)，根據(jù)現(xiàn)狀和保護(hù)等級(jí)，建議采取不同的保護(hù)方式，由政府或者企業(yè)對(duì)其歷史風(fēng)貌或建筑進(jìn)行保護(hù)及有機(jī)更新。如對(duì)歷史風(fēng)貌區(qū)，應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)梳理、整體保護(hù)和有機(jī)更新；對(duì)中央活力區(qū)，則可在保留建筑群的基礎(chǔ)上，進(jìn)行改建和內(nèi)部現(xiàn)代化，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)貌保護(hù)與有機(jī)更新的充分融合；對(duì)濱水區(qū)，可將原有水系與歷史建筑及歷史風(fēng)貌空間節(jié)點(diǎn)相結(jié)合，創(chuàng)造獨(dú)特的空間節(jié)點(diǎn)；對(duì)工業(yè)區(qū)，則應(yīng)根據(jù)不同風(fēng)貌保留情況，提出有針對(duì)性的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與更新利用策略。

3.2 強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用，有序推進(jìn)高質(zhì)量更新實(shí)施

存量城市更新實(shí)施中，涉及復(fù)雜的權(quán)利主體、空間要素和管理規(guī)范，與城市的發(fā)展定位、環(huán)境品質(zhì)、社會(huì)和諧等多方面因素相關(guān)。在諸多的城市更新項(xiàng)目中，需要確定重點(diǎn)更新的區(qū)域和項(xiàng)目，有重點(diǎn)、分時(shí)序地推進(jìn)更新項(xiàng)目。制定科學(xué)合理的更新方案，強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌的引領(lǐng)作用，對(duì)于有序推進(jìn)城市更新的高質(zhì)量實(shí)施具有重要作用。建議結(jié)合城市更新類型體系，在詳細(xì)的歷史調(diào)查、現(xiàn)狀調(diào)研等研究基礎(chǔ)上，編制整體更新規(guī)劃，整體梳理，明確城市更新的重點(diǎn)；制定合理的分期建設(shè)規(guī)劃和建造次序，保證更新項(xiàng)目實(shí)施的有序性、整體性和協(xié)調(diào)性；規(guī)劃上考慮功能復(fù)合、高度兼容，將單一功能轉(zhuǎn)換為復(fù)合功能，統(tǒng)籌考慮形態(tài)、業(yè)態(tài)、文態(tài)、生態(tài)的“四態(tài)融合”，提升形態(tài)品質(zhì)、引導(dǎo)生態(tài)美化、優(yōu)化業(yè)態(tài)內(nèi)容、營(yíng)造文態(tài)吸引力，以提升更新區(qū)域的整體品質(zhì)和獨(dú)特魅力，重塑地區(qū)精神，激發(fā)場(chǎng)所活力，創(chuàng)造具有吸引力的城市形象。另外，城市更新涉及政策、法規(guī)、用地、產(chǎn)權(quán)等眾多問(wèn)題，若缺乏明確的政策支持和機(jī)制保障則將影響項(xiàng)目的順利推進(jìn)。通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)，可以根據(jù)不同區(qū)域、不同類型的更新需求和現(xiàn)狀，采用不同的更新方法，有助于創(chuàng)新配套政策和保障機(jī)制，為有序推進(jìn)城市更新提供有力支撐。

3.3 在傳承中創(chuàng)新突破，持續(xù)完善更新政策體系

對(duì)城市更新實(shí)踐中呈現(xiàn)的更新模式方法進(jìn)行分類研究，既有助于歸納和傳承那些經(jīng)典有效的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，也有助于突破既有范式的限制，形成適應(yīng)新時(shí)代多元更新需求的新的路徑模式和政策支撐體系。針對(duì)不同類型的更新項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在相關(guān)指標(biāo)沖突的情況，應(yīng)有創(chuàng)新意識(shí)，建議結(jié)合《上海市城市更新條例》予以適當(dāng)支持。規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)方面，針對(duì)更新區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目的用地性質(zhì)、容積率、建筑高度等指標(biāo)，建議在保障公共利益、符合更新目標(biāo)的前提下，依據(jù)《上海市城市更新條例》第四十條予以優(yōu)化。在規(guī)劃技術(shù)方面，探索約定底線的條件下，通過(guò)多元參數(shù)求最優(yōu)解的規(guī)劃技術(shù)邏輯和方法，構(gòu)建策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、管理一體化的全流程設(shè)計(jì)。

在城市更新實(shí)施過(guò)程中，建議多策并舉，給予規(guī)劃政策、土地政策、財(cái)稅政策、住房政策、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等方面的優(yōu)惠政策，并明晰操作流程，細(xì)化獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。在土地供應(yīng)政策方面，建議在符合法律規(guī)定的前提下，創(chuàng)新土地供應(yīng)政策，激發(fā)市場(chǎng)主體參與城市更新活動(dòng)的積極性。例如，依據(jù)《上海市城市更新條例》第四十一條，“按照法律規(guī)定，沒(méi)有條件，不能采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式的，經(jīng)市人民政府同意，可以采取協(xié)議出讓方式供應(yīng)土地”。在容積率方面，建議明確容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策，例如，風(fēng)貌區(qū)內(nèi)對(duì)于采用“風(fēng)貌保護(hù)、風(fēng)貌保持、風(fēng)貌傳承”方式建設(shè)的建筑面積，給予不計(jì)容積率的鼓勵(lì)政策；對(duì)于不計(jì)容的建筑，既可公益性使用，也可用于符合城市功能和地區(qū)需求的非公益性功能；政策的創(chuàng)新突破，不但有利于規(guī)劃土地政策的推動(dòng)與實(shí)際操作，更重要的是可以促進(jìn)城市文化、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的整體可持續(xù)發(fā)展與多元共贏。

3.4 堅(jiān)持共建共治共享，加快構(gòu)建參與式更新機(jī)制

城市更新涉及多元利益主體，包括政府、原產(chǎn)權(quán)人、開發(fā)商、融資組織、施工單位以及第三方的社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者、非政府組織等，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制定規(guī)則，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制，兼顧公平和效率，以實(shí)現(xiàn)資源再分配過(guò)程中的利益平衡、合作治理下的共享裁量權(quán)配置，保障政府部門、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，以及參與城市更新的廣大人民群眾等多方的共同利益。

在實(shí)際的更新實(shí)施中，往往存在各個(gè)部門各管一塊的工作格局，不利于城市更新項(xiàng)目的整體推進(jìn)。建議在不同類型的城市更新項(xiàng)目中，采用不同的更新機(jī)制，多部門、多主體地協(xié)同實(shí)施，并鼓勵(lì)公眾參與，引入社會(huì)資本進(jìn)行多方的共建共治共享。針對(duì)公共空間更新、住區(qū)更新，建議主要采用政府主導(dǎo)、企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)、社會(huì)多方參與的形式；針對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)更新、商業(yè)商辦更新和工業(yè)更新方面，建議主要采用政府支持、企業(yè)主導(dǎo)、公眾參與的機(jī)制，積極發(fā)揮市場(chǎng)作用，調(diào)動(dòng)多方主體參與，鼓勵(lì)多個(gè)企業(yè)聯(lián)盟或以一個(gè)企業(yè)為牽頭引領(lǐng)的形式，推進(jìn)更新項(xiàng)目的有序進(jìn)行。

4 結(jié)語(yǔ)

本文基于上海城市更新歷程、階段特征的探討，以系統(tǒng)性、綜合性推進(jìn)城市更新行動(dòng)的實(shí)施協(xié)同為重點(diǎn)，結(jié)合上海更新對(duì)象的深入調(diào)查研究，初步建構(gòu)了上海城市更新的類型體系，有助于更新實(shí)施中依據(jù)不同城市更新類型分類制定策略，為全國(guó)其他城市的城市更新行動(dòng)的系統(tǒng)推進(jìn)和實(shí)施管理提供可參考的框架指引和技術(shù)支撐。此外，未來(lái)可著重在以下幾個(gè)方面展開研究：一是加強(qiáng)對(duì)不同類型城市更新對(duì)象的深入研究，繼續(xù)豐富和細(xì)化更新分類及對(duì)應(yīng)的更新策略；二是進(jìn)一步探討更新政策的實(shí)施效果，開展大數(shù)據(jù)支撐的更新項(xiàng)目庫(kù)及更新實(shí)施效果評(píng)估；三是關(guān)注城市更新與安全韌性、綠色低碳、包容共享、智慧高效等可持續(xù)發(fā)展主題的關(guān)系，探索更加綠色環(huán)保、人性化、技術(shù)賦能且經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的更新模式和技術(shù)支撐體系；四是加強(qiáng)與市民、專家等的多方合作，培育全社會(huì)的城市有機(jī)更新共識(shí)和多元主體協(xié)同參與更新治理的新格局，以全面有序地推進(jìn)城市更新行動(dòng)，促進(jìn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。