陽建強(qiáng) 唐 斌

我國城市更新經(jīng)歷了從中華人民共和國成立初期注重解決城市居民基本生活環(huán)境和條件問題，到改革開放后開展大規(guī)模舊城功能結(jié)構(gòu)調(diào)整和舊居住區(qū)改造，再到快速城鎮(zhèn)化時(shí)期開展的舊區(qū)更新、舊工業(yè)區(qū)文化創(chuàng)意開發(fā)、歷史地區(qū)保護(hù)性更新；進(jìn)入新時(shí)代遵循以人民為中心和高質(zhì)量發(fā)展理念，注重城市綜合治理和社區(qū)自身發(fā)展的歷史發(fā)展過程。實(shí)施城市更新行動(dòng)是新時(shí)期我國城市發(fā)展的一項(xiàng)重大而又基本的任務(wù)。在此背景下，有必要探討建立符合國情和行之有效的城市更新制度，以切實(shí)保障城市更新工作的有序推進(jìn)和健康發(fā)展。

1 我國城市更新制度建設(shè)的進(jìn)展情況

近年來國家層面相關(guān)城市更新政策文件密集出臺(tái)，城市更新制度的頂層設(shè)計(jì)持續(xù)推進(jìn)和不斷完善。地方層面許多城市積極響應(yīng)實(shí)施城市更新行動(dòng)的國家戰(zhàn)略要求，結(jié)合地方實(shí)際情況和發(fā)展階段，大膽開展城市更新制度探索和創(chuàng)新，取得顯著的階段性進(jìn)展，對(duì)推動(dòng)城市更新實(shí)踐起到十分重要的作用。

1.1 國家層面

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出“城鎮(zhèn)化必須進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段”，提出優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城市緊湊發(fā)展和提高國土空間利用效率等基本原則。在2015年12月召開的中央城市工作會(huì)議中，提出要堅(jiān)持集約發(fā)展，提倡城市修補(bǔ)和更新，加快城市生態(tài)修復(fù)，要樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。2019年以來，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議、政治局會(huì)議等多次重大會(huì)議均提出要大力進(jìn)行老舊小區(qū)改造提升和開展全國老舊小區(qū)改造試點(diǎn)工作。2020年國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，成為上述國家政策的具體落實(shí)與部署，充分體現(xiàn)了對(duì)人民群眾生活的高度重視。

2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，首次將“城市更新”寫入政府工作報(bào)告，賦予了高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展階段城市更新工作的新使命、新內(nèi)涵和新任務(wù)。2021年發(fā)布的國家《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“十四五”時(shí)期要實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》的第8篇“完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略 提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”中確定深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并在第29章“全面提升城市品質(zhì)”中提出“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升”的方針政策。2022年國家《政府工作報(bào)告》再次強(qiáng)調(diào)有序推進(jìn)城市更新，并提出加強(qiáng)市政設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，開展老舊建筑和設(shè)施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，支持加裝電梯等設(shè)施，以及推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)和公共設(shè)施適老化改造等具體任務(wù)。2022年10月，黨的二十大報(bào)告指出“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”[1]。這不僅表明了黨中央持續(xù)推進(jìn)實(shí)施城市更新行動(dòng)和提高城市治理水平的堅(jiān)定決心，同時(shí)為我國新時(shí)期城市更新工作開展指明了方向。

在實(shí)施城市更新行動(dòng)的重大決策指引下，國家相關(guān)行政主管部門相繼出臺(tái)一系列具體落實(shí)政策，為如何做好城市更新提供了重要依據(jù)與指南。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳于2020年印發(fā)《關(guān)于在城市更新改造中切實(shí)加強(qiáng)歷史文化保護(hù)堅(jiān)決制止破壞行為的通知》；2021年發(fā)布《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》；2023年發(fā)布《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知》，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持城市體檢先行，發(fā)揮城市更新規(guī)劃統(tǒng)籌作用，強(qiáng)化精細(xì)化城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)，創(chuàng)新城市更新可持續(xù)實(shí)施模式，明確城市更新底線要求。自然資源部于2020年發(fā)布《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，在基礎(chǔ)工作部分“2.4 加強(qiáng)重大專題研究”中提出要研究建設(shè)用地節(jié)約集約利用和城市更新、土地整治、生態(tài)修復(fù)的空間策略，并本著“針對(duì)空間治理問題，分類開展整治、修復(fù)與更新，有序盤活存量，提高國土空間的品質(zhì)和價(jià)值”的原則，要求根據(jù)城市發(fā)展階段與目標(biāo)、用地潛力和空間布局特點(diǎn)，明確實(shí)施城市有機(jī)更新的重點(diǎn)區(qū)域，優(yōu)化功能布局和開發(fā)強(qiáng)度，傳承歷史文化，提升城市品質(zhì)和活力，避免大拆大建，保障公共利益；2023年印發(fā)《關(guān)于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，要求各地自然資源主管部門及時(shí)開展詳細(xì)規(guī)劃編制或修編，為開展城市更新行動(dòng)等提供法定依據(jù)。國家發(fā)展和改革委員會(huì)于2022年印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，提出有序推進(jìn)城市更新改造，重點(diǎn)在老城區(qū)推進(jìn)以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造為主要內(nèi)容的城市更新改造，探索政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與模式。這些政策對(duì)完善我國城市更新制度的頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)健康落實(shí)城市更新行動(dòng)具有積極作用。

1.2 省級(jí)層面

為深入貫徹落實(shí)城市更新行動(dòng)的國家戰(zhàn)略，有效指導(dǎo)和推動(dòng)省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的城市更新工作，省級(jí)層面也紛紛采取了頒布規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等多種形式，探索建立和完善城市更新制度。例如，江蘇省作為長三角發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平在全國各省區(qū)中居第2位，迫切需要通過城市更新解決城市發(fā)展中的矛盾問題和突出短板。近年來，圍繞推進(jìn)城市更新工作，相繼出臺(tái)一系列政策文件，包括《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的實(shí)施意見》（2020）、《關(guān)于貫徹落實(shí)城市更新行動(dòng)要求 深入推進(jìn)美麗宜居城市建設(shè)的通知》（2021）、《關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見》（2022）、《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的實(shí)施意見》（2022）、《關(guān)于組織申報(bào)2022年度江蘇省城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（2022）和《江蘇省城市更新行動(dòng)指引》（2023）等。廣東省主要通過深入實(shí)行“三舊改造”和老舊小區(qū)相關(guān)政策，推進(jìn)實(shí)施城市更新行動(dòng)，制定了《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》（2021）、《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作衡量標(biāo)準(zhǔn)》（2022）、《關(guān)于結(jié)合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等工作系統(tǒng)推動(dòng)城市居住社區(qū)建設(shè)補(bǔ)短板行動(dòng)的函》（2022）和《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造規(guī)范化提升質(zhì)量和效果的通知》（2022）等重要文件。遼寧省先后發(fā)布了《深入推進(jìn)城市更新工程項(xiàng)目謀劃實(shí)施工作方案》《遼寧省建設(shè)城市更新先導(dǎo)區(qū)“十四五”期間項(xiàng)目建設(shè)方案》《遼寧省城市更新條例》和《遼寧省城市更新工作指引（2023試用版）》。

此外，其余省份和自治區(qū)的更新制度建設(shè)也在積極推進(jìn)，如貴州省印發(fā)了《貴州省城市更新行動(dòng)實(shí)施方案》，湖北省發(fā)布了《湖北省城市更新工作指引（試行）》，寧夏回族自治區(qū)頒布了《寧夏回族自治區(qū)城市更新技術(shù)導(dǎo)則》等。

1.3 城市層面

2009年，為了化解城市發(fā)展空間難以為繼的困境，深圳市率先出臺(tái)《深圳市城市更新辦法》，由此拉開我國地方層面以“地方政府規(guī)章”和“地方行政法規(guī)”形式推動(dòng)城市更新的序幕。至2015年，廣州、上海先后頒布、實(shí)施《廣州市城市更新辦法》和《上海市城市更新實(shí)施辦法》。2020年起，在中央實(shí)施城市更新行動(dòng)政策的持續(xù)推動(dòng)下，市級(jí)層面城市更新制度建設(shè)不斷提速，全面展開制度建設(shè)工作，著力提升制度的級(jí)別、加強(qiáng)制度的體系性。深圳市基于多年的實(shí)踐探索和積累，在原《深圳市城市更新辦法》的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》；上海、廣州、北京等其他一線城市也相繼頒布了《上海市城市更新條例》（2021）、《廣州市城市更新條例》（2021）和《北京市城市更新條例》（2022）。

為了有序推進(jìn)城市更新工作，一些城市還結(jié)合各自實(shí)際情況和社會(huì)需求，開展了城市更新法規(guī)體系和政策機(jī)制建構(gòu)的探索研究。例如，北京市自條例發(fā)布后，研究出臺(tái)配套政策文件，逐步健全以《北京市城市更新條例》、相關(guān)配套規(guī)范性文件、各類規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主的“1+N+X”城市更新制度體系；重慶市逐步構(gòu)建起以《重慶市城市更新管理辦法》（2021）、《重慶市中心城區(qū)城市更新規(guī)劃》（2021）和《重慶市城市更新技術(shù)導(dǎo)則》（2022）2個(gè)技術(shù)文件，以及《關(guān)于城市更新項(xiàng)目規(guī)劃和用地管理的指導(dǎo)意見（試行）》（2022）、《重慶市城市更新市級(jí)激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法（試行）》（2022）等以規(guī)劃土地、激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)資金等“一攬子”配套政策為中心的“1+2+N”城市更新政策體系。

南京市自2021年入選全國首批城市更新試點(diǎn)城市以來，不斷加強(qiáng)城市更新制度建設(shè)工作，目前已初步形成以《南京市城市更新辦法》（2023）為核心，《開展居住類地段城市更新的指導(dǎo)意見》（2020）、《南京市城市更新試點(diǎn)實(shí)施方案》（2021）和《南京市深化“放管服”改革優(yōu)化城市更新項(xiàng)目消防審驗(yàn)管理的實(shí)施意見（試行）》（2022）為配套性政策的更新制度框架。蘇州市也發(fā)布了《蘇州市城市更新試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（2022）、《蘇州市城市更新社區(qū)設(shè)計(jì)師服務(wù)制度（試行）》（2022）、《蘇州市城市更新技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（2023）和《蘇州市城市微更新建設(shè)指引（試行）》（2023）等政策文件。

2 國外城市更新制度建設(shè)的有益啟示

發(fā)達(dá)國家城市更新進(jìn)程同我國相比啟動(dòng)較早、體制機(jī)制也較為成熟，法國、德國、英國、美國，以及日本、韓國、新加坡等國根據(jù)各自的實(shí)際情況制定了相應(yīng)的城市更新政策。學(xué)習(xí)和借鑒國外發(fā)達(dá)國家城市更新經(jīng)驗(yàn)，以期為解決我國城市更新制度的相關(guān)問題提供一定的參考與啟示。

2.1 城市更新的制度框架構(gòu)建

法國、德國、日本等大陸法系國家建立了一套獨(dú)立于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的城市更新專門制度體系及框架。盡管在具體的制度要素特征方面存在差異，但是從整體的框架來看，基本上可以概括為法規(guī)體系、管理體系、計(jì)劃體系和運(yùn)作體系4個(gè)方面。其中，法規(guī)體系主要由界定城市更新范疇、約束實(shí)施主體和管理流程的各級(jí)法律、法規(guī)、章程和政策等組成。管理體系包含城市更新的各類和各層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織關(guān)系及其責(zé)權(quán)范疇等內(nèi)容。計(jì)劃體系主要包括目標(biāo)、計(jì)劃編制、空間管控等事項(xiàng)。運(yùn)作體系則涵蓋城市更新的對(duì)象、實(shí)施模式、資金來源和手段等[2]51。另外，與我國法系、工業(yè)化和城市化進(jìn)程接近的韓國構(gòu)建了一套與傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家類似的、完整的城市更新制度框架，主要包括法規(guī)體系、政策體系、組織推進(jìn)體系、規(guī)劃與計(jì)劃體系、實(shí)施和支援體系5個(gè)部分。新加坡的城市更新制度體系則主要由法規(guī)體系、政策體系、行政體系和規(guī)劃體系組成[3]。

2.2 城市更新的法規(guī)政策體系

無論采用的是何種政治體制，不少國家都十分重視完善國家層面法制體系的建立與城市更新政策改革，以有效推進(jìn)城市更新。英國城市更新政策涉及住宅更新政策、內(nèi)城企業(yè)發(fā)展政策以及內(nèi)城整體復(fù)興政策等諸多方面，經(jīng)歷了從關(guān)注貧民窟清理到如何提升內(nèi)城功能和活力的發(fā)展過程。1947年版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為規(guī)劃領(lǐng)域的根本大法，對(duì)英國早期的城市更新運(yùn)動(dòng)起到了規(guī)范和引導(dǎo)作用。在同一時(shí)期，英國還頒布了《綜合發(fā)展地區(qū)開發(fā)規(guī)劃法》（The General Improvement Area Act）、《城市再發(fā)展法》（Urban Redevelopment Act）和《歷史建筑和古老紀(jì)念物保護(hù)法》（Historic Building,Antiquity &Relic Act）等一系列法案。自1960年代中后期開始實(shí)施以內(nèi)城復(fù)興、社會(huì)福利改善及物質(zhì)環(huán)境更新為目標(biāo)的城市更新政策，1978年出臺(tái)的《內(nèi)城地區(qū)法》（Inner Urban Areas Act）成為當(dāng)時(shí)工黨政府城市政策的主干。撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府上臺(tái)后采取了激進(jìn)的改革措施。1980年出臺(tái)了《規(guī)劃和土地法》（Planning and Land Act），基于該法案創(chuàng)設(shè)了城市開發(fā)區(qū)（Urban Development Zone）和企業(yè)區(qū)（Enterprise Zones）；在碼頭區(qū)等嚴(yán)重衰退地區(qū)，則設(shè)立了一批城市開發(fā)公司（Urban Development Corporations，UDC）來推進(jìn)城市復(fù)興。進(jìn)入21世紀(jì)，英國政府認(rèn)識(shí)到只有在保證城市特征和生活質(zhì)量的基礎(chǔ)上才有可能實(shí)現(xiàn)城市復(fù)興，在2000年頒布了《我們的城鎮(zhèn)：邁向未來的城市復(fù)興》（Our Towns and Cities: The Future-Delivering an Urban Renaissance）城市白皮書，提出鼓勵(lì)循環(huán)使用城市土地、改進(jìn)城市設(shè)計(jì)和建筑設(shè)計(jì)、運(yùn)用稅收和財(cái)政政策來鼓勵(lì)開發(fā)廢棄的土地等政策措施[4]。

日本于2002年出臺(tái)《城市更新特別措施法》，同時(shí)在中央和地方層面頒布了系列配套的法規(guī)、政策[5]。韓國在統(tǒng)籌開展有關(guān)城市更新理論與實(shí)踐（試點(diǎn)）系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上[6]，于2013年頒布和施行了《城市更新法》，建立了韓國的城市更新制度基本框架，為城市更新規(guī)劃與計(jì)劃、組織推進(jìn)、實(shí)施與支援等體系的構(gòu)建提供法律依據(jù)，之后發(fā)布了《城市更新法實(shí)施細(xì)則》，并在國家層面統(tǒng)一政策框架下進(jìn)行各地方層面的制度建設(shè)。這些舉措避免了因各地制度差異帶來的高昂國家調(diào)控成本，同時(shí)對(duì)于節(jié)省地方不必要的成本投入、幫助城市更新能力相對(duì)薄弱的地方政府快速建立和完善城市更新制度具有重要意義。

2.3 城市更新的治理路徑

隨著對(duì)城市更新本質(zhì)認(rèn)識(shí)的深化，各國愈發(fā)意識(shí)到城市更新問題的復(fù)雜性，城市開發(fā)轉(zhuǎn)向更加務(wù)實(shí)的內(nèi)涵式城市更新政策，并更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展和公眾參與。例如，英國的城市更新考慮社會(huì)需求和體現(xiàn)社會(huì)關(guān)懷，培育社區(qū)參與意識(shí)和自我更新能力，鼓勵(lì)公、私、社區(qū)等多主體廣泛參與及協(xié)調(diào)的多維、可持續(xù)城市更新[7]。德國的城市更新為符合社區(qū)居民的切實(shí)需求，有效啟動(dòng)和實(shí)施社區(qū)更新，其更新模式調(diào)整為多元主體參與，最大限度地激活社區(qū)能動(dòng)性，賦予社區(qū)居民更新規(guī)劃制定和項(xiàng)目實(shí)施、維護(hù)和管理等全過程的參與和決策權(quán)限[8]。新加坡的城市更新通過建立城市重建局一站式地理空間平臺(tái)（URA SPACE），增強(qiáng)社會(huì)知情權(quán)和促進(jìn)參與式?jīng)Q策。美國在城市更新工作中，建立多元、透明的信息公示和公眾參與權(quán)保障制度，相關(guān)信息發(fā)布渠道包括網(wǎng)站、簡報(bào)、海報(bào)、年度報(bào)告、宣傳手冊、社交媒體、電子郵件、電話訪問等，公眾參與渠道涵蓋上門走訪、公共會(huì)議、問卷調(diào)查和研究小組討論等，公眾監(jiān)督方式包括一般公眾意見的咨詢型聽證，以及需要對(duì)具體的規(guī)劃異議進(jìn)行調(diào)解、審查和裁決的準(zhǔn)司法行為聽證等[9]。

相比于傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家，韓國的城市更新起步相對(duì)較晚，基于居民是最了解當(dāng)?shù)貙?shí)情的群體、是真正的城市更新主人和專家的認(rèn)識(shí)，韓國從一開始就強(qiáng)調(diào)以居民為中心、居民主導(dǎo)和多主體合作，多措并舉持續(xù)強(qiáng)化居民力量，采取的對(duì)策、措施主要通過在全國范圍內(nèi)廣泛建立和運(yùn)營城市更新支援中心的第三方專家組織，專門履行相關(guān)業(yè)務(wù)的方式予以有效落實(shí)。具體包括：（1）培訓(xùn)和征求居民意見業(yè)務(wù)。在各地區(qū)持續(xù)策劃和運(yùn)營城市更新大學(xué)等各類型城市更新專門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為居民提供城市更新理論和實(shí)踐培訓(xùn)，并負(fù)責(zé)發(fā)掘居民提案。（2）項(xiàng)目和規(guī)劃、計(jì)劃支援業(yè)務(wù)。為城市更新規(guī)劃和計(jì)劃的制定，以及居民自行策劃和推進(jìn)城市更新項(xiàng)目提供全面的咨詢。（3）治理構(gòu)建業(yè)務(wù)。提供交流空間、開展培訓(xùn)等，支援居民組織化。同時(shí)，通過定期舉辦各種主體參與的會(huì)議，促進(jìn)各相關(guān)機(jī)構(gòu)簽訂諒解備忘錄（Memorandum of Understanding，MOU）合作開展項(xiàng)目，以及構(gòu)建各種有效的合作網(wǎng)絡(luò)。（4）宣傳業(yè)務(wù)。招募、培訓(xùn)大學(xué)生或普通市民，為臉書（Facebook）等各宣傳頻道配備城市更新居民記者，定期發(fā)行消息報(bào)、網(wǎng)絡(luò)雜志和新聞稿，并制作博客網(wǎng)頁和建設(shè)專門網(wǎng)站、舉辦城市更新慶典活動(dòng)等。

2.4 城市更新的資金保障

建立和擴(kuò)充有效的資金保障體系對(duì)于持續(xù)保障城市更新的順利實(shí)施具有關(guān)鍵性作用，根據(jù)法系的不同，各國在具體的建立和擴(kuò)充方式上存在差異。其中，法國、德國、日本等大陸法系國家對(duì)于城市更新市場主體的管制和監(jiān)督相對(duì)強(qiáng)烈，盡管在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和權(quán)利下放等的背景下，為全面而快速地實(shí)施城市發(fā)展和改造項(xiàng)目，法國、德國、日本等國也始終保持了較強(qiáng)的中央政策干預(yù)和財(cái)政資助力度，通過政府，特別是通過中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼給予城市更新以資金支持[10]。例如，由法國中央政府設(shè)置的專項(xiàng)資金占總資金的比率高達(dá)50%；針對(duì)衰敗地區(qū)，德聯(lián)邦和州政府財(cái)政各補(bǔ)貼1/3，只有1/3的資金由其他融資方式承擔(dān)；日本中央政府對(duì)城市更新的出資比例占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，早期的更新活動(dòng)甚至全部由中央政府出資[11]。而英國、美國等海洋法系國家則主要通過市場部門自籌資金、多主體運(yùn)作或者政府和社會(huì)資本合作（Public Private Partnership，PPP）的方式進(jìn)行融資，政府通常不提供或僅投入較低比率的激勵(lì)基金[2]57。這一融資模式在一定程度上產(chǎn)生了效率低下、城市更新耗時(shí)較長等問題。

為實(shí)現(xiàn)責(zé)任、權(quán)利和風(fēng)險(xiǎn)等共擔(dān)，提供城市更新所需的持續(xù)、穩(wěn)定的資金支持，韓國重點(diǎn)加強(qiáng)公共資金供給，包括采用不同層級(jí)政府之間資助聯(lián)動(dòng)的方式，將大量的國家和地方財(cái)政資金投入城市更新項(xiàng)目中。通過構(gòu)建利用民間平臺(tái)的金融支援模式，運(yùn)用公共資金的杠桿作用，建立和激活多種房地產(chǎn)信托投資基金（Real Estate Investment Trust，REITs），引入PPP方式，不斷擴(kuò)大住宅城市基金和地方城市更新基金的支援。

3 對(duì)我國城市更新制度改進(jìn)及優(yōu)化的建議

進(jìn)入以人為本和高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，在國家治理體系建設(shè)的總體框架下，城市更新更加注重城市內(nèi)涵發(fā)展。這將成為我國城鎮(zhèn)化下半場的主要工作?；谖覈F(xiàn)階段城市更新的基本特征和進(jìn)展情況，借鑒國外發(fā)達(dá)國家城市更新制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國城市更新制度提出如下改進(jìn)及優(yōu)化建議。

3.1 構(gòu)筑系統(tǒng)、整體的城市更新制度框架

為了更好地指導(dǎo)和規(guī)范地方層面的城市更新立法工作，在國家層面加強(qiáng)城市更新的頂層設(shè)計(jì)尤為迫切。建議事先在國家層面制定詳細(xì)、系統(tǒng)的城市更新理論和實(shí)踐（試點(diǎn)）研究計(jì)劃，在調(diào)動(dòng)各方力量和深入研究的基礎(chǔ)上，盡快制定國家層面的城市更新法律。鑒于我國大陸法系的治理特征，建議通過國家層面建立專門化的城市更新制度框架：首先，制定適用于全國范圍內(nèi)的城市更新專門法律，重點(diǎn)對(duì)我國的城市更新組織推進(jìn)體系、規(guī)劃與計(jì)劃體系、實(shí)施保障體系等做出明確的規(guī)定。其次，進(jìn)一步制定城市更新法實(shí)施細(xì)則，提出不同類型城市更新規(guī)劃與計(jì)劃編制、事業(yè)實(shí)施指南等配套性的法規(guī)與政策，指導(dǎo)省、市、區(qū)、縣等制定相關(guān)城市更新地方性法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)文件。在國家法律和實(shí)施細(xì)則等的統(tǒng)籌框架下，以條例的形式，由各地方政府結(jié)合各地具體情況，頒布和施行相應(yīng)的城市更新地方性法規(guī)。最后，圍繞城市更新條例，完善配套的實(shí)施細(xì)則和項(xiàng)目指南等，有序、高效地完成我國城市更新制度的頂層設(shè)計(jì)與建設(shè)。

關(guān)于法規(guī)體系、政策體系、組織推進(jìn)體系等的具體建議如下：（1）法規(guī)體系。以國家層面的城市更新法為核心[12]，主要包含城市更新法實(shí)施細(xì)則（法規(guī)），地方層面的城市更新條例及其配套實(shí)施細(xì)則等。（2）規(guī)劃與計(jì)劃體系。包括國家層面的國家城市更新基本方針，以及地方層面的戰(zhàn)略規(guī)劃和城市更新區(qū)層面的振興（實(shí)行）計(jì)劃。（3）政策體系。主要是各級(jí)行政部門針對(duì)各類型城市更新項(xiàng)目發(fā)布的計(jì)劃編制和項(xiàng)目實(shí)施指南。（4）組織推進(jìn)體系。由中央層面的城市特別更新委員會(huì)（審議機(jī)構(gòu)）、中央政府城市更新專責(zé)組織、聯(lián)系中央和地方的城市更新支援機(jī)構(gòu)（第三方組織），地方層面的地方城市更新委員會(huì)、地方政府城市更新專責(zé)組織、城市更新部門協(xié)商會(huì)和聯(lián)系政府與居民的城市更新支援組織（第三方組織），以及更新區(qū)層面聯(lián)系政府與居民的現(xiàn)場支援組織（第三方組織）、居民協(xié)商組織、政府與居民協(xié)商組織、包含各利害關(guān)系者的項(xiàng)目推進(jìn)委員會(huì)等多個(gè)層次、多種類型的城市更新專門組織組成。（5）實(shí)施和支援體系。涵蓋國家層面的國有企業(yè)等城市更新實(shí)施主體、中央政府的補(bǔ)助或融資、城市更新綜合信息系統(tǒng)的構(gòu)建，地方層面的地方政府和市場等城市更新實(shí)施主體、地方政府補(bǔ)助或融資、城市更新基金的設(shè)置和運(yùn)用、各地方城市更新信息系統(tǒng)的建立、各類型稅收的減免，以及更新區(qū)層面的物業(yè)權(quán)利人、市場等城市更新實(shí)施主體，放寬容積率、建筑高度等限制特例的運(yùn)用等系統(tǒng)性的城市更新實(shí)施和支援內(nèi)容（見圖1）。

圖1 系統(tǒng)、整體的城市更新制度框架Fig.1 Systemic and comprehensive urban regeneration institutional framework

3.2 建立公眾參與、多主體合作的城市更新治理機(jī)制

城市更新是一個(gè)需要借助政府、社會(huì)、居民和企業(yè)等多方力量不斷推進(jìn)的連續(xù)決策過程，僅憑政府有限的力量難以滿足城市常態(tài)化永續(xù)更新的客觀要求。因此，需著重開展有關(guān)可持續(xù)城市更新的制度設(shè)計(jì)。就國際經(jīng)驗(yàn)來看，考慮到城市更新具有的強(qiáng)烈公益屬性，較之一味地強(qiáng)調(diào)市場介入，各國傾向于采取有效的措施來鼓勵(lì)和加強(qiáng)公眾參與，同時(shí)通過建立多主體合作的伙伴關(guān)系確保城市可持續(xù)更新。因此，除通過制定國家法律完善自上而下的頂層設(shè)計(jì)之外，我國還應(yīng)將自下而上的社區(qū)基層治理納入城市更新制度建設(shè)。這無疑要求地方政府進(jìn)一步深化對(duì)國家政策基本內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確把握“以人民為中心”的核心價(jià)值取向，將現(xiàn)階段一般性的公眾參與提升到更為深入的、能夠體現(xiàn)廣大人民群眾意愿的公眾參與方式。從是否能夠真正滿足人民群眾對(duì)美好生活向往的滿意度和幸福感出發(fā)，以多元價(jià)值觀為導(dǎo)向，重點(diǎn)探尋和確立能夠支持公眾參與、多方合作伙伴關(guān)系的可持續(xù)城市社區(qū)更新治理路徑。

考慮到我國大陸法系的治理特征和各地正在推行的城市更新信息系統(tǒng)和社區(qū)規(guī)劃師制度，除基本的社區(qū)賦權(quán)和營造廣泛的參與氛圍之外，吸納現(xiàn)行社區(qū)規(guī)劃師、責(zé)任規(guī)劃師等人員力量，逐漸建立和在全國推廣專門化的城市更新第三方組織，并在加強(qiáng)自身組織水平、強(qiáng)化專業(yè)力量和拓展業(yè)務(wù)類型的基礎(chǔ)上，探索多種公眾參與手段與路徑的運(yùn)用：（1）培訓(xùn)。策劃和運(yùn)營城市更新專門學(xué)校，或者與現(xiàn)行具有城市更新培訓(xùn)能力的學(xué)校、機(jī)構(gòu)等合作，持續(xù)為居民提供城市更新專業(yè)培訓(xùn)，提高居民的自主更新能力。（2）支援組建和運(yùn)營居民組織。通過舉辦會(huì)議和各類活動(dòng)、支援開展合作事業(yè)等方式，加強(qiáng)城市更新的合作治理。（3）支援規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目。為倡導(dǎo)公眾參與的城市更新規(guī)劃提供伴隨式、全方位的咨詢和支援。（4）宣傳。通過運(yùn)營城市更新支援組織專門網(wǎng)站、微博和微信公眾號(hào)，定期發(fā)行城市更新相關(guān)的報(bào)紙、簡報(bào)等，為居民提供自主開展城市更新所需的各種政策、資料和活動(dòng)等信息，建立透明且可以保障持續(xù)進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)的公眾平臺(tái)。

3.3 建立多元化的城市更新資金保障體系

基于城市更新鮮明的公共利益屬性特征，以及我國隸屬大陸法系的客觀情況，國家政府和地方政府對(duì)于城市更新資金的保障必不可少。應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政的主責(zé)作用，特別是要有效發(fā)揮國家資金注入的全面帶動(dòng)作用。此外，為緩解政府財(cái)政的壓力，推進(jìn)可持續(xù)的城市更新，有必要積極建立政府、居民、社會(huì)、企業(yè)等多主體資金共擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)多渠道籌集資金的城市更新資金保障體系制度設(shè)計(jì)。

政府方面。具體包括：（1）中央財(cái)政。合理進(jìn)行中央各項(xiàng)事業(yè)財(cái)政投入分配，通過設(shè)立城市更新專項(xiàng)資金，進(jìn)一步擴(kuò)大相關(guān)部門、領(lǐng)域財(cái)政支援等方式，加大中央財(cái)政對(duì)城市更新事業(yè)的資助力度。特別是為提高中央財(cái)政的使用效率，將節(jié)能改造、城市雙修等與城市更新相關(guān)的各類資金統(tǒng)籌應(yīng)用于城市更新領(lǐng)域。（2）地方財(cái)政。除通過強(qiáng)化市、區(qū)財(cái)政資金投入，分擔(dān)中央財(cái)政壓力之外，還需重點(diǎn)探索建立和采用城市更新基金支援融資的模式。同時(shí)，有效發(fā)揮地方政府債券和企業(yè)債券的資金支援作用。

居民方面。從長遠(yuǎn)來看，較之單純提高居民出資意愿，更應(yīng)該將更新資金保障與居民自主更新緊密聯(lián)系起來，采取有效措施不斷加強(qiáng)居民力量，積極鼓勵(lì)居民自主更新，切實(shí)幫助解決城市更新的融資困境。

市場方面。除深化金融機(jī)構(gòu)開展多樣化金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新等已有的制度設(shè)計(jì)之外，進(jìn)一步通過積極調(diào)動(dòng)多方社會(huì)資源的方式，拓展融資渠道，包括：引導(dǎo)和鼓勵(lì)公共企業(yè)勇?lián)厝?，通過積極投資支援城市更新項(xiàng)目融資；積極與社會(huì)性民間企業(yè)展開合作，為城市更新提供全面支援；針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性較低的項(xiàng)目，有效發(fā)揮公共資金的撬動(dòng)作用，引導(dǎo)社會(huì)資本加大對(duì)城市更新的投資（見圖2）。

圖2 多元化的城市更新資金保障體系Fig.2 Diversified urban regeneration funding security system

3.4 制定面向復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的系統(tǒng)性城市更新政策

隨著對(duì)城市更新本質(zhì)內(nèi)涵與基本屬性的深化認(rèn)識(shí)，發(fā)現(xiàn)越來越需要采取綜合性的城市更新政策，努力推動(dòng)城市更新項(xiàng)目由簡單的物質(zhì)層面更新，轉(zhuǎn)向關(guān)注城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等問題的更為綜合、更為系統(tǒng)的城市更新。需要積極思考如何通過城市更新領(lǐng)域相關(guān)政策的制定和實(shí)行，有效緩解或解決現(xiàn)實(shí)存在的老齡化、青年失業(yè)等嚴(yán)峻問題。具體解決對(duì)策與措施包括：（1）將老齡化、青年失業(yè)等問題的解決措施，明確納入城市更新政策內(nèi)容的制定范疇；（2）以老舊小區(qū)改造為契機(jī)，對(duì)既有社區(qū)存量住宅及空間進(jìn)行適老化改造，圍繞社區(qū)進(jìn)行各功能福利設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化配置，為老齡人群提供醫(yī)療、護(hù)理、生活等全方位的在地養(yǎng)老服務(wù)；（3）針對(duì)青年就業(yè)問題，打造復(fù)合創(chuàng)業(yè)孵化空間，為青年創(chuàng)業(yè)提供低廉租金、資金、培訓(xùn)和就業(yè)咨詢等全方位的支援；（4）調(diào)查和發(fā)掘社區(qū)閑置空間或其他可利用空間，建立和運(yùn)營養(yǎng)老、就業(yè)等各類活力據(jù)點(diǎn)，并提供培訓(xùn)、咨詢和設(shè)施等支援。

在實(shí)現(xiàn)綠色低碳目標(biāo)方面，建議采用整體、系統(tǒng)的綠色低碳實(shí)現(xiàn)路徑，推進(jìn)全國一盤棋戰(zhàn)略布局。圍繞擬制定的城市更新法，在國家頂層建立和完善綠色低碳城市更新相關(guān)法規(guī)、政策等制度體系，重點(diǎn)對(duì)落實(shí)綠色低碳的系統(tǒng)規(guī)劃、綜合指標(biāo)、創(chuàng)新技術(shù)和實(shí)施管理，以及公眾參與等內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定。地方層面則以城市更新條例為中心，完善相應(yīng)的執(zhí)行策略。在建設(shè)智慧城市方面，建議加快城市更新信息系統(tǒng)等基本溝通和協(xié)調(diào)平臺(tái)的建立，實(shí)現(xiàn)城市更新相關(guān)法律、制度的數(shù)字化管理，并在國家層面建立和運(yùn)營高度集成化、一站式的城市更新相關(guān)法律、制度信息系統(tǒng)，積極研發(fā)可以對(duì)城市更新實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)、多主體和多功能全生命周期系統(tǒng)化管理的智能綜合管理系統(tǒng)。

4 結(jié)語

與過去傳統(tǒng)的城市更新相比，新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展階段的城市更新，無論在更新理念、更新目標(biāo)上，還是更新方式與更新任務(wù)上，均發(fā)生了巨大而深刻的變化，需要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體戰(zhàn)略導(dǎo)向和城市整體發(fā)展的高度，準(zhǔn)確把握城市更新的基本規(guī)律，建立起科學(xué)合理和健康長效的城市更新宏觀調(diào)控機(jī)制。

由于城市更新涉及城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)空間環(huán)境等諸多方面，綜合性、全局性、政策性和戰(zhàn)略性很強(qiáng)，城市更新及其制度建設(shè)需要一個(gè)循序漸進(jìn)和探索創(chuàng)新的過程，需要多部門、多學(xué)科、多專業(yè)和多角色的共建共享與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)以人民為中心的城市發(fā)展思想指引下，為了全面和有效地推進(jìn)城市更新工作，需要積極發(fā)揮國家的統(tǒng)領(lǐng)和支持作用。在國家層面制定統(tǒng)籌、有序的計(jì)劃，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，統(tǒng)籌開展城市更新理論及試點(diǎn)研究，以國家層面的城市更新法律為骨干，有序建構(gòu)系統(tǒng)、整體和專門化的城市更新制度框架；堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)公眾參與工作，建立多元合作伙伴關(guān)系的可持續(xù)城市更新治理模式；有效利用公共資金，構(gòu)建多樣化的城市更新資金保障體系；直面現(xiàn)實(shí)各項(xiàng)問題，制定具有戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和針對(duì)性的城市更新政策，通過自上而下和自下而上的協(xié)同作用，積極推動(dòng)城市更新制度的根本性變革，以真正實(shí)現(xiàn)城市的高質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展。