趙嘉，蘇雪梅，趙自雄，馬睿

中國(guó)疾病預(yù)防控制中心，北京 102206

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，是實(shí)現(xiàn)有限預(yù)算資源綜合效益最大化的重要途徑。黨的十九大報(bào)告首次提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理[1-2]。近年來(lái)，財(cái)政部在《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2009〕76 號(hào)）《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)）的基礎(chǔ)上發(fā)布了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10 號(hào)）等規(guī)章制度，明確了項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則、主要依據(jù)、評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法等[3]。實(shí)際工作中，預(yù)算單位設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)一般遵循4 個(gè)原則：①指向明確，符合國(guó)家、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃及部門(mén)職能。②合理可行，客觀且符合工作實(shí)際。③易于衡量，細(xì)化總體目標(biāo)，盡可能做到定量表述。④匹配預(yù)算，工作任務(wù)與項(xiàng)目資金相對(duì)應(yīng)[4]。需要應(yīng)用科學(xué)、切實(shí)的評(píng)價(jià)方法及標(biāo)準(zhǔn)，全面、準(zhǔn)確實(shí)施財(cái)政項(xiàng)目支出的產(chǎn)出和效果評(píng)價(jià)[5]。

1 項(xiàng)目背景

中國(guó)疾病預(yù)防控制中心實(shí)施的疾控信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目自2014 年獲批，并作為延續(xù)性項(xiàng)目逐年實(shí)施。其核心是維護(hù)中國(guó)疾病預(yù)防控制信息系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，該系統(tǒng)是我國(guó)疾控領(lǐng)域內(nèi)最基本、最核心的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)處理數(shù)據(jù)量和并發(fā)用戶數(shù)均較大，需要全年7×24 h 不間斷服務(wù)，系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)工作要求極高。

目前，中國(guó)疾控中心已全面實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效管理。在項(xiàng)目申報(bào)階段，依據(jù)工作職責(zé)、發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目需求，由項(xiàng)目申報(bào)單位從成本、產(chǎn)出、效益、滿意度4 方面自行細(xì)化設(shè)定項(xiàng)目業(yè)務(wù)類(lèi)個(gè)性績(jī)效指標(biāo)[6]，并結(jié)合共性指標(biāo)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率開(kāi)展中期執(zhí)行監(jiān)控和年終績(jī)效評(píng)價(jià)。雖然上級(jí)單位設(shè)定了績(jī)效指標(biāo)庫(kù)供自主選擇，同時(shí)分配了4 類(lèi)指標(biāo)分值，但在設(shè)定具體項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)時(shí)仍存在難以從指標(biāo)庫(kù)中選擇到適合具體項(xiàng)目的典型指標(biāo)，部分指標(biāo)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)不完全符合項(xiàng)目實(shí)際，指標(biāo)設(shè)置主觀性強(qiáng)、代表性弱等問(wèn)題，沒(méi)有發(fā)揮項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)業(yè)務(wù)工作的促進(jìn)作用[7]。

2 研究方法

2.1 應(yīng)用平衡計(jì)分卡設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)

平衡計(jì)分卡是一種以信息為基礎(chǔ)，系統(tǒng)地考慮企業(yè)業(yè)績(jī)驅(qū)動(dòng)因素，多維度地平衡指標(biāo)評(píng)價(jià)因素的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其思想是用具體的、相關(guān)的、可實(shí)現(xiàn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)從財(cái)務(wù)、內(nèi)部業(yè)務(wù)過(guò)程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、客戶4 個(gè)方面落實(shí)組織戰(zhàn)略目標(biāo)，通過(guò)分析財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)，促進(jìn)預(yù)算管理效率和可持續(xù)發(fā)展效益。目前，該方法已廣泛應(yīng)用于企業(yè)戰(zhàn)略管理，也延伸到了高校等非盈利性組織的項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中[8-9]。

本文遵循科學(xué)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、可操作性原則，結(jié)合政策要求、單位工作職責(zé)和疾控信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目總體目標(biāo)分析，在上級(jí)單位已設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)庫(kù)基礎(chǔ)上，應(yīng)用平衡計(jì)分卡從內(nèi)部業(yè)務(wù)過(guò)程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、客戶、財(cái)務(wù)4 個(gè)方面進(jìn)行全面梳理分析，初步篩選形成項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)。邀請(qǐng)對(duì)項(xiàng)目熟悉程度高、高級(jí)職稱的5 位信息化專家、2 位財(cái)務(wù)專家組成專家組，經(jīng)過(guò)專家論證、集體決議，最終確定評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.2 應(yīng)用區(qū)間層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重

區(qū)間層次分析法（Interval Analytic Hierarchy Process, IAHP），用區(qū)間數(shù)替代了層次分析法中具體點(diǎn)值而構(gòu)成區(qū)間判斷矩陣，有效地減少了偏差發(fā)生的可能性，使得求解的權(quán)重值更準(zhǔn)確[10]。由于信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目各績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)關(guān)系存在一定復(fù)雜性，為減少主觀認(rèn)識(shí)造成的偏差，本文利用區(qū)間層次分析法計(jì)算確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。

（1）建立遞階層次結(jié)構(gòu)。將篩選確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建形成遞階層次結(jié)構(gòu)。

（2）建立區(qū)間判斷矩陣。專家判斷單一準(zhǔn)則下任意兩同層指標(biāo)間的相對(duì)重要程度，用區(qū)間數(shù)表示比較結(jié)果，利用1～9 標(biāo)度法建立判斷矩陣。由于標(biāo)度的互反性，所以如果因素i 與因素j 的比較結(jié)果是aij，則因素j 與因素i 的比較結(jié)果為1/aij。對(duì)角線元素代表與自身比較的結(jié)果，為“同等”，即[1,1]。

（3）區(qū)間判斷矩陣的一致性檢驗(yàn)。區(qū)間判斷矩陣具有一致性，當(dāng)且僅當(dāng)對(duì)任意的i＜j，i，j=1，2，···，n，有

（4）求解判斷矩陣權(quán)重。本文采用區(qū)間特征根法求解判斷矩陣的權(quán)重[11]。記表2～4 的區(qū)間判斷矩陣為。其中同樣對(duì)區(qū)間向量。計(jì)算步驟如下。

將判斷矩陣按列歸一化。

將歸一化后的矩陣按行相加。

對(duì)向量wi歸一化。

由A-，A+計(jì)算k，m的值。

求取權(quán)重向量。

用中心區(qū)間的形式表示上述區(qū)間的矢量。

3 績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)的建立

3.1 項(xiàng)目政策分析

①法律法規(guī)要求?！吨腥A人民共和國(guó)傳染病防治法》第七條規(guī)定各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)承擔(dān)傳染病監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報(bào)告以及其他預(yù)防、控制工作；第十八條規(guī)定各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在傳染病預(yù)防控制中履行收集、分析和報(bào)告?zhèn)魅静”O(jiān)測(cè)信息的職責(zé)。中國(guó)疾病預(yù)防控制信息系統(tǒng)是傳染病監(jiān)測(cè)報(bào)告的重要支撐和保障。②國(guó)家政策要求。2016 年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出“加強(qiáng)公共衛(wèi)生業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)，完善國(guó)家免疫規(guī)劃、網(wǎng)絡(luò)直報(bào)、網(wǎng)絡(luò)化急救、職業(yè)病防控、口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警決策等信息系統(tǒng)以及移動(dòng)應(yīng)急業(yè)務(wù)平臺(tái)應(yīng)用功能，推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和口岸檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，全面提升公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)評(píng)估和決策管理能力”。③行業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求。2022 年印發(fā)的《“十四五”全民健康信息化規(guī)劃》提出“集成衛(wèi)生資源、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、健康狀況、醫(yī)改監(jiān)測(cè)、食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康等專題指標(biāo)數(shù)據(jù)”“加強(qiáng)公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)與各級(jí)全民健康信息平臺(tái)及各級(jí)醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的高效對(duì)接與數(shù)據(jù)共享”。④單位職責(zé)要求。承擔(dān)疾控信息系統(tǒng)建設(shè)、管理及大數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)技術(shù)支持是中國(guó)疾控中心職責(zé)之一。

3.2 項(xiàng)目總體目標(biāo)分析

疾控信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目的總體目標(biāo)是：保障疾控信息系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行，支撐全國(guó)各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開(kāi)展的以法定傳染病報(bào)告為代表的各類(lèi)公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)疾病暴發(fā)和新發(fā)、再發(fā)傳染病，獲取免疫規(guī)劃、生命登記等基礎(chǔ)的公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，為疾病防控、保護(hù)人民健康起到直接的保障作用。①保障系統(tǒng)全年7×24 h 不間斷服務(wù)，對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行情況、硬件設(shè)備、數(shù)據(jù)庫(kù)狀況、網(wǎng)絡(luò)連接狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)控和記錄，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。②制訂切實(shí)可行的應(yīng)急響應(yīng)方案，提供應(yīng)急響應(yīng)技術(shù)支持，對(duì)出現(xiàn)的故障緊急處置及時(shí)恢復(fù)。③保障系統(tǒng)信息錄入、采集的準(zhǔn)確性，對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析及時(shí)準(zhǔn)確，制訂高效可行的算法和流程對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行校驗(yàn)和糾錯(cuò)。④達(dá)到信息安全三級(jí)等保要求。⑤提供用戶滿意的信息服務(wù)。

3.3 項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)分解

應(yīng)用平衡計(jì)分卡從內(nèi)部業(yè)務(wù)過(guò)程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、客戶財(cái)務(wù)4 個(gè)方面綜合分析疾控信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，見(jiàn)圖1。

圖1 平衡計(jì)分卡4 個(gè)維度分析

①內(nèi)部業(yè)務(wù)過(guò)程方面。內(nèi)部業(yè)務(wù)過(guò)程維度的績(jī)效指標(biāo)重點(diǎn)考察工作量、項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量、內(nèi)部管理流程等，在數(shù)量指標(biāo)方面選擇維護(hù)的軟（硬）件數(shù)量、完成的信息系統(tǒng)變更數(shù)量等指標(biāo)；在項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量方面選擇系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定率、系統(tǒng)宕機(jī)應(yīng)急恢復(fù)時(shí)間、設(shè)備故障率等指標(biāo)；內(nèi)部管理流程方面重點(diǎn)考慮采購(gòu)的合規(guī)性和及時(shí)性等，包括采購(gòu)規(guī)范性，以及項(xiàng)目采購(gòu)意向公開(kāi)、技術(shù)需求論證、招投標(biāo)、合同簽訂、支付合同款項(xiàng)等關(guān)鍵里程碑事件的及時(shí)性。

②學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)方面。疾病預(yù)防控制信息系統(tǒng)存儲(chǔ)和管理大量個(gè)人隱私信息，面臨嚴(yán)峻的網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)，近年來(lái)相繼發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)也對(duì)信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全和個(gè)人隱私信息保護(hù)提出了更高要求。系統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)必須考慮優(yōu)化完善信息系統(tǒng)功能、提升網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)水平、改善人員的專業(yè)技術(shù)能力等方面的要求。因此，學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)方面的績(jī)效指標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注技術(shù)升級(jí)和業(yè)務(wù)保障能力提升、網(wǎng)絡(luò)與安全設(shè)施利用水平等。

③客戶方面。就信息系統(tǒng)而言，客戶一般可理解為系統(tǒng)用戶。中國(guó)疾病預(yù)防控制信息系統(tǒng)授權(quán)用戶為全國(guó)各級(jí)各類(lèi)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)人員，這些用戶是落實(shí)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》，保障數(shù)據(jù)及時(shí)上報(bào)與審核的關(guān)鍵人員。系統(tǒng)用戶使用反饋對(duì)信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)工作起到了監(jiān)督作用，也促使信息系統(tǒng)不斷優(yōu)化完善。在績(jī)效指標(biāo)設(shè)置時(shí)，主要考慮用戶滿意度、法定傳染病及時(shí)報(bào)告率。

④財(cái)務(wù)方面。財(cái)務(wù)指標(biāo)是內(nèi)部業(yè)務(wù)過(guò)程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、客戶3 方面指標(biāo)落實(shí)與否的重要體現(xiàn)，成果反饋相對(duì)滯后，能夠反映各項(xiàng)業(yè)務(wù)優(yōu)化后的最終結(jié)果[12]。財(cái)務(wù)指標(biāo)重點(diǎn)考慮經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率、項(xiàng)目預(yù)算總額控制數(shù)等。

除項(xiàng)目共性指標(biāo)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率外，按照國(guó)家衛(wèi)生健康委預(yù)算指標(biāo)庫(kù)對(duì)應(yīng)分類(lèi)，形成的信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)，見(jiàn)表1。

表1 信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)

4 指標(biāo)權(quán)重的確定

構(gòu)建的信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)遞階層次結(jié)構(gòu)，見(jiàn)圖2。

圖2 信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)遞階層次結(jié)構(gòu)

根據(jù)專家判斷，建立的區(qū)間判斷矩陣見(jiàn)表2、表3、表4。

表2 S-B 區(qū)間判斷矩陣

表3 B2-C 區(qū)間判斷矩陣

表4 C3-D 區(qū)間判斷矩陣

經(jīng)檢驗(yàn)，S-B 區(qū)間判斷矩陣、B2-C 區(qū)間判斷矩陣、C3-D 區(qū)間判斷矩陣均滿足式①，具有一致性。由此計(jì)算得到信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則層、子準(zhǔn)則層及指標(biāo)層各指標(biāo)的權(quán)重，見(jiàn)表5。并據(jù)此開(kāi)展信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)工作。

表5 信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)權(quán)重

5 設(shè)計(jì)效果評(píng)價(jià)

疾控信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)基于平衡計(jì)分卡的4 個(gè)維度分析，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)可評(píng)估、易獲得。指標(biāo)權(quán)重依據(jù)區(qū)間層次分析法確定，能夠有效反映各指標(biāo)的重要程度，對(duì)構(gòu)建信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)類(lèi)項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)具有一定的參考價(jià)值。①優(yōu)化指標(biāo)設(shè)置?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置基于政策要求分析，服務(wù)于單位發(fā)展需要，合理且有效。②優(yōu)化指標(biāo)分值。結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際適當(dāng)調(diào)整了上級(jí)單位預(yù)設(shè)的成本、產(chǎn)出、效益、滿意度4類(lèi)一級(jí)指標(biāo)分值，并逐層細(xì)化分解，突出了項(xiàng)目重點(diǎn)目標(biāo)和核心指標(biāo)。在2022 年上級(jí)單位組織的預(yù)算評(píng)審中，疾控信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)綜合評(píng)定等級(jí)為優(yōu)秀（95 分），支出績(jī)效導(dǎo)向評(píng)審結(jié)果為“績(jī)效目標(biāo)明確，符合業(yè)務(wù)發(fā)展水平，與年度工作目標(biāo)一致”，在指標(biāo)設(shè)置的完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性方面均獲得評(píng)審專家一致認(rèn)可。

6 結(jié)語(yǔ)

科學(xué)合理地開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)有助于實(shí)現(xiàn)短期工作重點(diǎn)與長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，促進(jìn)預(yù)算管理與效益發(fā)展相融合，提升項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。開(kāi)展財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的目的是以預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)為抓手，推進(jìn)業(yè)務(wù)工作持續(xù)向好向上發(fā)展[13]。需要以發(fā)展視角統(tǒng)籌規(guī)劃，把績(jī)效評(píng)價(jià)看作是在工作中找差距，不斷分析工作實(shí)際與戰(zhàn)略目標(biāo)的契合度，才能提升服務(wù)水平，突出考核意義[14-15]。①完善績(jī)效評(píng)價(jià)管理的工作機(jī)制。將支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理念和方法融入全業(yè)務(wù)過(guò)程，做好績(jī)效指標(biāo)申報(bào)階段“前評(píng)價(jià)”、實(shí)施階段“中監(jiān)控”、驗(yàn)收階段“后反饋”的全流程管理。②強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效運(yùn)用。要將績(jī)效結(jié)果作為上級(jí)單位撥付下一年經(jīng)費(fèi)預(yù)算的重要參考依據(jù)，對(duì)于評(píng)價(jià)優(yōu)秀的單位或項(xiàng)目應(yīng)加大或保持原有資金支持，將績(jī)效評(píng)價(jià)工作落到實(shí)處[16-17]。