劉煜明

摘要：國外災害的應(yīng)急管理已經(jīng)形成了一套綜合且易操作的體系，其中美國的災后救援模式為常規(guī)的由政府發(fā)起的救援與由個人及企業(yè)發(fā)起的自下而上的“自助式”救援申請并行。這一獨特的災后救援模式值得我們學習借鑒，有利于提高我國救災的能力，減少災害損失。本文在介紹美國災害應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實際，對美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）災后“自助式”救援模式進行淺析，總結(jié)其自下而上的救援模式的先進經(jīng)驗，探討其可行性，提煉出該模式對我國災后救援的啟示，并從災后救援溝通機制、救援信息收集等方面提出相應(yīng)的對策及建議。

關(guān)鍵詞：聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）；應(yīng)急管理；災后救援；災害處置保障

黨的二十大報告指出：“要完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型。提高防災減災救災和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力，加強國家區(qū)域應(yīng)急力量建設(shè)?！蔽覈匀粸暮π蝿輳碗s嚴峻，極端天氣事件多發(fā)，在2021年，全年各種自然災害共造成1.07億人次受災，直接經(jīng)濟損失3 340.2億元。[1]自然災害顯然已成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。在自然災害應(yīng)急管理方面，美國建立了較為完備的災害應(yīng)急管理政策體系，其中其災后救援頗具特色。以美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局 （FEMA）為例，作為美國應(yīng)急管理的主要政府部門，除了常規(guī)的由政府組織的集體救援外，組織由個人、家庭以及小企業(yè)發(fā)出的救援申請也是美國災后救援工作的重要組成部分。[2]由個人、家庭以及小企業(yè)發(fā)出的自下而上的救援申請一定程度上可以幫助救援落實到個體，減少救援疏漏情況的發(fā)生，對這種自下而上的 “自助式”救災模式進行系統(tǒng)的分析、研究和學習有助于豐富我國現(xiàn)行的災后救援模式，為我國的災后救援模式提供新的思路，從而提高抗擊自然災害的能力，最大限度地有效減少災害造成的生命和財產(chǎn)損失。

一、FEMA在災害應(yīng)急管理中的角色與職能

FEMA是Federal Emergency Management Agency的簡寫，中文名稱為美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局。聯(lián)邦應(yīng)急管理局隸屬國土安全部，總部設(shè)在華盛頓。聯(lián)邦應(yīng)急管理局的中心任務(wù)是保護國家，減少由災害帶來的財產(chǎn)和人員損失。[3]災害不局限于颶風、地震、洪水、火災等自然災害，還包括恐怖襲擊和其他人為災難。FEMA的職能范圍涵蓋災害預防、保護、反應(yīng)、恢復和減災各個領(lǐng)域。

（一）FEMA職能的政策基礎(chǔ)

聯(lián)邦應(yīng)急管理局 （FEMA）成立于1979年4月1日，具有民防和應(yīng)急管理的雙重職能。通過一系列的立法行動，進一步界定和擴大了該機構(gòu)的權(quán)力。1988年的 《救災和緊急援助修正案》修訂了1974年的 《救災法案》，并將其重新命名為 《羅伯特·T.斯塔福德救災和緊急援助法案》 （《斯塔福德法案》）?！端顾５路ò浮吠ㄟ^總統(tǒng)的災難宣言建立了當前的災難應(yīng)對和恢復的法定框架。2002年美國總統(tǒng)布什簽署了 《國土安全法案》，將聯(lián)邦應(yīng)急管理局和其他21個組織聯(lián)合在新成立的美國國土安全部 （DHS）之下。在接下來的20年里，國會在重大災難事件之后通過了一系列立法：《卡特里娜颶風后應(yīng)急管理改革法案》 （2006年）、《桑迪改革法案》 （2012年）和 《災難恢復改革法案》 （2018年），[4]進一步對該機構(gòu)職責進行了梳理 （詳見表1）。

（二）FEMA的職能范圍

FEMA負責全面協(xié)調(diào)災害應(yīng)急管理工作。[5]FEMA是美國政府負責應(yīng)對災害事件的主要機構(gòu)之一，其職責涵蓋了災害響應(yīng)、預防和減災、恢復、資源協(xié)調(diào)、信息管理以及災害風險評估等多個方面。主要負責制定災害應(yīng)急管理方面的政策和法律，組織協(xié)調(diào)重大災害應(yīng)急救援，提供資金和科學技術(shù)方面的信息支持，組織開展應(yīng)急管理的專業(yè)培訓，協(xié)調(diào)外國政府和國際救援機構(gòu)的援助活動等。FEMA還在全國設(shè)立了10個應(yīng)急管理分局。

二、FEMA“自助式”救援框架分析

FEMA針對自然災難事件的 “自助式”救援框架的主要特點是鼓勵災區(qū)居民在災難發(fā)生后盡可能地自行處理一些緊急事務(wù)。該框架強調(diào)自助和自我保護，可以減少災難發(fā)生后對外部資源的需求，提高災區(qū)居民的自救能力和抗災能力。同時，該框架可以優(yōu)化外部資源的利用和分配，使外部救援資源可以更有效地分配到最需要的地方。[6]

（一）申請援助

1.災后援助的資格驗證

申請人是美國公民或非公民身份的美國國民或經(jīng)資格認定的外國人，申請人需通過身份驗證，檢查完成后需要上傳FEMA《個人和家庭援助計劃》申請表。其中援助申請的補償必須是由所申請的災難造成的直接損失。

2.選擇申請類別

申請類別有以下幾項：災難失業(yè)援助；個人和家庭援助計劃；災后恢復計劃；危機咨詢援助；災難法律援助以及過渡性避難援助。

3.援助申請途徑

滿足上述申請條件的受災群眾可以通過線上或線下途徑進行災后援助申請。線上主要通過FEMA官方網(wǎng)站提供的申請網(wǎng)址，填寫并提交援助申請表進行申請。同時FEMA官方網(wǎng)站提供了援助熱線以供受災群眾尋求幫助。FEMA還建立了文件投放中心，受災群眾可以去附近的文件投放中心申請援助、咨詢。

（二）援助信息審查

受災群眾向FEMA提出申請后，援助申請會得到審核，以確定是否需要進行房屋檢查，來驗證災難對受災房屋和財產(chǎn)所造成的損害。根據(jù)受災群眾在申請時提供的信息，F(xiàn)EMA會發(fā)送相應(yīng)信件、電子郵件或進行電話回訪。回訪將說明其是否有資格獲得援助金、將獲得多少援助金、必須如何使用該援助金，以及如果受災群眾對援助方案不滿意時如何就FEMA的決定提出上訴。

（三）申訴

如果受災群眾收到的反饋是沒有資格獲得援助或申請不完整，其仍然可以在收到反饋信息的60天內(nèi)完成申請或?qū)Q定提出申訴。申請人可以對FEMA就個人援助申請做出的任何決定提出申訴，如初始資格判定、提供的援助金額或類型、逾期申請等?？梢酝ㄟ^線上線下申請等方式提交申訴文件。

FEMA“自助式”救援框架主要包含以下內(nèi)容：先由受災民眾提出援助申請，工作人員會針對其提供的信息進行審核確認，審核通過后受災民眾會根據(jù)個人情況選擇自己需要的申請類別并填寫申請表，申請表上傳后工作人員會根據(jù)申請表對其進行電話評估及信息審查，如果收到未通過的反饋，民眾還可以提出申訴要求重新審查或提供其他信息，如果審查通過則意味著申請成功，F(xiàn)EMA會進行相應(yīng)的救援工作。

三、“自助式”災后救援模式對我國的啟示

我國傳統(tǒng)救援模式對政府負擔較大，借鑒由民眾參與的 “自助式”救援模式可以適當減輕政府救援負擔，提高救援效率，提高救援精準度?！白灾健本仍Ｊ较?，因為受災群眾更了解自己的情況和需要，能夠根據(jù)實際情況提出自己的需求，政府可以根據(jù)群眾的需求有針對性地提供救援幫助，能夠更快地做出反應(yīng)和采取行動。

（一）完善的災后“自下而上”的救援溝通機制

根據(jù)上述救災模式可以看出，F(xiàn)EMA非常重視與受災民眾的救援溝通，并為民眾提供了多種溝通渠道，F(xiàn)EMA重視媒介應(yīng)對突發(fā)事件的信息溝通和引導民眾的作用，媒體能及時全面介入報道，將相關(guān)信息實時傳達給公眾，同時提供由公眾到政府的溝通方式，從而使受災民眾更方便地與應(yīng)急管理部門取得聯(lián)系。

我國政府在采取救援工作時要注重拓寬災后 “自助式”救援信息收集方式，為受災群眾提供更多的申請援助的渠道，如電話熱線、網(wǎng)站、社交媒體、移動應(yīng)用程序等來拓寬救援信息收集的渠道，讓受災群眾更容易地申請援助。此外，政府也應(yīng)該積極宣傳各種援助措施，加強受災群眾在救災活動中的 “自下而上”的主動性，讓受災群眾了解如何申請援助，并提供必要的幫助和指導，積極與社會各界合作，加強災后信息共享。[7]通過 “自助式”的救援信息收集和申請援助的渠道，政府能夠更好地了解受災群眾的需求，避免了一些不必要的資源浪費，有利于改善受災群眾的體驗，減少政府工作成本，提高救援效率。

（二）暢通群眾反饋申訴渠道

FEMA設(shè)立了熱線電話和網(wǎng)站，供受災群眾反映問題和申請援助。在家庭審查確認受災群眾信息后，F(xiàn)EMA會有專員來確定受災群眾是否要對審查結(jié)果進行申訴，主動為群眾提供申訴途徑，以便受災群眾可以隨時反映問題和需求。

我國政府可以通過電話熱線、網(wǎng)站、社交媒體等多種渠道，完善投訴舉報平臺，及時處理受災群眾的反饋和申訴，解決群眾的困難和問題，提高政府的公信力。主動為受災群眾提供申訴途徑，如通過電話等方式讓受災群眾隨時可以反映問題和需求。同時，政府也要做好相關(guān)的信息收集和處理工作。只有了解和滿足受災群眾的需求，才能更好地開展救援和援助工作。

（三）加強災后救援情況回訪

災后回訪是FEMA“自助式”災后救援模式中的一個重要環(huán)節(jié)，是保證受災群眾的問題接收妥善解決的重要途徑。FEMA會對每個受災地區(qū)進行災后救援情況的回訪和評估，做好災后救援情況的回訪工作，從多個渠道收集與災后救援相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息。

針對這一問題，我國政府可以在以下幾個方面做出改進。一是派出專人或委托第三方機構(gòu)對救援工作進行回訪，了解受災群眾的反饋意見和建議，在受災地區(qū)進行實地評估，查看災后救援的執(zhí)行情況，評估救援工作的效果和成效。二是根據(jù)回訪結(jié)果，及時解決存在的問題和不足，總結(jié)經(jīng)驗和教訓，為今后的應(yīng)急救援工作提供參考。加強與媒體的溝通和合作，及時向社會公開救援工作的情況和進展，增強公眾對救援工作的信任和支持。

四、結(jié)束語

美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局 “自助式”災后救援模式框架在一定程度上可以優(yōu)化外部資源的利用和分配，具有針對性強、救援效率高、節(jié)約救援資源的優(yōu)點，有助于政府和救援機構(gòu)加強與災區(qū)居民的溝通和合作。我國政府可以借鑒其優(yōu)點，通過完善災后 “自下而上”的救援溝通機制、暢通群眾反饋申訴渠道、加強災后救援情況回訪等方式不斷改進我國的災后救援工作，從而提高我國國家的救援能力，最大限度減少由災害造成的人民生命和財產(chǎn)的損失。

參考文獻：

[1] 應(yīng)急管理部發(fā)布2021年全國自然災害基本情況[J].中國減災，2022（03）：7.

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[3] 徐麗姍.中美兩國政府應(yīng)對重大突發(fā)自然災害機制的比較研究[D].成都：西南交通大學，2011.

[4] 黎健.美國的災害應(yīng)急管理及其對我國相關(guān)工作的啟示[J].自然災害學報，2006（04）：33-38.

[5] 陳丹妮.政府災害應(yīng)急管理體系的國際比較研究[J].防災科技學院學報，2009，11（01）：81-85.

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[7] 李曉寧，李玲玲.基于重大突發(fā)性公共事件的政府履責審計研究[J].西安財經(jīng)大學學報，2021，34（06）：72-81.