崔冠寶

摘要：推動(dòng)基層社區(qū)治理與人民切身利益、基層和諧穩(wěn)定息息相關(guān)。以元治理理論為指引，有助于為當(dāng)前社區(qū)治理提供更加清晰的理論支撐，推動(dòng)我國(guó)特色社區(qū)治理模式規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展。本文提出社區(qū)元治理部門(mén)應(yīng)積極行使組織培育、規(guī)章引導(dǎo)、資源支持三大手段，依托其“元治理”地位，構(gòu)建“一核多元”式治理網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮動(dòng)員、協(xié)調(diào)、連接功能，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理模式的現(xiàn)代化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：元治理；治理網(wǎng)絡(luò)；“一核多元”

黨的二十大報(bào)告指出：“要完善社會(huì)治理體系，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化?！盵1]社區(qū)治理的相關(guān)理論在我國(guó)一直屬于重點(diǎn)研究領(lǐng)域，近年來(lái) “黨建引領(lǐng)”的興起進(jìn)一步為我國(guó)社區(qū)治理理論研究指明方向，諸多學(xué)者提出構(gòu)建 “社區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理”的治理模式，極大地豐富了當(dāng)前的理論研究。而元治理理論的出現(xiàn)則在一定程度上再次為黨建引領(lǐng)的治理模式提供了理論支撐，但在目前的學(xué)術(shù)研究中，對(duì)于引入元治理理論后應(yīng)如何明確黨建工作在社區(qū)各類(lèi)治理活動(dòng)中的治理地位與作用、構(gòu)造良好的治理形態(tài)等目前所做研究還有所不足。因此，本文結(jié)合元治理理論，在進(jìn)一步闡述社區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的地位與作用基礎(chǔ)上，力圖對(duì)構(gòu)造更好發(fā)揮黨建工作引領(lǐng)社區(qū)治理的 “一核多元”式社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的作用機(jī)制進(jìn)行科學(xué)化、理論化解釋。

一、文獻(xiàn)綜述

目前，在搭建 “一核多元”模式下的公共事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)的理論與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，擺脫原有控制型秩序觀(guān)，主張尊重多元與差異，促進(jìn)利益包容共享，增強(qiáng)協(xié)調(diào)合作機(jī)制的同時(shí)，也產(chǎn)生了諸如治理網(wǎng)絡(luò)中多元主體價(jià)值理念沖突難以調(diào)和、治理問(wèn)題的責(zé)任界定劃分模糊、合作協(xié)商過(guò)程中的權(quán)力尋租等問(wèn)題，因此諸多學(xué)者結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要，主張進(jìn)一步強(qiáng)化基層黨建引領(lǐng)，基于結(jié)構(gòu)主義視角，重視治理網(wǎng)絡(luò)中多元主體的合作協(xié)商關(guān)系，強(qiáng)化完善 “一核多元”的基層治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮其治理效能。如有學(xué)者指出，從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，由執(zhí)政黨扮演領(lǐng)導(dǎo)核心角色、其他主體扮演參與者角色的 “一核多元”的 “中心—耦合”型治理網(wǎng)絡(luò)，是城市居住社區(qū)營(yíng)造的結(jié)構(gòu)形態(tài)，[2]提出應(yīng)以凝聚共識(shí)、資源整合、平臺(tái)搭建、自治培育四大機(jī)制發(fā)展引導(dǎo)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)發(fā)展。還有部分學(xué)者提出通過(guò)構(gòu)建以黨組織為中心的基層治理網(wǎng)絡(luò)框架來(lái)對(duì)社區(qū)治理中的多元協(xié)同行為進(jìn)行劃分，明確多元主體職責(zé)邊界的同時(shí)，強(qiáng)化社區(qū)治理要素整合，破除基層治理資源的碎片化難題，提高基層治理效能。此外，部分學(xué)者積極結(jié)合現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展，基于社區(qū)營(yíng)造要素理論基礎(chǔ)，提出加強(qiáng)基層黨組織的技術(shù)能力，通過(guò)數(shù)字技術(shù)對(duì)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)各要素進(jìn)行模擬分析，利用電子數(shù)據(jù)模擬要素主體行為，構(gòu)建線(xiàn)上治理網(wǎng)絡(luò)，提高基層治理的有效性與精準(zhǔn)性。

綜上，可以看出 “一核多元”社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)理論研究方向主要聚焦于現(xiàn)實(shí)功能發(fā)揮、理論框架搭建、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用等研究方向上，并在此基礎(chǔ)上不斷挖掘深入，為基層治理網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)完善與功能發(fā)揮貢獻(xiàn)力量。有鑒于此，本文將著重于 “元治理”視域下我國(guó)基層特色 “一核多元”治理網(wǎng)絡(luò)的搭建與發(fā)展過(guò)程，分析基層治理網(wǎng)絡(luò)的形態(tài)演化機(jī)制、主體關(guān)系構(gòu)成、治理功能發(fā)揮。

二、理論框架

（一）理論基礎(chǔ)

“元治理”最早由英國(guó)政治理論家鮑勃·杰索普提出，其提出 “元治理”即 “治理?xiàng)l件的組織，以及涉及市場(chǎng)、層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)的明智混合以得出可能的最好結(jié)果”。簡(jiǎn)而言之，其可以被理解為一種 “自組織的組織”與 “治理或治理者的治理”。[3]其意在通過(guò)構(gòu)筑一種更高層次的行為語(yǔ)境，通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促使政府主體、市場(chǎng)主體、自組織主體間的互動(dòng)式治理得以實(shí)現(xiàn)。

結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，“元治理”理論內(nèi)涵不僅契合社區(qū)治理主體中黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心定位，還與我國(guó)傳統(tǒng)社區(qū)治理中產(chǎn)生居民文化相匹配。[4]該理論的應(yīng)用有助于提供更加清晰的理論框架支持，進(jìn)一步挖掘我國(guó)特色基層社區(qū)治理模式，在提供理論支撐的同時(shí)，更好地發(fā)揮我國(guó)特色黨建引領(lǐng)機(jī)制的治理功能。

（二）分析框架

本文通過(guò)搭建 “一核多元”式治理網(wǎng)絡(luò)發(fā)展框架 （詳見(jiàn)圖1），為進(jìn)一步解釋元治理視域下社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展邏輯提供框架支撐。在該框架中，元治理部門(mén)作為整個(gè)框架中的核心主體，通過(guò)組織培育、資源支持和規(guī)章引導(dǎo)三大手段對(duì)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體如社區(qū)居民、居民組織、社會(huì)組織及相關(guān)企業(yè)進(jìn)行動(dòng)員、協(xié)調(diào)、連接功能的發(fā)揮，依據(jù)其公共權(quán)威性發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌作用?？傮w來(lái)看，元治理部門(mén)即街道與社區(qū)黨組織通過(guò)組織培育手段動(dòng)員居民個(gè)體及相關(guān)居民組織，形成與自身社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)更加適配的組織基礎(chǔ)的同時(shí)，也通過(guò)規(guī)章引導(dǎo)手段進(jìn)一步協(xié)調(diào)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中不同主體，促進(jìn)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)平穩(wěn)運(yùn)行。此外，在元治理部門(mén)引導(dǎo)下的資源支持手段也將進(jìn)一發(fā)揮連接與整合資源的功能，從而凝聚治理合力，促進(jìn)治理網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展。綜上所述，元治理部門(mén)通過(guò)組織培育、資源支持和規(guī)章引導(dǎo)三大手段，形成了以元治理部門(mén)為核心，居民及相關(guān)居民組織，社會(huì)組織和企業(yè)等多元主體的 “一核多元”式治理網(wǎng)絡(luò)。

三、治理失靈造成的“等靠要”困境

（一）案例背景

H社區(qū)是北京市霍家營(yíng)街道下轄的 “整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)，受制于其地理位置，社區(qū)人口結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，外來(lái)人口數(shù)量較多，租戶(hù)占比約2/3，這造成了部分社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)活動(dòng)參與積極性低，“等靠要”意識(shí)盛行，對(duì)社區(qū)工作的開(kāi)展產(chǎn)生了消極影響，不同主體間的沖突難以解決，極大地消磨了社區(qū)治理積極性。

（二）困境出現(xiàn)原因

1.利益博弈缺乏抑制

在社區(qū)治理的實(shí)踐中，隨著當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，多元利益表達(dá)渠道不斷增多。H社區(qū)也面臨著隨社區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大居民的多元利益訴求日漸凸顯的局面。因此，傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式已不再適用，同時(shí)如今多層次的多元化的居民利益構(gòu)成已經(jīng)使得我們必須正視居民利益在居民參與社區(qū)治理中的重要作用。居民個(gè)體在追求自我利益訴求的同時(shí)往往會(huì)帶來(lái)集體上的困境，個(gè)體間的相互博弈。同時(shí)，依據(jù)興趣、愛(ài)好、利益等因素形成的居民組織間或與不同主體的沖突也有不斷加劇的趨勢(shì)，因此我們需要抑制不同主體間的利益博弈沖突不斷加劇的機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性與可持續(xù)性，促進(jìn)社區(qū)治理的發(fā)展。

2.動(dòng)員機(jī)制有待完善

社區(qū)組織進(jìn)入社區(qū)中，通過(guò)專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作方法對(duì)于動(dòng)員居民參與確實(shí)產(chǎn)生了一定的效果，但在實(shí)際動(dòng)員的過(guò)程中，我們不難發(fā)現(xiàn)，居民仍然僅會(huì)在個(gè)別情況下有選擇地主動(dòng)參與，大多數(shù)情況下采取的都是被動(dòng)參與。其主要表現(xiàn)為：一是居民習(xí)慣參加有熟悉的居委會(huì)成員現(xiàn)場(chǎng)引導(dǎo)的活動(dòng)；二是習(xí)慣參加具有娛樂(lè)性質(zhì)的活動(dòng)，而不愿參與具有治理性質(zhì)的公共事務(wù)；三是習(xí)慣選擇具有物質(zhì)回報(bào)的活動(dòng)。[5]這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與社會(huì)組織以服務(wù)項(xiàng)目模式介入社區(qū)服務(wù)的特點(diǎn)有關(guān)，社會(huì)組織通過(guò)專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行動(dòng)員往往程度較淺，且存在 “人走燈滅”的現(xiàn)象。同時(shí)這也與社區(qū)組織自身優(yōu)先滿(mǎn)足完成政府合同規(guī)定的量化目標(biāo)，忽視居民需求。因此，需要我們進(jìn)一步探索社區(qū)高效的動(dòng)員方式，提高社區(qū)居民的參與熱情。

3.居民身份建構(gòu)錯(cuò)位

居民自治本質(zhì)上是居民主體性的體現(xiàn)，居民和自組織始終是主角，是自治的實(shí)踐者；他組織是配角，是自治的協(xié)助者。而在傳統(tǒng)社區(qū)治理的實(shí)踐中，依托于社區(qū)街道、社區(qū)兩委、業(yè)委會(huì)及其他積極分子等構(gòu)成社區(qū)公共事務(wù)處理團(tuán)體，大量普通居民長(zhǎng)期面臨著 “被代表”的狀況，在此狀況下，普通居民參與社區(qū)公共事務(wù)治理的惰性得到進(jìn)一步凸顯，其實(shí)際身份被建構(gòu)為被治理、被服務(wù)的對(duì)象，消磨了其參與的積極性，呈現(xiàn)出更為明顯的 “等靠要”態(tài)度。同時(shí)，由 “少數(shù)”代表 “多數(shù)”參與社區(qū)治理過(guò)程中，“多數(shù)”的 “搭便車(chē)”、卸責(zé)心理進(jìn)一步加劇，極不利于社區(qū)共同體的構(gòu)建。

四、元治理下主動(dòng)治理的實(shí)現(xiàn)

（一）《居民公約》：明確規(guī)章引導(dǎo)，搭建協(xié)調(diào)機(jī)制

元治理的重點(diǎn)任務(wù)之一就是進(jìn)一步理順治理關(guān)系，協(xié)調(diào)利益沖突，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部信任，而該功能的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)將抽象的秩序具體為現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)章公約。同時(shí)，在元治理視域下，社區(qū)黨組織將作為公共權(quán)威對(duì)于自身社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展進(jìn)行整體性把控，將直接影響不同主體的治理效能的發(fā)揮。其能夠通過(guò)參與議程設(shè)置、商議過(guò)程和協(xié)調(diào)性行動(dòng)直接影響治理過(guò)程；特別是涉及物業(yè)服務(wù)企業(yè)與業(yè)主之間的利益沖突事項(xiàng)，社區(qū)黨組織發(fā)揮了重要的仲裁者與利益中立的中間人角色。H社區(qū)兩委針對(duì)社區(qū)內(nèi)居民糾紛較多、解決效果較差的情況，高度重視規(guī)則的力量，提倡依規(guī)辦事，其結(jié)合社區(qū)實(shí)際情況，在專(zhuān)業(yè)律師指導(dǎo)下編制印刷了 《居民公約》，為社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的運(yùn)行都設(shè)置了一定的流程和規(guī)則。

（二）五方聯(lián)動(dòng)：構(gòu)建連接路徑，實(shí)現(xiàn)資源整合

在社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的過(guò)程中，如何實(shí)現(xiàn)不同主體間的有效連接是實(shí)現(xiàn)治理效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，如何進(jìn)一步去構(gòu)建出有效的連接路徑，促進(jìn)不同主體間的資源共享、協(xié)調(diào)合作是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的重要方式。而這一機(jī)制的建立離不開(kāi)公共權(quán)威的貫徹，從而保證相關(guān)環(huán)節(jié)的有效執(zhí)行，推動(dòng)相關(guān)資源真正落實(shí)到問(wèn)題的解決上。H社區(qū)進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，通過(guò)建立以黨組織、居委會(huì)、社會(huì)組織、物業(yè)和學(xué)校等駐區(qū)單位為主的五方共建機(jī)制，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，緊密對(duì)接，實(shí)現(xiàn)資源共享，切實(shí)滿(mǎn)足群眾的切身需求。在街道與社區(qū)兩委的推動(dòng)下，社區(qū)已與青年匯、北青報(bào)、長(zhǎng)城中醫(yī)院等16家社會(huì)組織開(kāi)展共建活動(dòng)，拓展了豐富的活動(dòng)資源，并通過(guò)其專(zhuān)業(yè)化知識(shí)技能的分享與傳授，進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)內(nèi)相關(guān)居民組織發(fā)展，推進(jìn)了社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。

（三）黨建引領(lǐng)：推動(dòng)組織培育，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

對(duì)于社區(qū)治理來(lái)說(shuō)，組織培育作為一種 “老生常談”被時(shí)常提起，但是人們往往忽視社區(qū)內(nèi)真正需要組織培育的目的與對(duì)象。在元治理理論下，社區(qū)中的組織并不應(yīng)呈現(xiàn)出松散、碎片化的狀態(tài)，而應(yīng)呈現(xiàn)出一種再整合、再組織的復(fù)合形態(tài)，并經(jīng)過(guò)元治理部門(mén)的統(tǒng)籌引導(dǎo)，使其自身呈現(xiàn)出一種正向的發(fā)展態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)組織間的秩序再構(gòu)。而居民作為社區(qū)治理的主體，如何有效引導(dǎo)動(dòng)員他們參與到組織培育的過(guò)程中也需要充分重視，黨建引領(lǐng)的組織培育功能的良好發(fā)揮是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)內(nèi)生化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。H社區(qū)兩委面對(duì)居民參與有限、大量居民訴求亟須解決的現(xiàn)狀，通過(guò)建立社區(qū)管家和 “雙服務(wù)四簽到”工作，逐步將志愿者管理和 “物業(yè)+志愿服務(wù)”樓門(mén)化、網(wǎng)格化、機(jī)制化，建立了片區(qū)、居民小組、樓、單元四級(jí)社區(qū)黨建引領(lǐng)物業(yè)管理和志愿服務(wù)的有效機(jī)制。

五、結(jié)束語(yǔ)

元治理理論的引入對(duì)于進(jìn)一步重塑社區(qū)治理關(guān)系、提高社區(qū)治理效能具有重要作用，而搭建 “一核多元”式治理網(wǎng)絡(luò)發(fā)展框架有助于我們進(jìn)一步理解社區(qū)元治理部門(mén)應(yīng)如何通過(guò)組織培育、資源支持、規(guī)章引導(dǎo)三大手段來(lái)促進(jìn)社區(qū)主動(dòng)治理的實(shí)現(xiàn)。隨著社區(qū)治理主體日漸多元，傳統(tǒng)的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今日漸復(fù)雜的治理關(guān)系，需要建立與其適配的 “一核多元式”的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步提高社區(qū)治理效能，促進(jìn)社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)。必須要重視基層黨組織及基層政府作為社區(qū)元治理部門(mén)的特殊地位，有效克服社區(qū)治理過(guò)程中產(chǎn)生的治理難題，促進(jìn)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)一步完善發(fā)展。元治理理論的引入不僅是一種新的理論范式的引入，也是對(duì)于我國(guó)目前社區(qū)多元治理模式的完善，不僅有助于我們進(jìn)一步理順社區(qū)治理中的多元治理關(guān)系，更有助于激發(fā)多元治理主體的治理活力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理模式的再發(fā)展、再創(chuàng)新，為提高我國(guó)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提供重要理論基礎(chǔ)。

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