孫喬婧　劉武根

〔摘要〕整體智治能力構(gòu)建是推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措?！癡字”模型理論與政府整體智治具有內(nèi)在契合性，體現(xiàn)為價值導(dǎo)向的一致性、提供新的方法論及有效的實踐工具。通過引入“V字”模型理論，利用業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享的方法可以將復(fù)雜的治理問題按照拆解、組合、優(yōu)化的思路加以突破，并通過數(shù)據(jù)賦能和技術(shù)支撐，推進政府治理數(shù)字化、智慧化發(fā)展，進而提升政府整體智治能力。為進一步深化“V字”模型在政府整體智治能力構(gòu)建中的應(yīng)用，除了深入把握其應(yīng)用原理進行實踐探索外，還須加快推進全域數(shù)智治理體系建設(shè)，統(tǒng)籌“以數(shù)據(jù)治理”和“對數(shù)據(jù)治理”兩方面工作，拓展數(shù)字治理和數(shù)據(jù)應(yīng)用場景建設(shè)，守好網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全和數(shù)據(jù)安全底線。

〔關(guān)鍵詞〕數(shù)字政府，整體智治，“V字”模型，業(yè)務(wù)協(xié)同，數(shù)據(jù)共享

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）05-0075-07

近年來，我國積極推進數(shù)字政府建設(shè)，并將數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)廣泛應(yīng)用到政府治理各領(lǐng)域、各方面和全過程。各級政府數(shù)字化、信息化水平顯著提升，在整體智治方面邁出關(guān)鍵步伐。與此同時，面對復(fù)雜多變的外部環(huán)境以及數(shù)字經(jīng)濟的深入發(fā)展，各級政府整體智治水平和能力還有待進一步提升和突破，特別是“信息孤島”問題存在、數(shù)據(jù)開放利用不足、數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢難以有效發(fā)揮等成為制約政府整體智治能力提升的重要障礙。因此，亟待以新思想、新理念、新方法作為指導(dǎo)，進一步推進政府整體智治能力構(gòu)建實踐〔1〕。而通過引入“V字”模型理論，利用業(yè)務(wù)拆解、業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享等方法可以將復(fù)雜的治理問題按照拆解、組合、優(yōu)化的思路，實現(xiàn)復(fù)雜到簡單、抽象到具體、定性到定量的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)改革任務(wù)目標的落地，為智慧治理探索新路徑，推動構(gòu)建“整體智治”的現(xiàn)代政府。

“V字”模型由凱文·福斯伯格（Kevin Forsberg）和哈羅德·穆茲（Harold Mooz）于1978年提出，是系統(tǒng)開發(fā)過程中一種重要的工具模型?！癡字”模型由下行階段的“業(yè)務(wù)協(xié)同模型”和上行階段的“數(shù)據(jù)共享模型”兩部分構(gòu)成，整體可看成“V”字型結(jié)構(gòu)〔2〕。 “V字”模型伴隨著計算機技術(shù)的發(fā)展而發(fā)展，其應(yīng)用也逐步從軟件測試和系統(tǒng)開發(fā)拓展至數(shù)字化改革領(lǐng)域。作為新的方法論和實踐工具，對其進行研究探索不僅能夠豐富數(shù)字化改革的理論內(nèi)涵，而且有利于培養(yǎng)創(chuàng)新意識，激發(fā)創(chuàng)新活力和創(chuàng)新潛能，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、“V字”模型理論與政府整體智治的內(nèi)在契合性

“V字”模型理論與政府整體智治的內(nèi)在契合性不僅表現(xiàn)在思想理念和價值目標的一致性上，也表現(xiàn)在理論與實踐的統(tǒng)一上。正因為如此，從現(xiàn)實實踐來看，“V字”模型已經(jīng)在政府整體智治領(lǐng)域成功應(yīng)用，是被實踐檢驗的科學理論。

（一）“V字”模型理論與政府整體智治價值導(dǎo)向的一致性

“整體智治”既是一種要實現(xiàn)的治理目標或治理狀態(tài)，同時也蘊含著實現(xiàn)這一目標的方式和路徑。其中，“整體”意味著治理主體的協(xié)同、治理結(jié)構(gòu)的統(tǒng)合以及治理框架的一體化，“智”意味著采用智能化的工具和手段，這是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，達到整體智治的重要抓手，也是在復(fù)雜治理場景下解決治理難題、驅(qū)動“治”的整體轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對照全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體目標和數(shù)字政府建設(shè)的新要求，結(jié)合社會系統(tǒng)論和整體性治理理論，可以全面、系統(tǒng)理解政府整體智治的科學內(nèi)涵，即：在黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的總體引領(lǐng)下，以跨部門綜合集成和業(yè)務(wù)高效協(xié)同的整體性治理體系為架構(gòu)，以系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和智慧化為目標導(dǎo)向，在先進治理理念和現(xiàn)代智能技術(shù)的支撐下，全面革新治理思維和治理模式，統(tǒng)籌構(gòu)建智慧化治理平臺，提升政府數(shù)字化治理水平，推動各級政府治理系統(tǒng)的革命性重塑，服務(wù)全面深化改革、高質(zhì)量發(fā)展、共同富裕等新時代發(fā)展任務(wù)和目標?？傮w而言，新時代政府整體智治具有鮮明的中國特色和時代特征，即以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，以跨界融合、協(xié)同創(chuàng)新為著力點，以治理成果普惠化和發(fā)展成果共享為根本目標〔3〕。

“V字”模型理論作為數(shù)字化改革的系統(tǒng)工具，具備整體性、協(xié)同性和智慧化特征，這與政府整體智治的目標導(dǎo)向具有一致性。在過去相當長的時期內(nèi)，我國地方政府在公共事務(wù)治理過程中面臨著“碎片化”困境，特別是在跨域治理方面面臨較大掣肘。利用“V字”模型整體性、系統(tǒng)性視角，將為政府治理體系的重塑賦予新的內(nèi)涵：一是實現(xiàn)對治理要素的全覆蓋，同時促進治理要素在治理系統(tǒng)中充分流通，將治理主體、治理對象、治理手段、治理環(huán)境等悉數(shù)納入，實現(xiàn)全領(lǐng)域延伸，多時空、多維度拓展。此外，利用信息技術(shù)打破信息孤島和業(yè)務(wù)壁壘，促進治理要素在治理系統(tǒng)中及時傳遞、共享和反饋。二是實現(xiàn)治理界面的友好性和交互性。要以“一網(wǎng)統(tǒng)管、一屏全覽”為目標，實現(xiàn)治理過程和治理成果的可視化，不斷細化各領(lǐng)域、各層級管理事項的顆粒度，確保來源可溯、流向可追、問題可查；同時，完善數(shù)字治理平臺集成鏈建設(shè)，增強治理主體間及主客體間的交互頻度、質(zhì)量和效能〔4〕。三是實現(xiàn)治理節(jié)點的協(xié)同性與銜接性。要充分發(fā)揮智能技術(shù)在增強治理彈性和韌性上的優(yōu)勢，改變科層制治理結(jié)構(gòu)造成的資源離散化分配、部門趨利性合作的弊端，推動形成自動適應(yīng)、有效銜接、流程閉環(huán)的智慧化整體治理共同體。

（二）“V字”模型為政府整體智治能力構(gòu)建提供了新的方法論

政府整體智治能力建設(shè)的最終目的是滿足政府治理、經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)和民生保障等各領(lǐng)域變革需要〔5〕。在數(shù)字經(jīng)濟時代，經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境面臨日新月異的新變化，黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府治理理念、思路和方法隨之不斷變化，在此過程中，需要一套系統(tǒng)的、科學的數(shù)字化管理工具和模型來指導(dǎo)。從方法論的角度來看，“V字”模型作為一種現(xiàn)代科學知識體系，恰好提供了一種運用現(xiàn)代化手段解決傳統(tǒng)方式難以解決的復(fù)雜問題的思路和方法?！癡字”模型在政府整體智治能力構(gòu)建中的應(yīng)用是建立在以服務(wù)政府治理需求為導(dǎo)向的政務(wù)數(shù)字化迭代更新的基礎(chǔ)之上，這種迭代優(yōu)化的思維也正是政府整體智治能力提升的關(guān)鍵。“V字”模型在實際應(yīng)用過程中，以現(xiàn)有平臺、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)和場景梳理為起點，以滿足政務(wù)服務(wù)需求和治理需求為目標，以推動政務(wù)數(shù)字化發(fā)展和全域數(shù)智治理為最終目的，其核心原理在于對業(yè)務(wù)流程和治理體系的梳理、整合、優(yōu)化，在此基礎(chǔ)上以需求為導(dǎo)向，將業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享機制融入數(shù)字化改革和整體智治體系構(gòu)建的全過程、各環(huán)節(jié)、各方面，通過數(shù)據(jù)賦能、智能技術(shù)支撐，深入推進政府治理全方位、系統(tǒng)性優(yōu)化，同時借助政務(wù)數(shù)據(jù)資源的不斷挖掘和積累，進一步打造數(shù)字治理和數(shù)字經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展新格局。

（三）“V字”模型是被實踐證明有效的實踐工具

“V字”模型不僅為數(shù)字化改革和應(yīng)用提供了方法論和實踐工具，同時由于其具備系統(tǒng)性、聚合性以及注重場景的構(gòu)建，其在數(shù)字化改革應(yīng)用過程中體現(xiàn)出以下優(yōu)勢：一是強化業(yè)務(wù)協(xié)同能力，推動跨部門聯(lián)合創(chuàng)新。“V字”模型在上行階段要進行內(nèi)部各部門和業(yè)務(wù)線條的數(shù)據(jù)集成與業(yè)務(wù)集成，通過數(shù)據(jù)集成與業(yè)務(wù)集成無形中加強了各部門之間的聯(lián)系，有利于推動業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展。與此同時，隨著各業(yè)務(wù)部門的聯(lián)系加深，部門間的溝通與協(xié)作更加通暢，形成有利于創(chuàng)新的氛圍與體制機制，推動了跨部門聯(lián)合創(chuàng)新。二是推動主觀決策向“數(shù)據(jù)決策”“智能決策”轉(zhuǎn)變?！癡字”模型的應(yīng)用以數(shù)據(jù)資源梳理、匯總、治理、共享為基礎(chǔ)，強調(diào)數(shù)據(jù)要素在業(yè)務(wù)效能提升以及業(yè)務(wù)協(xié)同過程中的重要性，借助數(shù)據(jù)的安全、可信、調(diào)用和共享，實現(xiàn)科學、準確、客觀、及時監(jiān)測業(yè)務(wù)質(zhì)量和效率，從而快速應(yīng)對內(nèi)外部不確定因素，適時作出業(yè)務(wù)優(yōu)化調(diào)整，使得管理者由主觀決策向“數(shù)據(jù)決策”“智能決策”轉(zhuǎn)變，進而提升管理決策的科學性及有效性。三是有利于開拓新的業(yè)務(wù)場景，進一步提升服務(wù)效能?！癡字”模型在業(yè)務(wù)拆解和業(yè)務(wù)事項梳理過程中，進一步明確業(yè)務(wù)領(lǐng)域和資源能力，識別出可以進一步提升的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)場景，并在此基礎(chǔ)上以點帶面、靠前發(fā)力，推動業(yè)務(wù)服務(wù)效能的持續(xù)提升。此外，“V字”模型對業(yè)務(wù)的不斷迭代促進新業(yè)務(wù)場景的開拓和應(yīng)用，尤其是其重視數(shù)據(jù)要素的賦能和應(yīng)用，這能夠不斷挖掘數(shù)據(jù)要素潛在應(yīng)用領(lǐng)域和應(yīng)用價值，推動數(shù)據(jù)要素的場景化應(yīng)用。四是培養(yǎng)創(chuàng)新意識，激發(fā)創(chuàng)新活力和創(chuàng)新潛能?！癡字”模型的創(chuàng)新性體現(xiàn)在理念創(chuàng)新、方法論創(chuàng)新以及實踐創(chuàng)新等多個方面，通過“V字”模型的實踐探索，能夠讓實踐主體自上而下意識到創(chuàng)新思維對于數(shù)字化改革目標實現(xiàn)的重要性?！癡字”模型實踐屬于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新實踐，其過程的廣泛參與性也是對各層級、各部門以及個體創(chuàng)新能力的鍛煉和培養(yǎng)，這有利于激發(fā)創(chuàng)新活力和創(chuàng)新潛能。

隨著“V字”模型實踐探索的不斷深化，目前其已成為數(shù)字化改革實踐的重要工具?！癡字”模型在我國的實踐應(yīng)用以Z省為先導(dǎo)，2003年Z省首次提出建設(shè)“數(shù)字Z”以來，就開始逐步探索“V字”模型在政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)建設(shè)等各領(lǐng)域的應(yīng)用，特別是在探索政務(wù)數(shù)字化和整體智治方面，通過“V字”模型持續(xù)迭代，推動政府謀劃力、統(tǒng)籌力和治理能力不斷提升。2021年3月，Z省委全面深化改革委員會印發(fā)《Z省數(shù)字化改革總體方案》，進一步明確提出：按照“V字”模型持續(xù)迭代，將“業(yè)務(wù)協(xié)同模型和數(shù)據(jù)共享模型”的方法應(yīng)用到數(shù)字化改革的各方面、各領(lǐng)域，推進黨政機關(guān)整體智治系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建黨政機關(guān)整體智治綜合應(yīng)用，推動政府整體智治能力不斷提升。截至 2021年底，Z省初步構(gòu)建了省市縣一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，5個綜合應(yīng)用實現(xiàn)功能上線，其中包括黨政機關(guān)整體智治綜合應(yīng)用、數(shù)字政府綜合應(yīng)用、數(shù)字經(jīng)濟綜合應(yīng)用、數(shù)字社會綜合應(yīng)用和數(shù)字法治綜合應(yīng)用。2022年8月，國家網(wǎng)信辦發(fā)布的《數(shù)字中國發(fā)展報告（2021年）》顯示，Z省數(shù)字化綜合發(fā)展水平位居全國第一。2023 年，Z省進一步深化數(shù)字化改革，將數(shù)字化、現(xiàn)代化、一體化融入黨的領(lǐng)導(dǎo)和“五位一體”總體布局，推動省域治理和經(jīng)濟社會發(fā)展實現(xiàn)全方位、系統(tǒng)性提升。

二、政府整體智治實踐中“V字”模型應(yīng)用流程、成功關(guān)鍵及實踐經(jīng)驗

“V字”模型是一套完整的數(shù)字化改革與實踐模型，其在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型和整體智治能力構(gòu)建中的應(yīng)用需要遵循一套完整、規(guī)范的流程和實施步驟。與此同時，“V字”模型是創(chuàng)新型實踐工具，在實際應(yīng)用過程中不能簡單套用流程，需要結(jié)合業(yè)務(wù)特點進行調(diào)整、優(yōu)化和創(chuàng)新，識別出應(yīng)用成功的關(guān)鍵點，進而有的放矢，提高應(yīng)用成效。Z省在應(yīng)用過程中既把握基本流程，又結(jié)合業(yè)務(wù)實際對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行優(yōu)化及創(chuàng)新，積累了寶貴的經(jīng)驗，為現(xiàn)實應(yīng)用提供了參考借鑒。

（一）“V字”模型應(yīng)用流程

“V字”模型的基本結(jié)構(gòu)分為兩個階段，一是下行階段的業(yè)務(wù)協(xié)同，二是上行階段的數(shù)據(jù)共享。在每一階段，又分為多個不同的流程和步驟，具體應(yīng)用流程如下（見圖1）：

1.下行階段：業(yè)務(wù)協(xié)同?！癡字”模型下行階段是整個模型應(yīng)用的基礎(chǔ)階段，主要是通過業(yè)務(wù)的細分、拆解以及數(shù)據(jù)共享清單的梳理為后續(xù)上行階段的業(yè)務(wù)整合應(yīng)用創(chuàng)造良好的條件。Z省在“V字”模型實踐過程的下行階段，從宏觀到微觀、從治理與服務(wù)兩個維度，全面梳理黨政機關(guān)核心業(yè)務(wù)，在此基礎(chǔ)上完成業(yè)務(wù)拆解和業(yè)務(wù)協(xié)同。一是定準核心業(yè)務(wù)，確定業(yè)務(wù)模塊。核心業(yè)務(wù)是由Z省各級政府部門結(jié)合“三定”方案中部門職能確定的履職內(nèi)容，其主要由業(yè)務(wù)層級、業(yè)務(wù)事項、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)串和數(shù)據(jù)項等內(nèi)容構(gòu)成。定準核心業(yè)務(wù)是“V字”模型應(yīng)用的起點，通常需要從橫向、縱向及深度三個方面把握，在橫向上核心業(yè)務(wù)應(yīng)覆蓋部門主要職能，縱向上應(yīng)通過層級分解具體到責任處室，深度上應(yīng)通過業(yè)務(wù)事項梳理細化至數(shù)據(jù)項。在定準核心業(yè)務(wù)后，各部門對各自核心業(yè)務(wù)進行深入梳理和分解，確定具體的業(yè)務(wù)模塊，并明確業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)部門、責任目標、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等。在業(yè)務(wù)模塊劃分過程中以機構(gòu)職能和資源能力為基礎(chǔ)，同時完成業(yè)務(wù)過程的劃分和描述。二是拆解業(yè)務(wù)單元，梳理業(yè)務(wù)事項。拆解業(yè)務(wù)單元主要包括兩個方面內(nèi)容：描述業(yè)務(wù)架構(gòu)和劃分業(yè)務(wù)層級。具體而言，拆解業(yè)務(wù)單元一般包括計劃、拆解、標識、實現(xiàn)等流程，業(yè)務(wù)單元拆解完成后，需要對拆解后的業(yè)務(wù)單元進行規(guī)范標識，以明確每個業(yè)務(wù)單元的資源共享與交換機制、業(yè)務(wù)處理的過程環(huán)節(jié)等。業(yè)務(wù)事項涉及的對象以及包含的內(nèi)容較多，參與主體包括業(yè)務(wù)的責任方、落實方、管理方以及需求方等，內(nèi)容涉及業(yè)務(wù)架構(gòu)、業(yè)務(wù)過程、運行方案、資源匹配、約束條件和邊界等一系列要素。在梳理業(yè)務(wù)事項過程中，Z省運用REA（資源、事件和主體）處理模型，在業(yè)務(wù)目標和資源供需的基礎(chǔ)上，識別業(yè)務(wù)關(guān)鍵事項，然后界定關(guān)鍵事項的參與方及協(xié)調(diào)機制，形成標準化、固定化的業(yè)務(wù)事項清單。三是確定業(yè)務(wù)流程，明確協(xié)同關(guān)系。在拆解業(yè)務(wù)單元和明確業(yè)務(wù)事項后，確定業(yè)務(wù)流程就變得相對容易，其主要是對業(yè)務(wù)架構(gòu)進行細分，然后對業(yè)務(wù)實現(xiàn)過程進行步驟分解。在確定業(yè)務(wù)流程過程中，業(yè)務(wù)主管部門在業(yè)務(wù)流程文檔中對業(yè)務(wù)過程進行描述，并形成業(yè)務(wù)流程模板。明確協(xié)同關(guān)系包括兩方面，一方面對參與協(xié)同的各主體關(guān)系進行界定，另一方面對業(yè)務(wù)協(xié)同方式進行界定。四是建立指標體系，匯總數(shù)據(jù)需求。業(yè)務(wù)指標體系不僅包括業(yè)務(wù)本身相關(guān)指標，還應(yīng)針對業(yè)務(wù)過程構(gòu)建指標體系，用于跟蹤業(yè)務(wù)執(zhí)行情況，評估業(yè)務(wù)效率和效果。在構(gòu)建指標體系后，各相關(guān)業(yè)務(wù)部門結(jié)合指標體系和業(yè)務(wù)事項辦理流程梳理數(shù)據(jù)需求，匯總各個業(yè)務(wù)事項的輸入和輸出業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)串，并明確業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)串名稱、格式、類別、字段、數(shù)據(jù)項、數(shù)據(jù)來源等，形成數(shù)據(jù)需求匯總表。

2.上行階段：數(shù)據(jù)共享。“V字”模型上行階段主要是在業(yè)務(wù)拆解的基礎(chǔ)上再造業(yè)務(wù)流程，Z省在實際應(yīng)用過程中將核心業(yè)務(wù)組合集成為“一件事”，推進原有業(yè)務(wù)協(xié)同，并根據(jù)實際需要疊加新的任務(wù)，通過多樣化應(yīng)用場景的落地實踐，找到“破點—連線—成面—立體”的最優(yōu)解決方案，推動體系的整體性優(yōu)化和系統(tǒng)性重塑。一是形成數(shù)據(jù)共享清單，完成數(shù)據(jù)對接。在業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)串和數(shù)據(jù)項匯總的基礎(chǔ)上，根據(jù)業(yè)務(wù)實施流程和數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)調(diào)用需求，Z省各業(yè)務(wù)部門編制了數(shù)據(jù)共享目錄清單，對共享數(shù)據(jù)按不同領(lǐng)域進行分類、匯總和整合。數(shù)據(jù)共享清單包括數(shù)據(jù)名稱、類別、格式、共享屬性、提供方式、更新周期等信息。數(shù)據(jù)對接參照REA（資源、事件和主體）交互過程，按照“數(shù)據(jù)—事項—角色—過程—支撐”結(jié)構(gòu)框架實施，同時融合業(yè)務(wù)協(xié)同框架進行，以滿足業(yè)務(wù)系統(tǒng)需要。二是業(yè)務(wù)指標協(xié)同，業(yè)務(wù)事項集成。政務(wù)業(yè)務(wù)之間往往具有關(guān)聯(lián)性，各類業(yè)務(wù)指標不僅需要獨立管理，還需要共享至關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同。與此同時，隨著Z省政務(wù)服務(wù)場景和業(yè)務(wù)的拓展，各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和指標的體量、類別、層次都在快速增長，需要進一步強化業(yè)務(wù)指標的關(guān)聯(lián)、協(xié)同機制，更好地支撐政務(wù)服務(wù)和管理決策需要。在此階段還要將前期分解的業(yè)務(wù)事項進行重新優(yōu)化整合，集成關(guān)聯(lián)性事項，形成建立在數(shù)據(jù)共享和流程優(yōu)化基礎(chǔ)上的業(yè)務(wù)聯(lián)動新機制。三是業(yè)務(wù)單元集成，業(yè)務(wù)模塊集成。此階段是在信息技術(shù)與單項業(yè)務(wù)融合的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)管理業(yè)務(wù)模塊的資源優(yōu)化配置和統(tǒng)一管理。目前，Z省政府治理工作重心正由“深化局部應(yīng)用” 向“突破全面集成”轉(zhuǎn)變，在推進信息技術(shù)在政務(wù)服務(wù)、市場監(jiān)管、經(jīng)濟運行監(jiān)測、決策支持、社會建設(shè)等單項業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)應(yīng)用的同時，開始探索關(guān)鍵業(yè)務(wù)系統(tǒng)集成、資源優(yōu)化和一體化管理模式，意在打通部門間隔閡和環(huán)節(jié)之間的“信息孤島”，支持提升政府整體智治水平。四是形成業(yè)務(wù)系統(tǒng)。這里的業(yè)務(wù)系統(tǒng)具體指數(shù)字化管理和綜合應(yīng)用系統(tǒng)，即將數(shù)據(jù)模塊和業(yè)務(wù)模塊進行整合，構(gòu)建支持政府數(shù)字化治理的一體化管理與應(yīng)用支撐平臺。利用數(shù)字化系統(tǒng)，一方面可以動態(tài)監(jiān)測和評估業(yè)務(wù)發(fā)展，同時利用業(yè)務(wù)和市場數(shù)據(jù)研判趨勢，推動政府治理由主觀決策向“數(shù)字化”決策轉(zhuǎn)變。

（二）“V字”模型應(yīng)用成功的關(guān)鍵

按照“V字”模型的基本理念和流程方法，Z省在政府整體智治能力構(gòu)建方面取得了積極成效，其應(yīng)用成功的關(guān)鍵主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是下行任務(wù)分解和上行綜合集成緊密結(jié)合。在“V字”模型實踐應(yīng)用中，Z省一方面做好下行階段的業(yè)務(wù)拆解工作，具體而言，就是在明確核心業(yè)務(wù)、確定業(yè)務(wù)模塊的基礎(chǔ)上，對業(yè)務(wù)單元進行詳細拆解，并梳理業(yè)務(wù)涉及的具體事項，然后根據(jù)業(yè)務(wù)流程確定各項業(yè)務(wù)涉及的參與主體和資源要素，構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)同關(guān)系，用于明確業(yè)務(wù)職責和協(xié)同要求。業(yè)務(wù)拆解后按照“應(yīng)用場景—子場景—一級任務(wù)—二級任務(wù)—主要指標”的分層結(jié)構(gòu)進行各管理線和業(yè)務(wù)線的數(shù)據(jù)指標梳理和指標體系建立，為上行階段的數(shù)據(jù)集成、業(yè)務(wù)集成以及業(yè)務(wù)創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。另一方面對下行階段的任務(wù)分解進行系統(tǒng)化再整合，并將業(yè)務(wù)創(chuàng)新融入上行階段。在上行階段對現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)資源進行標準化處理，并建立新的數(shù)據(jù)標準，構(gòu)建新的數(shù)據(jù)中臺對數(shù)據(jù)資源整合與歸集，以完成數(shù)據(jù)對接與數(shù)據(jù)共享。業(yè)務(wù)層面則將前期分解的業(yè)務(wù)事項和業(yè)務(wù)單元進行重新優(yōu)化整合，形成建立在數(shù)字化基礎(chǔ)上的新的業(yè)務(wù)模塊劃分。然后構(gòu)建一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，作為數(shù)據(jù)共享和拓展各領(lǐng)域重點應(yīng)用的有力支撐。二是制度化、規(guī)范化做細做實核心業(yè)務(wù)梳理。在“V字”模型下行階段的任務(wù)分解過程中，為了保證對現(xiàn)有業(yè)務(wù)單元和業(yè)務(wù)事項作出科學、系統(tǒng)梳理，各部門根據(jù)現(xiàn)有業(yè)務(wù)類型、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程等制定明確的任務(wù)細化標準，確保下行階段的任務(wù)分解和協(xié)同工作能夠做細做實，為上行階段的數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)集成和創(chuàng)新打下堅實基礎(chǔ)。在具體實施過程中，通過出臺《政務(wù)部門核心業(yè)務(wù)梳理規(guī)范》，系統(tǒng)指導(dǎo)各部門規(guī)范開展業(yè)務(wù)單元拆解、業(yè)務(wù)事項梳理、業(yè)務(wù)流程分解以及數(shù)據(jù)指標體系建立等工作。以此為基礎(chǔ)，推動數(shù)字化改革工作朝著制度化、規(guī)范化、持續(xù)化方向發(fā)展，有效促進政府部門間業(yè)務(wù)協(xié)同。三是業(yè)務(wù)數(shù)字化迭代與應(yīng)用場景創(chuàng)新協(xié)同推進。“V字”模型下行和上行階段可以看作是核心業(yè)務(wù)數(shù)字化迭代升級與應(yīng)用場景創(chuàng)新兩個階段。在下行階段，除了進行任務(wù)拆解和數(shù)據(jù)資源梳理外，各部門各系統(tǒng)按照“明確核心任務(wù)—制定任務(wù)目標—變革體制機制—調(diào)整組織架構(gòu)—更新管理制度—推動協(xié)作配合—優(yōu)化資源配置—加強隊伍建設(shè)”這一主線，圍繞業(yè)務(wù)數(shù)字化目標，在組織架構(gòu)、體制機制、方式流程、手段工具、技術(shù)應(yīng)用等方面進行全面調(diào)整和優(yōu)化，保障業(yè)務(wù)數(shù)字化迭代升級自上而下有效執(zhí)行。在上行階段，各地各部門各系統(tǒng)除了進行數(shù)據(jù)集成和業(yè)務(wù)集成外，還充分挖掘海量政務(wù)數(shù)據(jù)資源潛力，推動自下而上的應(yīng)用場景創(chuàng)新，形成如數(shù)字鄉(xiāng)村振興、智慧河道管理、數(shù)字國土空間、涉穩(wěn)金融風險防范與處置應(yīng)用場景等一批標志性應(yīng)用場景〔6〕。

（三）“V字”模型應(yīng)用成功的實踐經(jīng)驗

“V字”模型之所以能夠在Z省應(yīng)用成功，除了思想上重視、行動上務(wù)實、措施上細化以及責任上壓實外，更為重要的是其深入對業(yè)務(wù)場景的挖掘，挖掘數(shù)據(jù)要素在政府治理和公共服務(wù)中的價值，從而推動智能化、精準化、協(xié)同化、高效化的治理體系構(gòu)建。其成功經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下方面：一是注重調(diào)查研究，堅持問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向。在“V字”模型實踐過程中，Z省十分重視調(diào)查研究，創(chuàng)新工作方式方法，在調(diào)研謀劃階段就提前介入，杜絕“脫節(jié)式調(diào)研”“虛浮式調(diào)研”“空談式調(diào)研”等情形。緊緊圍繞資源能力及經(jīng)濟社會發(fā)展需求對現(xiàn)有治理模式、治理方法及工具進行系統(tǒng)審視，尋找現(xiàn)有智慧治理體系中存在的短板以及推動整體智治能力提升的突破口，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建數(shù)字治理新格局。二是以高質(zhì)量數(shù)據(jù)供給推動高質(zhì)量數(shù)字政府整體智治能力建設(shè)。2021年9月，Z省上線了一體化數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)，形成了省域政務(wù)數(shù)據(jù)資源高效歸集、配置和使用的新格局。以一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺為支撐，Z省推動政務(wù)數(shù)據(jù)資源的高效歸集與整合，增進數(shù)據(jù)治理工作成效，提升了政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量，促進數(shù)據(jù)要素價值釋放。通過數(shù)據(jù)賦能、流程再造，在科學決策、經(jīng)濟監(jiān)測、社會治理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等方面形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的決策管理機制〔7〕。三是建立信息公開與行政民主機制，推動用戶創(chuàng)新、大眾創(chuàng)新、開放創(chuàng)新、共享創(chuàng)新。Z省通過完善政務(wù)和信息公開制度、建立政府與公眾溝通平臺，推動公民“實質(zhì)性參與”社會治理，激發(fā)共治共建新活力〔8〕。同時，在政務(wù)數(shù)據(jù)要素應(yīng)用方面充分利用市場機制優(yōu)勢，強化與企業(yè)、社會機構(gòu)的合作，借助專業(yè)性技術(shù)企業(yè)力量探索政務(wù)大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用，降低數(shù)據(jù)治理成本。以此為基礎(chǔ)，推動構(gòu)建政府、市場、社會多方協(xié)同的數(shù)字治理新格局，最終實現(xiàn)政府治理和公共服務(wù)的智能化、精細化和社會化〔9〕。

三、政府整體智治實踐中深化“V字”模型應(yīng)用的進路

從以上論述可以看出，“V字”模型在Z省數(shù)字化改革以及政府整體智治能力構(gòu)建方面發(fā)揮了重要作用，且取得了顯著成效。作為一種被實踐證明有效的方法論與工具模型，在未來推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，其發(fā)揮的作用將越來越大。與此同時，用好“V字”模型除了在把握其應(yīng)用原理和實施流程的基礎(chǔ)上進行更加深入的實踐探索外，還需要在頂層設(shè)計、治理理念、場景開發(fā)及安全保障等方面創(chuàng)造有利的應(yīng)用環(huán)境和內(nèi)外部條件，推動“V字”模型在政府整體智治能力構(gòu)建中的進一步深化應(yīng)用。

（一）加快推進全域數(shù)智治理體系建設(shè)

Z省應(yīng)用“V字”模型的改革實踐統(tǒng)籌運用數(shù)字化認知、思維和技術(shù)，把數(shù)字化、一體化、現(xiàn)代化貫穿到黨的領(lǐng)導(dǎo)和“五位一體”總體布局全過程各方面，對省域治理的體制機制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進行全方位、系統(tǒng)性重塑，推動省域治理能力的質(zhì)量、效率和動力變革，在根本上實現(xiàn)全省域整體智治、高效協(xié)同。這其中反映出的一個重要思想就是政府整體智治能力構(gòu)建需要全域數(shù)智治理體系作為基礎(chǔ)支撐。全域數(shù)智治理是跨地區(qū)跨部門跨層級的一體化治理，是涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)文明等全領(lǐng)域治理，也是對治理要素形成、運行和變更的全過程治理〔10〕。加快推進全域數(shù)智治理體系建設(shè)能夠打破各種阻隔和信息壁壘，強化共享與合作，充分發(fā)揮跨邊界合作治理的協(xié)同優(yōu)勢。這就需要一方面打破科層制管理的溝通壁壘，樹立“政府即平臺”的思維，按照一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)進程探索組織變革新機制新模式，奔著問題去，圍繞需求改，緊緊圍繞問題和需求建立跨層級跨部門的溝通協(xié)調(diào)機制；另一方面通過“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”，打通傳統(tǒng)治理體系下市、縣（區(qū)）、街道、社區(qū)之間的縱向阻隔，以及部門之間的橫向阻隔，推動實現(xiàn)“全域感知、一網(wǎng)統(tǒng)管、智慧監(jiān)測”的全域數(shù)智治理網(wǎng)絡(luò)，形成精細化、協(xié)同化、智能化的治理體系。

（二）從“以數(shù)據(jù)治理”到“對數(shù)據(jù)治理”

無論是政府整體智治還是“V字”模型應(yīng)用，高質(zhì)量的數(shù)據(jù)開放共享及應(yīng)用無疑居于核心地位。Z省在政府整體智治能力構(gòu)建過程中十分重視數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)賦能，不僅建立了數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記平臺確保數(shù)據(jù)安全合規(guī)使用，還借助一體化數(shù)字資源系統(tǒng)將分散的數(shù)據(jù)資源進行歸集、清洗、加工、關(guān)聯(lián)等，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的有效匯聚和質(zhì)量提升。因此，在政府整體智治能力構(gòu)建過程中，除了利用數(shù)據(jù)提升數(shù)字化治理能力，即“以數(shù)據(jù)治理”，還需要對數(shù)據(jù)要素本身進行治理，以提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、挖掘數(shù)據(jù)內(nèi)在價值及應(yīng)用潛能。特別是在當前政府數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展的形勢下，強化數(shù)據(jù)分級分類、確權(quán)、開發(fā)和保護等工作〔11〕，對于政府治理模式創(chuàng)新、數(shù)據(jù)要素價值釋放，乃至數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展均具有重要的現(xiàn)實意義。做好數(shù)據(jù)治理工作，一方面要構(gòu)建結(jié)構(gòu)性分置的數(shù)據(jù)治理機制，根據(jù)數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)生產(chǎn)加工方式以及數(shù)據(jù)類型的不同，分別明確數(shù)據(jù)確權(quán)管理、開發(fā)利用、開放共享及安全保護等規(guī)則和標準，夯實數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)；另一方面，要提升數(shù)字技術(shù)水平，注重數(shù)據(jù)價值共享而非數(shù)據(jù)本身共享。數(shù)據(jù)價值的挖掘、共享和傳遞是數(shù)據(jù)治理的重要目的，而這離不開數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)要素的結(jié)合，要引入數(shù)據(jù)挖掘、隱私計算、機器學習、區(qū)塊鏈等技術(shù)，盤活政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值，提升數(shù)據(jù)治理能力，讓公共數(shù)據(jù)作用的發(fā)揮不再局限于一體化政務(wù)服務(wù)之中，而是融入整個數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的方方面面。

（三）拓展數(shù)字治理和數(shù)據(jù)應(yīng)用場景建設(shè)

“V字”模型應(yīng)用的落腳點是服務(wù)于具體的業(yè)務(wù)和應(yīng)用場景，形成數(shù)字政府整體智治支撐能力。Z省利用“V字”模型已經(jīng)在行業(yè)監(jiān)管、社會治理、公共服務(wù)、公共信用等諸多領(lǐng)域落地大量應(yīng)用場景。與此同時，為了鼓勵應(yīng)用場景探索，Z省還組織一系列數(shù)字化改革成果評選活動，如最佳應(yīng)用、最優(yōu)規(guī)則、優(yōu)秀案例、示范案例等，不僅激勵各領(lǐng)域探索創(chuàng)新，也為深化應(yīng)用提供了實踐經(jīng)驗。因此，深化“V字”模型要用場景思維探索新時代政府治理新路徑。一方面，要以政務(wù)服務(wù)改善和民生需求為導(dǎo)向謀劃一批實用型重點項目及典型應(yīng)用場景，各地可結(jié)合實際建立數(shù)字化應(yīng)用場景滾動推進項目庫，每年遴選推動一批數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用場景落地，加快應(yīng)用場景示范推廣，推進服務(wù)型政府建設(shè)邁上新臺階；另一方面，要緊緊把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革發(fā)展先機，以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，探索數(shù)據(jù)要素場景化應(yīng)用，用數(shù)據(jù)要素賦能“五位一體”融合發(fā)展，探索政務(wù)數(shù)據(jù)的運營機制，反哺數(shù)字政府和智慧城市建設(shè)，推動政府治理邁向更高水平，從而更好地服務(wù)民生和經(jīng)濟社會發(fā)展。在政府整體智治水平得到有效提升后，可逐步探索和擴大政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享及授權(quán)使用范圍，推動數(shù)據(jù)要素融入實體經(jīng)濟發(fā)展，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化發(fā)展〔12〕。同時，要加強數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系建設(shè)，培育數(shù)據(jù)運營商等新型市場主體，推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（四）守好安全底線，在風險可控下穩(wěn)健發(fā)展

包括“V字”模型應(yīng)用在內(nèi)的一切數(shù)字化改革實踐，必須在風險可控的前提下開展。堅守安全底線是筑牢改革發(fā)展之基的根本，這其中包括網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、運行安全、物理安全等多個方面。特別是當前國際、國內(nèi)形勢復(fù)雜多變，數(shù)字政府建設(shè)過程中面臨的網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全、數(shù)據(jù)安全風險不容忽視，守好安全底線對于提升政府治理現(xiàn)代化水平至關(guān)重要。針對網(wǎng)絡(luò)和信息安全，需要建立網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測分析體系，搭建監(jiān)測分析平臺，及時識別和發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)攻擊、安全事件和異常情況，落實常態(tài)化監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處理機制，進一步筑牢政府治理能力安全防線。針對數(shù)據(jù)安全，要平衡好數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)使用和數(shù)據(jù)安全之間的關(guān)系，明確數(shù)據(jù)生產(chǎn)、管理、流動、使用規(guī)范和各方責任義務(wù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)安全運營管理體系，加強數(shù)據(jù)行為審計監(jiān)測，對個人隱私、敏感數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)加大保護力度，確保數(shù)據(jù)收集、儲存、流通、開發(fā)和利用等各個環(huán)節(jié)安全穩(wěn)健運行。特別是針對政務(wù)數(shù)據(jù)共享中的安全風險，應(yīng)建立自我監(jiān)管與安全監(jiān)管體系，通過設(shè)立敏感數(shù)據(jù)標識，加強數(shù)據(jù)留痕和追溯，通過提升數(shù)據(jù)安全融合能力，應(yīng)對新業(yè)態(tài)風險，防范數(shù)據(jù)失控，通過安全共享體系，應(yīng)對分散性風險，防范數(shù)據(jù)竊取和泄漏。

總之，“V字”模型作為數(shù)字化改革的創(chuàng)新實踐工具，已經(jīng)在政府整體智治能力構(gòu)建過程中成功應(yīng)用并取得了積極成效，但其未來進一步探索實踐仍有改進優(yōu)化和創(chuàng)新空間，需要根據(jù)發(fā)展的實際情況進一步深化應(yīng)用。目前數(shù)字中國建設(shè)駛?cè)肟燔嚨溃瑪?shù)字政府也將邁入以數(shù)據(jù)賦能、協(xié)同治理、智慧決策、優(yōu)質(zhì)服務(wù)為主要特征的“融慧治理”新階段〔13〕。在此形勢下，各級政府應(yīng)樹立整體智治理念，將數(shù)字化、智能化貫穿到“五位一體”總體布局的全過程、各方面，同時需要創(chuàng)新思維、理念和方法，探索利用新的、科學有效的方法論和實踐工具，推進政府治理全方位、系統(tǒng)性創(chuàng)新，提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。

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責任編輯 周 榮