〔摘要〕政府績效考核是政府治理的重要工具，但不完善的考核體系會誘發(fā)目標(biāo)置換現(xiàn)象。在實(shí)踐中，目標(biāo)置換現(xiàn)象表現(xiàn)為：績效目標(biāo)置換組織目標(biāo)造成的目標(biāo)錯(cuò)位，即期目標(biāo)置換跨期目標(biāo)造成的短期行為，剛性目標(biāo)置換軟性目標(biāo)造成的選擇性關(guān)注，單項(xiàng)指標(biāo)置換整體指標(biāo)造成的一票否決，對績優(yōu)者的懲罰取代對績差者懲罰造成的目標(biāo)棘輪效應(yīng)，內(nèi)部控制置換績效改進(jìn)造成的組織控制。究其原因，主要是價(jià)值沖突、職能錯(cuò)配、回應(yīng)錯(cuò)位、資源依賴、激勵(lì)扭曲、任期彈性等多個(gè)邏輯相互交織、相互耦合產(chǎn)生的結(jié)果。為此，應(yīng)從價(jià)值協(xié)同、績效溝通、長遠(yuǎn)目標(biāo)、公眾參與、均衡激勵(lì)等方面入手，防范目標(biāo)置換的發(fā)生。

〔關(guān)鍵詞〕地方政府，績效考核，目標(biāo)置換

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）05-0068-07

績效考核是政府治理的重要工具，我國各級地方政府存在著績效考核的實(shí)際行為，但是由于績效考核體系存在的不完善問題，可能損害組織績效，并誘發(fā)地方政府在治理過程中的非規(guī)范性行為，包括目標(biāo)置換現(xiàn)象。目標(biāo)置換是指組織在沒有改變最初設(shè)定目標(biāo)的情況下，在實(shí)際運(yùn)行過程中卻逐漸背離既定的正式目標(biāo)，發(fā)生目標(biāo)偏離和錯(cuò)位，轉(zhuǎn)而追求其他目標(biāo)。目標(biāo)置換對組織來說是極其有害的，組織成員或許并沒有意識到目標(biāo)的改變，卻由于被置換目標(biāo)的錯(cuò)誤引導(dǎo)，造成組織資源的錯(cuò)配與浪費(fèi)、組織行為的非理性及非規(guī)范性，甚至是管理上的盲目與混亂。本文擬系統(tǒng)檢視中國地方政府績效考核的理論和實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)其中存在的目標(biāo)置換現(xiàn)象，分析其產(chǎn)生的原因，并提出防范措施。

一、目標(biāo)置換在地方政府績效考核實(shí)踐中的表現(xiàn)

目標(biāo)置換在績效考核中主要表現(xiàn)為績效目標(biāo)對組織目標(biāo)的置換，而且具有一定的迷惑性和隱蔽性。其他目標(biāo)置換現(xiàn)象表現(xiàn)為忽略組織最初設(shè)定的目標(biāo)，轉(zhuǎn)而追求易于達(dá)成即期收益的短期目標(biāo)、可以量化的剛性目標(biāo)，過分重視具有決定性作用的“一票否決”目標(biāo)而忽視其他目標(biāo)，追求組織控制而非績效改善，等等。

（一）目標(biāo)錯(cuò)位：績效目標(biāo)對組織目標(biāo)的置換

組織目標(biāo)是指一個(gè)組織在一定時(shí)期內(nèi)運(yùn)用各種資源經(jīng)過努力可以達(dá)到并被組織成員共同接受的理想狀態(tài)，它是政府績效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)的依據(jù)?？冃Э己吮仨殗?yán)格圍繞組織目標(biāo)和法定責(zé)任來進(jìn)行，績效指標(biāo)必須與組織目標(biāo)保持高度一致，全面、準(zhǔn)確地反映組織目標(biāo)。然而，實(shí)踐中卻出現(xiàn)績效目標(biāo)對組織目標(biāo)的置換現(xiàn)象，表現(xiàn)為績效指標(biāo)與組織使命和任務(wù)脫節(jié)甚至沖突。根據(jù)斯格特的分類，績效評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)分為以結(jié)果為基礎(chǔ)、以過程為基礎(chǔ)、以功能結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)三種，這三種情況都會出現(xiàn)目標(biāo)置換現(xiàn)象，而且具有隱蔽性和迷惑性。譬如，地方政府經(jīng)常在環(huán)?？冃Э己酥邪雅盼圪M(fèi)征收率、罰款額等設(shè)為考核指標(biāo)，這種績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)是以過程為基礎(chǔ)的，關(guān)注努力的過程，即組織行動的數(shù)量或質(zhì)量，包括排污費(fèi)征收、罰款等，但會出現(xiàn)過程替代結(jié)果、績效指標(biāo)對組織目標(biāo)置換的情形，使環(huán)保部門更多地把注意力集中到排污費(fèi)征收及罰款上，反而忽視環(huán)?？己?、監(jiān)察的真正目的是改善環(huán)境質(zhì)量。這種目標(biāo)置換下的績效考核還容易誤導(dǎo)企業(yè)，使他們認(rèn)為交納足額排污費(fèi)后就可以放心排污，這樣不僅不能改善管理，反而阻礙組織使命、組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在社會治安績效考核中，如果以結(jié)果為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)績效指標(biāo)，抓捕違法人員數(shù)量就可能成為績效指標(biāo)之一，那么是否抓捕的違法人員越多，就意味著社會治安（組織目標(biāo)）更好呢？很顯然，這種以結(jié)果為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的績效指標(biāo)，如果與組織目標(biāo)任務(wù)脫節(jié)，也會造成目標(biāo)置換現(xiàn)象的發(fā)生。組織目標(biāo)與績效目標(biāo)的沖突、置換，其根本原因在于組織目標(biāo)承載的公共價(jià)值與績效指標(biāo)承載的公共價(jià)值之間的沖突。

（二）短期行為：即期目標(biāo)對跨期目標(biāo)的置換

地方政府是實(shí)行成本收益獨(dú)立核算的行為主體，其行為的成本和收益具有即期和跨期特點(diǎn)。除了即期成本產(chǎn)生即期收益、跨期成本產(chǎn)生跨期收益的行為，還有兩種行為值得關(guān)注：一種是可以產(chǎn)生即期收益，但成本可能需要在未來跨期支付；另一種會發(fā)生即期成本支付，但收益卻只能在未來跨期收回，本屆政府難以享受其收益。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)雙曲線貼現(xiàn)模型認(rèn)為，“行為主體在跨期選擇時(shí)存在‘短視’認(rèn)知偏差，形成短期貼現(xiàn)率高、長期貼現(xiàn)率低的不規(guī)則的時(shí)間偏好結(jié)構(gòu)特征”〔1〕。由于“短視”認(rèn)知偏差的存在，面對后面兩種行為，加上彈性任期制、政績考核壓力等因素的影響，作為行為主體的地方政府官員被認(rèn)為是理性人，其理性選擇應(yīng)是更加注重在短期內(nèi)、在任期內(nèi)取得收益，從而引發(fā)對即期目標(biāo)的重視，主要是一些在短期內(nèi)可以取得明顯收益、成本可能需要即期支付或長期支付的目標(biāo)，譬如大基建、大投資項(xiàng)目可以帶來即期的就業(yè)增加、經(jīng)濟(jì)增長等收益，但卻可能產(chǎn)生需要在未來分期支付的長期財(cái)政成本，表現(xiàn)為對以大基建、大投資為特點(diǎn)的“政績工程”“首長工程”等類項(xiàng)目的偏愛和不計(jì)成本、竭澤而漁的短期行為。同時(shí)，也會出現(xiàn)對跨期目標(biāo)的輕忽，主要是一些需要即期支付甚至是跨期支付成本，但卻不能取得即期收益的指標(biāo)，譬如環(huán)境保護(hù)、教育、民生等項(xiàng)目，由于這些項(xiàng)目的收益是跨期的，作為投資主體的本屆政府很難享受其收益。這種對即期目標(biāo)的重視和對跨期目標(biāo)的輕忽，實(shí)際上是即期目標(biāo)對跨期目標(biāo)的置換。

（三）選擇性關(guān)注：剛性指標(biāo)對軟性指標(biāo)的置換

由于指標(biāo)性質(zhì)和意義的不同，績效考核的指標(biāo)體系實(shí)際上可以分為剛性指標(biāo)和軟性指標(biāo)，并代表著不同的關(guān)注度和努力度。剛性目標(biāo)一般為可量化指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)數(shù)量、產(chǎn)出、增長率等，尤其是經(jīng)濟(jì)方面的硬指標(biāo)，包括GDP總量、稅收、固定資產(chǎn)投資、財(cái)政收入等總量指標(biāo)及增長率。由于中國經(jīng)濟(jì)績效與官員晉升相聯(lián)系的特殊的晉升激勵(lì)機(jī)制，這些指標(biāo)與政府主要領(lǐng)導(dǎo)的政績、升遷和整個(gè)集體的獎(jiǎng)金、福利等直接掛鉤，因此剛性目標(biāo)很自然地更多受到官員的重視。軟性指標(biāo)一般為非量化指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)政府活動的質(zhì)量、結(jié)果、效能、滿足公眾需要等，比較難以量化和評估，也難以與政府主要領(lǐng)導(dǎo)的政績、升遷掛鉤，因此，這類指標(biāo)任務(wù)往往得不到足夠的重視。在這里，剛性指標(biāo)、量化指標(biāo)實(shí)際上置換了軟性指標(biāo)、非量化指標(biāo)。美國政治學(xué)家詹姆斯·威爾遜將這種重視某些指標(biāo)（譬如量化指標(biāo)、剛性指標(biāo)）而忽視另一些指標(biāo)（譬如非量化指標(biāo)、軟性指標(biāo)）的現(xiàn)象概括為“選擇性關(guān)注”傾向。關(guān)注度意味著努力度，并決定著資源的流向，選擇性關(guān)注導(dǎo)致努力配置的扭曲，進(jìn)而導(dǎo)致資源配置的扭曲。

（四）一票否決：單個(gè)考核目標(biāo)對整體目標(biāo)的置換

績效考核中的一票否決制，是通過加大個(gè)別指標(biāo)的權(quán)重，使之在整個(gè)考核體系中具有決定性作用，以保證相關(guān)工作任務(wù)的落實(shí)。其關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)在于否決，通過不同形式、不同程度的否決施行懲罰，使被否決者不同程度地失去評優(yōu)、晉升的機(jī)會，受到降職、免職處分，使被否決單位中的個(gè)人、集體利益受到影響，包括獎(jiǎng)金、績效工資甚至是經(jīng)費(fèi)撥付（資源配置）等，這是一種具有超強(qiáng)威懾力、超強(qiáng)剛性的懲罰機(jī)制。這種一票否決指標(biāo)是一種前提性指標(biāo)，只有在它達(dá)標(biāo)的情況下，被考核對象的整體工作績效才會被認(rèn)可，一旦觸發(fā)一票否決機(jī)制，其成績就會被否決，這實(shí)際上是單個(gè)考核指標(biāo)對整體考核目標(biāo)的置換。這種一票否決指標(biāo)的權(quán)重幾乎達(dá)到了100%，這是非常不科學(xué)、不合理的，它的超強(qiáng)威懾力勢必會引起地方政府和官員的高度重視，甚至為了不被一票否決而不惜代價(jià)，注意力、資源并不是無限的，對一票否決指標(biāo)的重視，就意味著對其他指標(biāo)的輕忽。這是因?yàn)?，指?biāo)權(quán)重代表著指標(biāo)的重要性，意味著官員的關(guān)注程度和努力程度，進(jìn)而決定著公共資源的流向和配置，并有著放大效應(yīng)，不合理的權(quán)重設(shè)置同樣會導(dǎo)致“選擇性關(guān)注”傾向及努力配置和資源配置的扭曲〔2〕。

（五）目標(biāo)棘輪：對績優(yōu)者的懲罰置換了對績差者的懲罰

“目標(biāo)棘輪現(xiàn)象”最初來自對蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度的研究。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)的年度生產(chǎn)指標(biāo)是根據(jù)上年的實(shí)際生產(chǎn)不斷調(diào)整的，好的表現(xiàn)意味著下年度被指派更重的任務(wù)，這種標(biāo)準(zhǔn)隨業(yè)績上升導(dǎo)致水漲船高的趨向被稱為“目標(biāo)棘輪現(xiàn)象”。根據(jù)委托—代理理論和經(jīng)理人激勵(lì)契約，棘輪效應(yīng)實(shí)際上是委托人變相懲罰過去表現(xiàn)好的代理人，它使績優(yōu)者因害怕目標(biāo)被加碼而選擇隱匿實(shí)際績效信息或者降低努力程度，是所謂的“鞭打快?！保瑫l(fā)代理人的跨期激勵(lì)沖突問題。具體而言，委托人以上年度的業(yè)績信息作為主要依據(jù)來設(shè)定下年度目標(biāo)，以當(dāng)年的業(yè)績作為來年增長的基數(shù)，這就在制度安排上出現(xiàn)只能逐年增長或至少不能負(fù)增長的“棘輪配置”，而代理人會發(fā)現(xiàn)自己當(dāng)年的業(yè)績越好，來年要承受的業(yè)績目標(biāo)壓力就越大，因此形成委托人和代理人（上下級政府及領(lǐng)導(dǎo)）之間實(shí)際的博弈，并造成內(nèi)耗。為避免下一個(gè)考核期內(nèi)被指派更重的任務(wù)，績優(yōu)者會故意留有余地，績差者可能會努力以求達(dá)標(biāo)，但是也會因無法達(dá)標(biāo)而放棄努力，甚或不惜一切代價(jià)以完成目標(biāo)，導(dǎo)致短期行為的發(fā)生。

（六）組織控制：內(nèi)部控制置換了績效改進(jìn)

政府績效考核服務(wù)于多重目標(biāo)，但基本可以分為“外部責(zé)任”和“內(nèi)部控制”兩種主要類型〔3〕。在我國，政府績效考核主要偏重于“內(nèi)部控制”，它是上級政府的管理工具，上級政府通過考核目標(biāo)設(shè)置權(quán)、績效排名、激勵(lì)獎(jiǎng)賞、問責(zé)懲戒、職務(wù)晉升等政治激勵(lì)權(quán)、獎(jiǎng)金、績效工資等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)權(quán)和資源配置權(quán)，也有學(xué)者直接稱其為控制權(quán)，并簡化為三個(gè)維度，即目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、激勵(lì)分配權(quán)〔4〕，一方面有效提升了行政執(zhí)行力，另一方面實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了對各級政府和政府官員的有效控制。這種控制性既通過評價(jià)制度的強(qiáng)制性得到實(shí)現(xiàn)，也通過資源分配的集權(quán)化得到加強(qiáng)。其結(jié)果是，不僅強(qiáng)化了地方政府在財(cái)政資源、人力資源、制度資源等方面對上級政府的依賴性，也弱化了其對上級政府的博弈能力。因此產(chǎn)生了兩方面危害：一方面，為上級政府的責(zé)任轉(zhuǎn)移提供了可能性，表現(xiàn)為上級政府對下級政府的約束和要求，下級只能被動接受，方便了一些上級政府將自己所負(fù)的行政責(zé)任向下轉(zhuǎn)移，使自己只享有監(jiān)督、評估的權(quán)力，而不需承擔(dān)責(zé)任，造成治理過程中的權(quán)力懸??；另一方面，地方政府在面對一個(gè)缺乏針對性的績效考核體系時(shí)，缺乏相應(yīng)的博弈能力，因?yàn)樵谛姓蝿?wù)發(fā)包制下，從指標(biāo)體系到程序邏輯都體現(xiàn)了上級政府對下級政府的目標(biāo)要求，而這種考核體系經(jīng)常是缺乏嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、充分論證和嚴(yán)格評估的，但下級政府能做的只是被動接受并努力完成任務(wù)。

二、目標(biāo)置換發(fā)生的原因

近年來，社會科學(xué)研究中出現(xiàn)多重邏輯的研究思路，它強(qiáng)調(diào)真實(shí)世界行為的復(fù)雜性，認(rèn)為行為夾雜在多個(gè)邏輯之間，必須在多個(gè)邏輯之下對其進(jìn)行觀察和思考。本文認(rèn)為，目標(biāo)置換的發(fā)生存在多重邏輯，包括公共價(jià)值、政府職能、政府資源、政府行為（回應(yīng)與激勵(lì)）、行政環(huán)境（彈性任期制）等，在這些邏輯的交織中出現(xiàn)目標(biāo)置換，而且這些邏輯發(fā)生作用在某種程度上隱含一定的邏輯順序。簡言之，理論上績效考核應(yīng)該圍繞公共價(jià)值、在科學(xué)界定政府職能的基礎(chǔ)上展開，但現(xiàn)實(shí)卻出現(xiàn)公共價(jià)值沖突、政府職能錯(cuò)配，導(dǎo)致績效考核的目標(biāo)設(shè)定出現(xiàn)偏差。由于政府資源的有限性，為取得上級政府的資源支持，下級會更多地回應(yīng)上級政府的關(guān)切，使激勵(lì)的方向傾向于政府的關(guān)切，而非公眾的關(guān)切，這一切都發(fā)生在彈性任期制的行政環(huán)境中，它加劇了目標(biāo)置換現(xiàn)象的發(fā)生。

（一）價(jià)值沖突

公共價(jià)值是人們關(guān)于權(quán)利、義務(wù)和規(guī)范的共識，是公共政策制定和公共服務(wù)供給中應(yīng)該遵循的規(guī)范和原則，是公共資源和權(quán)力配置的內(nèi)在要求〔5〕。但公共價(jià)值的多元化及其不通約性導(dǎo)致公共價(jià)值沖突，使地方政府被迫在相互競爭的公共價(jià)值之間進(jìn)行選擇和平衡，從而陷入矛盾對立、難以取舍的“價(jià)值困境”中。根據(jù)格蘭迪提出的“價(jià)值間帕累托最優(yōu)原則”（在資源一定的情況下，不減少一些價(jià)值就不可能增加另一些價(jià)值）可知，在資源有限的情況下，各利益相關(guān)者期望通過績效評價(jià)來實(shí)現(xiàn)自身所偏好的價(jià)值，便有可能引發(fā)價(jià)值沖突〔6〕。在組織自利性、資源有限性以及上級政府公共資源集權(quán)性的交互影響下，為了更好地獲取資源及實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，下級政府可能會迎合上級政府的價(jià)值偏好，并會選擇那些有益于實(shí)現(xiàn)績效指標(biāo)的公眾作為主要服務(wù)對象，而實(shí)際上最需要服務(wù)的公眾卻常常被忽略，導(dǎo)致上級政府與下級政府價(jià)值取向表面的相容而實(shí)際的不相容，以及政府的價(jià)值偏好與公眾價(jià)值偏好的沖突。同時(shí)，政府與不同團(tuán)體公眾存在著認(rèn)知差異和多元價(jià)值取向，賦予不同公共服務(wù)的價(jià)值是不同的，而且價(jià)值取向也不是一成不變的，而是不斷變動的，因此，為考核公共服務(wù)績效而設(shè)計(jì)的績效指標(biāo)是不穩(wěn)定、不完全的。譬如，上級政府把績效指標(biāo)分配給下級政府，同時(shí)也把更多的事權(quán)轉(zhuǎn)移給下級政府，但很多情況下并未提供相應(yīng)的財(cái)政支持與保障。在下級政府財(cái)力不足、資源有限的情況下，在績效考核的價(jià)值取向上，地方政府天然地會更加關(guān)注效率價(jià)值而非公平價(jià)值，因?yàn)樯鐣芾怼⒐卜?wù)提供、民生改善等職能的實(shí)現(xiàn)都離不開財(cái)政支持，這樣就不可避免地使公平價(jià)值與效率價(jià)值遭遇沖突困境。

（二）職能錯(cuò)配

績效指標(biāo)是針對某一級政府或某一個(gè)政府部門的職能設(shè)計(jì)的，需要建立在職能明確、邊界清晰的基礎(chǔ)上。政府職能是一種制度規(guī)定性，績效考核使政府職能進(jìn)一步具體化、使制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)秩序?？冃Э己酥笜?biāo)應(yīng)該包含質(zhì)的規(guī)定性，即政府提供什么公共服務(wù)、如何提供公共服務(wù)、結(jié)果如何（是否符合職能規(guī)定性、符合公眾的需求），以及量的規(guī)定性，即政府在職能范圍內(nèi)做了多少（是否在職能范圍內(nèi)應(yīng)做盡做），這兩方面都是政府職能的具體體現(xiàn)。但由于政府的多任務(wù)性和政府行為的模糊性，政府職能往往界定不清，甚至出現(xiàn)政府職能錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象，績效指標(biāo)的設(shè)置也并不能真正反映政府職能，甚至背離政府職能定位和政府組織目標(biāo)。毋庸諱言，在我國，以科學(xué)界定政府職能為基礎(chǔ)、合理引導(dǎo)地方政府職能轉(zhuǎn)變、適應(yīng)治理現(xiàn)代化需求的績效考核體系并沒有真正建立起來，需要在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)的前提下建立科學(xué)的績效考核體系。

（三）回應(yīng)錯(cuò)位

斯格特曾在《組織理論》中提出，“目標(biāo)可以轉(zhuǎn)譯為一系列代表相應(yīng)結(jié)果的價(jià)值優(yōu)先權(quán)或?qū)嵱霉δ堋Ｈ绻麤]有清晰的優(yōu)先次序，理性評估和選擇就不可能發(fā)生”〔7〕32。但是，根據(jù)阿羅的不可能定理，將每個(gè)個(gè)體表達(dá)的偏好次序綜合成整個(gè)群體的偏好次序在絕大多數(shù)情況下是不可能的，這就意味著不可能從個(gè)人偏好次序推導(dǎo)出群體偏好次序，因此公眾的偏好顯示經(jīng)常是缺乏的。在公眾偏好顯示缺乏的情況下，上級組織掌握著評估權(quán)，就會出現(xiàn)偏好替代現(xiàn)象，下級政府基于自身價(jià)值判斷、偏好替代設(shè)計(jì)的考核指標(biāo)，會更多地迎合上級組織和領(lǐng)導(dǎo)的偏好，以上級組織的偏好代替公眾偏好，實(shí)現(xiàn)對上級政府期望的回應(yīng)，較少回應(yīng)和體現(xiàn)公眾的偏好和真正需求，服務(wù)公眾的績效目標(biāo)被迎合上級領(lǐng)導(dǎo)的績效指標(biāo)置換了。具體而言，考核加強(qiáng)了地方政府對具有政策決定權(quán)和公共資源分配權(quán)的上級政府的回應(yīng)，減弱了他們對公眾的回應(yīng)，使他們更加關(guān)心能否完成績效目標(biāo)，而非績效能否更好地滿足公眾的需求，更加重視上級滿意，而非公眾滿意。公眾滿意可以理解為公眾因接受的服務(wù)質(zhì)量高于或至少不低于期望得到的服務(wù)質(zhì)量而產(chǎn)生的心理滿足感受，為達(dá)到提高公眾滿意度的效果，地方政府可能會在可控的資源和政策范圍內(nèi)，盡量減低服務(wù)對象的期望，并將其需求局限在可控范圍內(nèi)，這也是我們在調(diào)研中經(jīng)常會遇到的情況。

（四）資源依賴

績效指標(biāo)的完成依賴于各種公共資源的配置，而獲取資源的需求產(chǎn)生了組織依賴，尤其是下級政府對上級政府的依賴。在目前我國的行政管理體制下，包括制度、政策、財(cái)力、人力等在內(nèi)的行政資源往往集中在較高層級的政府手中，而績效目標(biāo)則通過層層分解、逐級下達(dá)的方式，由下級政府、基層政府執(zhí)行完成。上級政府下達(dá)績效指標(biāo)時(shí)，經(jīng)常忽略完成的成本，在資源相對充足的狀態(tài)下，資源依賴并不明顯，而在資源相對不足、上級政府掌握更多資源、資源懸浮的約束狀態(tài)下，下級政府甚至需要?jiǎng)佑梅钦疥P(guān)系和手段以獲取資源來完成指標(biāo)。這種資源限制、資源高度依賴上級政府的執(zhí)行困境，給基層政府造成很大壓力。為取得上級政府在公共資源、公共政策等方面的支持，一些基層政府的理性選擇是在績效指標(biāo)設(shè)計(jì)上迎合上級政府的價(jià)值偏好，而非公眾的價(jià)值偏好，在績效指標(biāo)完成過程中把注意力、努力和資源向相關(guān)任務(wù)傾斜，甚至出現(xiàn)不合理配置資源——“挪用資源”以完成目標(biāo)的情況；同時(shí)，囿于資源不足，也會出現(xiàn)執(zhí)行不力，從而阻礙他們完成所有目標(biāo)，使他們優(yōu)先解決容易解決的問題，而忽略難以解決的問題，出現(xiàn)目標(biāo)置換現(xiàn)象。

（五）激勵(lì)扭曲

“晉升錦標(biāo)賽”是中國政治體系下一種特有的激勵(lì)制度，它把地方政府績效尤其是經(jīng)濟(jì)績效與地方官員升遷聯(lián)系起來，從而激勵(lì)地方官員推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在“晉升錦標(biāo)賽”理論框架下，競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定，參賽人的相對績效（相對位次）決定勝負(fù)，競賽優(yōu)勝者將會獲得晉升〔8〕。作為參賽人的地方政府主要官員被認(rèn)為是追求政治晉升的“政治人”，他們的理性選擇必然是重視與晉升有關(guān)的考核指標(biāo)，而與晉升關(guān)系不大或無關(guān)的指標(biāo)往往會被忽視。但是，政府本身存在著多目標(biāo)性和多任務(wù)性，在履行多目標(biāo)、多任務(wù)時(shí)，對某一目標(biāo)、任務(wù)的過度重視、高強(qiáng)度激勵(lì)會導(dǎo)致激勵(lì)扭曲，使注意力資源從別的任務(wù)、目標(biāo)轉(zhuǎn)移過來，造成對其他任務(wù)、目標(biāo)的輕忽，出現(xiàn)目標(biāo)置換現(xiàn)象。因?yàn)榈胤秸疅o論采取何種政策行動，都會涉及資源競爭，尤其是注意力資源競爭，而注意力分配相當(dāng)于權(quán)威分配、資源分配，當(dāng)特定事件、現(xiàn)象捕獲了決策者的注意力，才有可能被分配更多的資源以塑造更為積極的行為。因?yàn)榈胤秸男袨槭茱@著性機(jī)制影響，對顯著性事項(xiàng)（譬如一票否決事項(xiàng)）賦予高權(quán)重，顯性目標(biāo)（通常是量化目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)）會比隱性目標(biāo)（通常是定性目標(biāo)、非量化目標(biāo)、社會目標(biāo)）更受到重視，資源分配也會向這些目標(biāo)傾斜。

（六）任期彈性

我國政治生態(tài)的一個(gè)重要特點(diǎn)是彈性任期制。在法理上，我國的任期制明確規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期為五年，但實(shí)踐中任期不滿、調(diào)任頻繁卻是一種“常態(tài)”，法理上的固定任期在實(shí)際執(zhí)行中權(quán)變?yōu)閺椥匀纹凇Ｈ纹诳己艘彩钦冃Э己说囊环N，其考核以任期為節(jié)點(diǎn)進(jìn)行，但很多政府行為卻具有跨期特點(diǎn)，任內(nèi)投資未必能得到任內(nèi)收獲，為了在任期內(nèi)盡快取得更好的政績，作為“理性人”的地方官員會更重視短期可以產(chǎn)生效益的項(xiàng)目，即希望任期內(nèi)的投資在任期內(nèi)獲得收益，而非投入收益跨期的項(xiàng)目，他們會更關(guān)注短期績效而非長期績效，對短期績效的關(guān)注置換了對長期績效的關(guān)注。在任期較短而又難以預(yù)料的彈性任期制下，會加劇考核（不僅僅是任期考核）對官員行為的影響，他們會更希望短期內(nèi)取得更高的績效、更好的政績，一方面是應(yīng)對任期考核，另一更為重要的方面是可以助力其在短期內(nèi)晉升，導(dǎo)致其行為更加趨于短期化。

三、目標(biāo)置換現(xiàn)象的防范

有學(xué)者認(rèn)為，在諸多相互競爭的公共行政核心價(jià)值和技術(shù)之間很難建立有效、平衡的績效考評體系，這種努力的結(jié)果反而只能限制和扭曲政府和公共行政的視界〔9〕。但筆者認(rèn)為，政府績效考核是中國各級政府普遍采用的管理工具，并已經(jīng)由一種非正式的制度安排上升為正式的制度安排，所以，進(jìn)一步完善考核體系，防范包括目標(biāo)置換在內(nèi)的非理性現(xiàn)象的發(fā)生，才是更加理性的選擇。

（一）價(jià)值協(xié)同

價(jià)值協(xié)同、價(jià)值均衡是消解價(jià)值沖突的手段，即通過開展持續(xù)的互動消除各利益相關(guān)者間的認(rèn)知差異，并通過價(jià)值間的相互合作與協(xié)調(diào)化解價(jià)值沖突。首先，明確地方政府的戰(zhàn)略目標(biāo)和使命。地方政府的戰(zhàn)略目標(biāo)是政府職能的宏觀概括，是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的載體之一，表達(dá)了政府對社會及公眾的公共受托責(zé)任，也是社會及公眾對政府績效進(jìn)行評價(jià)的價(jià)值依據(jù)。以地方政府的戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)設(shè)定績效目標(biāo)，使支撐戰(zhàn)略目標(biāo)的公共價(jià)值與績效目標(biāo)背后的公共價(jià)值趨同，而非分離。其次，對多元價(jià)值取向進(jìn)行識別與平衡化處理。政府行政所秉持的具體價(jià)值經(jīng)常是難以兼顧的，譬如效率與公平、監(jiān)管與服務(wù)、經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展等，價(jià)值間的合作與協(xié)調(diào)才是實(shí)現(xiàn)價(jià)值平衡的有效路徑，應(yīng)在追求公共利益、透明和公民參與等目的性價(jià)值的同時(shí)，兼顧對傳統(tǒng)的效率、效益和經(jīng)濟(jì)性等工具性價(jià)值的追求。最后，各種價(jià)值以集群的形式呈現(xiàn)，價(jià)值集群所包含的價(jià)值元素在數(shù)量和優(yōu)先權(quán)上是不一致的，在建構(gòu)政府績效考核價(jià)值體系時(shí)，須將不同的價(jià)值集群置于適當(dāng)位置。正如龐德所觀察的，在社會發(fā)展的每個(gè)階段和每個(gè)特定時(shí)期，總有一種價(jià)值處于首要地位，其他價(jià)值處于次要地位。而如果價(jià)值集群的位置不合適，譬如某些地方政府把工具性價(jià)值置于至高位置，就會導(dǎo)致以工具性價(jià)值取向的績效考核出現(xiàn)可操作化（非正常）、可量化傾向，并雜糅工具性實(shí)用主義。

（二）績效溝通

由于政府組織目標(biāo)內(nèi)生的模糊性和變動性，績效指標(biāo)的合理確定并不容易，其指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)是組織內(nèi)外環(huán)境綜合作用的產(chǎn)物，而不能簡單歸結(jié)為一種技術(shù)因素、技術(shù)產(chǎn)物。事實(shí)上，指標(biāo)建構(gòu)不僅涉及技術(shù)和能力等顯性因素，而且涉及價(jià)值取向、組織自利性等隱性因素，甚至他們之間的交互作用。目標(biāo)設(shè)置的結(jié)果是一個(gè)個(gè)具體的目標(biāo)及其期望水平，但是目標(biāo)設(shè)置的過程卻并非簡單的線性過程，而是一個(gè)復(fù)雜的非線性過程，充滿了矛盾、沖突、談判、博弈和妥協(xié)〔10〕。其中，政府目標(biāo)重要性、優(yōu)先性、序貫性的考量和難易程度的評估是目標(biāo)設(shè)置的關(guān)鍵，對于不同地區(qū)、不同層級、不同領(lǐng)域的不同部門而言，其目標(biāo)的重要性、優(yōu)先性和難易程度是難以比較的，甚至要達(dá)成的目標(biāo)都是根本不同的，因?yàn)閷Σ煌繕?biāo)的重要性和優(yōu)先性、不同目標(biāo)的偏好次序存在認(rèn)知差異，而其根源在于價(jià)值取向的認(rèn)知差異。其背后還存在一種隱性因素，這就是組織的自利性，這種自利性源于上級政府在公共政策、公共資源與公共權(quán)力等方面的集權(quán)性以及在績效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)、考核方法選擇與考核結(jié)果運(yùn)用等方面的壟斷性，體現(xiàn)在考核價(jià)值、考核任務(wù)、考核工具、考核技術(shù)等方面的選擇上，組織會傾向于選擇更具工具性價(jià)值、更易實(shí)現(xiàn)、更易測量、更易量化的指標(biāo)。在理論上，績效目標(biāo)的設(shè)定是一個(gè)集體協(xié)商的過程，而實(shí)踐中，它采用的是自上而下集中化的方式，其關(guān)鍵決定權(quán)主要掌握在少數(shù)政府部門首長（一把手）手中，部門首長的認(rèn)知水平、偏好次序、執(zhí)政水平等都會對績效目標(biāo)的設(shè)定產(chǎn)生影響。而很多地方官員也認(rèn)為績效考核的首要任務(wù)是完成上級政府向下級政府分解、下達(dá)的評價(jià)指標(biāo)和目標(biāo)值，并將上級政府關(guān)注的問題、戰(zhàn)略規(guī)劃等作為自身建構(gòu)績效評價(jià)指標(biāo)體系的基準(zhǔn)。同時(shí)，上級機(jī)關(guān)在設(shè)定目標(biāo)的過程中，也很少與下級機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，即便某些指標(biāo)之間有沖突情況，下級機(jī)關(guān)也缺乏足夠的自由裁量權(quán)進(jìn)行修改。因此，合理設(shè)置績效指標(biāo)，需要加強(qiáng)績效溝通，傳達(dá)組織活動的有效信息，以提高績效考核的有效性。其理想的狀態(tài)應(yīng)該是上級政府與下級政府（部門）和專家、公眾根據(jù)政府的戰(zhàn)略目標(biāo)、任務(wù)特點(diǎn)、資源環(huán)境、各自利益進(jìn)行共同討論，在仔細(xì)考量考核主體及公眾的認(rèn)知水平、價(jià)值偏好、目標(biāo)優(yōu)先次序，以及公共價(jià)值的多元化、組織行為的模糊性、組織目標(biāo)的競爭性等方面的情況下，進(jìn)行整個(gè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和具體指標(biāo)的選擇。

（三）長遠(yuǎn)目標(biāo)

行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的雙曲線貼現(xiàn)模型認(rèn)為，行為主體在進(jìn)行跨期選擇時(shí)存在“短視”認(rèn)知偏差，會過度重視即期收益、短期收益、短期目標(biāo)，而較少考慮跨期收益、長期目標(biāo)、長期后果。改變這種“短視”認(rèn)知偏差，可采取四種對策思路：一是采用傳統(tǒng)的激勵(lì)政策，加大對下級政府的補(bǔ)貼，使資源下沉，降低地方政府對需長期投入的長期目標(biāo)的投入成本，促使其更多關(guān)注長期目標(biāo)。但是在資源有限的情況下，激勵(lì)的程度（補(bǔ)貼的程度）尤其資源配置的公平合理難以把握，需要注意防范地方政府把補(bǔ)貼更多地用于短期目標(biāo)。二是采用懲罰機(jī)制，迫使下級政府改變偏好次序，更加專注于長遠(yuǎn)目標(biāo)，這也是不得已而為之，譬如“一票否決制”在環(huán)保領(lǐng)域的采用。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)投入大、見效慢的長期工程，但因“一票否決”超強(qiáng)的剛性、懲戒性和強(qiáng)制性，對下級政府和部門造成很強(qiáng)的威懾力，促使他們在環(huán)保領(lǐng)域投入更多的注意力、努力和資源，因此取得了很好的成效。三是降低行為主體的認(rèn)知偏差，通過宣傳提高公眾對長期項(xiàng)目的社會關(guān)注度，包括環(huán)境保護(hù)、教育投入、民生改善、社會保障等，對下級政府形成壓力態(tài)勢，使其忽視長期項(xiàng)目的社會成本加大。同時(shí)，教育地方領(lǐng)導(dǎo)干部，形成理性的行政觀、正確的政績觀，奉行“功成不必在我”的執(zhí)政理念。四是科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)?？茖W(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，應(yīng)根據(jù)轄區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)注重地方發(fā)展的實(shí)際情況和考核的復(fù)雜性，對其進(jìn)行細(xì)化分解，將其作為考核下級政府績效的具體指標(biāo)。在這個(gè)過程中，要注意不同層級政府目標(biāo)的差異性，避免出現(xiàn)上級政府更多關(guān)注長期目標(biāo)，下級政府卻更多關(guān)注短期目標(biāo)，甚至將注意力過多集中到具體指標(biāo)的達(dá)成上。以精準(zhǔn)脫貧為例，中央著眼于長效治理機(jī)制，而地方則更關(guān)注短期治理成果，甚至有部分地區(qū)認(rèn)為精準(zhǔn)脫貧就是政府有針對性地?fù)芸?，通過給予資金、物資等直接對貧困群體實(shí)行強(qiáng)制性脫貧，卻忽視貧困群眾的長久發(fā)展，使脫貧流于形式和表面化。

（四）公眾參與

公眾參與績效考核，特別是被考核對象的相對人（服務(wù)對象）作為考核主體，體現(xiàn)了公共部門績效管理的核心準(zhǔn)則，亦即公眾滿意的服務(wù)取向。通過公眾參與機(jī)制，可以將事實(shí)（資料數(shù)據(jù)）與價(jià)值取向（公眾感覺）結(jié)合起來，增加考核的社會相關(guān)性。公眾參與機(jī)制可以通過“使用者介入機(jī)制”、感受傳遞機(jī)制、公眾滿意度指標(biāo)等得以落實(shí)?！笆褂谜呓槿霗C(jī)制”是讓公共服務(wù)的使用者——公眾的偏好和意愿體現(xiàn)在指標(biāo)設(shè)置、考核、問責(zé)等環(huán)節(jié)中，增強(qiáng)公民對價(jià)值目標(biāo)、績效內(nèi)涵、價(jià)值承載等指標(biāo)設(shè)置相關(guān)問題的話語權(quán)，尤其是要把公眾滿意作為績效考核的終極標(biāo)準(zhǔn)，使激勵(lì)方向由上級組織的偏好轉(zhuǎn)向公眾的偏好，更重要的是使績效指標(biāo)真正承載公眾的價(jià)值取向，促使地方政府提供更好的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)并增進(jìn)公共利益。建立感受傳遞機(jī)制，通過公眾滿意度、居民幸福指數(shù)等指標(biāo)的納入，不僅可以讓人們切實(shí)感受高績效帶來的更多實(shí)惠和更高幸福感，而非“高績效”成績單下的虛幻感，還可以使公眾對績效結(jié)果作出價(jià)值判斷，并通過民主程序傳達(dá)給政策系統(tǒng)，達(dá)到改進(jìn)政府工作的目的，并促使政府機(jī)構(gòu)對自身的開支、行動及承諾負(fù)責(zé)。

（五）均衡激勵(lì)

激勵(lì)設(shè)計(jì)需要仔細(xì)評估激勵(lì)機(jī)制對地方政府間的競爭與合作、地方治理的靈活性和依賴性等產(chǎn)生的影響，設(shè)置適當(dāng)?shù)募?lì)強(qiáng)度，慎重考慮激勵(lì)的適用范圍和邊界。為達(dá)此目標(biāo)，激勵(lì)、均衡激勵(lì)及分散決策不失為優(yōu)選。首先，相較強(qiáng)激勵(lì)，弱激勵(lì)是更優(yōu)的選擇。在我國，績效考核與任命制的相互耦合構(gòu)成政府官員的激勵(lì)機(jī)制，這是一種強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制。這種機(jī)制通過相對績效評估，即上級政府通過考察下級政府轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（尤其是GDP）的相對績效（一般是排名）來確定晉升和其他激勵(lì)。但是，以相對績效評估為特征的強(qiáng)激勵(lì)會造成地方保護(hù)主義、行政壁壘、地區(qū)分割等惡性競爭而非合作。弱激勵(lì)可以弱化剛性考核體系對政府間關(guān)系的影響，削弱考核的壓力和敏感，讓政府機(jī)構(gòu)之間保持常態(tài)合作，而不是對激勵(lì)作出過度反應(yīng)。其次，相較于對某項(xiàng)任務(wù)的高強(qiáng)度激勵(lì)，采用均衡激勵(lì)是更優(yōu)的選擇?！坝捎谡亩嗳蝿?wù)性，在履行多任務(wù)時(shí)，對某一任務(wù)的高權(quán)重設(shè)置、高強(qiáng)度激勵(lì)（懲罰）會使努力方向從別的任務(wù)中轉(zhuǎn)移過來，換言之，對某一任務(wù)投入過多的精力會造成對其他任務(wù)的輕忽，使整體激勵(lì)效果下降。”〔11〕而且，如果某一指標(biāo)的激勵(lì)強(qiáng)度過大，人們投機(jī)取巧以取得高績效以及規(guī)避低績效懲罰風(fēng)險(xiǎn)的動機(jī)就會越強(qiáng)，尋找目標(biāo)替代的可能性也就越大。為了使政府能夠比較平衡地完成各種任務(wù)，適度均衡激勵(lì)才是更優(yōu)的選擇。最后，分散決策更易激發(fā)下級的靈活性和自主性。由于指標(biāo)的完成會受到資源限制，而集權(quán)化的資源分配加強(qiáng)了地方政府對上級政府的依賴，這種依賴使下級政府難以對上級政府的績效考核指標(biāo)提出質(zhì)疑，只能被動接受，缺乏足夠的動機(jī)、能力、手段（主要是靈活性和自由裁量權(quán)）去修改它們。在這種情況下，上下級政府之間處于高度關(guān)聯(lián)狀態(tài)，下級對上級的各項(xiàng)政策措施亦步亦趨，那么下級治理的靈活性和自由裁量權(quán)將受到很大限制。而在整體決策和分散決策的激勵(lì)設(shè)計(jì)思路下，當(dāng)上級政府對下級政府的指標(biāo)設(shè)定、業(yè)績認(rèn)定不合理時(shí)，下級政府可以通過指標(biāo)修改和重新認(rèn)定，更加真實(shí)合理地測量和反映地方的績效和努力。這種激勵(lì)設(shè)計(jì)意味著上下級之間處于松散關(guān)聯(lián)，更有助于減少信息不對稱狀態(tài)下各個(gè)系統(tǒng)之間的溝通協(xié)調(diào)壓力，促進(jìn)組織的靈活性和自主性。

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責(zé)任編輯 周 榮