文/李明 王帥

引言

財政是國家治理的基礎和重要支柱。但從總體上肯定財政的績效，不能否認還有提升的空間?；谠缙跀?shù)據的一些研究，如陳詩一和張軍采用1997～2005年省級數(shù)據測算發(fā)現(xiàn)，與前沿省份相比，我國仍有相當一部分省份的財政支出不是很有效率，財政事權和支出責任劃分對財政支出績效有著深遠的影響。全球金融危機至今，我國財政體制、財政收支結構發(fā)生了較大的變化。例如，財政事權和支出責任劃分改革深入推進，央地財政支出格局由持續(xù)變化走向基本穩(wěn)定（央地一般公共預算支出之比，目前基本穩(wěn)定在15%∶85%左右）；轉移支付體系逐步完善，中央集中財政收入及在地區(qū)間再配置能力增強，各地財政支出標準趨向收斂，基本公共服務均等化進展明顯；財政支出功能結構深入調整，衛(wèi)生健康、社保就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)等民生支出較快增長。財政體制調整和財政收支格局的新變化，提出了重估計預算績效（特別是支出績效）的新要求。

一方面，預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，財政支出是預算執(zhí)行的集中體現(xiàn)，評價其績效，有助于評價支出預算貫徹落實戰(zhàn)略和政策的效果。另一方面，當前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾加劇，債務和財政運行風險高企，緩解矛盾、防范風險的關鍵是向內挖潛，提升財政資源配置效率和資金使用效益。把握過往和當前財政支出績效基本趨勢、探究其規(guī)律，有助于更好確定工作靶向。也正是在上述背景下，黨的十八大以來，我國加快推進預算管理制度改革，黨的二十大部署健全現(xiàn)代預算制度。

財政支出績效評價是預算績效管理的核心內容，各方聚焦這一領域展開了豐富的研究。但學術評價與實務部門評價的差距，財政預算績效評價與其他對象（部門和單位、項目和政策）評價的落差，評價結果與社會期待的偏差，引發(fā)多方關注。已有研究對此給出了多種解釋，如評價指標不完善、評價主體不獨立等。但也有研究認為，這更可能與我國預算績效評價主要聚焦部門和單位預算，覆蓋的資金主要是具體的項目支出，沒有觸及財政整體支出及其內部結構，即主要關注財政資金使用效益，較少涉及財政資源配置、橫向比較不足有關。為回應這一爭論，本文嘗試從動態(tài)和靜態(tài)兩個維度，測算2008～2020年我國地方財政支出整體績效，總結事實和特征。

文獻回顧與述評

2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”。此后，我國預算績效評價工作加快推進。國內文獻對財政支出績效的相關研究大體分為三大類：第一類著重對評價理念、框架和指標體系進行探討；第二類積極開展財政支出績效評價；第三類文獻主要是在第二類文獻的基礎上，進一步考察影響財政支出績效的因素。我國財政支出績效評價積累了豐富的文獻，但也存在一些值得探討的問題。

一是評價指標體系與國家戰(zhàn)略和政策的融合不夠。預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，財政支出績效評價指標的設定應與國家戰(zhàn)略和政策融合。但現(xiàn)有文獻評價指標選取標準缺乏一致的邏輯，指標各有側重，難以反映國家戰(zhàn)略和政策全貌。

二是評價對象選取與財政事權和支出責任劃分不一致。縣鄉(xiāng)、地市和省，選擇何者更為合理，還缺乏思考。最優(yōu)（次優(yōu)）評價對象的選取，與財政事權和支出責任劃分有關。近年來，我國積極推進財政事權與支出責任劃分改革，如義務教育，不斷提升統(tǒng)籌管理層次，以低層級政府為評估對象，易低估上級投入。此外，我國省以下財政體制省際差異也很大。像浙江、廣東等省份，一般公共預算財力主要集中在省以下，而青海等一些省份，省以下掌握的要少得多，以地市或縣為分析對象，后一類省份省級的貢獻將被忽視。

三是投入—產出和效益的時間窗口不匹配。目前眾多文獻普遍采用當年投入—產出和效益數(shù)據評估財政支出績效。但從投入端看，財政投入特別是其中的項目支出，相當一部分在當年無法形成實物工作量；從產出和效益看，當年的產出和效益是跨期投入累積形成的。忽視投入—產出和效益的時間窗口匹配問題，也會導致績效評價結果有偏差。

四是財政投入核算的口徑偏窄。目前，財政支出績效評價常用一般公共預算支出，作為投入指標，忽視了其他預算特別是政府性基金預算的作用。我國政府性基金預算與一般公共預算在支出方向上有不少相似的地方，且規(guī)模巨大。不考慮這一塊，將低估財政投入，高估高度依賴政府性基金省份的財政支出績效。

地方財政支出績效評價框架與方法

（一）投入—產出和效益指標的確定

基于文獻評議中提及的評價對象選取的考慮，本文在?。ê陛犑?、自治區(qū)）層面評估財政支出的績效。省是次國家的行政區(qū)劃，承擔了絕大部分財政支出責任。以一般公共預算為例，近年來，承擔了近85%的支出（中央承擔15%），能最大程度確保支出責任與產出和效益的對應。本文財政支出范圍的確定需要權衡。社保基金預算?？顚Ｓ?，不做考慮。理論上，國有資本經營預算也是財力的組成部分，但我國試行國有資本經營預算的時間較晚，各省啟動編制年份不一，占各省財力比重也不高。為確保數(shù)據時序稍長，本文也未予考慮。最終，本文財政支出包括一般公共預算支出和政府性基金支出，用年末常住人口數(shù)取人均值標準化。

本文著重從產出和效益維度設置績效評價指標體系。對于具體的指標，現(xiàn)有文獻多考慮的是政府提供的主要公共品和服務，但究竟包含哪些，還缺乏一致的認識和統(tǒng)領性的邏輯。預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，相應地，財政支出安排要深入貫徹新發(fā)展理念。鑒于此，本文緊扣新發(fā)展理念內涵，結合已有研究，構建了包含創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享等5項一級、14項二級、31項三級指標的評價指標體系，從正負方向、多個維度衡量財政支出的產出和效益。

在投入—產出和效益時間窗口選取上，參考財政結轉資金管理規(guī)定，重點考慮基于兩年移動平均的指標。依據是，《財政部關于加強地方財政結余結轉資金管理的通知》（財預〔2010〕383號）等明確規(guī)定，對超過預算一年以上的項目資金，原則上要收回總預算，暗含了多數(shù)支出應在2年內形成實物工作量的要求。

（二）評價方法與數(shù)據

鑒于以省為對象樣本量少等原因，本文選用DEA非參方法測算。目前，基于徑向距離函數(shù)的DEA-CCR模型和DEA-BCC模型運用最廣，但存在一定的局限性。例如，未考慮投入或產出要素的松弛性；無法對處于生產前沿面上的決策單元進行比較；依次對各橫截面數(shù)據進行估計（靜態(tài)分析），由于不同年份的生產前沿不同，得到的效率值不便在年份之間進行動態(tài)比較（動態(tài)分析）。本文結合非徑向超效率SBM模型與兩期技術前沿方法，構建BM指數(shù)，對傳統(tǒng)測算方法進行優(yōu)化，以克服以上問題。樣本上，綜合考慮可得性和全面性，構造了2007～2020年30個省份的面板數(shù)據，并以2006年為基期對各名義變量進行平減。由于數(shù)據缺失嚴重，刪除了西藏的樣本。

我國地方財政支出績效的趨勢與特征

測算分兩步，首先測算2009～2020年各省財政支出績效BM指數(shù)，分析地方財政支出績效的動態(tài)變化及其周期性特征；然后測算2008～2020年各省財政支出效率，考察財政支出績效橫向的省際差異。

（一）地方財政支出績效的動態(tài)變化

（1）總體看，2009～2020年，全國地方財政支出績效BM指數(shù)在6個年份（2012～2017年）大于1，說明2008年以來我國地方財政支出績效半數(shù)年份在改善。

（2）分階段看，2009～2011年BM指數(shù)穩(wěn)定地小于1，說明財政支出績效在持續(xù)、穩(wěn)定地下滑。該時間段內，我國財政政策以應對全球金融危機、提振經濟為主線，各類刺激方案疊加、矛盾有所累積，可能是導致地方財政支出績效下滑的重要原因。2012～2017年BM指數(shù)大于1，且呈上升趨勢，表明地方財政支出績效在逐年改善。這一時期的改善，可能與幾個因素有關。一是黨的十八大以來，我國預算管理制度改革加快，預算審查監(jiān)督重點從赤字規(guī)模和預算收支平衡狀態(tài)向支出預算和政策拓展，預算績效管理的廣度和深度不斷加大。二是在新發(fā)展理念引領下，財政支出結構不斷優(yōu)化調整。三是“八項規(guī)定”實施后，整風肅紀力度加大，財經紀律強化，財政資源配置效率和資金使用效益提升。2018～2020年BM指數(shù)降至1以下，說明地方財政支出績效未能持續(xù)改善，甚至略有下行。

（3）分地區(qū)看，東中西三大區(qū)域財政支出績效變化呈現(xiàn)明顯差異。除個別年份，西部地區(qū)財政支出績效BM指數(shù)都在東部和中部的上方。在指數(shù)小于1的階段，西部地區(qū)財政支出績效的降幅整體小于東部和中部地區(qū)；在指數(shù)大于1的階段，西部地區(qū)財政支出績效提升的幅度大于東部和中部地區(qū)。這表明，西部地區(qū)的財政支出效率有較快的改善。

（4）就具體省份而言，表現(xiàn)最為突出的是內蒙古，大于1的頻次為12，次之為重慶和寧夏，都在西部地區(qū)范圍內。河北大于1的頻次最少，表明其財政支出績效在持續(xù)下滑，但要說明，這并不意味著其財政支出績效絕對水平居全國最后，因為BM指數(shù)主要用于對決策單元（省份）自身績效的動態(tài)比較，不適用于單元（省份）間的橫向比較。

（二）地方財政支出績效波動的周期性

財政支出績效是否具有政治周期？從全國情況看，加總的全國地方財政支出績效與全國黨代會召開有一定的聯(lián)系，大體在全國黨代會召開的前一年和當年，BM指數(shù)的均值總體高于此前年份，績效顯著提高?；谑〖墧?shù)據的面板Tobit模型檢驗證實，分省財政支出績效變動同樣存在政治周期，在省級黨代會召開的前一年和當年，地方財政支出績效顯著提高，與全國態(tài)勢一致。一個可能是，黨代會臨近和召開期間，整風肅紀力度加大，約束了官員可能的違規(guī)違紀行為，提升了財政資金的使用效益。另一個可能是，出于職業(yè)生涯的考慮，官員傾向縮減易生腐敗和事故的基建項目，增加教科文衛(wèi)等“安全型”支出，優(yōu)化了財政資源配置效率。

財政支出績效是否具有經濟周期？在全國范圍內，財政支出績效BM指數(shù)與經濟周期的關聯(lián)不明顯。分階段看，2013年前，地方財政支出績效變化呈現(xiàn)出一定的逆經濟周期特征，此后總體呈順經濟周期特征?；谑〖墧?shù)據的計量檢驗結果也顯示，沒有證據表明地方財政支出績效變化隨經濟周期波動。

財政支出績效是否具有財政周期？從全國趨勢看，2012～2016年新增債務率攀升時，財政支出績效BM指數(shù)提升，2016年以后新增債務率下降時，BM指數(shù)相應減小，意味著財政支出績效可能與新增債務率呈正相關關系。省級層面的計量檢驗結果顯示，新增債務率與財政支出績效間存在顯著正向關聯(lián)。債務與財政壓力對應，一般而言，債務率越高時財政壓力越大，相應資金使用監(jiān)管審計越嚴格，同時債券融資資金使用方向多聚焦國家重大戰(zhàn)略和民生短板，可能共同推動了支出績效的提升。

（三）地方財政支出績效的省際差異

在核算可比的分省財政支出績效指數(shù)的基礎上，我們關注兩個問題：一是各省財政支出績效的排序及變化情況；二是省份間的財政支出績效差異是擴大了還是縮小了。

（1）聚類分析根據2008～2020年財政支出績效，將30個省份總體分為優(yōu)、良、中、差4類（對應省份數(shù)分別為2、3、7和18）?？偟目矗瑬|部省份多為中等及以上，中、西部地區(qū)基本主要為中和差，顯示東部財政支出績效整體高于中西部地區(qū)。

（2）具體看，無論是2008年，還是2020年，北京、廣東、上海、河南、天津、海南、山東、青海、甘肅等省份的財政支出績效始終居全國前50%，保持著較好的穩(wěn)定性。福建、遼寧、四川、內蒙古、寧夏、浙江、黑龍江等省份的排名由后50%升至前50%，有一定進步。云南、山西、吉林、重慶、安徽、貴州、河北等省份的排名始終在后50%。湖南、江蘇、湖北、新疆、江西、陜西等省份的排名有所下滑。

（3）采用基尼系數(shù)刻畫的省份間差異波動情況顯示，績效差距具有階段性，總體呈震蕩上升趨勢：2008～2013年，基尼系數(shù)逐年增大，省際差距增強；2013～2017年，基尼系數(shù)小幅下降，差距縮??；2018年后又有所擴大。

結論

動態(tài)看，全球金融危機以來，我國地方財政支出績效總體先降后升，經歷了2008～2011年的穩(wěn)定下降、2012～2017年的明顯提升、2018年以來的下行3個階段。分地區(qū)看，西部地區(qū)財政支出績效無論是增幅還是降幅，都好于東部和中部地區(qū)。

我國地方財政支出績效呈現(xiàn)出一定的周期性。首先是呈現(xiàn)出一定的政治周期，表現(xiàn)為在黨代會召開的前一年和當年，財政支出績效好于其他年份。其次是逆財政周期明顯，表現(xiàn)為新增債務率攀升、財政壓力加大時，財政支出績效改善。

靜態(tài)看，地方財政支出績效存在明顯的省際差異。根據對30個省份2008～2020年財政支出績效的聚類分析和排序變化的考察，東部地區(qū)財政支出績效的絕對水平整體好于中、西部地區(qū)。進一步分析表明，我國財政支出績效的省際差異震蕩上升。

以上結論展現(xiàn)了全球金融危機以來我國地方財政支出績效的基本概況，具有豐富的啟示。特別是與部門和項目支出績效比，財政整體支出績效還較大的提升空間。相較部門和項目支出，財政整體支出績效評價結果與支出結構的關系更密切，本文結論提示我們，要密切關注財政支出的配置效率，把預算管理改革的重心放到支出結構調整上。