張永江　張愛民

摘 要：近年來，鄉(xiāng)村公共基礎設施建設日益受到各方關注和重視，《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》的發(fā)布，進一步為鄉(xiāng)村公共基礎設施建設提供了政策支撐。在推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進程中，鄉(xiāng)村公共基礎設施建設水平的高低，不僅直接影響廣大農(nóng)民生活品質(zhì)，而且是擴大內(nèi)需的重要載體。當前，鄉(xiāng)村公共基礎設施發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)象明顯，工作推進機制和投入機制仍然不夠系統(tǒng)、建設結(jié)構仍然不夠順暢。基于此，本文從結(jié)構分析的視角，通過對農(nóng)村公共基礎設施領域結(jié)構、主體結(jié)構、要素結(jié)構、時序結(jié)構進行分析，提出創(chuàng)新機制、一體設計、多元投入、加強監(jiān)測等相關建議，以期為鄉(xiāng)村公共基礎設施建設提供新思路。

關鍵詞：鄉(xiāng)村；公共基礎設施；結(jié)構分析

一、問題的提出

黨的二十大報告提出“統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。此前，《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》明確提出鄉(xiāng)村建設行動路線圖，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）在第二十八章設置專章謀劃“加強農(nóng)村基礎設施建設”；《鄉(xiāng)村振興促進法》在第七章城鄉(xiāng)融合中明確指出“推動城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通”；近三年中央一號文件都對鄉(xiāng)村公共基礎設施建設進行了系列部署。鄉(xiāng)村公共基礎設施建設問題在一系列重大文件中頻繁得以強調(diào)，為其快速發(fā)展提供政策保障。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展中心監(jiān)測，2022年下半年以來，關于鄉(xiāng)村建設的網(wǎng)絡信息量平均每個月達到20萬條，其中鄉(xiāng)村公共基礎設施建設狀況占七成，表明其正在成為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，各級政府、市場主體、社會團體和廣大農(nóng)民都高度關注，認為鄉(xiāng)村公共基礎設施的狀況影響著鄉(xiāng)村振興的高質(zhì)量發(fā)展。

近年來，為應對“逆全球化”思潮迭起和新冠疫情影響，我國積極推動構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。在此背景下，鄉(xiāng)村公共基礎設施建設成為擴大內(nèi)需的重要手段。鄉(xiāng)村公共基礎設施，一頭連著物質(zhì)生產(chǎn)供應，一頭影響著生活生產(chǎn)消費條件。加快鄉(xiāng)村公共基礎設施建設，有利于擴大消費需求。基礎設施的便利化可以改善營商消費環(huán)境，促進消費轉(zhuǎn)型升級，釋放經(jīng)濟活力，為國內(nèi)大循環(huán)提供難得的大市場[1]。

當前，我國發(fā)展的主要矛盾是人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，其中，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)象尤為突出直觀。在城鄉(xiāng)公共服務均等化背景下，鄉(xiāng)村公共基礎設施短板亟待補齊，均等化、便利化、高效化的服務成為鄉(xiāng)村公共基礎設施建設的方向。

近年來圍繞著鄉(xiāng)村公共基礎設施建設，各方進行了深入研究。如戈國蓮、劉磊運用調(diào)查歸類法和線性增長法兩種方法對鄉(xiāng)村公共基礎設施的投資需求進行測算[2]；鄧力凡引入“健康鄉(xiāng)村”概念，探究如何構建更加符合健康鄉(xiāng)村要求的農(nóng)村公共設施規(guī)劃[3]。李小蘭、莊妙玲借鑒慈善項目制模式和彩票計劃模式，推動鄉(xiāng)村公共基礎設施建設[4]。劉昆麗以公共產(chǎn)品理論和善治理論為理論依據(jù)，提出完善公民參與中國鄉(xiāng)村公共基礎設施建設的建議等[5]?？傮w而言，近年來關于鄉(xiāng)村公共基礎設施建設的研究逐漸深入，但從結(jié)構分析角度進行的研究還不夠。本研究利用結(jié)構分析理論，采取分類分析的方法，對鄉(xiāng)村公共基礎設施建設情況進行梳理分析，提出相關對策建議。

二、分析的方法和步驟

結(jié)構分析是一個廣義的概念，廣泛應用于經(jīng)濟領域。1690年《政治算術》作者威廉·配第最早提出經(jīng)濟結(jié)構研究，20世紀20年代產(chǎn)生結(jié)構經(jīng)濟學。結(jié)構分析法是指對經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部各個組成部分進行解構分析，并對各個組成部分的對比關系及變動規(guī)律進行分析，包括靜態(tài)分析和動態(tài)分析。其中，靜態(tài)分析側(cè)重于對一定時期進行分析，動態(tài)分析則是對不同時期進行分析。

（一）確定分析結(jié)構

從結(jié)構分析的角度，考慮鄉(xiāng)村公共基礎設施的時間空間要素主題等動態(tài)和靜態(tài)結(jié)構，本研究從4個方面對鄉(xiāng)村公共基礎設施進行分析。一是領域分布結(jié)構。按建設內(nèi)容可以將領域劃分為8個方面，即道路、供水、能源、物流、信息化、綜合服務、農(nóng)房、農(nóng)村人居環(huán)境等鄉(xiāng)村建設方案提出的八大重點領域基礎設施建設，按照現(xiàn)有覆蓋率梳理各領域分布情況。二是主體結(jié)構。主要是影響鄉(xiāng)村公共基礎設施的主體，包括政府部門和相關機構、市場組織、村集體、農(nóng)民等方面。三是要素結(jié)構。主要是影響公共基礎設施的資金、科技、政策等要素。四是時序結(jié)構。通過研究鄉(xiāng)村公共基礎設施的政策時間演變，找出規(guī)律、提出對策。

（二）確定參照指標

鄉(xiāng)村公共基礎設施需要確定合理的參照指標，才能明確建設的方向，形成鮮明的建設評判。關于鄉(xiāng)村公共基礎設施建設的參照標準，諸多研究人員從不同角度進行分析。本研究重點考慮兩個方面的指標。

1.規(guī)劃指標

即參照“十四五”相關規(guī)劃提出的鄉(xiāng)村公共基礎設施指標。其中，綜合性規(guī)劃如《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》圍繞鄉(xiāng)村公共基礎設施進行了目標設定，側(cè)重于從提升鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務水平、改善農(nóng)村人居環(huán)境兩方面提出定性指標。專題性規(guī)劃則側(cè)重具體領域的鄉(xiāng)村公共基礎設施建設導向，如《“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》《全國“十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃》 《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》 《“十四五”冷鏈物流發(fā)展規(guī)劃》 《“十四五”全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展規(guī)劃》《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃（2022—2025年）》《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃》《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》等，規(guī)劃指標設定側(cè)重于定性定量相結(jié)合，如表1根據(jù)文件梳理選取了8個方面的具體量化指標。

2.標準規(guī)范指標參照

參照農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)村基礎設施、農(nóng)村公共服務標準，以相關標準作為建設方向，以合理指標建設鄉(xiāng)村公共基礎設施。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設計研究院相關研究，目前，在農(nóng)村人居標準方面，《農(nóng)村三格式戶廁建設技術規(guī)范》《農(nóng)村三格式戶廁運行維護規(guī)范》《農(nóng)村集中下水道收集戶廁建設技術規(guī)范》《農(nóng)村生活垃圾處理導則》《農(nóng)村生活污水處理導則》等近40部規(guī)范標準已發(fā)揮作用；在農(nóng)村基礎設施方面，《農(nóng)村電網(wǎng)35kV配電化技術導則》《鄉(xiāng)村道路工程技術規(guī)范》《農(nóng)村火炕系統(tǒng)通用技術規(guī)程》等50部規(guī)范標準尚在使用；在農(nóng)村公共服務方面，還形成了《農(nóng)村綜合服務社規(guī)范》《農(nóng)村日用消費品連鎖經(jīng)營網(wǎng)絡規(guī)范》《農(nóng)村民居防御強降水引發(fā)災害規(guī)范》等20部規(guī)范標準。另外，地方層面也出臺了100部以上農(nóng)村人居環(huán)境類標準、50部以上農(nóng)村基礎設施建設類標準、30部以上農(nóng)村公共服務類標準。

（三）分析步驟

鄉(xiāng)村公共基礎設施應從以下三個步驟進行分析。一是分析鄉(xiāng)村公共基礎設施理論和研究支撐。主要研究現(xiàn)有研究成果，包括學術成果、研究報告，梳理分析鄉(xiāng)村建設相關理論。數(shù)據(jù)來源以中國知網(wǎng)、中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒、城鄉(xiāng)建設年鑒等為主。二是分析鄉(xiāng)村公共基礎設施進展、成效和問題。結(jié)合統(tǒng)計年鑒等分析鄉(xiāng)村公共基礎設施建設現(xiàn)狀，存在的不足，以問題導向和目標導向統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村公共基礎設施建設。三是分析原因，提出對策。從建設工作機制、投入模式、參與主體、要素構成等方面找出具有代表性的原因，有針對性地提出建議。

三、鄉(xiāng)村公共基礎設施的主要結(jié)構分析

全面加強鄉(xiāng)村公共基礎設施建設，是穩(wěn)定投資、擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟持續(xù)增長的重要途徑，也是提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、促進結(jié)構優(yōu)化升級的重要環(huán)節(jié)[6]。在鄉(xiāng)村公共基礎設施的靜態(tài)狀況下，從領域分布、參與主體、影響要素等三個方面的結(jié)構進行分析；在鄉(xiāng)村公共基礎設施的動態(tài)狀況下，從時序結(jié)構進行分析，分別研究相關結(jié)構下的成效得失。

（一）領域分布結(jié)構

將公共基礎設施的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行歸納，在選取的可統(tǒng)計的15個指標數(shù)據(jù)中，按建設覆蓋率劃分為三類：一類85%以上的7個，二類60% — 85%之間的4個，三類60%以下的4個。

覆蓋率85%以上的一類指標，包括寬帶、4G、農(nóng)村道路、農(nóng)村垃圾收運處置體系等7類指標。在鄉(xiāng)村數(shù)字基礎設施方面，我國建制村通寬帶率達到100%，行政村通光纖、通4G比例都超過99%[7]。截至2021年年底，農(nóng)村公路路面鋪裝率、列養(yǎng)率、優(yōu)良中等路率分別達到89.8%、99.5%和87.4%[8]。普遍來看，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)路、旅游路、資源路建設仍然缺乏，通村公路與村內(nèi)道路連接不夠。全國農(nóng)村范圍內(nèi)，進行生活垃圾收運處理的自然村比例達到90%以上[9]，全國95%以上的村莊開展了清潔行動。2013年以來，760萬戶建檔立卡貧困戶、30萬戶特困群眾、1075萬戶邊緣貧困群體實現(xiàn)了安居夢[10]?？傮w上看，住房安全問題階段性解決，質(zhì)量品質(zhì)仍是短板。

覆蓋率60%—85%之間的二類指標，包括農(nóng)村供水、文明村、健身設施、農(nóng)村社區(qū)綜合服務設施覆蓋率等4類指標。到2021年年底，農(nóng)村自來水普及率實現(xiàn)84%，827萬處農(nóng)村供水工程全面建成，服務覆蓋9億人[11]。但是，農(nóng)村供水保障工程的建設仍然存在不足，農(nóng)村供水水質(zhì)提升有待加強，農(nóng)村供水保障水平有待加強，農(nóng)村飲水安全狀況的全面排查和動態(tài)監(jiān)測工作處于起步階段。據(jù)《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃》顯示，農(nóng)村社區(qū)綜合服務設施覆蓋率2020年達到65.7%。全國縣級以上文明村、文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比分別超過65%、80%[12]；截至2019年，我國農(nóng)村體育設施已覆蓋近57萬個建制村[13]，經(jīng)推算，全國有全民健身場地設施的建制村數(shù)量占比約82%。

覆蓋率60%以下的三類，包括農(nóng)村生活污水治理率、農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率、規(guī)?；┧こ谈采w農(nóng)村人口的比例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍具備綜合功能的養(yǎng)老服務機構覆蓋率等4類指標。截至2021年，農(nóng)村生活污水治理率僅為28%左右[14]。對于我國現(xiàn)階段來說，不管是在管理層面、技術層面還是資金保障層面都提出了新的挑戰(zhàn)，農(nóng)村生活污水治理任重而道遠。農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率達到57.6%，城鄉(xiāng)普及率差異縮小11.9個百分點[15]，建設數(shù)智鄉(xiāng)村的大趨勢下，“5G+”行動計劃、“互聯(lián)網(wǎng)+”鄉(xiāng)村振興模式有待進一步攻堅。據(jù)水利部信息，截至2022年12月初，農(nóng)村規(guī)?；┧こ桃呀ㄔO完工1852處，覆蓋了農(nóng)村人口的56%。從農(nóng)村人口結(jié)構變化趨勢看，農(nóng)村老齡人口將持續(xù)增加，農(nóng)村養(yǎng)老服務設施是短板。《“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍具備綜合功能的養(yǎng)老服務機構覆蓋率將從2022年的54%增長到2025年的60%。

客觀而言，一類覆蓋率85%以上的設施，總體上建設覆蓋率較高，寬帶及4G、農(nóng)村道路、農(nóng)村垃圾收運處置體系、住房安全等代表了廣大農(nóng)民最基本的需求，查缺補漏、提質(zhì)擴面是必然要求。二類覆蓋率60%-85%之間的設施，處于快速發(fā)展階段，農(nóng)村自來水、文明村、全民健身場地設施、農(nóng)村社區(qū)綜合服務設施等代表了農(nóng)民較為迫切的需求，需要繼續(xù)跟進。三類覆蓋率60%以下的設施處于初步發(fā)展階段，農(nóng)村污水治理規(guī)?；┧こ獭⑧l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍具備綜合功能的養(yǎng)老服務機構等體現(xiàn)了未來的發(fā)展空間及方向，是鄉(xiāng)村建設需要加大力度的部分。

（二）參與主體結(jié)構

鄉(xiāng)村公共基礎設施建設涉及領域多，涉及的主體多。從鄉(xiāng)村公共基礎設施的特性和全生命周期看，影響鄉(xiāng)村公共基礎設施的主體包括政府、社會組織、村集體和農(nóng)民群眾。

1. 政府在鄉(xiāng)村公共基礎設施建設中發(fā)揮主導作用

鄉(xiāng)村公共基礎設施建設是鄉(xiāng)村治理有效的后盾支撐。建設服務型政府，強化政府的公共服務職能是本質(zhì)要求。從本質(zhì)屬性上看，大多數(shù)的農(nóng)村公共基礎設施屬于公共產(chǎn)品范疇，這就決定了其主要投資供給主體應該是各級政府，而這是國家治理的具體體現(xiàn)。從實際情況看，中外關于鄉(xiāng)村基礎設施建設的措施各種各樣，但對大多數(shù)鄉(xiāng)村公共基礎設施而言，政府在組織謀劃、建設管理和牽頭維護等方面的作用始終是占主導地位。從我國實踐經(jīng)驗看，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程，政府始終承擔著策劃者、組織者、管理者等多重角色。從實際效果看，政府參與的最大優(yōu)勢是行政推動力強，對于公益性較強的設施，鄉(xiāng)村道路、水利設施、公交站點和郵政設施等經(jīng)濟性差的設施，建設投入以政府兜底為主，有利于促進社會公平，但受多種因素影響，有存在建管脫節(jié)現(xiàn)象。

2. 社會主體在鄉(xiāng)村公共基礎設施建設中參與合作

社會力量的參與，有助于提升鄉(xiāng)村公共基礎設施建設質(zhì)量。從鄉(xiāng)村公共基礎設施本身來看，除大量公益性的設施外，還有垃圾處理、養(yǎng)老等準公益性準經(jīng)營性的內(nèi)容，而這些建設事項雖然與經(jīng)營性項目相比，難有超級盈利的可能，但由于關系群體利益，相對收益平穩(wěn)。從實踐情況來看，近年來，社會力量參與重大工程項目建設已不存在政策障礙，政府與社會主體可以圍繞鄉(xiāng)村公共基礎設施建設共同目標，達成在經(jīng)濟模式、技術方案、人力資源等方面項目合作實施模式，實現(xiàn)共贏發(fā)展。財政部發(fā)布的《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》等文件，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》等文件，都積極引導社會資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，參與到鄉(xiāng)村公共基礎設施的建設中，但目前社會資本參與明顯不足，特別是參與資本雖然機制靈活，但投資回報周期較長的影響不容小覷。鄉(xiāng)村公共基礎設施市場體系建設相對不夠完善，加之農(nóng)村公共基礎設施的公益屬性等因素都制約了社會資本作用的發(fā)揮。

3. 村集體在鄉(xiāng)村公共基礎設施建設中承擔繁重壓力

通過研究發(fā)現(xiàn)，村集體經(jīng)濟支撐能力明顯不足。2022年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展中心開展相關問卷調(diào)研，共收回18個省份的598份問卷結(jié)果顯示，村集體經(jīng)濟收入在5—15萬元左右的村莊居多，占37.87%。農(nóng)村基礎設施建設基礎相對底子薄，村級經(jīng)濟基礎薄弱，集體經(jīng)濟財力有限。因此，集體經(jīng)濟投入鄉(xiāng)村公共基礎設施建設的資金非常短缺。

4. 農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村公共基礎設施建設中必不可少

鄉(xiāng)村公共基礎設施建設必須充分調(diào)動農(nóng)民的積極性。面對鄉(xiāng)村公共基礎設施建設錯綜復雜的問題，農(nóng)民群眾往往能夠找到最合適的路徑。鄉(xiāng)村公共基礎設施建設應充分激發(fā)農(nóng)民主人翁意識，發(fā)動農(nóng)民投工投勞，可就地聘用當?shù)剞r(nóng)民，培訓當?shù)剞r(nóng)民，帶動鄉(xiāng)村公共基礎設施建設和農(nóng)民富裕同步發(fā)展。目前來看，農(nóng)民投入鄉(xiāng)村公共基礎設施建設的力量明顯不足，農(nóng)民群眾參與性有待激發(fā)。

總體而言，鄉(xiāng)村公共基礎設施建設雖然取得了很大進展，但多元主體未形成工作合力，各主體自身力量未充分發(fā)揮，各主體之間協(xié)作關系需要深入挖掘，自上而下與自下而上相結(jié)合的推動模式有待建立。政府作為引導力量，應充分形成“中央支持、省級統(tǒng)籌、市縣負責”的工作機制。社會資本作為參與鄉(xiāng)村建設的重要力量，應充分發(fā)揮“市場發(fā)揮決定性作用”的投資建設模式。村集體經(jīng)濟是參與鄉(xiāng)村公共基礎設施建設的重要補充力量，應堅持產(chǎn)業(yè)與基礎設施兩手抓，通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動公共基礎設施的建設。

（三）影響要素結(jié)構

開展鄉(xiāng)村公共基礎設施建設，影響因素眾多，包括自然因素、人為因素。在實踐中，政策特別是土地、資金、市場、科技要素影響巨大。

在政策方面，鄉(xiāng)村公共基礎設施建設的支持政策不斷完善。一方面，從中央一號文件的明確部署，到《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》的發(fā)布，從五級書記抓鄉(xiāng)村振興的安排到《鄉(xiāng)村振興責任制實施辦法》的實行，都在政策層面對鄉(xiāng)村公共基礎設施建設提供了有力支撐。另一方面，為落實好各項政策措施，自然資源、住房城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境等部門紛紛制定了相關落實細化措施。比如用地政策，在各級政策文件中均提及通過安排新增建設用地計劃指標，通過盤活當?shù)剞r(nóng)村存量可建設用地，支撐鄉(xiāng)村公共基礎設施建設，各地在實際推進中相對容易執(zhí)行。

在資金方面，中央財政投資、中央預算內(nèi)投資、各級地方政府土地出讓收入、地方政府債券等是鄉(xiāng)村公共基礎設施建設重點支持手段。

長期以來，政府投資一直是“三農(nóng)”投入的重要組成部分，中央預算內(nèi)投資堅持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為支持的重點領域和優(yōu)先方向，發(fā)揮了農(nóng)業(yè)投資穩(wěn)定器的作用。但實踐中，財政資金使用仍然呈現(xiàn)“九龍治水、各管一頭”的現(xiàn)象，資金使用分散。有支農(nóng)事權的部門包括住房城鄉(xiāng)建設、發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，同時財政部門內(nèi)部還有多個機構涉及資金管理[16]。由于各部門各機構之間缺乏統(tǒng)籌銜接，相關支農(nóng)事權與支出責任不明確、難以形成合力，支農(nóng)支出效率較低，缺乏持續(xù)性的資金投入。同時，受分布相對分散、運行周期較長等因素影響，社會資金投入鄉(xiāng)村公共基礎設施的數(shù)量也相對不足，特別是在偏遠山區(qū)和貧困地區(qū)，由于地理屏障、地形復雜、山高坡陡，加之農(nóng)民和村集體自我投資能力不足，鄉(xiāng)村基礎設施建設投資的供需矛盾更為突出。

在市場方面，經(jīng)營性或準經(jīng)營性鄉(xiāng)村公共基礎設施是市場主體關注的內(nèi)容，特別是對于鄉(xiāng)村供水、垃圾污水處理和農(nóng)貿(mào)市場等有一定經(jīng)濟收益的設施，往往吸引一部分社會資本投入其中。

相對于其他領域而言，鄉(xiāng)村公共基礎設施領域涉及主體更多，不僅包括實施主體、社會資本、金融機構等，還會包括農(nóng)民和村集體等主體，平衡各主體之間的利益協(xié)調(diào)，確保農(nóng)民既有利益與未來發(fā)展的權益不受損失、鄉(xiāng)村基礎設施的目標不打折扣、市場主體具備合理利潤非常關鍵。當前，市場主體參與鄉(xiāng)村公共基礎設施建設，雖然已經(jīng)具備一定的政策導向，但參與信息仍然存在不清晰的問題，對各參與主體表達利益訴求、風險分擔、投資額度等信息還缺乏積累整合、系統(tǒng)挖掘、智能分析并合理反饋，各參與主體間的信息孤島和項目過程監(jiān)管的盲區(qū)仍未消除，市場主體科學決策的信心不足。

在科技方面，科技對鄉(xiāng)村公共基礎設施建設起著重要的促進作用，特別是在信息化加速推進的背景下，鄉(xiāng)村數(shù)字基礎設施建設不斷推進，為鄉(xiāng)村應用科技手段提供了更多選擇。

《2020全國縣域數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展水平評價報告》顯示，2019年全國縣域數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展總體水平達36.0%。當前，“村村通寬帶”基本實現(xiàn)，數(shù)字基礎設施在農(nóng)村開展抗擊新冠疫情、促進生產(chǎn)生活方面發(fā)揮了重要作用。隨著農(nóng)村地區(qū)通信、物流、金融及信息服務平臺等基礎設施的不斷完善，互聯(lián)網(wǎng)的應用逐漸從單一領域轉(zhuǎn)向多元化，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化、體育、農(nóng)村政務、農(nóng)村人居環(huán)境整治等方面的應用不斷涌現(xiàn)，其應用規(guī)模及領域不斷擴大。國家衛(wèi)生健康委數(shù)據(jù)，截至2020年6月底，各省衛(wèi)健委批準設置的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院近600家。截至2021年年底，全國范圍內(nèi)所有三甲醫(yī)院均開展遠程醫(yī)療服務，遠程醫(yī)療覆蓋全國近90%的縣區(qū)[17]。依托物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等，以智能監(jiān)測、遠程診斷、高效運維、在線控制、節(jié)能減排為切入點，農(nóng)村人居環(huán)境領域已有部分地區(qū)開展了積極的探索，實現(xiàn)站點遠程可視化管控、經(jīng)濟生產(chǎn)與安全管控、設備資產(chǎn)運維養(yǎng)護、預案管理與在線診斷。但客觀而言，諸多先進科技對鄉(xiāng)村公共基礎設施的支撐仍然不足，特別是受多級財政、垂直業(yè)務管理等影響，數(shù)據(jù)開放共享程度仍需提高，科技資源的銜接性、整合性不高，其增值價值挖掘、利用不充分不完全。

合理的要素配置是實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共基礎設施建設的支撐。當前，鄉(xiāng)村推進公共基礎設施建設各類資源要素配置不足的矛盾依然突出，嚴重制約著鄉(xiāng)村公共基礎設施高質(zhì)量發(fā)展。加快鄉(xiāng)村公共基礎設施建設，應牢固樹立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策導向，在要素配置上優(yōu)先傾斜，在資金投入上優(yōu)先支撐。整合梳理各行業(yè)領域支持鄉(xiāng)村發(fā)展事項，推動鄉(xiāng)村建設政策集成、要素集聚、項目集中，打通痛點堵點難點，形成推進鄉(xiāng)村公共基礎設施建設的工作合力。

（四）建設時序結(jié)構

過去百年，我國鄉(xiāng)村公共基礎設施伴隨著社會的發(fā)展演變，在起伏波動中接續(xù)建設，呈現(xiàn)出層層遞進的時序結(jié)構。

1.鄉(xiāng)村建設運動

20世紀20年代末期中國農(nóng)村發(fā)展日益衰落，社會動亂。梁漱溟、晏陽初、陶行知等人希望通過復興中國文化達到復興農(nóng)村的理念來拯救鄉(xiāng)村、拯救中國，掀起轟轟烈烈的鄉(xiāng)村建設運動，建立新的鄉(xiāng)村組織，高潮時期持續(xù)到1937年。但受多種因素影響，沒有解決好傳統(tǒng)與現(xiàn)代化之間的關系，最終未達成理想目標。

2.新中國初期的鄉(xiāng)村建設

1949年到1978年，以開展農(nóng)田水利、合作化等建設為契機，助推改善鄉(xiāng)村面貌。為推進鄉(xiāng)村建設，黨和國家采取了一系列措施，主要是整頓秩序，建立農(nóng)村基層政權[18]。結(jié)合救災、興修水利等活動建設農(nóng)村，結(jié)合愛國衛(wèi)生運動改善農(nóng)村居住環(huán)境，第一屆全國人民代表大會第三次會議1956年6月30日通過了《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，在一定程度上促進鄉(xiāng)村建設的發(fā)展。這一時期，鄉(xiāng)村百廢待興，處于建設社會主義新農(nóng)村的初始階段。

3.社會主義新農(nóng)村建設時期

黨的十一屆三中全會后，農(nóng)村經(jīng)濟快速增長，出現(xiàn)農(nóng)村建房熱潮。2000年發(fā)布《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，鄉(xiāng)村開始注重系統(tǒng)化建設。2005年10月，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農(nóng)村，提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”總要求。水、電、路、氣、教育、醫(yī)療、文化、社保等建設全面增量發(fā)展[19]。

4.美麗鄉(xiāng)村建設時期

黨的十八大以來，我國開始注重經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，注重經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，此后逐步邁入生態(tài)文明階段。黨的十八大提出建設“美麗中國”，美麗鄉(xiāng)村建設開始受到廣泛重視。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！笨傄?，此后逐步進入全面推進鄉(xiāng)村振興時期。黨的二十大提出“建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”，美麗鄉(xiāng)村進入提質(zhì)階段。

分析鄉(xiāng)村建設的時序結(jié)構可以發(fā)現(xiàn)，全社會對鄉(xiāng)村的關注度越來越高，鄉(xiāng)村建設向縱深推進，鄉(xiāng)村公共基礎設施不斷完善。但客觀而言，鄉(xiāng)村公共基礎設施建設不是一蹴而就的，而是持續(xù)推進、不斷完善、持續(xù)更新的過程，需要經(jīng)過長期的、不斷的積累。對于鄉(xiāng)村公共基礎設施不平衡不充分的問題，需要保持歷史耐心，逐步通過經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、機制、政策、投入等方面逐步解決。在新階段，鄉(xiāng)村公共基礎設施建設，應該更加注重從宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的內(nèi)涵出發(fā)，增添更多和美要素。

四、相關對策建議

基于以上分析，加快鄉(xiāng)村公共基礎設施建設，建議聚焦現(xiàn)代化生產(chǎn)生活條件，采取統(tǒng)籌設計、一體推進、合力支撐、農(nóng)民滿意、城鄉(xiāng)融合的策略，制定分階段、分領域，相互銜接配套的建設指導體系，強化政策科技人才的支撐，強化建管一體推進，不斷提升鄉(xiāng)村公共基礎設施建設的質(zhì)量。

（一）創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共基礎設施建管機制，整體提升建設質(zhì)量

創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共基礎設施建設與管理機制，建立項目庫制度，按不同類型，不同緊急程度分類入庫，合理編制年度建設計劃。因地制宜編制項目“負面清單”，并對入庫項目進行審核和績效評估。對于本文中的一類設施，建議突出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)路、旅游路、資源路建設，加強住房質(zhì)量品質(zhì)提升；二類設施，建議加快補齊農(nóng)村供水、文化設施、健身設施、綜合服務設施的短板。三類設施，建議推進農(nóng)村污水治理、農(nóng)村冷鏈和村莊網(wǎng)點、5G網(wǎng)絡、清潔能源、養(yǎng)老服務設施等要加快項目入庫，逐步有序推進建設。

（二）一體設計鄉(xiāng)村公共基礎設施的建設框架，系統(tǒng)推進鄉(xiāng)村基礎設施建設步伐

統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村公共基礎設施建設管護到更替的全生命周期，編制鄉(xiāng)村公共基礎設施建設大綱，形成各部門、各區(qū)域相互對接的構架。編制管護清單，明確管護主體與責任、管護經(jīng)費來源與管護方式，并向社會公開公示。同時，鼓勵社會資本、專業(yè)隊伍、農(nóng)民參與農(nóng)村公共基礎設施管護。

（三）多元投入鄉(xiāng)村公共基礎設施領域，持續(xù)強化資金支持

大力創(chuàng)新投入機制，中央財政、中央預算內(nèi)投資重點支持公益性公共基礎設施建設。地方各級政府按固定比例投入，設置專項基金。鼓勵銀行及金融機構深度參與，探索銀行、保險、擔保、基金、企業(yè)合作模式，擴大貸款投放，定制鄉(xiāng)村公共基礎設施金融產(chǎn)品，支持鄉(xiāng)村建設。

（四）切實增強鄉(xiāng)村公共基礎設施建設監(jiān)測，及時解決突出問題

加強鄉(xiāng)村公共基礎設施相關指標的對接、統(tǒng)計、匯總分析以及監(jiān)測評價，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時研究解決。在項目推進過程中，定期調(diào)研，對標建設計劃，發(fā)現(xiàn)存在問題，及時反饋，定期修正項目建設計劃，定期完善項目庫，根據(jù)項目成熟度，有序推進鄉(xiāng)村公共基礎設施建設，為全面推進鄉(xiāng)村振興提供支撐。

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（中文校對：舒雅）

Research on Rural Public Infrastructure Construction from the Perspective of Structural Analysis

ZHANG YongjiangZHANG Aimin

（Rural Social Undertakings Development Center， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 100122）

Abstract： In recent years， the construction of rural public infrastructure has received increasing attention from all parties. The release of the implementation plan of rural construction action has further injected policy support into the construction of rural public infrastructure. In the process of promoting agricultural and rural modernization， the level of rural public infrastructure construction not only directly affects the quality of farmerslife ， but also is an important carrier to expand domestic demand. At present， the unbalanced and insufficient development of rural public infrastructure is obvious， the work promotion mechanism and investment mechanism are still not systematic， and the construction structure is still not smooth. Based on this， the author analyzes the field structure， main structure， element structure and time sequence structure of rural public infrastructure from the perspective of structural analysis， and puts forward relevant suggestions such as innovative mechanism， integrated design， diversified investment， and enhanced monitoring， in order to provide new ideas for the construction of rural public infrastructure.

Keywords： countryside；public infrastructure；structural analysis

（英文校譯：舒雅）