張小麗

武漢大學環(huán)境法研究所

隨著全球氣候變化和環(huán)境惡化的趨勢日益加劇，河湖的生態(tài)保護和治理問題引起了廣泛關(guān)注。為了實現(xiàn)河湖生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，河湖長制作為一種創(chuàng)新的治理模式逐漸成為國際社會共同關(guān)注的焦點。河湖長制的產(chǎn)生與發(fā)展，既有現(xiàn)實的需求，也源于理論上的支持。隨著河湖長制的深入實施，學者們在水資源和水環(huán)境等方面提出了一些關(guān)于河湖長制的理論觀點[1]。但河湖長制理論基礎(chǔ)和制度優(yōu)勢的研究仍然存在許多需要深入探討的問題，如對碎片化治理的理論解答、跨部門協(xié)同治理的責任落實等。通過這些理論問題的研究，為制定相關(guān)政策和法規(guī)提供理論支撐，確保法規(guī)的科學性、嚴密性以及可操作性。

一、河湖長制的建立

河湖長制經(jīng)歷了地方初創(chuàng)、全國試點到全面推廣三個階段。2007 年爆發(fā)的無錫太湖“藍藻”事件引發(fā)了全國關(guān)注。為化解河湖環(huán)境問題，地方政府開始探索河湖長制。在河湖長制全面推廣之前，中國在部分地區(qū)開展了試點工作?；谠圏c工作的成功經(jīng)驗，自2016 年起開始在全國范圍內(nèi)實施河長制。

2017 年《水污染防治法》進行了重大修改，明確了河長制的法律地位；2018 年初，兩辦印發(fā)《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導意見》；2020 年《長江保護法》頒布，規(guī)定了長江流域地方各級河湖長職責。至此，我國河湖長制的政策框架體系在全國范圍內(nèi)初步形成。

二、河湖長制的理論基礎(chǔ)

（一）生態(tài)環(huán)境整體性治理理論

條塊分割、九龍治水等治理碎片化問題是流域環(huán)境治理長期面臨的問題[2]。英國學者Patrick Dunleavy 和Petty Hicks 提出的整體性治理理論，通過提倡各部門間協(xié)作，以解決管理過程中的碎片化問題[3]。河湖長制在制度設計和實踐中對這一理論進行了有效應用。具體來說，第一，河湖長制通過構(gòu)建整合式組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了各部門之間的無縫對接，使得水資源管理的各個方面得以緊密結(jié)合，避免了資源浪費與政策沖突。例如某市實現(xiàn)了市級層面的“四辦合一”，提升了河長辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。[4]第二，河湖長制在實施過程中強調(diào)機構(gòu)間協(xié)同，確保了各相關(guān)部門在制定和執(zhí)行水資源管理政策時，能夠共同協(xié)作。第三，河湖長制的治理方式也開始從分散管理轉(zhuǎn)向整體性治理。主要體現(xiàn)在部門治理層面聯(lián)合執(zhí)法以及政府機構(gòu)和公眾參與相結(jié)合這兩個方面。首先，河湖長制通過整合各級政府和部門的資源與力量，建立了跨部門的協(xié)同工作機制，有效提高執(zhí)法效率；其次，河湖長制著力推動政府與民間的合作與互動，比如民間河長機制。

（二）生態(tài)環(huán)境責任政府理論

責任政府理論[5]強調(diào)政府需要回應大眾的需求，應擔負法律，道德和政治責任以及接受內(nèi)部和外部控制來履行這一職責。[6]

河湖長制對該理論的應用主要表現(xiàn)為：一方面，推行河湖長制，體現(xiàn)了政府在環(huán)境事務管理方面的義務和職責。政府具有對環(huán)境現(xiàn)狀的維持甚至完善、抵抗危險和風險防范的義務[7]。另一方面，河湖長制是地方政府環(huán)境責任體系的落實。地方政府保護地方環(huán)境質(zhì)量的職責在新《環(huán)境保護法》中已進一步明確。這表明我國環(huán)保工作已從“誰污染”轉(zhuǎn)向“誰治理”。首先，政府作為保護環(huán)境的主要主體，要在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使行政職權(quán)和職責。當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量是否良好，與當?shù)卣穆毲闆r有著直接的關(guān)聯(lián)。其次，各級地方政府要采取積極的措施，提高當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上，建立以環(huán)境行政問責為核心的問責體系。再者對環(huán)保目標的責任機制、對權(quán)力部門的匯報機制等進行規(guī)定。

（三）生態(tài)環(huán)境問責制理論

政府機構(gòu)旨在服務大眾，其所有活動都需向大眾承擔責任。行政問責制作為一種核心機制，強調(diào)政府官員應對自己的執(zhí)法行為負責，為解決水資源管理領(lǐng)域中的問題，需要構(gòu)建完善的問責機制體制，明確責任主體、責任對象和實現(xiàn)責任的手段等[8]，從而提高政府治理能力和公信力。河湖長制在問責主體范圍和追責原則上實現(xiàn)了創(chuàng)新，主要體現(xiàn)一下兩方面：

一方面，河湖長制拓寬了問責主體的范圍。在傳統(tǒng)的行政問責機制中，主要針對行政部門及其負責人。然而，在河湖長制下，黨組織系統(tǒng)主要負責人同樣需要承擔相應的責任[9]，這種創(chuàng)新有利于強化政府對水資源管理的重視程度。另一方面，河湖長制在追責原則上提出了“黨政同責、一崗雙責、失職追責”的要求。“黨政同責”要求各級政府及其負責人在履行行政職責的同時，還需要承擔黨內(nèi)責任，確保黨的方針政策得到貫徹執(zhí)行。“一崗雙責”原則要求，領(lǐng)導干部既要對分管業(yè)務工作負責，也要對分管業(yè)務范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護工作負責。[10]這有助于將政治責任和行政責任緊密結(jié)合，提高水資源管理的整體效能。“失職追責”原則要求對于在水資源管理中失職、失責的河湖長進行嚴肅處理[11]，強化責任心。

三、河湖長制的制度優(yōu)勢

（一）發(fā)揮黨的領(lǐng)導作用

河湖長制作為黨的意志和中國特色社會主義生態(tài)文明的重要組成部分，在國家生態(tài)保護和水資源管理方面具有舉足輕重的地位。自2016 年起，河長制在全國范圍內(nèi)得到了迅速推廣和落實，各級河長的職責也得到了明確。河湖長制充分發(fā)揮我國黨政體制優(yōu)勢，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導作用，通過抓住關(guān)鍵少數(shù)，讓地方黨政主要領(lǐng)導牽頭治理，形成一股強大的力量，解決現(xiàn)有部門難以解決的問題。

河湖長制的成功實施不僅得益于黨的堅定領(lǐng)導和正確決策，還受益于黨在河湖長制的實施過程中發(fā)揮的組織協(xié)調(diào)作用。黨領(lǐng)導下的政府部門通力合作，協(xié)調(diào)各方資源，為河長制的順利推進提供了有力保障。中國共產(chǎn)黨具有統(tǒng)攬性特點，能夠“集中力量辦大事”，青藏鐵路、港珠澳大橋、奧運會、北斗開通等奇跡的涌現(xiàn)就是有力證明。實踐證明，只有河湖長制各方面全過程堅持黨的領(lǐng)導，才能充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)越性。在中國只有強化公共政策“黨的領(lǐng)導小組”才會有凝聚力和集體行動產(chǎn)生[12]，進而突破河湖治理的“碎片化”痼疾。河湖長制的制度優(yōu)勢就在于能發(fā)揮黨的領(lǐng)導作用，落實黨政領(lǐng)導責任，形成分工明確、協(xié)調(diào)有序的治水格局。

（二）激發(fā)部門協(xié)作合力

Derek Thompson 、 James McCuaig 等加拿大著名環(huán)境管理專家認為，在執(zhí)行階段，部門間協(xié)作能夠充分調(diào)動各個主體的資源、形成共同負責的機制。[13]具體到河湖治理保護，這種協(xié)作的重要性更為明顯。河湖治理保護涉及多個政府部門，每個部門根據(jù)法律法規(guī)承擔著不同的職責，這就需要一個上下左右協(xié)調(diào)統(tǒng)一的一體化機制，整合各部門的資源，提高決策的效率和質(zhì)量。河湖長制就具有這樣的特征，它可以激發(fā)部門間的協(xié)作合力，以實現(xiàn)河湖治理保護的目標。

這種協(xié)作首先通過打破部門主義，確保各個部門能夠跨界協(xié)作，共享資源和信息，而非各自為政、爭利推諉。部門主義是指各個部門過于關(guān)注自己的職責和目標，而忽視了跨部門的合作和協(xié)調(diào)。這種偏見和隔閡可能會導致資源的浪費和效率的低下。面對河湖治理保護的復雜性，不同的部門往往擁有不同的資源和能力。例如，環(huán)境保護部門承擔著改善水質(zhì)和保護河湖生態(tài)環(huán)境的職能，而水利部門則對水量、水庫和排水系統(tǒng)有深入的理解，此外，財政部門掌握著項目的資金。這些部門間的協(xié)作，可以通過整合各自的資源和能力，為河湖治理提供一個全面和深入的方案。其次，部門間的協(xié)作還體現(xiàn)在整合各個主體的資源和能力，借此形成一種共同負責的機制，以此最大程度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢。河湖的保護與治理是一個跨區(qū)域和跨領(lǐng)域的綜合問題。為了解決這些問題，我們需要建立一種共同負責的機制，讓各個部門在河湖治理中承擔起相應的責任。這不僅可以確保資源的有效利用，還可以使各個部門的職能得到充分地發(fā)揮。最后，河湖長制使部門間的協(xié)作成為推動河湖治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。通過協(xié)作，各個部門匯集各自的智慧和力量，形成一個更高效、更有影響力的治理團隊，共同解決河湖治理面臨的復雜問題。

（三）保證人民廣泛參與

習近平總書記強調(diào)“生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設共同享有的事業(yè)”。河湖作為公共資源，其價值不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟層面，更是關(guān)系到生態(tài)環(huán)境和人民生活質(zhì)量。因此，河湖治理不能僅依賴政府的行政手段，而應該是一個全社會廣泛參與的過程。河湖長制作為治水的新制度，通過建立河湖“長”負責制，將政府、社會和公眾的力量結(jié)合起來，共同參與河湖的保護和治理。

從制度層面來看，《關(guān)于全面推行河長制的意見》明確要求，要在信息公開、河湖管護、監(jiān)督評價和輿論宣傳中納入公眾參與。各地出臺的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件也進行了更為詳細的規(guī)定。如《青海省實施河長制湖長制條例》規(guī)定了通過聘請社會監(jiān)督員的方式，對河湖管護效果進行監(jiān)督和評價。

從實踐層面來看，公眾參與也是河湖長制的一大特色。人民的廣泛參與主要包括以下幾種類型：一是“民間河長”模式。在這一模式下，社區(qū)成員、志愿者和其他非政府組織的代表被任命為民間河長。民間河長作為行政河長的補充，他們的職責包括協(xié)助行政河長進行流域治理工作，監(jiān)測水質(zhì)，巡查河道，及時發(fā)現(xiàn)并上報問題。以2020 年湖南省永州市為例，該市招募了241 名民間河長，他們積極參與河流巡護工作，并向相關(guān)部門反映了許多環(huán)境問題。[14]這種方式有助于彌補行政資源的不足，并增強了社區(qū)對水資源管理的參與和責任感。二是“民間督察長”模式。民間督察長模式則更側(cè)重于對行政河長的監(jiān)督。民間督察長負責河湖的巡視，發(fā)現(xiàn)問題，并監(jiān)督河湖長的履職情況。他們也可能負責向公眾傳達有關(guān)河流管理的信息，并激發(fā)公眾的參與。三是“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”模式。該模式利用互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)，實現(xiàn)信息共享，達到公眾意見表達、政民互動的目的。如廣大民眾通過河湖問題“隨手拍”參與治水，彌補河長監(jiān)管盲區(qū)。

習近平總書記強調(diào)的河湖治理作為全民參與的過程，在河湖長制的實踐中得到了生動體現(xiàn)。河湖長制不僅動員了政府的資源和力量，更通過廣泛的公眾參與，實現(xiàn)了河湖治理的社會化。河湖長制的成功經(jīng)驗為中國乃至全世界的水資源保護和管理提供了寶貴的借鑒，展示了一個國家在生態(tài)文明建設方面的責任和擔當。