高洪洋 胡小平

黨的二十大作出“全方位夯實糧食安全根基,全面落實糧食安全黨政同責”,“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”(1)習近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》(2022年10月16日),人民出版社2022年版,第31頁。的戰(zhàn)略部署,對保障國內(nèi)糧食安全提出了新的更高要求。全方位夯實糧食安全要靠糧食生產(chǎn)、流通、儲備、進出口等環(huán)節(jié)的共同協(xié)調(diào)努力才能實現(xiàn),其中,糧食儲備是保障糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ),是國家安全的戰(zhàn)略基石。當前我國已建立中央和地方分級的糧食儲備體系,糧食儲備庫存數(shù)量充足,庫存消費比遠高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的17%-18%的安全水平,在應對自然災害等突發(fā)事件時有效地發(fā)揮了戰(zhàn)略應急功能,經(jīng)受住了新冠疫情考驗,穩(wěn)定了國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。

政府糧食儲備是調(diào)節(jié)糧食市場的手段之一,隨著我國糧食流通體制改革的持續(xù)深化,政府糧食儲備穩(wěn)定糧食市場供應、平抑糧食價格短期劇烈波動的功能將愈發(fā)重要。當前我國政府糧食儲備品種以稻谷、小麥口糧品種為主,飼料玉米儲備不足三成。隨著我國城鄉(xiāng)居民對肉禽蛋奶及水產(chǎn)品等動物性食物消費的日益增長,對飼料糧的需求不斷增加,國內(nèi)玉米供求關(guān)系趨緊,導致玉米價格持續(xù)上漲,而玉米儲備不足使玉米儲備保供穩(wěn)價的功能難以有效發(fā)揮。同時,各地糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局取決于糧食生產(chǎn)品種,與糧食消費品種結(jié)構(gòu)不契合,削弱了政府糧食宏觀調(diào)控能力。本文在分析我國政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,探析政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局安排存在的問題,提出我國糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化策略,以不斷增強政府糧食儲備調(diào)節(jié)糧食市場的能力和應對各種風險挑戰(zhàn)的韌性。

一 文獻回顧和問題提出

糧食儲備品種結(jié)構(gòu)是指糧食品種的結(jié)構(gòu)特征,如水稻、小麥、玉米等品種的占比(2)曹寶明、黃昊舒、趙霞《中國糧食儲備體系的演進邏輯、現(xiàn)實矛盾與優(yōu)化路徑》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2022年第11期,第32頁。。研究者們采用不同的方法對不同糧食品種儲備量進行了測算。按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織秘書處估算的糧食儲備最低安全水平指標(3)小麥、大米、粗糧儲備率分別達到消費量的25%-26%、14%-15%和15%。,劉甲朋計算出我國小麥、大米、粗糧的儲備量分別占總儲備量的比例約為46%、27%、27%(4)劉甲朋《中國糧食儲備問題研究觀點綜述》,《經(jīng)濟縱橫》2004年第7期,第59頁。。何啟華根據(jù)各地口糧消費習慣和工業(yè)用糧品種以及不同糧食品種的儲藏特性,確定全國小麥、稻谷、玉米儲備量分別占40%、30%和25%,其余為大豆(5)何啟華《完善國家糧食儲備制度的思考》,《糧食問題研究》2004年第1期,第44頁。。普蓂喆等基于1961-2018年三大主糧產(chǎn)需數(shù)據(jù),利用產(chǎn)需平衡法和產(chǎn)量平滑法,得到稻谷、小麥和玉米的最低安全儲備率分別為15%-35%、20%-36%、15%-25%(6)普蓂喆、鄭風田《糧食儲備規(guī)模優(yōu)化研究:基于庫存消費比視角》,《農(nóng)村經(jīng)濟》2020年第7期,第78頁。。

學者們認為,糧食儲備品種布局主要存在結(jié)構(gòu)性問題,即糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局與當?shù)丶Z食消費結(jié)構(gòu)不匹配。有學者認為,我國糧食儲備品種結(jié)構(gòu)存在大米和小麥儲備相對不足,玉米儲備規(guī)模偏高,玉米儲備結(jié)構(gòu)與消費結(jié)構(gòu)不匹配降低了糧食安全保障力度(7)賈晉《我國糧食儲備的合理規(guī)模、布局與宏觀調(diào)控》,《重慶社會科學》2012年第2期,第89頁。。有學者認為,中央臨時儲備糧以小麥為主,稻谷的比重小,玉米只有極少一部分,這種儲備品種結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)居民消費結(jié)構(gòu)不對稱(8)秦中春《完善我國糧食儲備管理制度》,《重慶理工大學學報(社會科學版)》2010年第7期,第1-2頁。。一些省份糧食儲備的品種與當?shù)叵M習慣不匹配,當發(fā)生突發(fā)公共事件時,糧食消費過度依賴于主產(chǎn)區(qū)的糧食調(diào)運(9)錢煜昊、羅樂添、王金秋《突發(fā)公共事件下的糧食流通體系優(yōu)化》,《西北農(nóng)林科技大學學報(社會科學版)》2020年第6期,第73頁。。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變和居民消費結(jié)構(gòu)升級,我國糧食儲備品種比例失衡,糧食安全形勢嚴峻(10)蔣和平、楊東群、王曉君《新時代我國糧食安全導向的變革與政策調(diào)整建議》,《價格理論與實踐》2018年第12期,第34頁。。

科學設(shè)置儲備糧品種結(jié)構(gòu)是當前優(yōu)化我國糧食儲備體系的可能路徑選擇(11)馬九杰、張傳宗《中國糧食儲備規(guī)模模擬優(yōu)化與政策分析》,《管理世界》2002年第9期,第104頁。。糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化既要考慮糧食品種之間的可替代性,又要考慮不同品種糧食在生產(chǎn)、儲存、消費方面的不同特性(12)國務(wù)院研究室課題組《農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革與政策保障》,紅旗出版社1992年版,第120頁。。即糧食儲備品種結(jié)構(gòu)應與糧食生產(chǎn)品種相協(xié)調(diào),與當?shù)鼐用窦Z食消費結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)(13)王大為、蔣和平《我國糧食安全與糧食儲備關(guān)系研究——以玉米為視角》,《河南工業(yè)大學學報(社會科學版)》2016年第4期,第8頁。。糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局應適應糧食貿(mào)易流向和流量的變化(14)顏加勇《國家儲備糧保障體系建設(shè)研究》,南京農(nóng)業(yè)大學2006年博士學位論文,第105頁。。有學者提出,可按照品質(zhì)損失最小化、儲存成本最小化以及安全保障最大化原則,對糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局進行優(yōu)化(15)亢霞等《我國糧食現(xiàn)代儲備體系建設(shè)探析》,經(jīng)濟管理出版社2019年版,第115頁。;優(yōu)化糧食儲備品種結(jié)構(gòu)與消費結(jié)構(gòu)以及加工企業(yè)布局的匹配程度,重點充實玉米等緊缺飼料品種儲備規(guī)模,增強糧食宏觀調(diào)控的精準性和指向性(16)李文明《讀懂中國糧食》,人民日報出版社2022年版,第192頁。。

現(xiàn)有文獻為研究我國政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局奠定了基礎(chǔ),但仍存在幾個突出問題亟待解決:一是現(xiàn)有研究主要聚焦稻谷、小麥口糧品種,對未來需求較大的飼料玉米儲備的研究匱乏;二是現(xiàn)有研究對政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局安排存在的主要問題缺乏深入的分析;三是現(xiàn)有研究對如何有效遏制地方儲備糧代儲企業(yè)在儲備玉米時的“逆向操作”投機行為,如何優(yōu)化我國不同區(qū)域政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局缺乏具體的策略。

二 我國政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局現(xiàn)狀

(一)稻谷和小麥庫存充裕,口糧絕對安全

從中央和地方政府糧食儲備結(jié)構(gòu)來看,小麥和稻谷口糧品種占比超過70%(17)《糧食儲備局:我國糧食儲備能夠滿足市場供應和應急需要》,中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站,2019年10月14日發(fā)布,2023年2月12日訪問,https://www.gov.cn/xinwen/2019-10/14/content_5439652.htm。。2019年,我國人均糧食占有量達到474公斤,加上進口糧食,我國實際人均糧食占有量已達551公斤,但我國人均口糧消費僅為130.11公斤(18)《從夏糧豐收看大國糧倉⑥餐桌進化史 見證糧食生產(chǎn)變遷》,百家號新京報官方賬號,2022年7月14日發(fā)布,2023年2月12日訪問,https://m.bjnews.com.cn/detail/165778767614061.html。,口糧消費占比不到三成。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示,我國小麥、玉米、大米三大主糧庫存結(jié)余2.8億多噸,而我國口糧年均消費量為2億多噸(19)《商務(wù)部:消費者無需囤積糧食》,中國網(wǎng),2020年4月3日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://fc.china.com.cn/2020-04/03/content_41113095.htm。,小麥和稻谷庫存大體相當于全國人民一年的消費量(20)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部:小麥稻谷庫存可夠全國吃一年》,中國新聞網(wǎng),2020年4月4日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://www.chinanews.com/gn/2020/04-04/9147705.shtml。。2019年底,國內(nèi)臨儲玉米結(jié)余庫存約5600萬噸(21)《2021年玉米市場展望:臨儲庫存壓力解除 價格強勢上揚》,河北省糧食和物資儲備局,2020年12月23日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://lswz.hebei.gov.cn/lysc/hyxw/202012/t20201223_50439.html。,若扣除臨儲玉米庫存結(jié)余,稻谷和小麥庫存結(jié)余仍能滿足國內(nèi)口糧消費需求,我國口糧完全可以實現(xiàn)自給自足。

從國家糧油信息中心發(fā)布的《食用谷物市場供需狀況月報》數(shù)據(jù)來看(22)國家糧油信息中心《食用谷物市場供需狀況月報》,2021年10月8日,第261期。,我國稻谷和小麥實行最低收購價政策以來,產(chǎn)需平衡有余,年度結(jié)余量(23)年度結(jié)余量為當年新增供給量與年度需求總量間的差額,不包括上年庫存。持續(xù)增加。稻谷年度結(jié)余量從2006/07年度至2019/20年度(24)稻谷市場年度為當年10月至次年9月,“2019/20年度”即指2019年10月至2020年9月期間,以此類推。累計增長19602萬噸。2019/20年度稻谷國內(nèi)消費量為19580萬噸,其中,食用稻谷消費15800萬噸。稻谷累計年度結(jié)余量可以滿足當前我國12個月的稻谷消費量、近15個月的食用稻谷消費量(25)先計算出國內(nèi)每月稻谷消費量和食用稻谷消費量,再用稻谷累計年度結(jié)余量分別與每月稻谷消費量和每月食用稻谷消費量相比計算出相應數(shù)值。。小麥結(jié)余量從2006/07年度至2019/20年度(26)小麥市場年度為當年6月至次年5月,“2019/20年度”即指2019年6月至2020年5月期間,以此類推。累計增長8725萬噸,2019/20年度我國小麥國內(nèi)消費量12168萬噸,其中,制粉消費9100萬噸。小麥累計年度結(jié)余量可以滿足當前我國近9個月的小麥消費量、12個月的制粉消費量(27)先計算出國內(nèi)每月小麥消費量和制粉消費量,再用小麥累計年度結(jié)余量分別與每月小麥消費量和每月制粉消費量相比計算出相應數(shù)值。。

(二)玉米庫存相對不足,飼料糧保供壓力凸顯

國家糧油信息中心發(fā)布的《飼用谷物市場供需狀況月報》數(shù)據(jù)顯示,2008-2016年我國玉米庫存持續(xù)增加,其中,2010/11年度到2015/16年度(28)玉米市場年度為當年10月至次年9月,“2015/16年度”即指2015年10月至2016年9月期間,以此類推。玉米結(jié)余量出現(xiàn)顯著增長,2015/16年度玉米結(jié)余量達到峰值5020萬噸(29)國家糧油信息中心《飼用谷物市場供需狀況月報》,2017年6月9日,第209期。,主要原因是2008年國家開始實施玉米臨時收儲政策,玉米收儲價格至2014年一路走高導致玉米庫存持續(xù)增加。2015年玉米期末庫存為2.52億噸,庫存消費比高達111.93%(30)數(shù)據(jù)來源于布瑞克農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫,http://www.agdata.cn/。,各地特別是東北地區(qū)陷入“糧倉爆滿、只進不出、糧食庫存消化難”的窘境。在玉米去庫存的壓力下,2016年國家按照“市場化收購加補貼”的新機制(31)一是玉米價格由市場決定,反映玉米市場供求關(guān)系;二是農(nóng)民隨行就市出售玉米,多元市場主體自主入市收購玉米;三是在玉米種植優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)(東北三省和內(nèi)蒙古)建立玉米生產(chǎn)者補貼制度,保障農(nóng)民種植玉米的合理收益。對玉米收儲制度進行改革,玉米價格回歸市場,玉米去庫存效果明顯,到2019年玉米期末庫存僅為1.03億噸,庫存消費比降至35.48%(32)數(shù)據(jù)來源于布瑞克農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫,http://www.agdata.cn/。,逼近30%的庫存安全線下限。我國玉米去庫存速度超出預期,而玉米飼用需求還在進一步增長。2000年我國玉米飼用消費為7950萬噸,到2018年玉米飼用消費量達到2億噸,增長1.5倍(33)《我國飼料糧需求前景及保產(chǎn)穩(wěn)供形勢研究》,河北省糧食和物資儲備局網(wǎng)站,2021年4月23日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://lswz.hebei.gov.cn/lysc/hyxw/202104/t20210423_51421.html。。玉米及替代品的進口量近年不斷增加,據(jù)海關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計,2021年我國玉米進口量達2835萬噸,作為玉米替代品的高粱、大麥進口量分別為942萬噸和1248萬噸,玉米及替代品的進口量創(chuàng)歷史新高(34)《我國2021年玉米小麥稻米進口量飆升至紀錄新高》,河北省糧食和物資儲備局網(wǎng)站,2022年1月19日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://lswz.hebei.gov.cn/lysc/sczx/202201/t20220119_53860.html。。預計玉米飼用消費每年將以2%左右的幅度遞增,到2025年玉米飼用消費需求可能超過2.2億噸(35)《促進糧食節(jié)約 玉米豆粕減量大有潛力——對話譙仕彥》,《農(nóng)民日報》2022年7月14日,第8版。,國內(nèi)玉米供求形勢趨緊,給飼料糧供給安全帶來較大壓力。

(三)政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局由糧食生產(chǎn)品種決定

地方儲備糧品種結(jié)構(gòu)與當?shù)丶Z食生產(chǎn)品種直接相關(guān),即當?shù)刂饕a(chǎn)什么糧食品種,儲備庫里就儲存什么糧食品種。作為糧食主產(chǎn)區(qū)的河北省主要生產(chǎn)小麥,省內(nèi)庫存小麥為主,小麥庫存一直保持在80%以上(36)《河北:糧油供應量足價穩(wěn)有保障》,河北新聞網(wǎng),2020年4月10日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://hebei.hebnews.cn/2020-04/10/content_7795950.htm。。四川省是全國稻谷、小麥主產(chǎn)區(qū)之一,四川省儲備庫里儲存的主要是稻谷和小麥。以成都市新都區(qū)飲馬河糧油購銷公司為例,該公司承擔全部區(qū)級儲備糧油22750噸,原糧18800噸,其中,稻谷儲備9800噸,小麥儲備9000噸(37)數(shù)據(jù)由新都區(qū)飲馬河糧油購銷公司提供。。但實際上四川省是缺玉米的,四川省2018年稻谷調(diào)入量僅為16.9萬噸,而玉米調(diào)入量高達1004.1萬噸(38)數(shù)據(jù)由四川省糧食和物資儲備局提供。。東北地區(qū)是全國玉米種植優(yōu)勢產(chǎn)區(qū),玉米產(chǎn)量約占全國的45%,東北地區(qū)糧食儲備庫里儲存的基本都是玉米。作為糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)的山西省是我國玉米主產(chǎn)省之一,省內(nèi)玉米、雜糧有余,小麥、稻谷不足,需從外省調(diào)入,其中小麥年均缺口60億斤,占全省小麥總需求的50%以上,稻谷年均缺口30億斤,幾乎占總需求的全部,玉米、雜糧每年外銷80億斤以上(39)《2017山西糧食(雜糧玉米)產(chǎn)銷銜接會新聞發(fā)布會》,山西省人民政府網(wǎng)站,2017年9月7日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://www.shanxi.gov.cn/ywdt/xwfbh/szfxwbxwfbh/201709/t20170907_5984335.shtml。。作為糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)的廣西,2021年水稻產(chǎn)量為1013.7萬噸,稻谷和小麥口糧品種規(guī)模保障能力高于國務(wù)院關(guān)于產(chǎn)銷平衡區(qū)地方儲備規(guī)模保障4.5個月市場供應量的要求,玉米飼料用糧需要依靠區(qū)外采購或從境外進口解決(40)《廣西舉行落實糧食安全省長責任制情況新聞發(fā)布會》,中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站,2020年11月12日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://www.scio.gov.cn/xwFbh/gssxwfbh/xwfbh/guangxi/Document/1692462/1692462.htm。,玉米儲備不足。

三 我國政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局存在的主要問題

(一)糧食儲備品種調(diào)控滯后,調(diào)節(jié)糧食市場的能力削弱

政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局現(xiàn)狀反映出我國糧食儲備品種調(diào)控滯后,糧食儲備吞吐調(diào)節(jié)糧食市場的能力被大大削弱的問題,主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

一是飼料玉米儲備不足,導致玉米儲備調(diào)控玉米市場的能力變?nèi)?。玉米儲備調(diào)控玉米市場能力變?nèi)醯闹苯颖憩F(xiàn)是國內(nèi)玉米價格波動幅度變大。在我國玉米臨時收儲政策實施期間,玉米儲備較為充足,玉米價格從2009年最低點的0.83元/斤漲到2012年的1.19元/斤,波動幅度為43%,此后至2015年玉米價格基本保持穩(wěn)定。從2016年開始,國家取消玉米臨時收儲政策,玉米市場價格下行至2017年的0.85元/斤,隨后玉米去庫存持續(xù)推進,玉米價格一路上漲到2021年3月的最高點1.53元/斤(41)數(shù)據(jù)來源于布瑞克農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫,http://www.agdata.cn/。,波動幅度高達80%?？梢钥闯?當玉米儲備數(shù)量充足時,玉米儲備調(diào)控玉米市場的能力就強,玉米市場價格波動幅度就小;當玉米儲備數(shù)量不足時,玉米儲備調(diào)控玉米市場的能力就弱,玉米市場價格波動幅度變大。同時,隨著我國城鄉(xiāng)居民食物消費結(jié)構(gòu)的變化,城鄉(xiāng)居民對肉蛋奶的消費量成倍增長,以玉米為主的飼料糧消費需求將呈剛性增長。我國人均口糧消費量相對70多年前下降40%,肉蛋奶的消費量增加2倍(42)《端穩(wěn)飯碗 品味變遷》,《人民日報》2019年10月18日,第6版。。據(jù)估算,2005-2018年全國糧食消費增加4736億斤,95%以上的消費增量來自飼料用糧和工業(yè)用糧,其中飼料用糧增量占65%(43)李文明《讀懂中國糧食》,第263頁。。預計到2030年,玉米需求將超過3億噸,國內(nèi)玉米產(chǎn)需缺口將達到2500萬噸以上(44)《我國糧食中長期供需形勢與應對的政策建議》,半月談網(wǎng),2020年11月26日發(fā)布,2023年2月12日訪問,http://www.banyuetan.org/jj/detail/20201126/1000200033136091606371943801969887_1.html。。一旦玉米儲備數(shù)量持續(xù)不足,玉米儲備調(diào)控玉米市場的能力就難以發(fā)揮,給國內(nèi)糧食市場價格穩(wěn)定帶來不利影響。

二是玉米價格波動幅度變大,地方儲備糧代儲企業(yè)易發(fā)生“逆向操作”的投機行為。我國政府糧食儲備主體由中央政府和地方政府構(gòu)成,中央政府負責中央儲備糧的存儲任務(wù),地方政府負責地方儲備糧的存儲任務(wù)。2021年新出臺的《政府儲備糧食倉儲管理辦法》規(guī)定,中央儲備糧不允許地方糧食企業(yè)代儲,而地方儲備糧仍然允許地方糧食企業(yè)代儲(45)《政府儲備糧食倉儲管理辦法》明確提出,中國儲備糧管理集團有限公司直屬企業(yè)為專門儲存中央儲備的企業(yè),不得委托代儲或者租賃其他單位的倉儲設(shè)施儲存中央儲備。地方儲備承儲單位根據(jù)糧食事權(quán)歸屬由各地具體規(guī)定。參見:《糧食和儲備局關(guān)于印發(fā)〈政府儲備糧食倉儲管理辦法〉的通知》,中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站,2021年1月27日發(fā)布,2023年2月12日訪問,https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5616180.htm。。由于各地糧食儲備保管費用補貼標準長期未作調(diào)整,隨著企業(yè)人工成本、倉儲建設(shè)、貸款利息開支等費用上漲,糧食儲備品種輪換價差日益增大,地方儲備糧代儲企業(yè)普遍背負政策性虧損,長期處于“保生存”狀態(tài)。當玉米價格快速上漲或下跌時,地方儲備糧代儲企業(yè)往往出于自身利益會進行“逆向操作”。按照糧食儲備的職能,儲備糧代儲企業(yè)在玉米價格快速上漲時,需要以低于玉米市場的價格向市場投放玉米,以彌補玉米市場短期供應不足。但由于儲備糧代儲企業(yè)預期玉米價格會進一步上漲,就不可能以低于玉米市場價格銷售玉米,也不會將儲備庫中的玉米立即賣出,甚至可能到玉米市場搶購玉米,囤積居奇以獲取暴利。當玉米價格快速下跌時,為了保護種糧農(nóng)民的利益,防止“谷賤傷農(nóng)”,避免在下一個玉米生產(chǎn)周期出現(xiàn)玉米產(chǎn)量的急劇下滑,地方儲備糧代儲企業(yè)需要以高于玉米市場的價格將農(nóng)民生產(chǎn)的玉米收儲起來,以穩(wěn)定玉米市場。但儲備糧代儲企業(yè)不會立即進入市場去購買玉米,往往是選擇觀望,待玉米價格下降到一定程度時才選擇入市,甚至預期玉米價格將進一步下跌時,它們會把手里的玉米投放市場,然后再以更低的價格買回來,賺取差價。此外,地方儲備糧代儲企業(yè)的政策性職能和經(jīng)營性職能相交織,也會增加地方儲備糧代儲企業(yè)投機牟利的機會,給國內(nèi)糧食市場供應帶來不安全因素。

(二)糧食儲備品種調(diào)控不敏感,區(qū)域結(jié)構(gòu)性缺糧矛盾突出

現(xiàn)有政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局取決于當?shù)丶Z食生產(chǎn)品種,與城鄉(xiāng)居民糧食消費結(jié)構(gòu)不契合,我國政府糧食儲備品種調(diào)控不敏感,區(qū)域結(jié)構(gòu)性缺糧矛盾突出。

我國各區(qū)域糧食生產(chǎn)的自然稟賦和經(jīng)濟條件存在差異,糧食產(chǎn)需結(jié)構(gòu)性矛盾普遍存在。具體來看,我國稻谷、小麥和玉米生產(chǎn)主要集中在糧食主產(chǎn)區(qū),主產(chǎn)區(qū)稻谷、小麥和玉米產(chǎn)量占全國的比重分別為77.0%、86.6%和80.2%(46)糧食主產(chǎn)區(qū)稻谷、小麥、玉米產(chǎn)量占比數(shù)據(jù),糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)稻谷、小麥、玉米缺口數(shù)據(jù),為筆者根據(jù)國家糧油信息中心發(fā)布的第261期《食用谷物市場供需狀況月報》和《飼用谷物市場供需狀況月報》數(shù)據(jù)(http://www.grainoil.com.cn/)計算而得。。稻谷在糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)量為16149.7萬噸,高于11714.2萬噸的稻谷消費量,而糧食主銷區(qū)稻谷缺口為2109.2萬噸,產(chǎn)銷平衡區(qū)的稻谷缺口為1195.8萬噸。小麥在糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)量為11563.0萬噸,高于9467.8萬噸的小麥消費量,糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)的小麥產(chǎn)量為1693.0萬噸,消費量為1572.9萬噸,生產(chǎn)和消費基本平衡,而糧食主銷區(qū)的小麥缺口為1025.5萬噸。玉米在糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)量為20925.6萬噸,玉米消費量為21351.4萬噸,產(chǎn)銷缺口較小;糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)的玉米產(chǎn)量為4911.8萬噸,高于3640.1萬噸的玉米消費量;糧食主銷區(qū)的玉米產(chǎn)量為240.4萬噸,玉米消費量為4602.7萬噸,玉米產(chǎn)銷缺口達4362.3萬噸(見表1)?？梢?糧食主產(chǎn)區(qū)的稻谷、小麥產(chǎn)銷有盈余,玉米產(chǎn)銷略有缺口;糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)的稻谷產(chǎn)銷存在缺口,小麥和玉米能實現(xiàn)產(chǎn)銷盈余;糧食主銷區(qū)稻谷、小麥、玉米產(chǎn)銷都存在缺口,其中玉米產(chǎn)銷缺口最大,糧食生產(chǎn)完全不能滿足當?shù)丶Z食消費需求。由于各地政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局是由糧食生產(chǎn)品種決定的,一旦出現(xiàn)糧食流通阻滯、鏈條中斷等供應不暢的局面,糧食品種區(qū)域供需矛盾突出,加上國際糧價上漲帶來的輸入性影響,誘發(fā)結(jié)構(gòu)性糧食危機的可能性將會增加。

表1 2019/20年度我國糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)三大糧食品種產(chǎn)銷缺口情況(單位:萬噸)

四 我國政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化策略

我國政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整優(yōu)化,對于切實提高政府糧食儲備宏觀調(diào)控能力以及建設(shè)更高質(zhì)量、更可持續(xù)、更加安全的國家糧食安全保障體系具有現(xiàn)實的積極意義。

(一)調(diào)整糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局,緩解區(qū)域糧食市場供需矛盾

在糧食主產(chǎn)區(qū),鑒于稻谷和小麥產(chǎn)銷有余、玉米有一定缺口的實際,玉米儲備除了布局在幾個玉米主要主產(chǎn)省區(qū)(內(nèi)蒙古、遼寧、吉林和黑龍江)外,應重點向玉米消費需求量較大的省區(qū)傾斜。如作為糧食主產(chǎn)區(qū)的山東省是我國飼料和畜牧大省,玉米飼用消費量在2019/20年度達2880萬噸(47)《飼用谷物市場供需狀況月報》,國家糧油信息中心2021年10月8日,第261期。(全國排名第一),玉米等飼料糧年供需缺口約為2000萬噸(48)《山東:多途徑推動玉米豆粕減量替代》,《農(nóng)民日報》2022年8月1日,第6版。。目前山東省地方糧食儲備品種主要是小麥,為不斷滿足飼料養(yǎng)殖業(yè)需求,建議山東省增加一定數(shù)量的飼料玉米儲備。作為糧食主產(chǎn)區(qū)的四川省玉米飼用消費量在2019/20年度達1200萬噸(49)國家糧油信息中心《飼用谷物市場供需狀況月報》,2021年10月8日,第261期。(全國排名第三)。目前四川省地方糧食儲備品種主要是稻谷和小麥,考慮到玉米消費實際,四川省應進一步增加玉米儲備。由于東北三省是全國最大的玉米主產(chǎn)區(qū)域,鑒于東北三省稻谷、小麥、玉米的實際消費情況,糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局中應以玉米儲備為主,并有適當?shù)牡竟取⑿←渻洹?/p>

糧食主銷區(qū)稻谷、小麥產(chǎn)銷有缺口,但小麥產(chǎn)銷缺口較稻谷小,玉米產(chǎn)銷缺口很大。糧食主銷區(qū)可適當增加稻谷、小麥儲備,應大幅增加主銷區(qū)玉米儲備。廣東省是玉米主銷區(qū),2019/20年度玉米飼用消費量達2310萬噸(50)國家糧油信息中心《飼用谷物市場供需狀況月報》,2021年10月8日,第261期。(全國排名第二),廣東省的玉米主要從東北地區(qū)調(diào)運,若出現(xiàn)“北糧南運”物流通道不暢或者預期玉米價格將上漲,廣東省的飼料和養(yǎng)殖企業(yè)將面臨“斷糧”的壓力。因此,廣東省應大幅增加地方飼料玉米儲備,在出現(xiàn)國內(nèi)物流通道運輸不暢、玉米市場供應緊張時,保障當?shù)仫暳虾宛B(yǎng)殖企業(yè)的用糧需求。作為糧食主銷區(qū)的福建省,糧食消費以稻谷和玉米為主,其中,2019/20年度稻谷消費量為737.0萬噸,玉米消費量為731.1萬噸(51)國家糧油信息中心《飼用谷物市場供需狀況月報》,2021年10月8日,第261期。,稻谷、玉米產(chǎn)銷缺口在2019/20年度分別為348.4萬噸和717.7萬噸(52)筆者根據(jù)國家糧油信息中心發(fā)布的第261期《食用谷物市場供需狀況月報》、《飼用谷物市場供需狀況月報》中福建省稻谷產(chǎn)量、消費量以及玉米產(chǎn)量、消費量數(shù)據(jù)(http://www.grainoil.com.cn/)計算而得。,福建省政府糧食儲備品種中玉米儲備應進一步增加,并適當增加稻谷儲備。

糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)稻谷產(chǎn)銷存在缺口,小麥、玉米產(chǎn)銷有盈余。其中,2019/20年度廣西稻谷產(chǎn)銷缺口325.2萬噸(全國第一),山西省稻谷產(chǎn)銷缺口214.0萬噸(全國第二)(53)筆者根據(jù)國家糧油信息中心發(fā)布的第261期《食用谷物市場供需狀況月報》中廣西稻谷產(chǎn)量、消費量以及山西省稻谷產(chǎn)量、消費量數(shù)據(jù)(http://www.grainoil.com.cn/)計算而得。。廣西糧食消費以稻谷和玉米為主,稻谷和玉米儲備規(guī)模應較大,區(qū)內(nèi)糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局應以稻谷為主,可適當儲備一定的小麥。山西省糧食消費是以小麥和玉米為主,稻谷產(chǎn)量不大,但稻谷消費量遠大于產(chǎn)量,省內(nèi)糧食儲備在儲備小麥的基礎(chǔ)上,主要增加稻谷儲備。

(二)完善地方儲備糧代儲企業(yè)糧食儲備激勵契約

玉米飼用消費需求較大的地方政府要進一步落實飼料玉米儲備任務(wù),但地方政府和地方儲備糧代儲企業(yè)的目標不完全一致:地方政府的目標是用盡可能少的費用確保糧食儲備數(shù)量真實、質(zhì)量完好以及政府宏觀調(diào)控糧食儲備有效,而地方儲備糧代儲企業(yè)在經(jīng)營中則以利潤最大化為目標。此外,地方政府和地方儲備糧代儲企業(yè)之間信息不完全對稱,相對于地方政府,地方儲備糧代儲企業(yè)擁有更多的儲備糧管理信息。地方政府與地方儲備糧代儲企業(yè)之間存在的目標差異和信息不對稱,使地方儲備糧代儲企業(yè)在追求利潤最大化時可能會損害地方政府的利益。地方政府想要地方儲備糧代儲企業(yè)按照地方政府的目標落實糧食儲備任務(wù),必須設(shè)計好糧食儲備代儲的激勵契約。完善地方儲備糧代儲企業(yè)糧食儲備激勵契約應重點把握以下三個要點。

第一,糧食儲備費用補貼要與代儲企業(yè)儲備糧管理的努力程度直接掛鉤。地方儲備糧代儲企業(yè)儲備糧食的努力程度與地方政府的激勵契約高度相關(guān)?，F(xiàn)有代儲企業(yè)儲備糧食的激勵契約是糧食儲備費用補貼實行包干補貼。地方儲備糧代儲企業(yè)拿到儲備指標就意味著其端穩(wěn)了“旱澇保收”的“鐵飯碗”,在糧食儲備管理上不用付出太多努力就能獲得固定的糧食儲備保管費用補貼。這種契約安排沒有考慮到儲備糧代儲企業(yè)的糧食儲備數(shù)量是否真實、質(zhì)量是否完好、調(diào)動是否有效以及儲備管理水平是否提升等方面的努力程度。因此,地方政府要將糧食儲備管理費用補貼與代儲企業(yè)儲備糧管理的努力程度掛鉤,即當?shù)胤絻浼Z代儲企業(yè)管理儲備糧的努力程度越高,代儲企業(yè)獲得的儲備管理費用補貼越多。代儲企業(yè)對儲備糧管理不到位或者疏于管理的,地方政府可部分取消或完全取消代儲企業(yè)的保管費用補貼,對于屢教不改的,地方政府可進一步取消其代儲資格。此外,地方儲備糧代儲企業(yè)的倉儲條件一般要比中儲糧國家直屬庫的倉儲條件差,代儲企業(yè)管理儲備糧付出的努力成本會相對較高,因此,地方儲備糧代儲企業(yè)獲得糧食儲備管理費用補貼應略高于中儲糧國家直屬庫的糧食儲備費用補貼。

第二,將代儲企業(yè)儲備糧食品種的預期收益補償納入儲備糧代儲企業(yè)激勵契約設(shè)計,以遏制儲備糧代儲企業(yè)的“逆向操作”。當玉米市場價格出現(xiàn)短期劇烈波動時,地方儲備糧代儲企業(yè)易發(fā)生“逆向操作”的投機行為。為避免地方儲備糧代儲企業(yè)采取投機行為,在激勵契約設(shè)計中應對地方儲備糧代儲企業(yè)的收益支付進行補償,以使其等于儲備糧代儲企業(yè)的預期“漲價”收益或預期“差價”收益,從而遏制儲備糧代儲企業(yè)的“逆向操作”。此外,激勵契約的設(shè)計還應考慮儲備糧代儲企業(yè)承擔的糧食儲備品種輪換虧損。地方政府可對儲備糧代儲企業(yè)在儲備糧輪換發(fā)生盈利時,給予一定的配套獎勵,用于改善儲備糧的保管條件和為今后可能發(fā)生的輪換虧損風險做準備。

第三,儲備糧代儲企業(yè)激勵契約設(shè)計要明確地方儲備糧管理的政策性職能和經(jīng)營性職能“兩分開”。地方儲備糧代儲企業(yè)政策性職能和經(jīng)營性職能相交織,一方面增加了地方政府的激勵成本,另一方面促使儲備糧代儲企業(yè)在糧食經(jīng)營性業(yè)務(wù)上愿意付出更多的努力,而在糧食儲備業(yè)務(wù)上不愿付出太多的努力。為降低地方政府對地方儲備糧代儲企業(yè)的激勵成本,確保儲備糧代儲企業(yè)落實地方儲備糧存儲任務(wù),地方儲備糧代儲企業(yè)政策性職能和經(jīng)營性職能應徹底分開,即儲備糧代儲企業(yè)實行地方儲備運營業(yè)務(wù)和商業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)分離,在人員、實物、財務(wù)、賬務(wù)管理上嚴格“四分開”。同時,政府部門要強化后續(xù)政策扶持,設(shè)置過渡期扶持措施,保持儲備糧代儲企業(yè)儲備業(yè)務(wù)健康穩(wěn)定地運行。

五 結(jié)論與建議

政府糧食儲備是糧食市場供求的“調(diào)節(jié)器”,是保障國家糧食安全的“壓艙石”。目前我國作為口糧品種的稻谷和小麥儲備充足,有利于保障國內(nèi)口糧的絕對安全。作為飼料糧品種的玉米儲備相對不足,隨著我國城鄉(xiāng)居民食物消費結(jié)構(gòu)升級,玉米產(chǎn)需缺口進一步擴大,國內(nèi)玉米供需“緊平衡”狀態(tài)將持續(xù),飼料糧保供壓力較大。當前我國政府糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局是根據(jù)當?shù)丶Z食生產(chǎn)品種來安排的,與居民消費結(jié)構(gòu)不契合。這種布局安排,一方面會造成糧食儲備品種調(diào)控滯后,政府調(diào)控糧食市場的能力削弱;另一方面,使糧食儲備品種調(diào)控不敏感,區(qū)域結(jié)構(gòu)性缺糧矛盾突出。因此,應調(diào)整糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局,緩解區(qū)域糧食市場供需矛盾;完善地方儲備糧代儲企業(yè)糧食儲備激勵契約。

一是全力抓好玉米生產(chǎn)。玉米主產(chǎn)區(qū)采取有效措施抓好玉米生產(chǎn),保障國內(nèi)玉米供給。在確保稻谷、小麥口糧絕對安全的前提下,為滿足市場需要,鼓勵調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu),引導有條件的地方增加玉米種植面積。在全國玉米種植優(yōu)勢區(qū)域,扎實推進高標準農(nóng)田建設(shè),穩(wěn)步提高玉米單產(chǎn)水平。創(chuàng)新玉米種子技術(shù)突破,加大玉米優(yōu)良品種培育、高產(chǎn)種植技術(shù)和高效耕作模式的推廣力度,不斷依靠科技進步提高玉米綜合生產(chǎn)能力。強化玉米種植生產(chǎn)技術(shù)指導和社會化服務(wù),充分調(diào)動農(nóng)民種植玉米積極性,最大程度保障農(nóng)民的種糧收益。

二是完善產(chǎn)銷區(qū)糧食流通保障體系。優(yōu)化糧食儲備品種結(jié)構(gòu)布局,一方面需要把糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)出來的糧食運往主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)進行儲備;另一方面,在進行糧食儲備品種吞吐調(diào)節(jié)的過程中,需要依托糧食流通體系發(fā)揮儲備糧保供穩(wěn)價和戰(zhàn)略應急的功能。要加強糧食儲備庫建設(shè),促進糧食產(chǎn)銷區(qū)有機銜接,突破物流運輸瓶頸制約。要加大銷區(qū)稻谷、玉米、小麥等主糧品種運費補貼支持力度,適當提高糧食運費補貼標準,根據(jù)運輸距離的遠近設(shè)定具體的運費補貼標準。要完善糧食倉儲物流體系,全面推行糧食運輸儲、運、裝、卸的“四散化”,加強銷區(qū)的鐵路、港口散糧接卸設(shè)施建設(shè),加快發(fā)展散糧“鐵公水”聯(lián)運,提高糧食運輸環(huán)節(jié)效率。

三是完善政府糧食儲備監(jiān)督檢查機制。各地糧食和物資儲備部門、發(fā)展和改革部門、財政部門以及中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行省級分行等要履行對政府糧食儲備監(jiān)督檢查職責。地方糧食和物資儲備部門通過儲備糧代儲資格審查、儲備領(lǐng)域違法警示教育等方式加強地方糧食儲備事前監(jiān)管,強化與發(fā)展和改革部門、財政部門以及中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行省級分行等合作,通過“雙隨機、一公開”監(jiān)管、重點監(jiān)管、定期檢查等方式,加強糧食儲備事中事后監(jiān)管,構(gòu)建全方位監(jiān)督檢查機制。同時,還可借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等先進科技手段,實現(xiàn)儲備糧全過程透明監(jiān)管;加強責任追究,建立糧食儲備監(jiān)督檢查權(quán)和處罰權(quán)相統(tǒng)一的懲罰機制,提高糧食儲備領(lǐng)域違法違規(guī)成本。