操小龍，黃景馳

財(cái)政預(yù)算管理的績效評價(jià)問題是世界各國關(guān)注的熱點(diǎn)，也是當(dāng)代公共治理的難點(diǎn)。20 世紀(jì)70年代以來，隨著國家職能擴(kuò)大，預(yù)算資金規(guī)模增加，財(cái)政資金使用成效的評價(jià)開始引起廣泛的關(guān)注。2018 年黨中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，對我國預(yù)算績效管理提出了更高的要求：各級政府要加強(qiáng)績效管理，建立“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，“支出必問效、無效必問責(zé)”。我國預(yù)算績效評價(jià)改革也逐漸延伸到了縣區(qū)級基層單位和資金使用終端，不僅涵蓋了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、國債資金等多種資金類型，也拓展到了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、現(xiàn)代服務(wù)、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等14 個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。

另一方面，2023年僅中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金就超過了100625.00 億元，其中用于有關(guān)生態(tài)環(huán)保事務(wù)的專項(xiàng)補(bǔ)助資金合計(jì)約為4292.63 億元，占當(dāng)年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的12.59%，占當(dāng)年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付的比例為4.27%。[1]各級政府對農(nóng)村生態(tài)環(huán)保資金的投入力度不斷加大，資金規(guī)模也不斷增長，預(yù)算資金的績效評價(jià)改革也逐漸深入。但預(yù)算績效評價(jià)的活動(dòng)也暴露了一些制度與技術(shù)上的難題，不僅影響了績效評價(jià)結(jié)果的全面性、科學(xué)性和公正性，也在很大程度上影響了績效評價(jià)工作的效果及其進(jìn)一步的推廣應(yīng)用。因此有必要對這一議題展開研究。

本文以湖北省縣級生態(tài)環(huán)保預(yù)算支出的績效評價(jià)活動(dòng)為研究對象，以會計(jì)價(jià)值取向與制度變遷模型為理論基礎(chǔ)，分析現(xiàn)階段我國縣區(qū)級預(yù)算支出績效評價(jià)工作中的機(jī)制和技術(shù)問題，基于湖北省五個(gè)縣區(qū)的調(diào)研結(jié)果，運(yùn)用參與式研究的方法，探索基層生態(tài)環(huán)保資金績效評價(jià)制度的優(yōu)化路徑與對策。

一、文獻(xiàn)綜述與理論分析框架

（一）國外研究綜述

1.預(yù)算績效評價(jià)的目的與范圍研究

從20 世紀(jì)70 年代開始，西方國家通過對政府部門、公共項(xiàng)目以及公共政策的預(yù)算支出進(jìn)行全面審計(jì)，評估其財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、有效性、實(shí)施效果以及對社會公平的影響。[2](p217-231)“績效審計(jì)”（Performance audit）、“物有所值審計(jì)”（Value-for Money Audit）或“預(yù)算支出績效評價(jià)”成為了新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要核心改革舉措，其基本目的在于：強(qiáng)化監(jiān)督、全面評價(jià)、發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)改進(jìn)和有效激勵(lì)。[3](p280-306)[4]

預(yù)算績效評價(jià)不僅覆蓋了中央與地方政府，也涉及了公共組織、政府資助的事業(yè)單位等。公共預(yù)算績效評價(jià)的重點(diǎn)從財(cái)政資金使用的合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)性，拓展到了財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益等方面。[5]審計(jì)機(jī)關(guān)作為績效評價(jià)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，開展“績效審計(jì)”，議會則根據(jù)績效審計(jì)結(jié)果進(jìn)行質(zhì)詢問責(zé)或獎(jiǎng)勵(lì)懲罰，并為下年度的預(yù)算計(jì)劃提供參考。[6](p157-170)有研究認(rèn)為：預(yù)算績效評價(jià)的實(shí)質(zhì)是國家治理中的部分監(jiān)督權(quán)、問責(zé)權(quán)和管理權(quán)的轉(zhuǎn)移。[7](p92-111)

2.預(yù)算支出的績效評價(jià)機(jī)制安排研究：主體、對象與類型

多數(shù)國家預(yù)算績效評價(jià)有明確的法律或法規(guī)授權(quán)。美國（1921 年）、奧地利（1948 年）、法國（1967 年）、荷蘭（1976 年）、加拿大（1977 年）、英國（1983 年）、愛爾蘭（1993 年）、澳大利亞（1997 年）、比利時(shí)（1998年）等國家分別出臺有關(guān)法律法規(guī)，明確要求審計(jì)單位必須對中央地方政府、國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位等開展不同形式的預(yù)算支出績效評價(jià)。預(yù)算績效審計(jì)一般分為兩種形式：一種是總結(jié)性的績效評價(jià)，其主要目的在于發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，問責(zé)為主；另一種是以績效提升、完善建議、管理創(chuàng)新的改進(jìn)型績效評價(jià)。[8]審計(jì)機(jī)構(gòu)不僅需要提供合規(guī)性的財(cái)務(wù)審計(jì)審查，還要履行政策評估、政策咨詢等職能。[9](p337-359)

3.預(yù)算支出的績效評價(jià)方法與指標(biāo)體系構(gòu)建研究

英國學(xué)者朗斯代爾的研究顯示，[10](p73-89)常用的預(yù)算績效評價(jià)的方法共有30 種，其中應(yīng)用較多的方法依次是：訪談、卷宗分析、問卷調(diào)查、抽樣審計(jì)、實(shí)地調(diào)研、逐一問詢、專家會議、流程審查等等。相關(guān)分析、敏感性分析、決策建模、決策理論等實(shí)證量化分析雖有使用，但采用數(shù)量較少。績效評價(jià)方法的復(fù)雜性、難易程度、時(shí)間限制、調(diào)研成本等因素，決定了其使用頻率。國際審計(jì)事務(wù)委員會（INTOSAI）以及英國國家審計(jì)署要求，在進(jìn)行財(cái)政資金績效評價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)至少使用3—4種評價(jià)方法。

已有研究表明，在西方國家審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布的審計(jì)報(bào)告中均包括以下幾大類評價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)：產(chǎn)出、效果、過程、效益、成本—收益分析、標(biāo)桿（定額）和其他元評估指標(biāo)。

4.預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

在績效評價(jià)工作完成并形成績效報(bào)告后，其評價(jià)結(jié)論有以下五個(gè)使用去向：一是提交議會及其下屬各類工作委員會審議，作為下年度決策依據(jù)；二是形成績效報(bào)告、簡報(bào)對外公開；三是針對政府部門、決策部門以及其他被評價(jià)單位，歸納總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，撰寫操作手冊和工作指南、打造典型案例大力推廣；四是定期為被審計(jì)單位開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和行業(yè)交流會議；五是媒體報(bào)道，促進(jìn)政策改革和回應(yīng)公眾關(guān)注。[11][12]

5.預(yù)算績效評價(jià)實(shí)施的重難點(diǎn)研究：環(huán)境、制度、能力與目標(biāo)

國外學(xué)界更加關(guān)注一些深層次議題。一是財(cái)政績效評價(jià)目標(biāo)的取舍。已有研究顯示，如果立法機(jī)關(guān)或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)傾向于發(fā)現(xiàn)問題、立即問責(zé)，則采用總結(jié)型績效評價(jià)；若審計(jì)機(jī)關(guān)較為關(guān)注解決問題、尋求方案，則可采用改進(jìn)型績效評價(jià)。二是審計(jì)與被審計(jì)單位的博弈問題。在預(yù)算績效審計(jì)的過程中，被審計(jì)單位的配合度、審計(jì)數(shù)據(jù)的可獲取性是評價(jià)是否科學(xué)、客觀、全面的關(guān)鍵。[13](p142-162)若被審計(jì)單位采用合作策略，則績效審計(jì)可以更加深入發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)改進(jìn)；反之，可能演變成為依賴于上級授權(quán)的問責(zé)型審計(jì)。三是績效評價(jià)結(jié)果及其影響因素?？冃徲?jì)主要受到政治、技術(shù)、績效評價(jià)成本與資源等變量的推動(dòng)或制約。[14](p158-181)[15](p127-141)在野黨派的參與、績效評價(jià)所需的人才與專家儲備、[16](p235-260)[17](p121-140)績效審計(jì)所需的時(shí)間與資源水平也最終決定了評價(jià)質(zhì)量與效果。四是預(yù)算績效評價(jià)的總體成效。國外學(xué)界、審計(jì)機(jī)關(guān)等對績效審計(jì)或財(cái)政績效評價(jià)的實(shí)際作用有很大爭議。[18][19]有學(xué)者認(rèn)為，績效審計(jì)對政府的運(yùn)行管理存在明顯的副作用。[20]表現(xiàn)在被審計(jì)單位為了降低自身風(fēng)險(xiǎn)，有可能減少政策創(chuàng)新和改革活動(dòng)，[21](p271-278)導(dǎo)致被審計(jì)單位的不作為和官僚主義。但對審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員問卷調(diào)查顯示：績效審計(jì)工作有很強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值，不僅可以節(jié)約財(cái)政資金，改善管理績效，同時(shí)提升國家決策體系的民主性和透明度等。[22](p323-325)

（二）國內(nèi)研究回顧與述評

與西方發(fā)達(dá)國家相比，國內(nèi)學(xué)界針對生態(tài)環(huán)保預(yù)算績效評價(jià)的研究主要集中于財(cái)政資金績效評價(jià)的目的、方法與指標(biāo)體系等技術(shù)問題。

1.生態(tài)環(huán)境財(cái)政資金績效評價(jià)的目的與內(nèi)容研究

國內(nèi)學(xué)界對生態(tài)環(huán)境財(cái)政資金績效評價(jià)目的看法較為一致，就是要審視財(cái)政資金利用是否合法合規(guī)，是否經(jīng)濟(jì)、有效且符合政策的預(yù)期效益。[23][24][25]但也有研究認(rèn)為，[26](p87-90)[27][28]公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的“公共屬性”決定了預(yù)算績效評價(jià)的重點(diǎn)是有關(guān)部門的履職性、公平性和社會公眾的滿意度。

生態(tài)環(huán)保事務(wù)的特點(diǎn)決定了績效評價(jià)對象或評價(jià)內(nèi)容的覆蓋面較廣，但其評價(jià)內(nèi)容一般歸納為兩大類：[29](p14)[30]一是生態(tài)環(huán)境治理類，如：天然林保護(hù)資金、生態(tài)環(huán)境的建設(shè)工程、退耕還林資金、濕地修復(fù)等等。二是環(huán)境治理類，主要有污染防治、監(jiān)測監(jiān)察、節(jié)能減排、農(nóng)村環(huán)境治理等等。從預(yù)算資金的類型而言涵蓋了生態(tài)環(huán)保部門的一般公共預(yù)算資金、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)償或補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等多種類型的財(cái)政資金。

總體而言，國內(nèi)研究[31]顯示我國生態(tài)環(huán)境資金的績效評價(jià)或?qū)徲?jì)覆蓋范圍廣、評價(jià)內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)。

2.生態(tài)環(huán)境財(cái)政資金績效評價(jià)的方法研究

依照財(cái)政部、各省的文件要求，預(yù)算績效評價(jià)方法主要包括：成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等。由于我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政資金的使用特性，我國學(xué)者也探索了平衡積分卡、[32][33]層次分析法、[34](p18)成本效益分析、邏輯框架法、[35](p38)[36](p178-180)數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、[37]壓力—狀態(tài)—響應(yīng)（PSR）模型[38](p10)等績效評價(jià)方法在生態(tài)環(huán)保支出領(lǐng)域的應(yīng)用。

3.生態(tài)環(huán)境資金預(yù)算績效評價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建研究

預(yù)算績效評價(jià)體系由指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)重和評分辦法等構(gòu)成，延續(xù)了2013 年《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)〔2013〕53 號）的內(nèi)容，經(jīng)微調(diào)后形成了預(yù)算管理績效指標(biāo)體系，包括了決策、過程、產(chǎn)出與效果四個(gè)一級指標(biāo)，又具體細(xì)分為資金管理、資金投入、產(chǎn)出結(jié)果、項(xiàng)目效果、滿意度等10 個(gè)二級指標(biāo)。其中決策和過程指標(biāo)為共性必選指標(biāo)；產(chǎn)出與效果指標(biāo)為個(gè)性指標(biāo)，需要結(jié)合業(yè)務(wù)類型、項(xiàng)目特點(diǎn)，由績效評價(jià)團(tuán)隊(duì)自行設(shè)計(jì)決定。

國內(nèi)研究認(rèn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)預(yù)算資金的績效評價(jià)指標(biāo)構(gòu)成的核心就是“效益”，[39](p111-113)[40](p28-41)也即是使用預(yù)算資金的生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)保效益。也有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)保資金的績效評價(jià)，應(yīng)隨著我國生態(tài)環(huán)境政策的發(fā)展而動(dòng)態(tài)調(diào)整，尤其應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的差異性，進(jìn)行針對性設(shè)計(jì)。[41](p2)現(xiàn)有研究顯示生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金的績效評價(jià)中有較多評價(jià)指標(biāo)并不能量化、貨幣化，但在指標(biāo)設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)盡量避免績效評價(jià)結(jié)果和過程的主觀判斷。[42][43](p73-76)

（三）理論基礎(chǔ)

本研究的理論基礎(chǔ)之一是澳大利亞學(xué)者格雷的會計(jì)價(jià)值與制度變遷理論。該理論起源于國際會計(jì)準(zhǔn)則的推廣擴(kuò)散問題的研究。[44](p1-15)研究者發(fā)現(xiàn)，在不同國家或地區(qū)，雖然采用了統(tǒng)一或類似的“國際會計(jì)準(zhǔn)則”（IASs）和“財(cái)務(wù)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)”（IFRs），但財(cái)務(wù)審計(jì)體系設(shè)計(jì)、制度安排和實(shí)踐效果等方面卻存在了較大差異。換言之，同一套會計(jì)準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)在不同國家的應(yīng)用，出現(xiàn)了“淮南為橘、淮北為枳”的情況。

針對這一問題，格雷的研究顯示：外部影響、社會生態(tài)因素、社會價(jià)值、制度安排等變量綜合起來，會對一個(gè)國家或地區(qū)的會計(jì)體系、目標(biāo)價(jià)值取向、會計(jì)人員的行為產(chǎn)生重大影響，最終導(dǎo)致各國各地區(qū)的會計(jì)和審計(jì)實(shí)踐結(jié)果迥異。因此，在尊重地區(qū)差異和政策環(huán)境特殊性的基礎(chǔ)上，不同國家或地區(qū)在不同發(fā)展階段，可以采用不同的改革重點(diǎn)、改革路徑和制度設(shè)計(jì)，來達(dá)成其政策目標(biāo)。[45](p1-10)其主要理論框架如圖1所示。

圖1 S.J.格雷：文化、社會價(jià)值與會計(jì)價(jià)值分析框架（Gray，1988）

格雷的會計(jì)價(jià)值與制度變遷理論對我國預(yù)算績效評價(jià)改革的啟示在于，作為一項(xiàng)體制機(jī)制改革，預(yù)算績效評價(jià)的實(shí)施背景、制度安排、外部政策環(huán)境等因素可以決定其改革的目標(biāo)、方式、過程和效果。應(yīng)當(dāng)重視不同層級公共部門的政策環(huán)境和制度影響，結(jié)合地區(qū)之間的差異性采用不同的推進(jìn)策略或政策目標(biāo)取向，以指導(dǎo)地方實(shí)踐。

二、研究方法與數(shù)據(jù)分析

（一）研究方法

結(jié)合研究問題以及研究數(shù)據(jù)的可獲取性，本文主要使用了質(zhì)性研究方法中的參與式研究方法（Participatory action research 或engagement research）。[46](p1189-1195)這是因?yàn)榭冃гu價(jià)的過程與決策并不公開透明，為了解財(cái)政績效評價(jià)工作的細(xì)節(jié)和程序，獲取研究數(shù)據(jù)和信息，突破“黑箱效應(yīng)”，本研究采用了參與式研究的方法。在參與式研究中，研究者作為政策推行、實(shí)施或執(zhí)行的一個(gè)成員，可以深度參與具體研究對象的各類活動(dòng)，了解政策系統(tǒng)運(yùn)作的實(shí)際情況。在某些情形下，研究者可以與決策者、利益攸關(guān)者等建立廣泛的聯(lián)系。[47]該研究方法的特點(diǎn)決定了研究者在調(diào)研過程中，可以運(yùn)用文獻(xiàn)分析、問卷調(diào)查、訪談、觀察、卷宗分析等數(shù)據(jù)收集方法獲取豐富的調(diào)研數(shù)據(jù)。

（二）數(shù)據(jù)來源和分析方法

本文的研究數(shù)據(jù)主要來源基于2018 年9 月至2022 年9 月以來，研究團(tuán)隊(duì)成員作為高校地方公共治理研究機(jī)構(gòu)所收集的一手?jǐn)?shù)據(jù)和二手?jǐn)?shù)據(jù)，包括了針對被評價(jià)單位的問卷調(diào)查、訪談、觀察、座談、實(shí)地勘查等；也涵蓋了與地方財(cái)政部門及相關(guān)科室負(fù)責(zé)人的討論與交流；還有在調(diào)研過程中收集到的國家、地方政策文件、評價(jià)指南與方法、財(cái)政績效評價(jià)案例分析、縣級政府預(yù)算報(bào)告、決算報(bào)告、績效評價(jià)報(bào)告等二手材料。近四年內(nèi)，研究者參與的生態(tài)環(huán)境預(yù)算績效評價(jià)項(xiàng)目如表1所示。

表1 本研究涉及的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境績效評價(jià)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表①表中的項(xiàng)目名稱、資金金額的有關(guān)信息均進(jìn)行了模糊化處理。

本研究的二手?jǐn)?shù)據(jù)則主要來自于國務(wù)院、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、住建部、地方省級部門的績效評價(jià)政策文件、評價(jià)指南與方法、績效評價(jià)案例分析、縣級政府預(yù)算報(bào)告、決算報(bào)告、績效評價(jià)報(bào)告等材料數(shù)據(jù)。一手與二手?jǐn)?shù)據(jù)配合使用，起到了相互補(bǔ)充、印證與檢驗(yàn)的作用。

三、研究發(fā)現(xiàn)與討論

（一）生態(tài)環(huán)保資金的績效評價(jià)主要政策回顧：法律、政策與相關(guān)規(guī)定

我國預(yù)算績效管理改革是一項(xiàng)漸進(jìn)式的、以點(diǎn)帶面的財(cái)政體制改革。隨著2018 年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的頒布，預(yù)算績效管理從財(cái)政領(lǐng)域的漸進(jìn)式、試驗(yàn)式的改革，轉(zhuǎn)變成了全國性的國家治理體系和治理能力改革。我國有關(guān)生態(tài)環(huán)保預(yù)算績效評價(jià)的主要政策如表2所示。

表2 預(yù)算管理績效評價(jià)主要政策回顧：國家層面（2009—2018年）

以湖北省為例，作為財(cái)政支出和預(yù)算績效評價(jià)改革的主要推動(dòng)者，省級政府的主要績效評價(jià)政策如表3所示。

表3 預(yù)算管理績效評價(jià)政策回顧：省級層面——以湖北省為例（2012—2020年）

從全國范圍來看，由于預(yù)算績效評價(jià)體系和制度的改革實(shí)踐受到內(nèi)外部政策環(huán)境、治理能力、專業(yè)領(lǐng)域和地區(qū)社會差異等因素影響，該項(xiàng)改革的進(jìn)度、難度和成效也有所不同。

（二）縣級生態(tài)環(huán)境預(yù)算資金的績效評價(jià)改革：背景與動(dòng)機(jī)

自2018 年以來，本研究涉及的5 個(gè)縣區(qū)均先后開展了針對各類預(yù)算資金的績效評價(jià)活動(dòng)，基本實(shí)現(xiàn)了縣級預(yù)算績效管理的全覆蓋、全過程?？h級財(cái)政績效評價(jià)的決策者與執(zhí)行者認(rèn)為開展農(nóng)村環(huán)保資金預(yù)算績效管理和績效評價(jià)改革的主要背景有三：一是縣級預(yù)算資金、財(cái)政撥款、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模逐年增加；二是既有財(cái)政預(yù)算管理體系的問題與不足；三是對各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行效果綜合評價(jià)需要。財(cái)政績效評價(jià)是各級政府逐級落實(shí)中央政策和推動(dòng)財(cái)政管理改革的必選動(dòng)作。

（三）生態(tài)環(huán)境治理資金績效評價(jià)的制度安排：主體、對象、范圍、過程和內(nèi)容

1.評價(jià)主體：權(quán)力、資源、能力與第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)

從調(diào)研結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，縣級財(cái)政局是財(cái)政績效評價(jià)的主體單位。但在改革之初的前3 年，即2019—2021年間，各縣績效科的工作推進(jìn)遇到了較大困難，主要是人員、資源與能力的不足。針對難題，地方財(cái)政部門開始尋求對策，其中之一是引入經(jīng)驗(yàn)豐富的高水平第三方評估機(jī)構(gòu)來協(xié)助、推進(jìn)績效評價(jià)工作。從基層調(diào)研情況看，已有第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)承擔(dān)的主力是會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)以及少量的工程咨詢機(jī)構(gòu)。

2.評價(jià)范圍：選擇標(biāo)準(zhǔn)與職能分工

評價(jià)項(xiàng)目選取標(biāo)準(zhǔn)雖未有明確規(guī)定，但在基層實(shí)踐中一般遵循以下原則：一是社會關(guān)注熱點(diǎn)領(lǐng)域或重大項(xiàng)目；二是所在地區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目；三是資金規(guī)模較大的業(yè)務(wù)支出；四是業(yè)務(wù)部門及行業(yè)的均衡性；五是使用了一般債、專項(xiàng)債、國有資本經(jīng)營預(yù)算或PPP 模式的項(xiàng)目；六是持續(xù)時(shí)間較長的項(xiàng)目或政策；七是在上個(gè)預(yù)算年度曾發(fā)生重大事件、重大事故或被上級問責(zé)過的單位或項(xiàng)目。在實(shí)際操作中，隨著評價(jià)數(shù)量、評價(jià)經(jīng)驗(yàn)的積累，績效評價(jià)主管單位逐步擴(kuò)大了預(yù)算績效評價(jià)的范圍。但績效評價(jià)工作也面臨更多的挑戰(zhàn)，如：財(cái)政績效評價(jià)工作與審計(jì)部門的職能重疊問題。

3.評價(jià)對象：責(zé)任、合作、博弈與溝通

在預(yù)算績效評價(jià)工作中，根據(jù)評價(jià)對象分類一般分為：部門整體評價(jià)、政策評價(jià)和項(xiàng)目評價(jià)。這也意味著財(cái)政績效評價(jià)工作主要是針對業(yè)務(wù)局辦的具體政策或項(xiàng)目支出的成效，以及主要業(yè)務(wù)部門整體資金使用的決策、過程、產(chǎn)出和效果。被評價(jià)單位的合作、協(xié)作及配合較為重要。就農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理資金而言，其主要業(yè)務(wù)主管部門不僅是生態(tài)環(huán)境局，也可能包括了農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、水務(wù)湖泊等單位。此外，生態(tài)環(huán)境治理的資金類型和業(yè)務(wù)類型也較為多樣。僅從環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域就包括了污染防治、監(jiān)測監(jiān)察、節(jié)能減排、環(huán)保執(zhí)法、農(nóng)村環(huán)保、環(huán)評許可、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，有些地方的環(huán)保局還承擔(dān)了污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行工作。預(yù)算績效評價(jià)成功與否的關(guān)鍵因素之一在于被評價(jià)單位的配合和態(tài)度，也取決于績效評價(jià)數(shù)據(jù)和信息的可獲取性。

4.評價(jià)過程：程序和方法

（1）評價(jià)程序

根據(jù)財(cái)政部《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號）、湖北省財(cái)政廳《省級預(yù)算績效評價(jià)管理暫行辦法》（2020年）、《全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作指南》（2020 年）等有關(guān)文件規(guī)定，事后績效評價(jià)（又稱為：財(cái)政評價(jià)）的工作流程包括3 個(gè)階段，分別是：準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、分析和報(bào)告撰寫階段，三個(gè)評價(jià)階段又包括了9 個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)。按照文件規(guī)定，總體績效評價(jià)工作時(shí)間要求控制在60 個(gè)日歷天之內(nèi)。

在實(shí)際績效評價(jià)活動(dòng)中，從與其他第三方評估機(jī)構(gòu)的交流過程可以發(fā)現(xiàn)，績效評價(jià)工作小組基本能夠按照流程要求進(jìn)行績效評價(jià)工作，但準(zhǔn)備階段的時(shí)間一般會壓縮至6—8 天，以便騰出時(shí)間給實(shí)施階段，即資料收集與初審、現(xiàn)場核查、綜合評價(jià)等環(huán)節(jié)。當(dāng)被評價(jià)項(xiàng)目的子項(xiàng)較多，預(yù)算資金使用單位數(shù)量多，且業(yè)務(wù)內(nèi)容較為分散的情況下，實(shí)施階段的耗時(shí)較長，一般在2—4 周時(shí)間?？紤]到被評價(jià)單位的配合情況以及績效評價(jià)過程中的不確定因素，績效評價(jià)實(shí)施階段的時(shí)間一般在20 個(gè)日歷天左右，分析和報(bào)告撰寫階段的時(shí)間控制在8—12個(gè)日歷天。

（2）評價(jià)方法

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級預(yù)算支出項(xiàng)目的績效評價(jià)中，實(shí)際運(yùn)用較多的方法依次是：卷宗分析、因素分析法（關(guān)鍵績效指標(biāo)，KPI）、訪談座談、實(shí)地調(diào)研或現(xiàn)場踏勘、滿意度調(diào)查法、標(biāo)桿管理法（定額指標(biāo)分析）?？冃гu價(jià)團(tuán)隊(duì)選擇評價(jià)方法的主要原則是：評價(jià)方法使用的難易程度、評價(jià)方法使用的費(fèi)效比、調(diào)查方法獲取數(shù)據(jù)的質(zhì)量、被評價(jià)項(xiàng)目的特點(diǎn)。比如，對于工程類項(xiàng)目一般使用卷宗分析、現(xiàn)場踏勘、定額或標(biāo)準(zhǔn)分析等；資金類或政策類項(xiàng)目一般會選擇滿意度調(diào)查、卷宗分析、因素分析、訪談座談等方法。最后，有兩個(gè)績效評價(jià)工作小組采用了德爾菲法來確定指標(biāo)權(quán)重，極少數(shù)績效評價(jià)項(xiàng)目中采用了有無對比法、生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)價(jià)值評價(jià)法中的疾病成本法、成本效益分析（CBA）。

5.評價(jià)內(nèi)容：績效評價(jià)指標(biāo)體系與評價(jià)報(bào)告

（1）績效評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)：強(qiáng)制性與靈活性

績效評價(jià)指標(biāo)體系是績效評價(jià)工作的核心，是衡量被評價(jià)單位的成效和不足的主要手段，也是后期獎(jiǎng)懲的依據(jù)，更是一種工作導(dǎo)向和目標(biāo)管理工具。當(dāng)前縣級預(yù)算績效評價(jià)體系由指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)重和評分辦法等構(gòu)成，包括了決策、過程、產(chǎn)出與效果四個(gè)一級指標(biāo)，又具體細(xì)分為資金管理、資金投入、產(chǎn)出結(jié)果、項(xiàng)目效果、滿意度等10 個(gè)二級指標(biāo)。

其中，決策和過程指標(biāo)為財(cái)政部要求的必選指標(biāo)，同時(shí)也側(cè)重預(yù)算資金的決策、管理、執(zhí)行等合規(guī)性審查；產(chǎn)出與效果指標(biāo)為績效評價(jià)主體針對被評價(jià)項(xiàng)目的特點(diǎn)等因素，側(cè)重于預(yù)算資金的產(chǎn)出、效果和效益等。個(gè)性指標(biāo)可以由績效評價(jià)小組自行決定指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重分配。但自2020 年起，財(cái)政部門要求個(gè)性指標(biāo)的權(quán)重不能低于60%。

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在針對農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境資金的績效評價(jià)中，共性指標(biāo)尤其是決策指標(biāo)和過程指標(biāo)的評價(jià)較為簡單易行，這是因?yàn)橐陨蟽深惪冃е笜?biāo)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較為簡單明了?？冃гu價(jià)工作人員只要根據(jù)卷宗分析，對比相關(guān)法律法規(guī)條文，判斷是或否合法合規(guī)就可以了，評價(jià)結(jié)果可以明確為“是”或“否”，進(jìn)而進(jìn)行打分。

（2）評價(jià)結(jié)論與改進(jìn)建議：合規(guī)、問責(zé)或改進(jìn)

作為績效評價(jià)工作的最終成果文件，績效評價(jià)報(bào)告由兩個(gè)部分構(gòu)成：一是評價(jià)結(jié)論；二是佐證材料。在績效評價(jià)結(jié)論部分又包括了績效評價(jià)分?jǐn)?shù)和等級，績效評價(jià)指標(biāo)的得分情況和扣分原因，項(xiàng)目成效、存在的問題和原因，以及下一步擬改進(jìn)措施。在查閱了2021 年、2022 年的有關(guān)縣級農(nóng)村生態(tài)環(huán)保資金績效評價(jià)的18 份報(bào)告后，可以發(fā)現(xiàn)17份績效評價(jià)報(bào)告的評分處于80 分以上水平，評價(jià)等級為良或優(yōu)，只有一份報(bào)告為80 分以下，評價(jià)等級為中。

此外，針對縣級生態(tài)環(huán)保資金的績效評價(jià)而言，其扣分點(diǎn)多在項(xiàng)目（資金）決策和過程指標(biāo)，集中在“績效目標(biāo)”“資金投入”“資金管理”等領(lǐng)域，尤其是績效目標(biāo)的合理性、明確性指標(biāo)，幾乎所有被評價(jià)項(xiàng)目均有較多失分；資金到位率和資金使用合規(guī)性上，扣分情況也較為普遍。反而產(chǎn)出指標(biāo)和效果指標(biāo)上普遍相對扣分較少（滿分60 分，平均扣分約7 分），主要失分點(diǎn)在于完成及時(shí)性指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。

對應(yīng)的，在績效評價(jià)報(bào)告的“存在的問題和原因”“下一步擬改進(jìn)措施”部分，也多側(cè)重生態(tài)環(huán)保資金的績效目標(biāo)設(shè)定、資金使用的合規(guī)性、資金到位率等基本財(cái)務(wù)管理問題。例如：預(yù)算文件中的績效目標(biāo)含糊不清，沒有量化細(xì)化；專項(xiàng)資金的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)與實(shí)際執(zhí)行情況偏離度較大；環(huán)保專項(xiàng)資金未能?？顚Ｓ茫沧餍姓\(yùn)行、扶貧、個(gè)人補(bǔ)貼等其他用途；專項(xiàng)資金在下?lián)艿劫~后沉淀閑置，年末三個(gè)月卻突擊花錢的情況；環(huán)保資金也存在到位及時(shí)率不高的情況，部分項(xiàng)目資金到賬時(shí)間為當(dāng)年9月；還有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖申報(bào)了有關(guān)資金也得到了批復(fù)下達(dá)，但沒有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)執(zhí)行使用，導(dǎo)致資金被財(cái)政收回的情況等等。

總體來講，當(dāng)前縣級生態(tài)環(huán)保資金的績效評價(jià)結(jié)論及其改進(jìn)建議，均較為側(cè)重合規(guī)性評價(jià)，所發(fā)現(xiàn)的問題也集中于目標(biāo)管理、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理等合法合規(guī)性審查方面。因此相關(guān)的改進(jìn)建議，也主要是針對預(yù)算、財(cái)務(wù)和目標(biāo)管理等具體業(yè)務(wù)操作改進(jìn)層面?？h級生態(tài)環(huán)保資金績效評價(jià)的結(jié)論和改進(jìn)建議顯示：當(dāng)前我國預(yù)算績效評價(jià)可能仍處于合規(guī)性審查以及問責(zé)型評價(jià)的階段，績效改進(jìn)和政策完善的建議也有體現(xiàn)，但局限于財(cái)政資金的財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理操作層面，預(yù)算績效評價(jià)的“財(cái)政—業(yè)務(wù)”融合工作仍有待加強(qiáng)。

（四）評價(jià)結(jié)果運(yùn)用與評價(jià)效果

1.評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用

在預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告正式提交給縣級財(cái)政局績效科后，績效管理科室會將績效報(bào)告的縮略版上報(bào)財(cái)政局分管領(lǐng)導(dǎo)及主要負(fù)責(zé)人審閱簽批。同時(shí)，對被評價(jià)單位給予書面反饋，包括評價(jià)得分、評價(jià)等級、主要問題和改進(jìn)建議。被評價(jià)單位需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行整改?？h級財(cái)政部門也會將預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告的電子版上傳至財(cái)政部門的數(shù)據(jù)平臺，以便歸檔備份。也有兩個(gè)縣級財(cái)政局將績效評價(jià)結(jié)果報(bào)送政府辦和縣人大進(jìn)行審閱批示，作為下年度預(yù)算編制的參考。

2.績效評價(jià)的作用與效果

就縣級農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)保財(cái)政資金的績效評價(jià)工作而言，其成效較為明顯：一是完善了生態(tài)環(huán)保資金的預(yù)算管理機(jī)制，建立了針對預(yù)算支出的績效評價(jià)體系，形成了從預(yù)算編制到績效評價(jià)的管理閉環(huán)，初步構(gòu)建了政府財(cái)政資金的內(nèi)部審查和內(nèi)部控制機(jī)制。二是加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)保資金使用的監(jiān)管力度，審查財(cái)政資金的合法性合規(guī)性問題并及時(shí)督促整改。三是促使生態(tài)環(huán)保資金的預(yù)算單位或業(yè)務(wù)局辦強(qiáng)化預(yù)算意識、責(zé)任意識和績效意識。四是初步建立了以績效評價(jià)為手段的預(yù)算績效問責(zé)機(jī)制。

（五）縣級預(yù)算績效評價(jià)實(shí)踐：體系構(gòu)建、制約因素、價(jià)值觀念與存在的問題

1.預(yù)算績效評價(jià)改革：外部壓力、政策目標(biāo)、推動(dòng)者和利益攸關(guān)者

綜合本研究的調(diào)研結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，我國縣級農(nóng)村環(huán)保資金預(yù)算績效管理和績效評價(jià)改革的主要背景與動(dòng)機(jī)是：貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）文件精神，讓有限的財(cái)政資金發(fā)揮更大的政策效益，逐步優(yōu)化政府財(cái)政資源配置效率、提升公共服務(wù)質(zhì)量。從預(yù)算管理的角度而言，是解決縣級政府如何有效管理公共資源，優(yōu)化資源配置和避免財(cái)政資金使用的低效無效、閑置浪費(fèi)問題。從制度層面看，地方政府不僅需要彌補(bǔ)既有預(yù)算評估環(huán)節(jié)的制度缺陷，還要兼顧科學(xué)評價(jià)生態(tài)環(huán)境預(yù)算資金及其政策執(zhí)行效果，為后續(xù)政策推進(jìn)和預(yù)算編制提供決策依據(jù)。

從制度改革的角度分析，我國預(yù)算績效評價(jià)實(shí)踐是一項(xiàng)“自上而下”式的“強(qiáng)制性”（coercive/statutory）改革活動(dòng)。改革的基本目標(biāo)在于建章立制，構(gòu)建以“績效規(guī)劃、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、績效改進(jìn)”為目標(biāo)的內(nèi)控體系，建立政府內(nèi)部的控制、問責(zé)與改進(jìn)機(jī)制，從而優(yōu)化預(yù)算資源的有效配置，降低政府運(yùn)行成本，改善工作效率，提升公共服務(wù)的公平性，有效實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

在縣級層面，該項(xiàng)改革的推動(dòng)者和執(zhí)行者是縣級政府、財(cái)政部門。改革的對象是預(yù)算資金的使用者，主要包括有關(guān)業(yè)務(wù)局辦、一級預(yù)算單位、二級預(yù)算單位等。與農(nóng)村生態(tài)環(huán)保工作直接相關(guān)的環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、水利等業(yè)務(wù)部門，既是改革的被動(dòng)“執(zhí)行者”，也是被評價(jià)的對象。面對上級和本級政府的改革壓力，業(yè)務(wù)職能部門對內(nèi)需要進(jìn)一步改進(jìn)自身預(yù)算管理水平和提升內(nèi)部治理能力，對外還需評估、應(yīng)對績效評價(jià)所帶來的利益影響，進(jìn)而采取不同的應(yīng)對策略。

預(yù)算績效評價(jià)改革的另一重要核心行動(dòng)者是第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)。第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的引入也可能為績效評價(jià)改革帶來一些不確定因素：尤其是評價(jià)團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性、獨(dú)立性、職業(yè)經(jīng)驗(yàn)、對公共部門運(yùn)作體系的理解程度、人力資源配備等。最后，其他利益攸關(guān)者群體雖未直接參與到績效評價(jià)改革活動(dòng)中來，但也從該項(xiàng)改革中獲益，如：公眾、企業(yè)等。

2.縣級預(yù)算績效評價(jià)實(shí)踐存在的問題：制度、環(huán)境與價(jià)值取向

如前所述，當(dāng)前的績效評價(jià)改革初步建立起了以預(yù)算績效評價(jià)為核心的評價(jià)體系，構(gòu)建了政府內(nèi)部的財(cái)政資金審查、控制以及問責(zé)機(jī)制。但績效評價(jià)的“績效改進(jìn)、工作完善”的戰(zhàn)略目標(biāo)未能充分實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)生這一問題的主要原因在于受到政策環(huán)境、會計(jì)價(jià)值取向和制度變量的影響、績效改革行動(dòng)者與利益攸關(guān)者的行為博弈等因素制約。現(xiàn)有“治理能力”“制度安排”和“會計(jì)價(jià)值觀”不足以完全實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。主要制度與技術(shù)問題可以歸納為以下幾點(diǎn)：

（1）績效意識、內(nèi)部治理與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題

就本次調(diào)研結(jié)果看，加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)工作已經(jīng)成為各縣區(qū)的普遍共識。但就績效管理的理念認(rèn)知、內(nèi)部治理和協(xié)同程度而言，各地區(qū)、各部門間仍存在較大差異。首先，各縣對績效評價(jià)工作的重視程度存在區(qū)別，預(yù)算單位與財(cái)政部門對于績效評價(jià)工作的重視程度也存在較大差異。在沒有上級強(qiáng)有力協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，生態(tài)環(huán)境運(yùn)行數(shù)據(jù)未能共享互通的情形下，容易產(chǎn)生財(cái)政部門自說自話、單打獨(dú)斗的現(xiàn)象。其次，地方績效評價(jià)改革存在權(quán)利、責(zé)任等現(xiàn)有制度安排的調(diào)整重構(gòu)，業(yè)務(wù)職能部門對于績效評價(jià)工作抱有一定的抵觸情緒，該項(xiàng)改革在基層推進(jìn)遇到了一定阻力。這主要體現(xiàn)在少數(shù)職能部門利用專業(yè)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢為績效評價(jià)設(shè)置障礙，使得評價(jià)工作推進(jìn)不暢。再次，縣級財(cái)政和審計(jì)部門在績效評價(jià)領(lǐng)域存在一定的職能交叉重疊的問題。存在權(quán)責(zé)不清、重復(fù)勞動(dòng)的情況。最后，部分縣級生態(tài)環(huán)境業(yè)務(wù)管理部門或預(yù)算單位，仍然存在“重投入、輕產(chǎn)出”“重使用、輕管理”的情況，其內(nèi)部績效管理往往由相關(guān)財(cái)務(wù)科室、辦公室或業(yè)務(wù)科室兼顧，相關(guān)工作人員缺乏績效意識、缺少管理經(jīng)驗(yàn)、知識儲備不足，預(yù)算單位內(nèi)部績效管理的基礎(chǔ)薄弱。

（2）能力建設(shè)、資源不足與推進(jìn)緩慢的問題

通過本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為績效評價(jià)主體和制度變革的關(guān)鍵行動(dòng)者，財(cái)政部門的技術(shù)能力、人力資源、預(yù)算投入仍不能滿足快速擴(kuò)張的縣級績效評價(jià)業(yè)務(wù)需要。某些偏遠(yuǎn)地區(qū)的縣區(qū)既無能力也無資金用于開展績效評價(jià)活動(dòng)。首先，預(yù)算績效評價(jià)要求實(shí)現(xiàn)“全過程、全方位、全覆蓋”，然而面對專業(yè)繁多、技術(shù)密集、規(guī)模巨大的生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目和資金，基層財(cái)政部門的能力建設(shè)、政策學(xué)習(xí)、人才培養(yǎng)的速度大大滯后于績效評價(jià)工作的需要。其次，對于縣級財(cái)政部門而言，績效管理也屬于新生事物。該項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展沒有經(jīng)驗(yàn)可循，只能通過省級業(yè)務(wù)培訓(xùn)、各地經(jīng)驗(yàn)交流和實(shí)際工作中積累。但此類政策學(xué)習(xí)的效果不太理想，在很大程度上制約了績效評價(jià)工作的推進(jìn)。一般而言，沒有三到五年的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，很難對此項(xiàng)工作有深刻認(rèn)識。此外，就湖北省范圍內(nèi)而言，具備開展預(yù)算績效評價(jià)資質(zhì)、能力和人才的咨詢機(jī)構(gòu)并不多見。最后，縣級財(cái)政用于第三方績效評價(jià)機(jī)構(gòu)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)金額有限，這也會限制外部績效評價(jià)機(jī)構(gòu)用于該項(xiàng)業(yè)務(wù)的人員配備和資源投入，進(jìn)而影響績效評價(jià)的效果和質(zhì)量。

（3）事權(quán)劃分、配套制度與績效評價(jià)改革不匹配的問題

本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)保事務(wù)的特殊性、復(fù)雜性，較大部分的環(huán)保事權(quán)屬于中央—省—市—縣的共管事權(quán)或上級委托地方代管，其工作績效也并非一個(gè)縣區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)省份能決定的，正外溢效應(yīng)和負(fù)外溢效應(yīng)同時(shí)存在。農(nóng)村生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、資金和部門的績效評價(jià)工作也受到配套制度、政策和其他領(lǐng)域改革的影響。這一問題在基層生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的績效評價(jià)活動(dòng)中表現(xiàn)得尤為突出?？h級環(huán)保事權(quán)、支出責(zé)任劃分不清，直接引發(fā)了生態(tài)環(huán)境資金績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)、評價(jià)結(jié)果和獎(jiǎng)懲對象錯(cuò)配的問題。

（4）項(xiàng)目特點(diǎn)與評價(jià)要求：特殊與一般的矛盾

被評價(jià)項(xiàng)目的類型、專業(yè)性和復(fù)雜程度決定了績效評價(jià)的時(shí)長、深度、人員投入和費(fèi)用成本，最終會影響預(yù)算績效評價(jià)的結(jié)論與績效報(bào)告的質(zhì)量。被評價(jià)項(xiàng)目的特點(diǎn)特性也會為績效評價(jià)工作帶來很大的不確定性。本研究中涉及的評價(jià)項(xiàng)目，既包括了300 萬元的年度環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察專項(xiàng)資金，也涵蓋了超過3億元的污水處理PPP工程。但財(cái)政部門對于差異極大的績效評價(jià)工作提出了統(tǒng)一的時(shí)間要求、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、工作標(biāo)準(zhǔn)和人員投入，這就使得績效評價(jià)報(bào)告和評價(jià)工作的質(zhì)量參差不齊。一方面，每個(gè)被評價(jià)項(xiàng)目均有其特殊性，需要有針對性地規(guī)劃其評價(jià)時(shí)長、調(diào)查深度、資源投入和評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)；另一方面，績效評價(jià)工作又需要標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、統(tǒng)一化，增加橫向的可比性。這就要求縣級財(cái)政部門既要“量體裁衣、分類施策”，又要“橫向可比、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”。目前縣級評價(jià)主體沒有找到合適的解決路徑。

（5）績效評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與優(yōu)化的問題

在當(dāng)前績效評價(jià)過程中，評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了評價(jià)重點(diǎn)，也決定了評價(jià)的結(jié)果?？h級預(yù)算績效評價(jià)的技術(shù)難題較多，在生態(tài)環(huán)保績效評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)用方面尤其明顯。一是績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的普遍性實(shí)操難題。預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)本身就存在指標(biāo)設(shè)定難、指標(biāo)量化難、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化難、權(quán)重確定難、證據(jù)收集難、交叉比對難等情況，再疊加了生態(tài)環(huán)保專業(yè)指標(biāo)的多樣性與復(fù)雜性，導(dǎo)致當(dāng)前的縣級生態(tài)環(huán)?？冃гu價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性、全面性、客觀性、合理性與針對性還有待進(jìn)一步細(xì)化深化、優(yōu)化提升。尤其是針對產(chǎn)出與效果的指標(biāo)，由績效評價(jià)工作小組自行設(shè)計(jì)的個(gè)性化指標(biāo)在實(shí)踐中遇到了一些爭議，出現(xiàn)了績效評價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重設(shè)置不合理、不客觀、不統(tǒng)一、不科學(xué)的問題。較為極端的案例是，同科目環(huán)境保護(hù)資金，在不同縣區(qū)由不同績效評價(jià)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行評價(jià)，其績效評價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)卻大不相同。二是績效評價(jià)執(zhí)行主體的“財(cái)—業(yè)”融合亟待加強(qiáng)。第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)或外部專家可能存在懂審計(jì)、懂財(cái)務(wù)、懂財(cái)政，但不懂政策、不懂環(huán)保、不懂業(yè)務(wù)的問題。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專業(yè)細(xì)分，環(huán)保專家的有限性，生態(tài)環(huán)境專業(yè)知識的不足，使得績效評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)往往受到被評價(jià)單位的質(zhì)疑。同時(shí)，由于個(gè)性指標(biāo)或效果效益指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的專業(yè)性不足，又引發(fā)了績效評價(jià)結(jié)果和評價(jià)等級的爭議，更導(dǎo)致整改建議的有用性、相關(guān)性和可操作性的問題。三是績效評價(jià)指標(biāo)客觀量化與人為操作的問題。在基層績效評價(jià)中，另一普遍存在的問題是針對生態(tài)環(huán)境指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的客觀量化問題，主觀定性指標(biāo)數(shù)量較多，客觀定量指標(biāo)較少，使得人為操作績效評價(jià)結(jié)果的問題極易發(fā)生。當(dāng)然績效評價(jià)指標(biāo)的制度設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)用問題僅憑縣級財(cái)政部門很難解決，這需要省級主管部門統(tǒng)一結(jié)合本省實(shí)際情況，有針對性地改進(jìn)。

（6）績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用問題

本次調(diào)研的結(jié)果顯示，縣級預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用主要有以下幾個(gè)用途：一是作為下年度預(yù)算資金分配的參考依據(jù)；二是加強(qiáng)績效問責(zé)；三是改進(jìn)預(yù)算管理水平或政策調(diào)整。但針對生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的績效評價(jià)卻遇到了瓶頸難題：第一，評價(jià)結(jié)果與預(yù)算完全掛鉤在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域可能并不十分適用。這是因?yàn)榭h級生態(tài)環(huán)境類預(yù)算往往由多級政府轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金或配套資金構(gòu)成，縣級預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果對下年度該類預(yù)算資金的分配影響較小。換言之，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域花多少錢，花到哪里去并不完全是由縣一級政府來決定的。第二，草率地將生態(tài)環(huán)保資金的績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算完全掛鉤，可能會出現(xiàn)“負(fù)激勵(lì)效應(yīng)”，即：績效評價(jià)結(jié)果不佳，預(yù)算資金削減；預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足，生態(tài)環(huán)境治理效果變差的惡性循環(huán)。第三，生態(tài)環(huán)保資金績效評價(jià)的結(jié)果對政策優(yōu)化的作用十分有限。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的各類政策也大多由中央或省級政府制定，縣級政府發(fā)現(xiàn)的問題和政策建議對上級決策者、政策制定者的影響力較小。因此，縣級生態(tài)環(huán)境績效評價(jià)的結(jié)果應(yīng)用，大多局限于預(yù)算資金的財(cái)務(wù)管理和操作層面。

四、預(yù)算績效評價(jià)體系設(shè)計(jì)與會計(jì)價(jià)值觀：改進(jìn)策略與對策建議

當(dāng)前我國縣級績效評價(jià)改革仍處于初期階段，績效評價(jià)體系制度和評價(jià)辦法仍存在完善的空間。由于改革進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會背景和治理能力不同，不同地區(qū)需要選擇適合的工作價(jià)值觀維度、改革策略和制度安排。

（一）改進(jìn)策略

結(jié)合格雷的會計(jì)價(jià)值理論和本次調(diào)研的結(jié)果，當(dāng)前我國中部地區(qū)預(yù)算績效評價(jià)的改革方向有四個(gè)，主要側(cè)重戰(zhàn)略調(diào)整、制度完善、明確重點(diǎn)和推進(jìn)路徑，具體如下所示：

一是加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)的法規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化。用制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的方式，來彌補(bǔ)地方執(zhí)行層面的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰吐殬I(yè)化水平的不足，建立全過程的、清單式的操作規(guī)范。這也是新制度主義中所謂的“制度自我強(qiáng)化”過程。

二是加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)實(shí)踐的統(tǒng)一性、協(xié)同性?，F(xiàn)有績效評價(jià)主管部門、第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)或績效評價(jià)外聘專家的專業(yè)水平，不足以應(yīng)對現(xiàn)實(shí)中的各類復(fù)雜技術(shù)難題，因此有必要協(xié)同生態(tài)環(huán)保業(yè)務(wù)主管部門構(gòu)建跨專業(yè)、多類型的績效評價(jià)指標(biāo)庫，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保運(yùn)行信息數(shù)據(jù)庫的共建共享。這也可以彌補(bǔ)第三方咨詢機(jī)構(gòu)的技術(shù)能力不足、減少縣級政府政策推行的交易成本、降低績效評價(jià)工作的難度。

三是完善問責(zé)型預(yù)算績效評價(jià)體系，有序向績效改進(jìn)型評價(jià)過渡。雖然各類政策文件明確我國預(yù)算績效評價(jià)的主要目標(biāo)在于“績效改進(jìn)”，但在現(xiàn)有制度環(huán)境、能力制約、資源不足的“路徑依賴”下，這一目標(biāo)未能完全達(dá)成。預(yù)算績效評價(jià)改革活動(dòng)仍存在較多不確定性因素，地方評價(jià)主體、主要參與者、被評價(jià)對象及其他利益攸關(guān)者也需要一定的時(shí)間適應(yīng)和熟悉政策變化，因此采用“問責(zé)”為主、漸進(jìn)式、階段式的績效評價(jià)改革模式較為現(xiàn)實(shí)穩(wěn)妥。

四是選擇穩(wěn)妥合理的方式，逐步優(yōu)化預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用和公開。根據(jù)格雷有關(guān)會計(jì)和審計(jì)體系價(jià)值觀念理論模型分析，我國預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用和公開需要結(jié)合改革發(fā)展階段、改革目標(biāo)來確定。若績效評價(jià)改革以“問責(zé)”和“內(nèi)部控制”為主，那么其評價(jià)結(jié)果的主要使用者為政府內(nèi)部決策者、管理者、執(zhí)行者等內(nèi)部利益攸關(guān)者；如果績效評價(jià)改革以“提高治理水平”“改進(jìn)績效”“提升透明度”“加強(qiáng)決策民主性”等目標(biāo)為主，則其評價(jià)結(jié)果的使用者則可以擴(kuò)大到地方人大、政協(xié)、地方政府債券債權(quán)人、其他利益攸關(guān)者。

（二）對策建議

綜上所述，縣級層面的預(yù)算績效評價(jià)改革實(shí)踐，僅依靠地方財(cái)政部門很難達(dá)到預(yù)期效果，需要從體制機(jī)制與技術(shù)優(yōu)化等方面入手，在省級財(cái)政部門的指導(dǎo)下，全方位推進(jìn)縣級預(yù)算績效評價(jià)工作，持續(xù)提升基層預(yù)算績效評價(jià)改革的成效，主要改革措施和建議如下：

1.加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)技術(shù)支撐

省級績效主管部門作為預(yù)算績效評價(jià)改革的主要推動(dòng)者，需要進(jìn)一步推進(jìn)對預(yù)算績效評價(jià)技術(shù)的研究，加強(qiáng)對基層績效評價(jià)工作的技術(shù)支撐和分類指導(dǎo)。一是在已有的18 個(gè)《湖北省部分行業(yè)領(lǐng)域績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系》的基礎(chǔ)上，推動(dòng)縣級生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域績效指標(biāo)庫的建設(shè)。二是基于各預(yù)算科目的生態(tài)環(huán)保資金類別，結(jié)合縣級績效評價(jià)工作特點(diǎn)和實(shí)際情況，有針對性地推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目財(cái)政績效評價(jià)指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)化，形成具體可行的生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金績效評價(jià)指標(biāo)體系。確保同類型評價(jià)項(xiàng)目、同科目財(cái)政預(yù)算資金，在進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，采用同一套績效評價(jià)指標(biāo)體系；同時(shí)，由不同績效評價(jià)團(tuán)隊(duì)、在不同地區(qū)進(jìn)行類似業(yè)務(wù)績效評價(jià)工作時(shí)，采用統(tǒng)一的績效標(biāo)準(zhǔn)，壓縮、弱化主觀因素和人為干擾。三是結(jié)合預(yù)算績效評價(jià)類型，繼續(xù)推進(jìn)縣級績效評價(jià)工作程序的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化和統(tǒng)一化。在《湖北省全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作指南（第二版）》《第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理》《預(yù)算績效管理制度編制指南》等文件標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上細(xì)化深化，制定頒布縣級部門、項(xiàng)目和政策三種預(yù)算績效評價(jià)工作的手冊清單、操作指南等指導(dǎo)性文件，確?；鶎涌冃гu價(jià)活動(dòng)有規(guī)可依、有章可循、有據(jù)可查。四是以縣級財(cái)政部門和現(xiàn)有預(yù)算編制信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，逐步構(gòu)建全省范圍內(nèi)的預(yù)算績效評價(jià)信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)“體系完整、反映全面、分類明晰、橫向可比、便于操作”的預(yù)算管理目標(biāo)。五是協(xié)調(diào)各方力量，集中湖北省學(xué)術(shù)科研資源，依托行業(yè)協(xié)會和專業(yè)團(tuán)體，針對基層績效評價(jià)技術(shù)的重難點(diǎn)問題，進(jìn)行課題研究和技術(shù)攻關(guān)。

2.構(gòu)建多層次、多領(lǐng)域的績效評價(jià)協(xié)同治理機(jī)制

當(dāng)前縣級財(cái)政部門與業(yè)務(wù)職能部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制并未完全建立起來，財(cái)政融合程度較低，極大制約了預(yù)算績效評價(jià)工作的推進(jìn)。為實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效評價(jià)改革目標(biāo)，需要構(gòu)建各行業(yè)、各領(lǐng)域、各層次的績效評價(jià)協(xié)同機(jī)制。首先，在省級層面需要根據(jù)生態(tài)環(huán)保行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)，與生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、水利水務(wù)、市場監(jiān)督等部門協(xié)調(diào)溝通，在政策目標(biāo)、職能目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)制定、數(shù)據(jù)共享、問題反饋、結(jié)果應(yīng)用、政策改進(jìn)等績效評價(jià)核心環(huán)節(jié)緊密合作，建立聯(lián)席會議制度或績效評價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，共同推進(jìn)全省生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的協(xié)同合作。其次，在縣級執(zhí)行層面，財(cái)政部門和預(yù)算單位也需要加強(qiáng)財(cái)政、業(yè)務(wù)的深度融合。尤其是在預(yù)算績效評價(jià)中的績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和專業(yè)數(shù)據(jù)信息的共建共享環(huán)節(jié)，以減少開展績效評價(jià)工作的交易成本，降低評價(jià)工作的難度與不確定性，加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)論的信度和效度。最后，縣級財(cái)政部門有義務(wù)加強(qiáng)對預(yù)算單位的績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)，在重點(diǎn)績效評價(jià)實(shí)施過程中，尊重生態(tài)環(huán)保行業(yè)領(lǐng)域的差異性和特殊性，充分征求聽取業(yè)務(wù)職能部門的合理化建議和訴求。

3.加快縣級財(cái)政部門的績效管理能力建設(shè)

一是加強(qiáng)縣級財(cái)政部門績效管理科室的人員配備，引入業(yè)務(wù)骨干，彌補(bǔ)當(dāng)前績效評價(jià)工作人手短缺的問題。二是繼續(xù)加強(qiáng)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部績效管理人才培養(yǎng)，參加全省績效管理培訓(xùn)和財(cái)政廳舉辦的績效評價(jià)專題培訓(xùn)?？h級財(cái)政部門也可以定期邀請績效評價(jià)專家學(xué)者、行業(yè)專家對工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)交流和實(shí)操培訓(xùn)，培養(yǎng)能夠獨(dú)立開展項(xiàng)目評價(jià)、政策評價(jià)和部門評價(jià)的業(yè)務(wù)骨干。三是加大對績效評價(jià)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)投入。預(yù)算績效評價(jià)工作雖不能直接創(chuàng)造“收入”，但可以促進(jìn)對財(cái)政資金的節(jié)約，降低公共資源的浪費(fèi)，這也是績效評價(jià)的價(jià)值所在。

4.加強(qiáng)業(yè)務(wù)職能部門的績效意識和績效管理水平

首先，生態(tài)環(huán)保預(yù)算單位需要樹立績效意識，在預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，將績效管理工具與生態(tài)環(huán)保事務(wù)管理相結(jié)合，提升內(nèi)部治理水平。其次，縣級績效主管部門可以舉辦有關(guān)績效評價(jià)政策法規(guī)、典型案例等學(xué)習(xí)講座，強(qiáng)化預(yù)算單位的知識儲備和對績效管理工作的認(rèn)知。再次，績效主管部門可以在政府系統(tǒng)內(nèi)部，適時(shí)通報(bào)全縣各單位年度財(cái)政績效評價(jià)的結(jié)果，樹立典型；也可以定期向業(yè)務(wù)部門發(fā)送全縣績效評價(jià)工作報(bào)告、季度簡報(bào)、情況通報(bào)、重要工作提醒等，督促業(yè)務(wù)局辦內(nèi)部績效管理工作的推進(jìn)。最后，在必要時(shí)，預(yù)算績效主管部門可以采取臨時(shí)借調(diào)、掛職鍛煉等方式向業(yè)務(wù)主管單位派出績效評價(jià)業(yè)務(wù)骨干，協(xié)助其提升績效管理能力。

5.完善對第三方績效評價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度

基于《財(cái)政部關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》、湖北省第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理系列地方標(biāo)準(zhǔn)等文件，適時(shí)擬定并頒布湖北省對第三方績效評價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理辦法，完善對第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力和監(jiān)管體系，規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)的績效評價(jià)活動(dòng)，評估第三方機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量，建立對第三方機(jī)構(gòu)的績效評價(jià)工作問責(zé)制度，提升績效評價(jià)工作的科學(xué)性、公正性和可信度。

6.適時(shí)評估和動(dòng)態(tài)調(diào)整

縣級政府及財(cái)政部門作為預(yù)算績效評價(jià)改革的基層執(zhí)行者，需要在3—5 年的時(shí)間范圍內(nèi)，對縣級預(yù)算績效評價(jià)工作的進(jìn)展、成效和問題進(jìn)行適時(shí)歸納總結(jié)典型案例、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)改革中存在的問題，向上級主管部門和決策者匯報(bào)，調(diào)整政策方向和改革策略。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政策調(diào)整也會帶來縣級生態(tài)環(huán)保預(yù)算資金規(guī)模、結(jié)構(gòu)的變化，績效評價(jià)工作也需要隨之進(jìn)行協(xié)同優(yōu)化。

五、結(jié)語

通過對湖北省五個(gè)縣區(qū)的預(yù)算績效評價(jià)改革及其實(shí)施效果的研究，可以看到：當(dāng)前我國縣級生態(tài)環(huán)境財(cái)政資金的績效評價(jià)改革取得了階段性的成效，在縣級層面基本建立起了預(yù)算績效評價(jià)框架體系。但由于我國預(yù)算績效評價(jià)改革的時(shí)間較短，基層的實(shí)踐活動(dòng)也遇到了一些制度與技術(shù)上的難題，影響了績效評價(jià)結(jié)果的全面性、科學(xué)性和公正性。主要體現(xiàn)在：績效評價(jià)主體的治理能力和技術(shù)能力的不足，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，評價(jià)對象與評價(jià)主體的合作方式和博弈結(jié)果，評價(jià)方法和評價(jià)程序的設(shè)計(jì)，評價(jià)項(xiàng)目的專業(yè)性、復(fù)雜性和行業(yè)特點(diǎn)，被評價(jià)單位的內(nèi)部治理水平和經(jīng)驗(yàn)，以及個(gè)性評價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重的設(shè)計(jì)，也在很大程度上影響了績效評價(jià)工作的效果及其進(jìn)一步的推廣應(yīng)用。因此，針對縣級預(yù)算績效評價(jià)工作調(diào)研，結(jié)合制度主義的理論分析框架，本文提出了戰(zhàn)略調(diào)整、制度完善、明確重點(diǎn)和逐步推進(jìn)的改進(jìn)策略，具體措施包括：加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)技術(shù)支持，構(gòu)建多層次多領(lǐng)域的協(xié)同治理機(jī)制，提升縣級財(cái)政部門的管理能力，加強(qiáng)預(yù)算單位的績效意識和內(nèi)部治理水平，完善對第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度，適時(shí)開展階段性評估，及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整等。

本研究的貢獻(xiàn)可能有以下三點(diǎn)：第一，通過分析2018 年以來我國縣級生態(tài)環(huán)境財(cái)政資金績效評價(jià)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加深對我國公共部門績效評價(jià)運(yùn)作機(jī)制的全面認(rèn)知。第二，本研究為我國地方預(yù)算績效評價(jià)改革的體系構(gòu)建和政策實(shí)踐提供了一個(gè)可以參考的案例。第三，本研究為會計(jì)價(jià)值取向?qū)Φ胤筋A(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的影響提供了一個(gè)觀察的窗口。

本研究的不足之處在于：以中部省份的縣區(qū)為研究對象，研究樣本和數(shù)量較少，且集中于生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，因此，本文某些研究結(jié)論的一般化可能會受到關(guān)注。尤其是我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的縣區(qū)級政府，由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會和治理能力不同，其預(yù)算績效評價(jià)的改革可以采用不同的推行路徑和方式方法。本文采用了參與式研究方法，雖然該種研究方法可以獲取深度、豐富的研究數(shù)據(jù)，但研究的中立性和客觀性也可能會受到質(zhì)疑。本文研究涉及到的被評價(jià)資金和項(xiàng)目均為財(cái)政評價(jià)項(xiàng)目，即重點(diǎn)評價(jià)項(xiàng)目和財(cái)政再評價(jià)項(xiàng)目，屬于事后評價(jià)的方法，事前評價(jià)和事中評價(jià)項(xiàng)目，職能業(yè)務(wù)部門的自評價(jià)活動(dòng)本文未有涉及。這也需要未來進(jìn)一步地研究。