劉雪麗

（岑溪市土地整理中心，廣西岑溪 543200）

耕地資源是指可以進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地資源，其不僅是國家寶貴的資源財富，還是保障國家糧食安全的重要基礎(chǔ)[1]。岑溪市作為廣西壯族自治區(qū)一個以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的縣級市，做好耕地資源的保護和管理工作顯得尤為重要。然而，受城鎮(zhèn)化進程加快、工業(yè)化發(fā)展提速等因素的影響，岑溪市的耕地資源受到了一定的威脅和挑戰(zhàn)，導(dǎo)致耕地面積不斷縮減。因此，有必要采取科學(xué)的保護和管理措施，以確保岑溪市耕地資源的可持續(xù)利用。筆者結(jié)合岑溪市的實際情況，針對岑溪市耕地資源基本情況和主要問題作出如下分析和探討，旨在為更好地保護和管理岑溪市的耕地資源提供一些思路和建議。

1 岑溪市耕地資源概況

岑溪市屬于廣西下轄的縣級市，位于廣西東南部，兩廣交界處，大部分地區(qū)屬云開大山北麓東段的丘陵山區(qū)。根據(jù)岑溪市第三次國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報，截至2021 年底，岑溪市共有耕地面積24 848.00 hm2，詳見表1。岑溪市的耕地資源主要分布在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊周圍，其中以三堡鎮(zhèn)、南渡鎮(zhèn)、誠諫鎮(zhèn)、糯垌鎮(zhèn)及水汶鎮(zhèn)等5 個鎮(zhèn)的耕地面積較大，約占岑溪市耕地總面積的45.87%[2]。

表1 岑溪市耕地資源類型

2 存在的問題

2.1 耕地“非農(nóng)化”及“非糧化”

與岑溪市第二次國土調(diào)查結(jié)果相比，岑溪市第三次國土調(diào)查結(jié)果中耕地面積凈減少12 454.74 hm2。減少的耕地大部分流向了林地和園地，占比77.65%，城鎮(zhèn)村及工礦用地、水域及水利設(shè)施用地等也占用了岑溪市的部分耕地資源。經(jīng)統(tǒng)計分析，岑溪市現(xiàn)有耕地中，糧與非糧輪作面積7 178.08 hm2，種植非糧食作物面積4 926.90 hm2，未耕種面積2 825.77 hm2。岑溪市耕地“非糧化”面積7 752.67 hm2，耕地“非農(nóng)化”面積22.48 hm2。

2.2 基本農(nóng)田劃分及布局不夠合理

基本農(nóng)田是指為維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而必須確保的土地，是國家為了保障國民的基本生活而劃定的土地。而岑溪市基本農(nóng)田的劃分及布局存在不合理的問題，具體表現(xiàn)在以下3個方面。1）一些地方在規(guī)劃基本農(nóng)田時，沒有結(jié)合岑溪市“八山一水一分田”的實際情況，導(dǎo)致岑溪市大面積的山地、丘陵地的土地優(yōu)勢未能充分發(fā)揮出來。2）部分丘陵山區(qū)、水域、濕地等土地資源未能得到合理保護和開發(fā)利用，導(dǎo)致這些區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力薄弱。3）岑溪市局部土地邊界不清晰，存在爭議，嚴(yán)重影響了基本農(nóng)田的規(guī)劃設(shè)計和統(tǒng)一管理。

2.3 耕地資源日常巡查監(jiān)管不嚴(yán)

巡查監(jiān)管不嚴(yán)是岑溪市耕地管護工作面臨的主要問題之一，造成此問題的原因有以下3點。1）人員不足。岑溪市農(nóng)業(yè)行政主管部門的人員配置比較緊張，導(dǎo)致開展耕地資源監(jiān)督管理工作的人員不足，無法全面了解耕地資源的利用和保護情況。2）監(jiān)管制度不健全。岑溪市耕地資源監(jiān)督管理制度不夠健全，缺乏科學(xué)合理的監(jiān)管機制和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)管工作難以有序開展。3）工作方式滯后。岑溪市耕地資源監(jiān)督管理工作方式滯后，缺乏現(xiàn)代化的技術(shù)手段和管理方法，無法高效地開展監(jiān)管工作。

2.4 后備耕地不足，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

1）岑溪市的荒草地、裸地和其他未利用土地等自然保留地面積較少，且絕大部分是坡度偏大的坡地，土壤肥力不高，開發(fā)利用難度較大，不僅沒有得到及時、有效的治理和利用，還被當(dāng)作非農(nóng)建設(shè)用地，導(dǎo)致岑溪市后備耕地資源日益短缺。2）岑溪市仍有許多耕地缺乏完善的灌溉設(shè)施，且現(xiàn)有的農(nóng)田灌溉系統(tǒng)大多處于帶病運行狀態(tài)，已不能完全滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，致使岑溪市耕地中仍存在較大范圍的旱區(qū)。

3 對策

3.1 堅決制止耕地“非農(nóng)化”及“非糧化”

3.1.1 嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)占用耕地行為

違法違規(guī)占用耕地是岑溪市耕地資源減少的主要原因之一，為了有效保護和管理好岑溪市有限的耕地資源，嚴(yán)厲打擊各種違法違規(guī)占用耕地的行為是必不可少的重要措施。2021 年3 月16 日，岑溪市人民政府辦公室印發(fā)了《堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為實施方案》，結(jié)合岑溪市耕地資源基本情況，明確了各相關(guān)單位防止耕地“非農(nóng)化”的職責(zé)。同時，加強防范耕地“非農(nóng)化”的宣傳工作，積極組織人員深入各鄉(xiāng)村向村民宣傳嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，并依法查處各種違法占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)的行為[3]。對此，岑溪市紀(jì)委監(jiān)委協(xié)同市直職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、村級廉潔監(jiān)督員，組成“3+1”監(jiān)督檢查組，對國家耕地保護政策宣傳、農(nóng)村宅基地建房審批、違法建房拆除、拆除土地復(fù)耕復(fù)綠等重點工作進行全方位的檢查指導(dǎo)，堅決消除亂占耕地建房問題“存量”，遏制“增量”。自專項監(jiān)督開展以來，岑溪市累計新增宅基地審批40宗，批準(zhǔn)宅基地面積6 057.65 m2，督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法拆除違建建筑面積約4 900 m2，對拆除房屋用地進行復(fù)耕復(fù)綠4 500 m2[4]。

3.1.2 積極開展撂荒耕地綜合整治行動

為穩(wěn)定岑溪市糧食種植面積，牢牢守住糧食安全底線，有效促進岑溪市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，2022 年岑溪市根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)和《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)工作方案的通知》（桂政辦發(fā)〔2020〕111 號）、《廣西壯族自治區(qū)自然資源廳廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制的實施意見》（桂自然資發(fā)〔2022〕24 號）等文件精神，印發(fā)了《岑溪市人民政府關(guān)于加強糧食生產(chǎn)嚴(yán)禁耕地撂荒的通告》（岑政通〔2022〕11 號），禁止任何單位和個人閑置、撂荒耕地，并通過依法推進耕地流轉(zhuǎn)、嚴(yán)格執(zhí)行種糧補貼政策等措施促進撂荒耕地的復(fù)耕復(fù)種。對此，岑溪市14個鎮(zhèn)廣泛宣傳、發(fā)動和組織鎮(zhèn)村干部入戶向群眾講解相關(guān)政策，有序有效地推進了撂荒棄耕土地整治工作。

3.1.3 積極開展退林退園還耕整治行動

退林還耕、退園還耕主要是在坡度25°以上的坡耕地和可以墾造耕地的荒山荒坡上開展。其中，退林還耕中的“林”和退園還耕中的“園”，主要是指在岑溪市第二次國土調(diào)查時是耕地，但在第三次國土調(diào)查時變?yōu)閳@地或林地的恢復(fù)類屬性用地[5]。除經(jīng)批準(zhǔn)已建成的國家公益林和退耕還林地塊外，其他地塊應(yīng)逐步退出林地、園地，恢復(fù)耕地屬性，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林和種植經(jīng)濟類作物[6]。2022 年，岑溪市共完成退林還耕8.07 hm2，退園還耕134.03 hm2，有效地拓展了耕地后備資源空間，對提高岑溪市農(nóng)業(yè)發(fā)展水平起到了積極的促進作用。

3.2 優(yōu)化永久基本農(nóng)田的空間布局

永久基本農(nóng)田是指國家在土地利用規(guī)劃中劃定的、不得改變用途的農(nóng)用地。2021 年，岑溪市成立了由市自然資源局和市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局相關(guān)人員組成的岑溪市永久基本農(nóng)田核實整改補劃工作專班，以現(xiàn)有永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，開展了永久基本農(nóng)田核實整改補足工作。根據(jù)《全國“三區(qū)三線”劃定規(guī)則》，岑溪市對轄區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田進行了劃定、登記和備案，劃定的永久基本農(nóng)田控制面積為21 986.27 hm2，永久基本農(nóng)田與穩(wěn)定耕地的比例為91.17%，確保了永久基本農(nóng)田的管控空間。除此之外，岑溪市在國土空間規(guī)劃中積極深化相關(guān)專題研究，共開展了《岑溪市現(xiàn)行空間規(guī)劃實施評估》《岑溪市生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護研究》《岑溪市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定研究》《岑溪市全域國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)研究》《岑溪市村莊布局研究》等5 個專題研究，以及岑溪市資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價、岑溪市存量用地挖潛等2 項專項研究，為岑溪市耕地資源的合理利用和“占補平衡”提供了科學(xué)參考依據(jù)，確保完成規(guī)劃確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標(biāo)任務(wù)。

3.3 加強穩(wěn)定耕地和基本農(nóng)田的日常巡查監(jiān)管

為加強日常的巡查監(jiān)管，岑溪市負(fù)責(zé)履行耕地保護責(zé)任目標(biāo)的鎮(zhèn)、村、社區(qū)累計落實網(wǎng)格員1 272 人，同時將轄區(qū)內(nèi)公路沿線、城鄉(xiāng)接合部、基本農(nóng)田保護區(qū)作為一級巡查區(qū)實行重點巡查，形成市、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動全覆蓋的耕地保護網(wǎng)格化監(jiān)管體系。與此同時，岑溪市充分發(fā)揮鎮(zhèn)村田長和網(wǎng)格員的先鋒作用，利用“田長巡”APP 對穩(wěn)定耕地和基本農(nóng)田進行日常巡查和管理。

“田長巡”APP 是一款專門為田長巡田打造的手機應(yīng)用程序，主要用于田長對所轄區(qū)域內(nèi)農(nóng)田的巡查和管理，主要有以下4 個方面的功能。1）農(nóng)田管理。田長可以在“田長巡”APP 中查看所轄區(qū)域內(nèi)農(nóng)田的位置、面積、土地利用類型、土地肥力等信息，同時可以對農(nóng)田進行土地整治、荒地治理、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)等管理工作。2）巡查記錄。田長可以在“田長巡”APP 中記錄巡查時間、巡查路線、發(fā)現(xiàn)的問題等巡查情況，同時可以對問題進行分類和處理。3）信息共享。田長可以在“田長巡”APP 中與其他田長進行信息共享，如交流農(nóng)業(yè)技術(shù)、分享巡查經(jīng)驗等，提高巡查效率和工作質(zhì)量。4）統(tǒng)計分析?！疤镩L巡”APP 可以對田長的巡查記錄和管理情況進行統(tǒng)計和分析，為政府和農(nóng)民正確決策提供參考依據(jù)。

截至2023 年3 月7 日，岑溪市“田長巡”APP 已累計注冊1 727 人，田長及網(wǎng)格員已基本完成注冊；累計巡田2 677次，巡田里程達(dá)443.35 km。

3.4 有效開展耕地開墾和質(zhì)量提升工程

開展耕地開墾和質(zhì)量提升工程，能夠擴大耕地面積、提高耕地質(zhì)量，從而增加糧食產(chǎn)量，保障國家糧食安全[7]。1）2022年，岑溪市實施了1個低效園地開墾項目和4個土地開墾項目，實施總面積達(dá)143.225 hm2，計劃投資1 778.83 萬元，項目實施完成后預(yù)計新增耕地面積135.058 8 hm2。其中，岑溪市低效園地開墾項目已完成15%的工程量；4 個土地開墾項目已完工，其中3 個項目準(zhǔn)備進行竣工驗收，1 個項目已完成入庫，入庫面積為6.246 7 hm2。2）岑溪市引進社會資金立項實施旱改水項目17 個、財政投資實施項目1 個，實施規(guī)模達(dá)688.499 6 hm2，目前已完成耕地提質(zhì)改造（旱改水）約219.852 3 hm2，完成確認(rèn)入庫15 個，新增水田面積126.485 2 hm2；完成竣工驗收1 個；完成初步驗收1個。

2023 年，岑溪市還將繼續(xù)做好耕地開墾項目和旱改水項目的立項和實施，不斷增加耕地數(shù)量，持續(xù)提升耕地質(zhì)量，以進一步提高岑溪市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和糧食產(chǎn)量。

4 結(jié)語

岑溪市的耕地資源保護和管理是一項系統(tǒng)、長期、復(fù)雜和基礎(chǔ)的工程，需要政府、企業(yè)和農(nóng)民等多方共同努力。只有全社會形成合力，才能更好地保護和管理岑溪市的耕地資源，夯實糧食安全的基礎(chǔ)，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村作出貢獻(xiàn)。