張凌 陳彩虹 靖偉

摘要：本文以淮安市為例，通過調(diào)研其農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，探討如何構建有效的財政應急管理機制以更好地推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。期望本文的拋磚引玉能為提高基層財政應急管理能力和農(nóng)業(yè)保險保障水平發(fā)揮一定的積極作用。

關鍵詞：財政 應急管理 農(nóng)業(yè)保險

*基金項目：2021年度江蘇省財政科研課題計劃（市縣課題）“高質(zhì)量發(fā)展背景下財政應急管理機制研究——以農(nóng)業(yè)保險為例”（2021017）。

農(nóng)業(yè)保險作為分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險的重要手段，在推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興方面具有重要作用（鄒加怡，2020）。然而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險存在發(fā)生頻率高、風險單位大、系統(tǒng)性強、關聯(lián)性強等特點，僅靠保險機構自身尚不足以應對。

財政是國家治理的基礎和重要保障，應急管理是現(xiàn)代政府管理的重要內(nèi)容?！蛾P于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（財金〔2019〕102號）和《關于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》（蘇財金〔2020〕51號）提出政府要“發(fā)揮引導和推動作用，通過加大政策扶持力度，強化業(yè)務監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展營造良好環(huán)境”，“成立由財政部門牽頭、相關業(yè)務部門參加的農(nóng)業(yè)保險工作小組，確定本地區(qū)農(nóng)業(yè)保險財政支持政策和重點，統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)保險工作”。財政部門如何落實好中央和省關于統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)保險工作牽頭部門的相關職能要求，成為當前工作的重中之重。

一、建立財政應急保障機制

財政應急保障機制是為保障目標實現(xiàn)而對各要素及其相互關系進行規(guī)定的機制，基本要素包括主體、對象和程序方法等。

（一）建立常設機構，明確各方職責

按照《關于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》和淮安市《關于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》，結(jié)合農(nóng)業(yè)風險特征和農(nóng)業(yè)保險實踐，由財政局牽頭建立包含市促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展委員會所有成員單位的“財政應急管理委員會”，全權負責財政應急管理工作。財政局負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關各方和監(jiān)督管理一切事務；農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、銀保監(jiān)分局、地方金融監(jiān)督管理局和應急管理局作為重要輔助部門，自然資源和規(guī)劃局、生態(tài)環(huán)境局、工信局、商務局作為輔助部門，協(xié)助財政局開展財政應急管理機制建設工作。

（二）加強資源整合，建立應急資源數(shù)據(jù)庫

一是以“農(nóng)技耘”APP、應急專家數(shù)據(jù)庫、全國災害信息員數(shù)據(jù)庫和保險公司農(nóng)業(yè)保險協(xié)保員數(shù)據(jù)庫為基礎，構建囊括各類專家、信息員、協(xié)保員和志愿者的人力資源數(shù)據(jù)庫。二是以應急管理局應急物資為基礎，構建囊括政府組織和非政府組織、緊急救援物資和基本生活物資的物資資源數(shù)據(jù)庫。三是統(tǒng)籌規(guī)劃各類與農(nóng)業(yè)風險防范和自然災害救助有關的資金，建立資金資源數(shù)據(jù)庫。四是對來自不同渠道、不同階段、不同性質(zhì)的信息進行篩查、完善、歸類，補全缺失的農(nóng)村信用信息，建立完整的信息資源數(shù)據(jù)庫。

（三）搭建管理平臺，實現(xiàn)資源共享

由財政局牽頭搭建以市應急管理局的“淮安市應急管理綜合應用平臺”為基礎、“應急資源數(shù)據(jù)庫”為主要內(nèi)容的資源共享平臺暨財政應急管理工作平臺——“財政應急管理平臺”，供不同單位和部門免費使用。平臺內(nèi)容可根據(jù)實際情況需要不斷擴充，且綜合考慮應急管理的事前預防、事中響應和事后救助等各階段特征。為保證安全性和高效性，要提前制作使用手冊，設定好不同單位不同部門不同崗位人員的使用權限和流程，并對特別授權情況予以說明。

（四）完善溝通渠道，減少信息不對稱

制定“平時”和“戰(zhàn)時”兩套財政應急管理溝通方案?！捌綍r”各部門各司其職，做好信息收集、整理、分析、報送和數(shù)據(jù)庫更新等工作；財政應急管理委員會制定“財政應急管理日常交流制度”，成立專題小組對農(nóng)業(yè)風險和某些異常情況等進行分析研判，提高事前風險防范能力?！皯?zhàn)時”即自然災害等突發(fā)事件發(fā)生時，財政應急管理委員會及時召開特殊工作會議，各方共同商討研判形勢、做出決策；財政應急管理委員會事先制定“財政應急管理緊急會議制度”和“財政應急管理運作流程”，提高事中應急響應能力和事后應急救援能力。

二、建立財政應急資金管理機制

（一）處理好各類應急資金的關系

目前應急資金總類繁多，既有財政資金，又有保險資金、社會捐贈資金。財政應急資金又分國家級、省級、市級和縣區(qū)級等不同權屬，以及政策性農(nóng)業(yè)保險資金、巨災保險資金、自然災害救助資金和應急物資儲備購置資金等不同名目。財政局在法律法規(guī)規(guī)定的權限范圍內(nèi)，對各類有應急作用的財政資金進行統(tǒng)籌管理、科學規(guī)劃，對社會資金進行合理引導、積極鼓勵，最終建立以政府為主導、企業(yè)與社會團體為支撐、人民群眾廣泛參與的、規(guī)范的應急資金籌措體系。

（二）提高財政應急預算的科學性

一是“將應急管理過程融入到適當?shù)墓差A算程序中”，每年按照平常狀態(tài)和危機狀態(tài)兩種情形提前編制財政應急預算，根據(jù)突發(fā)事件給財政帶來的風險大小劃分為多個預算檔次。二是科學規(guī)劃不同階段應急預算，“事前預警階段增加日常管理資金投入預算，事中響應和事后恢復階段增加可動用資金的總量供給”。對不同階段資金需求的有效測算依賴于數(shù)據(jù)詳盡、內(nèi)容真實的統(tǒng)計信息，因此必須做好應急資源數(shù)據(jù)庫和財政應急管理平臺的建設工作。

（三）加強財政應急資金支出管理

一是針對本地實際情況制定相應的財政應急資金使用政策，明確財政應急資金支出項目與標準。二是科學配比財政應急資金投入，盡量將投入重心前移至預防體系建設上。三是完善財政應急資金項目監(jiān)督機制，利用財政應急管理平臺對財政應急資金實施全過程、透明化管理，避免資金被過度撥付，或被濫用、挪用、私吞。

三、建立財政應急預警機制

（一）確立財政應急預警指標

根據(jù)應急管理實踐和農(nóng)業(yè)風險特征，結(jié)合歷史數(shù)據(jù)分析，在遵循“規(guī)范性、重要性、綜合性、靈敏性、互補性和可操作性等原則”基礎上，確定財政應急預警指標。指標包括但不限于“自然災害預警指標體系”“財政應急資金預警指標體系”和“市場風險預警指標體系”等。

（二）設計財政應急預警流程

根據(jù)以往經(jīng)驗，財政應急預警以“確定警情、尋找警源、分析警兆、預報警度”為一般架構，完整流程包括“預警收集、預警分析、預警決策和預警執(zhí)行”。預警流程的具體環(huán)節(jié)和內(nèi)容由財政局會同相關部門協(xié)商確定。

（三）提高財政應急預測效率

財政應急預警系統(tǒng)預測效率的高低依賴于基礎數(shù)據(jù)庫質(zhì)量?；A數(shù)據(jù)庫的信息很多來自監(jiān)測，因此必須重視對監(jiān)測信息的整理、分類、存貯和傳輸，保證信息真實、安全、可靠?？煽紤]建立預警監(jiān)測信息檔案，用程序化、標準化、科學化的方法來處理。

四、建立財政應急監(jiān)管機制

（一）堅持財政應急監(jiān)管的常態(tài)性

“堅持預防監(jiān)管與應急監(jiān)管、常態(tài)監(jiān)管與非常態(tài)監(jiān)管相結(jié)合”，對不同響應級別的突發(fā)事件采取不同的監(jiān)管措施。完善財政應急監(jiān)管制度，“設置符合事件突發(fā)性、不確定性和損失嚴重性等特點的監(jiān)管方式和措施”，為應對突發(fā)事件做好準備。

（二）提高財政應急監(jiān)管的協(xié)同性

“建立與上下級財政部門的應急協(xié)調(diào)機制，注重相關資料的共享、分析和評估”，確定監(jiān)管重點和方式?！敖⑴c審計等部門的監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，共享監(jiān)管信息，避免重復監(jiān)管和無效監(jiān)管”。

（三）加強財政應急監(jiān)管的主動性

財政應急監(jiān)管要樹立風險意識和“成本—收益”意識，要尋求以最低的風險、最小的成本獲得最大的效益。負有監(jiān)管責任的人要主動監(jiān)管，可以財政應急管理平臺為依托，對應急資金、應急物資和應急全過程進行實時監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。平時充分利用應急資源數(shù)據(jù)庫，進行信息收集和數(shù)據(jù)分析，查找漏洞、評估風險，有利于及早發(fā)現(xiàn)問題。

五、建立財政應急績效評價機制

（一）明確財政應急績效評價內(nèi)容

財政應急績效評價不僅要關注財政應急資金本身的績效，還要多關注財政應急管理服務體系的質(zhì)量和效率。根據(jù)已有經(jīng)驗，績效評價主要包括“財政應急資金收入、流向和流量的監(jiān)測評價，財政應急救助的經(jīng)濟評價，財政應急反映的社會評價”，財政應急預警和監(jiān)管的有效性評價等。

（二）制定財政應急績效評價標準

農(nóng)業(yè)風險類型多樣，影響財政應急效果的因素也紛繁復雜，需要針對不同類型的突發(fā)事件和不同的評價對象設計不同的評價標準，以提高其適用性和有效性。如財政應急資金績效評價主要關注“財政應急資金投入、事前預警支出、事中救援補助和災后恢復重建支出”等數(shù)據(jù)；財政應急預警有效性評價主要關注反映預警準確性和預警效率的指標。

（三）確定財政應急績效評價方法

財政應急績效評價方法主要包括科學設置財政應急績效評價指標體系，明確績效評價主體，設計具體流程、數(shù)據(jù)獲得方式和評價方法等。其中財政應急績效評價指標體系的設計最為關鍵，必須保證其科學性和可行性。

（四）加強財政應急績效評價結(jié)果反饋

公開財政應急資金績效評價結(jié)果，督促各部門注重財政應急資金支出效益；將財政應急績效評價結(jié)果作為安排相關預算的依據(jù)，引導相關各方科學決策，提升財政應急管理的服務質(zhì)量和效益。

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（作者單位：1江蘇省淮安市財政局2淮陰師范學院淮安發(fā)展研究院）

責任編輯：李麗君