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        高校開展全面預(yù)算績效管理的路徑研究

        2023-09-03 19:40:52任佳怡南開大學(xué)
        財會學(xué)習(xí) 2023年16期
        關(guān)鍵詞:績效評價部門目標(biāo)

        任佳怡 南開大學(xué)

        引言

        黨的十九大報告中明確指出要“全面實施績效管理”,并將績效管理作為加強現(xiàn)代預(yù)算管理制度和現(xiàn)代財政制度建設(shè),推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要舉措。[1]近年來,各主管部門對預(yù)算績效管理的要求越來越高,高校在預(yù)算績效管理方面初步取得一定成效,但完善全面預(yù)算績效管理體系仍然是任重道遠(yuǎn)。

        一、高校實行全面預(yù)算績效管理的意義

        全面預(yù)算績效管理是解決當(dāng)前經(jīng)濟困境的必經(jīng)之路。近年來,國家財政資金收入銳減,但社會各界對預(yù)算資金的需求量仍在不斷增加,收入降低而支出剛性需求不斷增加,財政收支矛盾日益激烈,全面預(yù)算績效管理已經(jīng)不僅僅是一種衡量效率的手段,更是實現(xiàn)現(xiàn)代化財務(wù)治理體系的必由之路。

        全面預(yù)算績效管理強調(diào)各類資金使用效益,可以加大預(yù)算執(zhí)行的約束力度,從根本上提高資金的利用效率,從而提高財政資源配置效率。[2]在預(yù)算執(zhí)行的過程中,執(zhí)行者不僅要考慮執(zhí)行的合規(guī)性、合理性,更要考慮對績效目標(biāo)的促進(jìn)作用,這無疑為預(yù)算執(zhí)行加上一個“緊箍咒”,資金利用效率自然更高。

        全面預(yù)算績效管理可以提高預(yù)算編制的科學(xué)性、系統(tǒng)性,整體提升高校內(nèi)部治理水平。高校內(nèi)部各部門都要認(rèn)真審視自身責(zé)任與義務(wù),盡最大努力提升高校的綜合治理水平,完成“雙一流”建設(shè)目標(biāo)和“十四五”規(guī)劃目標(biāo),從而促進(jìn)高校整體發(fā)展。

        二、高校實行全面預(yù)算績效管理存在的問題

        預(yù)算績效管理的核心在于使有限的資源獲得最優(yōu)的配置??此坪唵危瑢崉t困難重重。

        (一)項目參與者預(yù)算績效管理意識不足,應(yīng)付差事現(xiàn)象嚴(yán)重

        預(yù)算績效管理需要以人為主體,目前存在的主要問題是,參與者未建立起績效管理意識或者重視程度不足,在申請項目預(yù)算和績效監(jiān)控時只是機械地填寫績效目標(biāo)、指標(biāo)和實際完成值,僅僅當(dāng)作一項分派的任務(wù)來完成,導(dǎo)致“重支出、輕效益”的現(xiàn)象存在。[3]

        (二)預(yù)算編制人員工作量大,專業(yè)性不足,很難做到業(yè)財融合

        隨著全面預(yù)算績效管理的推進(jìn),預(yù)算編制人員需要按照上級部門預(yù)算管理制度要求,填寫大量預(yù)算項目績效材料,這對預(yù)算編制人員的個人能力素質(zhì)、知識儲備等方面是一個極大的挑戰(zhàn)。高校財務(wù)人員工作量較大,對業(yè)務(wù)了解不夠深入,很多項目預(yù)算信息錄入是靠加班加點來完成的;高校具體項目參與者對業(yè)務(wù)了解比較深刻,但是對預(yù)算相關(guān)內(nèi)容編制不熟悉,預(yù)算編制存在困難。懂業(yè)務(wù)的人不懂財務(wù),懂財務(wù)的人不懂業(yè)務(wù),業(yè)財融合很難實現(xiàn)。

        (三)信息化程度較低,很難做好業(yè)務(wù)的“賢內(nèi)助”

        信息化技術(shù)可以為預(yù)算管理提供較好的技術(shù)支撐和保障。當(dāng)前,各高校普遍存在的問題是信息化程度較低,預(yù)算績效管理信息化應(yīng)用還只是將績效目標(biāo)的錄入、上報以及績效評價等流程通過預(yù)算一體化系統(tǒng)實現(xiàn),缺少智能化的績效目標(biāo)比對,有待開發(fā)部分績效評價數(shù)據(jù)的自動計算抓取、評價結(jié)果橫縱向自動對比等功能,真正實現(xiàn)智能化預(yù)算績效管理。

        (四)預(yù)算績效編制存在客觀困難,定性定量指標(biāo)選取衡量艱難

        預(yù)算績效編制主要圍繞績效目標(biāo)和績效指標(biāo)在實際工作中,某些績效目標(biāo)的設(shè)置科學(xué)性、合理性有待加強,甚至不一定與高校的未來發(fā)展目標(biāo)相吻合。項目管理者要在紛繁復(fù)雜的指標(biāo)中選擇出恰當(dāng)合適的指標(biāo)來衡量,也不是一件容易的事情。有些績效目標(biāo)本身就是很抽象的,很難細(xì)化或者量化,或者很難找到合適的指標(biāo)來量化。

        (五)預(yù)算績效評價體系不完善,績效結(jié)果應(yīng)用“口號化”

        績效評價是預(yù)算績效管理的核心階段,目前,大部分高校尚未建立一套完整的績效評價體系。部分事后評價是由第三方來完成,第三方的專業(yè)性、獨立性均對績效評價體系產(chǎn)生重要影響。由于缺少統(tǒng)一的評價規(guī)范,不同的第三方對同一項目的評價結(jié)果也可能存在顯著差異。且目前部分高校績效評價結(jié)果應(yīng)用意識不強,績效結(jié)果應(yīng)用“口號化”,這進(jìn)一步導(dǎo)致績效管理責(zé)任機制不完善,很難做到“無效必問責(zé)”,不利于績效管理水平的提升。

        三、高校全面預(yù)算績效管理的路徑優(yōu)化

        (一)增強參與者績效管理意識,提高財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)

        預(yù)算績效管理不僅僅是高校財務(wù)部門的事情,全面預(yù)算管理要求所有預(yù)算部門都參與到預(yù)算績效管理中。通過加強對相關(guān)管理政策的解讀,讓參與者認(rèn)識到實行預(yù)算績效管理的意義,讓參與者有獲得感和成就感,變被動為主動,讓參與者主動思考,推動績效管理由“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)變,使每個參與主體在其擅長的優(yōu)勢領(lǐng)域提出優(yōu)化高??冃Ч芾淼姆绞椒椒?。[4]

        通過培訓(xùn)提高財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì),重視財務(wù)類人才的培養(yǎng),定期選派部分財務(wù)人員參與到具體業(yè)務(wù)中,加強對具體業(yè)務(wù)的理解。

        (二)完善部門間溝通協(xié)同機制,加強信息化建設(shè)

        全面預(yù)算績效管理需要各部門通力配合完成,優(yōu)化內(nèi)部控制制度,完善部門間溝通協(xié)同機制,切實提升部門間協(xié)調(diào)配合能力。[5]具體來說,高校應(yīng)按照績效管理辦法,完善預(yù)算績效管理體系,規(guī)范各部門在預(yù)算績效管理中的職責(zé),建立預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,明確各預(yù)算管理流程,建立績效權(quán)責(zé)體系,確保部門間溝通順暢,權(quán)責(zé)清晰,使預(yù)算績效管理順利落實。

        預(yù)算績效管理需要信息化系統(tǒng)提供技術(shù)支撐和保障。通過完善財務(wù)信息共享平臺,各部門可以追蹤項目從申報、審批、批復(fù)到績效評價的整個流程,有利于部門間協(xié)同機制的建立。同時,通過該系統(tǒng)可以提取各項目績效指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行項目評估,節(jié)省時間成本,通過該系統(tǒng)還可以追蹤項目指標(biāo)完成情況,實現(xiàn)縱向項目分析和橫向項目對比,促進(jìn)高校預(yù)算精細(xì)化管理。

        (三)提前啟動項目庫儲備工作,建立跨年度項目管理機制

        一般情況下,高校是在校級預(yù)算“一上”時著手啟動下一年度項目庫儲備,預(yù)算編制時間緊張,各部門匆忙申報項目,沒有經(jīng)過充分的調(diào)研和規(guī)劃,立項依據(jù)不足,具體實施方案浮于表面,很可能導(dǎo)致最終執(zhí)行情況與具體實施方案不匹配的情況。按照“先有可執(zhí)行成熟的項目,再有預(yù)算經(jīng)費”的思路順序,秉持“先謀事、后籌錢”的預(yù)算管理理念,提前啟動項目庫儲備工作,如本年預(yù)算批復(fù)后就進(jìn)行下一年度項目庫儲備工作,預(yù)留充足的時間進(jìn)行項目論證、規(guī)劃,保證項目的科學(xué)性,財務(wù)人員也有比較充分的時間收集整理項目前期資料,有利于提高項目績效。[6]

        另外,部分項目的項目周期較長,項目周期超過年度預(yù)算周期,應(yīng)針對此類項目建立管理機制,定期進(jìn)行績效管理工作,及時糾偏。對于實施中項目績效未達(dá)標(biāo)的情況,應(yīng)根據(jù)實際情況要求整改或者終止。

        (四)完善績效目標(biāo)設(shè)置和績效指標(biāo)選取,定性指標(biāo)和定量指標(biāo)“雙管齊下”

        績效目標(biāo)是項目能否通過審批的關(guān)鍵因素,審批時要嚴(yán)格考量項目績效目標(biāo)與高校未來的發(fā)展目標(biāo)的吻合性。預(yù)算編制過程中,績效目標(biāo)應(yīng)具備可操作性和可行性,最理想的績效目標(biāo)可細(xì)化分級形成預(yù)算績效目標(biāo)體系。[7]

        績效目標(biāo)確定下來之后,研究確定績效指標(biāo),既要有定性指標(biāo)也要有定量指標(biāo),保證指標(biāo)衡量效果真實、客觀、合理,最大程度實現(xiàn)可衡量可比較。但績效指標(biāo)不是越多越好,過多的績效指標(biāo)會造成信息超載,不利于后期績效評價,反而削弱了每個指標(biāo)對績效目標(biāo)的衡量效果。應(yīng)將指標(biāo)數(shù)量控制在一個合理的范圍內(nèi),推薦采用關(guān)鍵績效指標(biāo)法,通過選取關(guān)鍵的績效指標(biāo)來衡量績效目標(biāo)。

        要建立績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的動態(tài)聯(lián)動機制,當(dāng)績效目標(biāo)發(fā)生變化時,績效指標(biāo)也會發(fā)生相應(yīng)變化,從起點做好預(yù)算績效管理。[8]

        (五)完善績效評價制度,重視績效評價結(jié)果應(yīng)用

        當(dāng)前,大部分高??冃гu價以項目自評為主、第三方評價為輔,尚未建立成體系的績效評價制度。首先應(yīng)優(yōu)化評價方式,對于較簡單、重要性較低的項目可以采用項目自評或者校內(nèi)歸口管理部門評價的方式,對于復(fù)雜程度較高、比較重要的項目可以采用項目自評和第三方評價相結(jié)合的方式。建議教育部為高校提供符合評價資質(zhì)的第三方名單,同時加強對第三方的監(jiān)管和培訓(xùn),建立評價標(biāo)準(zhǔn)。高校在教育部認(rèn)可的第三方名單中選擇,定期輪換第三方,保證第三方的獨立性。

        應(yīng)重視績效評價結(jié)果,加強績效評價結(jié)果應(yīng)用,績效評價結(jié)果的好壞直接影響以后年度的預(yù)算分配,從而產(chǎn)生正向的長期反饋機制,完善績效評價結(jié)果公開機制,提高信息透明度。

        (六)建立校內(nèi)預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)化體系與績效問責(zé)機制,加強績效意識

        為了使得相近項目目標(biāo)設(shè)定合理、科學(xué)、可比較,應(yīng)建立校內(nèi)預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)化體系,為績效目標(biāo)的設(shè)定和指標(biāo)的選取提供參考,打牢績效管理基礎(chǔ)。預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)化體系類似于績效管理參考書,各高??山M織校內(nèi)各領(lǐng)域?qū)<?,對校?nèi)各項目進(jìn)行分類,為每一類項目設(shè)定基礎(chǔ)績效目標(biāo)和相應(yīng)的績效衡量指標(biāo),并明確各等級的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn),比如項目指標(biāo)達(dá)到何種狀態(tài)可評級為“優(yōu)”。負(fù)責(zé)人在申報項目時即可參考績效標(biāo)準(zhǔn)化體系,在此基礎(chǔ)上增減績效目標(biāo),體現(xiàn)項目共性或者差異,同時調(diào)整績效衡量指標(biāo)值。在進(jìn)行項目評價時,也可參考預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)化體系,為項目績效進(jìn)行評級打分。

        績效問責(zé)機制是一種監(jiān)督約束機制。對于績效目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的項目,預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員應(yīng)約談項目負(fù)責(zé)人,了解未完成原因,對于非不可抗力導(dǎo)致的績效目標(biāo)未完成情況,應(yīng)建立適當(dāng)?shù)奶幜P機制;對于該項目承擔(dān)部門,應(yīng)責(zé)令整改,情形嚴(yán)重的要進(jìn)行校內(nèi)通報,同時酌情扣減下一年度預(yù)算。長此以往,各部門負(fù)責(zé)人都應(yīng)建立起績效導(dǎo)向理念,從“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變。[9]

        四、高校實行全面預(yù)算績效管理的具體建設(shè)路徑

        《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34 號)要求“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。本文從高校角度研究“全方位”和“全過程”預(yù)算績效管理體系的具體建設(shè)路徑。

        (一)全方位預(yù)算績效管理體系建設(shè)路徑

        “全方位”是對預(yù)算績效管理范圍的要求,針對高校各層級單位或者部門,針對所有收支預(yù)算項目。具體分為兩個維度,一是校內(nèi)各單位各部門所有的預(yù)算均納入預(yù)算績效管理體系,各單位部門包括校本級、二級單位(如各學(xué)院)、獨立核算單位和校辦企業(yè)等。二是所有收支預(yù)算項目均納入預(yù)算績效管理體系,對于收入結(jié)構(gòu)和征收效率進(jìn)行績效管理,對所有資金的配置效率和使用效益進(jìn)行績效管理,包括項目支出和基本支出。全方位預(yù)算績效管理體系構(gòu)建了一個全口徑管理范圍,但是對于各類項目資金的管理應(yīng)該根據(jù)資金屬性有所區(qū)別。

        (二)全過程預(yù)算績效管理體系建設(shè)路徑

        全過程預(yù)算績效管理是針對整個預(yù)算過程而言的,是要在預(yù)算全過程融入預(yù)算績效管理理念。在預(yù)算編制階段,各單位申報預(yù)算并填寫績效目標(biāo)和績效指標(biāo),歸口部門或者預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組對各類項目及績效目標(biāo)和績效指標(biāo)進(jìn)行審核,對于新開展重大政策和項目進(jìn)行可行性評估,審核通過后進(jìn)入項目庫,可由財務(wù)處安排相關(guān)預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行階段,要對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實行雙監(jiān)控,在年度終了時,對項目進(jìn)行績效自評。在績效評價與結(jié)果應(yīng)用階段,由校內(nèi)管理部門或者第三方開展績效評價,并在規(guī)定的時間進(jìn)行績效評價結(jié)果公開,對于績效評價較差項目所屬部門或者單位應(yīng)根據(jù)嚴(yán)重程度扣減下一年度預(yù)算,并啟動問責(zé)機制;對于績效評價優(yōu)秀的項目所屬部門優(yōu)先保障下一年度的預(yù)算需求;對于績效評價中等的項目,應(yīng)督促所屬部門改進(jìn)。整個績效管理過程均接受審計、紀(jì)委等相關(guān)部門監(jiān)督。

        結(jié)語

        績效是高校財務(wù)預(yù)算的起點和終點,高校全面實施預(yù)算績效管理是一項長期系統(tǒng)性的過程,需要所有高校人員共同的努力。[10]全面預(yù)算績效管理是解決當(dāng)前經(jīng)濟困境的必經(jīng)之路,實行全面預(yù)算績效管理可以提高資金配置效率,提升高校的內(nèi)部治理水平。盡管預(yù)算績效管理的道路存在諸多障礙,但依然要克服困難,堅定不移地進(jìn)行全面預(yù)算績效管理。

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