趙映　張鵬

摘要：政務(wù)服務(wù)改革是我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)供給的特色方案，明確其價(jià)值取向是引領(lǐng)和優(yōu)化推進(jìn)改革繞不開的重要議題?；谡?wù)服務(wù)改革的價(jià)值取向演進(jìn)過程分析發(fā)現(xiàn)，在（線下）創(chuàng)建政務(wù)服務(wù)中心、（線上）打造網(wǎng)上虛擬政府、（線下+線上）政務(wù)服務(wù)平臺一體化過程中，政務(wù)服務(wù)改革著力改變傳統(tǒng)政務(wù)（注重政府內(nèi)部行政原則、過程與程序管理），逐步析出、整合面向全體公民的政務(wù)服務(wù)，使政務(wù)服務(wù)供給從圍繞政府權(quán)力“轉(zhuǎn)”變?yōu)閲@公民需求“轉(zhuǎn)”，從而促成其價(jià)值取向從以政府為中心向以公民為中心轉(zhuǎn)變。以公民為中心的價(jià)值取向引領(lǐng)和促進(jìn)政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中持續(xù)創(chuàng)設(shè)以公民需求為導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)場景，提升“用戶體驗(yàn)”、共創(chuàng)公共價(jià)值、促進(jìn)公民發(fā)展。據(jù)此，政務(wù)服務(wù)改革應(yīng)致力于協(xié)同內(nèi)外驅(qū)動、促進(jìn)共同生產(chǎn)、優(yōu)化供給載體、完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績效評測體系，為公民供給更高效率和質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)。

關(guān)鍵詞：政務(wù)服務(wù)改革；價(jià)值取向；以公民為中心；數(shù)字化轉(zhuǎn)型；互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)90年代，我國逐漸步入不同于農(nóng)耕時代、工業(yè)時代的互聯(lián)網(wǎng)時代，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息科技創(chuàng)新改變著人們的生產(chǎn)生活方式，驅(qū)動了電子商務(wù)、倉儲物流等領(lǐng)域服務(wù)的變革與發(fā)展，給人們帶來了實(shí)實(shí)在在的生活便利和發(fā)展紅利。有鑒于此，政府直面企業(yè)和群眾反映的辦事難、辦事慢、辦事繁等問題，借助信息科技創(chuàng)新、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)供給，探索推進(jìn)“最多跑一次（浙江）”“一網(wǎng)通辦（上海）”“不見面審批（江蘇）”等多種模式的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。從政務(wù)服務(wù)視角看，這實(shí)則是以利企便民為直接目標(biāo)，采用服務(wù)事項(xiàng)集成、數(shù)據(jù)整合共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、流程再造、平臺終端融合優(yōu)化等方式轉(zhuǎn)變政府職能，提高政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)改革（Government service reform）。應(yīng)時所需，對政務(wù)服務(wù)改革的學(xué)理分析和路徑優(yōu)化成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，而為誰服務(wù)、如何服務(wù)的價(jià)值取向是改革的邏輯起點(diǎn)，是引領(lǐng)和優(yōu)化推進(jìn)改革繞不開的重要議題。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，英國、美國等眾多國家陸續(xù)調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，組建數(shù)字服務(wù)團(tuán)隊(duì)，重新設(shè)計(jì)服務(wù)和流程，提供以用戶為中心的數(shù)字政務(wù)服務(wù)[1]；聚焦用戶需求而設(shè)計(jì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和流程成為區(qū)別于傳統(tǒng)電子政務(wù)以政府為中心，遵照政府內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)、流程和需求的重要特征[2]；可見，在西方數(shù)字政府即平臺的語境中，以用戶為中心是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的基本價(jià)值取向。那么，作為我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)供給特色方案的政務(wù)服務(wù)改革，其價(jià)值取向是如何建構(gòu)的？結(jié)構(gòu)內(nèi)涵和學(xué)理邏輯是什么？據(jù)此應(yīng)當(dāng)如何優(yōu)化推進(jìn)政務(wù)服務(wù)改革？

對此，既有研究主要從三種視角進(jìn)行闡釋和探討。其一，公共服務(wù)對象視角：將政務(wù)服務(wù)視為公共服務(wù)的重要內(nèi)容，用以人民為中心的發(fā)展思想進(jìn)行闡釋。政務(wù)服務(wù)中心是政府行使行政審批和公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)，其核心職能是為民、便民，目標(biāo)是促進(jìn)服務(wù)集成、規(guī)范和高效，方便群眾辦事，提供讓群眾滿意的服務(wù)[3]，而浙江省“最多跑一次”改革將民眾需求作為政務(wù)服務(wù)設(shè)計(jì)、供給的核心標(biāo)準(zhǔn)，最大限度匹配民眾需求與服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)政務(wù)模式以政府為中心的超越[4]。數(shù)字政府的內(nèi)在邏輯是以數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新撬動政府治理變革，在優(yōu)化公共服務(wù)中實(shí)現(xiàn)以人民為中心的價(jià)值創(chuàng)造，其實(shí)質(zhì)是不同主體和要素超越技術(shù)邏輯、賦能公共價(jià)值管理的建構(gòu)和治理過程[5]。這一視角的研究闡釋了政務(wù)服務(wù)為人民的基本事實(shí)和整體方向，其目標(biāo)是推進(jìn)人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)，但具體到優(yōu)化推進(jìn)政務(wù)服務(wù)改革上，仍需進(jìn)一步明晰政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)內(nèi)容、服務(wù)對象，細(xì)化價(jià)值取向內(nèi)涵及其操作化路徑。其二，行政權(quán)力事項(xiàng)服務(wù)對象視角：引入行政法學(xué)中的行政相對人概念，闡釋政務(wù)服務(wù)的對象及改革的價(jià)值取向?；谛姓鄬θ诵枨?，供給線上、線下結(jié)合的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，既是由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的基本標(biāo)志，也是行政交互環(huán)境深刻變化的結(jié)果和法治政府的特征[6]，其實(shí)質(zhì)是將審批事項(xiàng)集成于線下窗口和線上端口，使其與行政相對人直接接觸、提供服務(wù)[7]。如此，既涵蓋了權(quán)益受行政主體行政行為影響的個人和法人，也細(xì)分了行政權(quán)力事項(xiàng)的對象，但將政務(wù)服務(wù)內(nèi)容局限為政府的行政權(quán)力事項(xiàng)，未涵蓋非行政權(quán)力的公共服務(wù)事項(xiàng)及其服務(wù)對象①。其三，政務(wù)數(shù)據(jù)信息資源管理對象視角：依據(jù)數(shù)據(jù)信息管理、用戶資源開發(fā)等環(huán)節(jié)中的對象屬性，引入用戶概念闡釋政務(wù)服務(wù)改革的價(jià)值取向。數(shù)字政府本質(zhì)是數(shù)據(jù)驅(qū)動，重塑政府、公民、企業(yè)及社會組織之間、治理與服務(wù)之間的關(guān)系，由以政府為中心向以用戶為中心的自我升級再造過程[8]，應(yīng)消除信息資源孤島化，滿足用戶交互、參與等需求[9]，從而勾勒政務(wù)服務(wù)的部分環(huán)節(jié)或事項(xiàng)中，以使用者需求為導(dǎo)向的價(jià)值取向輪廓。

綜上所述，既有研究扎根我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型場景，從不同視角界分了政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)及其對象，闡釋了為不同服務(wù)對象服務(wù)的價(jià)值取向，但其建構(gòu)和闡釋側(cè)重線上或線下政務(wù)服務(wù)改革的某一階段、模式或環(huán)節(jié)，鮮見基于改革全過程的價(jià)值取向演進(jìn)透析，是故對政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)內(nèi)容、對象的概括和界分不足，尚未達(dá)成改革價(jià)值取向的共識，難以精準(zhǔn)引領(lǐng)和優(yōu)化推進(jìn)改革，故而亟須作進(jìn)一步補(bǔ)充和探討。本文在既有研究基礎(chǔ)上，以關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)事件的目標(biāo)及價(jià)值取向表征為線索，歷時性考察政務(wù)服務(wù)改革的價(jià)值取向演進(jìn)過程，進(jìn)而型塑價(jià)值取向的結(jié)構(gòu)內(nèi)涵、厘清學(xué)理邏輯，并探討其實(shí)現(xiàn)路徑，以期提高政務(wù)服務(wù)改革的實(shí)效性和可持續(xù)性。

二、政務(wù)服務(wù)改革的價(jià)值取向演進(jìn)

（一）創(chuàng)建政務(wù)服務(wù)中心階段：從圍著政府“轉(zhuǎn)”到一站式集成“辦”

傳統(tǒng)政務(wù)模式下，公共行政關(guān)注以政府為中心的內(nèi)部管理和行政程序，注重行政效率提升，群眾找政府辦事手續(xù)冗繁，常要跑若干趟、找若干門、蓋若干章，辦事成本較高、效率較低。伴隨公共服務(wù)意識的強(qiáng)化，部分地方政府改革創(chuàng)新，將政務(wù)事項(xiàng)集中到同一個固定地點(diǎn)辦理，創(chuàng)建政務(wù)服務(wù)中心②，并逐步發(fā)展成為線下政務(wù)服務(wù)的主要載體。我國最早的政務(wù)服務(wù)中心雛形是1988年成立的廣州市外商投資管理服務(wù)中心③，它將工商、規(guī)劃、環(huán)保等部門的行政審批事項(xiàng)集中到同一地點(diǎn)辦理，旨在便利投資商，吸引和促進(jìn)外商投資。而全國首個規(guī)范意義上的行政服務(wù)中心是1999年成立的浙江省上虞市便民服務(wù)中心，它旨在便利企業(yè)或群眾辦事、改善企業(yè)投資發(fā)展環(huán)境。2001年我國全面推行行政審批制度改革，分批次取消、下放和調(diào)整行政審批項(xiàng)目，最大限度簡化審批程序、方便群眾辦事。政務(wù)服務(wù)中心成為行政審批改革落地、便利企業(yè)或群眾辦事的核心載體，各地競相學(xué)習(xí)效仿。2004年國家提出建設(shè)服務(wù)型政府、頒布《行政許可法》，要求各級政府創(chuàng)新管理方式，寓管理于服務(wù)，探索相對集中行政許可權(quán)，更好服務(wù)基層、企業(yè)和社會公眾，這促進(jìn)了行政審批機(jī)構(gòu)及其服務(wù)創(chuàng)新。2008年成都首創(chuàng)行政審批局，將20個政府部門的行政審批權(quán)劃轉(zhuǎn)至行政審批局集中履行，向政務(wù)中心窗口授權(quán)，實(shí)現(xiàn)一站受理、聯(lián)審聯(lián)辦、現(xiàn)場辦結(jié)，便利了行政相對人辦事。由此，政務(wù)服務(wù)中心逐步成為向企業(yè)或群眾提供政務(wù)服務(wù)咨詢、事項(xiàng)申辦等綜合性實(shí)體功能平臺。

在創(chuàng)建政務(wù)服務(wù)中心的政務(wù)服務(wù)改革中，政府借鑒現(xiàn)代集成管理思路，強(qiáng)化公共服務(wù)意識，試點(diǎn)供給一站式集成政務(wù)服務(wù)，從而啟動了價(jià)值取向以政府為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)對象為中心的政務(wù)服務(wù)供給創(chuàng)新實(shí)踐（見表1）。地方試點(diǎn)創(chuàng)建政務(wù)服務(wù)中心，轉(zhuǎn)變以政府為中心的傳統(tǒng)政務(wù)模式，集成行政審批及公共服務(wù)事項(xiàng)，從注重政府內(nèi)部管理和行政程序轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃?wù)外來投資商，協(xié)調(diào)資源為其提供便捷的辦事服務(wù)，進(jìn)而再拓展為服務(wù)廣泛的企業(yè)、群眾，藉此在政務(wù)服務(wù)管理集成化過程中，實(shí)現(xiàn)了中心功能、屬性的創(chuàng)新定位和服務(wù)對象的普遍化。這使得政務(wù)服務(wù)改革的服務(wù)對象需求導(dǎo)向日漸清晰，行政審批事項(xiàng)大幅縮減，首辦責(zé)任制、告知承諾制逐步建立，“一個窗口受理、全程代理、內(nèi)部運(yùn)作、按時辦結(jié)”的全程辦事代理制服務(wù)探索[10]，讓企業(yè)、群眾到政府辦事從圍著政府權(quán)力“轉(zhuǎn)”到一站式集成辦。

（二）打造網(wǎng)上虛擬政府階段：從政務(wù)信息網(wǎng)上“看”到服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上“辦”

20世紀(jì)90年代，我國接入國際互聯(lián)網(wǎng)，互聯(lián)網(wǎng)時代的信息通信技術(shù)應(yīng)用推動了線上政務(wù)服務(wù)的發(fā)展。電子政務(wù)是這一階段政府推進(jìn)信息化、電子化的關(guān)鍵戰(zhàn)略和線上政務(wù)服務(wù)的主要模式，政府網(wǎng)站是政府與公民的線上信息交流平臺，是電子政務(wù)服務(wù)的主要載體和終端。我國首個政府網(wǎng)站——青島政務(wù)信息公眾網(wǎng)1998年建成運(yùn)行，它向公眾披露政務(wù)信息，是單純的信息網(wǎng)[11]；此時的電子政務(wù)以政府為中心，旨在建設(shè)網(wǎng)上虛擬政府，滿足政府的辦公和政務(wù)信息公開的需要，而公眾只能瀏覽政府網(wǎng)站信息，不能進(jìn)行高效的政民互動和信息交互。1999年“政府上網(wǎng)工程”促進(jìn)了政府域名注冊和政府信息上網(wǎng)，2006年中央政府門戶網(wǎng)站開通并向公民、企業(yè)提供網(wǎng)上辦事服務(wù)，基本形成了各級政府及其部門的網(wǎng)站體系，培育和提升了政府網(wǎng)上申辦基本政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)及公共服務(wù)的能力?！秶译娮诱?wù)總體框架》（國信〔2006〕2號）明確，我國電子政務(wù)處于初步發(fā)展階段，要逐步建立電子政務(wù)服務(wù)體系和全國統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，其中政務(wù)內(nèi)網(wǎng)主要用于政府內(nèi)部辦公，外網(wǎng)主要用于政府及事業(yè)單位向企業(yè)、公眾提供信息咨詢和辦事服務(wù)；至此，政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)并行的格局形成。

在信息通信技術(shù)應(yīng)用背景下，這一階段的政務(wù)服務(wù)改革從電子政務(wù)入手，著力建設(shè)政府與社會的在線信息溝通平臺。為維系網(wǎng)上虛擬政府運(yùn)行、推進(jìn)線上政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理，政府借鑒商業(yè)領(lǐng)域的客戶（顧客）關(guān)系理念，調(diào)整以政府為中心的傳統(tǒng)政務(wù)價(jià)值取向，主動關(guān)注企業(yè)、公眾的辦事需求，開發(fā)政府網(wǎng)站的網(wǎng)上辦事模塊，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息網(wǎng)上“看”到服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上“辦”的轉(zhuǎn)變，這實(shí)際是以互聯(lián)網(wǎng)為工具、以便民為目的的[12]。其中，政務(wù)服務(wù)改革的價(jià)值取向從以政府為中心逐步向以服務(wù)對象為中心轉(zhuǎn)變（見表2），其路徑從注重政府信息化、創(chuàng)建網(wǎng)上政務(wù)信息公開窗口、網(wǎng)上政務(wù)辦公，調(diào)整為兼顧關(guān)注企業(yè)、群眾的辦事需求，構(gòu)建網(wǎng)上政務(wù)公開平臺、創(chuàng)新應(yīng)用信息通信技術(shù)、探索網(wǎng)上辦事服務(wù)。但這一階段大量的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)并未從政府職能體系中析出，線上可辦理的事項(xiàng)有限；而內(nèi)網(wǎng)承載著政府網(wǎng)上辦公的職能，政府仍是電子政務(wù)的主要“用戶”之一。

（三）政務(wù)服務(wù)平臺一體化階段：擇一終端即可“辦”，服務(wù)圍著公民“轉(zhuǎn)”

建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府需要同步推進(jìn)政務(wù)信息公開和政務(wù)服務(wù)能力提升。2011年國家印發(fā)《〈關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見〉的通知》，將政務(wù)服務(wù)納入基本公共服務(wù)體系范疇，與企業(yè)、群眾密切相關(guān)的行政管理事項(xiàng)納入服務(wù)中心辦理，服務(wù)中心信息化納入電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃，由此啟動了政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)了以政務(wù)服務(wù)中心為主體的各級各類平臺聯(lián)結(jié)與融合，方便企業(yè)和群眾辦事。2014年全國首個省、市、縣三級聯(lián)動一體化的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺——浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)開通，它建立在梳理政府權(quán)力清單和職能邊界的基礎(chǔ)之上，以個人、法人的辦事需求為導(dǎo)向析出、匯聚服務(wù)事項(xiàng)，提供網(wǎng)上一站式辦事服務(wù)[13]，并逐步構(gòu)建“三微一端”、政務(wù)App等移動終端體系，走向多終端化。藉此，各地普遍將政務(wù)服務(wù)網(wǎng)嵌入本級政府網(wǎng)站，將同源數(shù)據(jù)信息與服務(wù)事項(xiàng)接入各式各類終端，促進(jìn)了政務(wù)服務(wù)平臺的整合。2015年“放管服”改革啟動，推動了政府權(quán)責(zé)邊界厘清、簡政放權(quán)，及時回應(yīng)社會對政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)優(yōu)化的訴求；同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》要求推動公共服務(wù)事項(xiàng)全部進(jìn)駐實(shí)體政務(wù)大廳，加快其功能升級并向網(wǎng)上大廳延伸，建設(shè)統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺，使企業(yè)、群眾辦事更加便捷。2016年國家首次提出建設(shè)線上線下融合發(fā)展、無縫對接的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，向企業(yè)和群眾提供渠道多元、簡便易用的政務(wù)服務(wù)；隨后，各省級一體化政務(wù)服務(wù)平臺陸續(xù)建成，聯(lián)通絕大部分省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)/街道）?；诖?，2019年國家政務(wù)服務(wù)平臺上線試運(yùn)行，實(shí)行統(tǒng)一身份認(rèn)證和電子證照互認(rèn)共享，推進(jìn)全國線上政務(wù)服務(wù)平臺一體化，逐步從政府部門供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)、群眾需求導(dǎo)向，完善在線服務(wù)事項(xiàng)，逐步提升多端一站式服務(wù)能力。2020年，覆蓋城鄉(xiāng)、上下聯(lián)動、層級清晰的一體化政務(wù)服務(wù)體系初步建成⑦；2022年國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政務(wù)服務(wù)責(zé)任體系和建設(shè)規(guī)范明確，全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺實(shí)名用戶超10億人，“一網(wǎng)通辦”“異地可辦”“跨省通辦”廣泛實(shí)踐⑧。

在公民對政務(wù)服務(wù)數(shù)字化、整體化、情景化的需求，廣泛的公民參與等多種驅(qū)動因素作用下，這一階段的政務(wù)服務(wù)改革通過服務(wù)事項(xiàng)清單制定、平臺終端融通、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、流程再造等路徑，整合各類政務(wù)服務(wù)載體或平臺，使其從以線下政務(wù)服務(wù)中心為主，過渡到以線上政務(wù)服務(wù)平臺為主，繼而建成線上線下政務(wù)服務(wù)平臺一體化的政務(wù)服務(wù)體系。基于此，政務(wù)服務(wù)對象可以自主選擇其中一個終端辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)（線上平臺或線下窗口的辦理過程同標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果無差別），亦可以多種不同身份和角色參與政務(wù)服務(wù)供給。不論是線上申辦的個人或法人，還是線下申辦的企業(yè)或群眾，其本質(zhì)是公民；面向全體公民、以公民為中心供給更高效率和質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)正是政務(wù)服務(wù)改革的根本目標(biāo)和價(jià)值取向（見表3）。據(jù)此，塑造內(nèi)部有機(jī)構(gòu)邊界、部門職能、人員權(quán)限之別，外部供給無縫隙服務(wù)，以公民為中心的整體性政府[14]，使服務(wù)圍著公民“轉(zhuǎn)”，提供多元終端的一站式政務(wù)服務(wù)。

可見，在（線下）創(chuàng)建政務(wù)服務(wù)中心、（線上）打造網(wǎng)上虛擬政府、（線下+線上）政務(wù)服務(wù)平臺一體化的政務(wù)服務(wù)改革過程中，政府運(yùn)用集成一站式服務(wù)、信息科技創(chuàng)新等技術(shù)治理工具緩解傳統(tǒng)政務(wù)行政科層組織官僚化、職能資源部門化、服務(wù)供給碎片化等問題，促使政務(wù)服務(wù)供給更加利企便民。線下創(chuàng)建是自下而上的，地方創(chuàng)新試點(diǎn)后，經(jīng)府際社會學(xué)習(xí)，納入中央政府政策議程，形成地方創(chuàng)新擴(kuò)散與中央政策的互促，并在全國推廣建設(shè)；而線上探索是自上而下的，中央政府統(tǒng)籌推進(jìn)電子政務(wù)，地方政府積極響應(yīng)，由此線下線上逐步整合融通，推進(jìn)公民需求導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)改革。于其中，政務(wù)服務(wù)供給從圍繞政府權(quán)力“轉(zhuǎn)”變?yōu)閲@公民需求“轉(zhuǎn)”，價(jià)值取向從以政府為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨駷橹行?，從而?shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)改革價(jià)值取向的漸進(jìn)式變遷（見圖1）。顯然，這一價(jià)值取向演進(jìn)的階段界限并非涇渭分明，如創(chuàng)建政務(wù)服務(wù)中心和打造網(wǎng)上虛擬政府這兩個階段存在一定的時間進(jìn)程重合和價(jià)值取向互鑒，分而敘之意在更為明晰闡述線下、線上改革及其價(jià)值取向的演進(jìn)過程。

三、政務(wù)服務(wù)改革的價(jià)值取向型塑

（一）政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)及其服務(wù)對象界分

以線下“只進(jìn)一扇門”、線上“一網(wǎng)通辦”、線上線下融合“最多跑一次”為基本模式[15]的政務(wù)服務(wù)改革中，政務(wù)服務(wù)是政府及其所屬部門、法律法規(guī)授權(quán)的組織，依法為公民、法人或者其他組織辦理的行政權(quán)力事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)，例如，行政許可、行政確認(rèn)等政府的事務(wù)性、窗口性職能事項(xiàng)，以及社會保障、水電燃?xì)獾让嫦蚱髽I(yè)和群眾生產(chǎn)生活的公共服務(wù)事項(xiàng)。政務(wù)服務(wù)一體化平臺體系中，政務(wù)服務(wù)的對象實(shí)質(zhì)是公民，公民以多種不同角色和身份參與政務(wù)服務(wù)，公民既可以是使用線上、線下平臺終端的辦事者，亦可以是政務(wù)服務(wù)的共同生產(chǎn)者和供給者；可以是作為個人或群體的自然人，也可以是作為個體或集體的法人（我國企業(yè)實(shí)行單一法定代表人，法人的法定代表人是法人章程所確定的自然人）。線上辦事時，企業(yè)、群眾通過統(tǒng)一身份認(rèn)證接入平臺終端，被建構(gòu)為虛擬數(shù)字化“用戶”，進(jìn)入政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)個人或法人分區(qū)分類界面，自主申辦相應(yīng)事項(xiàng)。線下辦事時，平臺終端通過讀取居民身份證、法人營業(yè)執(zhí)照等方式，識別公民及其所代表的組織信息、收集其需求，辦理對應(yīng)事項(xiàng)、提供相應(yīng)服務(wù)。政務(wù)服務(wù)改革應(yīng)以公民為中心，依法保護(hù)各類企業(yè)、普遍群眾等多元“用戶”⑨的合法權(quán)益，供給更高效率和質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)。

（二）政務(wù)服務(wù)改革價(jià)值取向的結(jié)構(gòu)內(nèi)涵

政務(wù)服務(wù)改革著力搭建公民需求與政府治理創(chuàng)新、技術(shù)治理可行性之間的橋梁，重塑公民參與的制度機(jī)制，以降低制度性交易成本，提高政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量；其以公民為中心的價(jià)值取向引領(lǐng)和促進(jìn)政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中持續(xù)創(chuàng)設(shè)以公民需求為導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)場景，提升“用戶體驗(yàn)”、共創(chuàng)公共價(jià)值、促進(jìn)公民發(fā)展，據(jù)此可型塑政務(wù)服務(wù)改革價(jià)值取向的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)模型（見圖2），呈現(xiàn)價(jià)值取向內(nèi)涵的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。

1.以公民需求為導(dǎo)向

將公民的政務(wù)服務(wù)需求分析作為事項(xiàng)清單梳理、服務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)制定、平臺終端界面設(shè)計(jì)、服務(wù)績效測評等全流程環(huán)節(jié)所必需的前置要件和行動指引，識別并聚焦公民申辦服務(wù)事項(xiàng)中的問題、期望和現(xiàn)實(shí)需求，以服務(wù)供需銜接、敏捷互動向公民供給便捷高效、規(guī)范公正、公平普惠的政務(wù)服務(wù)。

2.提升“用戶體驗(yàn)”

基于公民視角及其使用情境，通過數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、流程再造等路徑改進(jìn)政務(wù)服務(wù)，提供適配多元應(yīng)用場景的多種易用平臺終端，供公民結(jié)合自身需求自主選擇，并敏捷回應(yīng)公民申辦行為，促進(jìn)其簡便、高效辦結(jié)相關(guān)事項(xiàng)，達(dá)成與其預(yù)期相吻合，甚至超出其預(yù)期的辦事體驗(yàn)，提高公民的滿意度和獲得感?！坝脩趔w驗(yàn)”是公民最直觀敏捷的感知與反饋，故而成為政務(wù)服務(wù)改革的基礎(chǔ)性、典型性路徑；各省級政務(wù)服務(wù)App的“諧音?！泵?，凸顯其明確的“用戶體驗(yàn)”價(jià)值取向（見表4）。例如，“皖事通”諧音“萬事通”，重服務(wù)事項(xiàng)的匯集齊全、分類簡明、申辦暢通；“津心辦”諧音“精心辦”，重服務(wù)過程的及時、規(guī)范、高效、優(yōu)質(zhì)；“新湘事成”諧音“心想事成”，重服務(wù)結(jié)果的體驗(yàn)和感知，便捷省事、滿意得益。

3.共創(chuàng)公共價(jià)值

吸納和促進(jìn)公民參與到政務(wù)服務(wù)共同生產(chǎn)供給中，整合創(chuàng)建政務(wù)服務(wù)供給者“自上而下”、使用者自助與互助，以及兩者共同驅(qū)動的開放合作生產(chǎn)系統(tǒng)，“增加資源產(chǎn)出中公共活動的價(jià)值、降低服務(wù)成本、識別和回應(yīng)公民需求、提高公共組織運(yùn)作的公平性和創(chuàng)新能力”[16]，從而創(chuàng)建公民參與權(quán)力均衡、技術(shù)應(yīng)用適配迭代、政民互動關(guān)系良性的政務(wù)服務(wù)生態(tài)，共創(chuàng)公共價(jià)值，增進(jìn)民生福祉。

4.促進(jìn)公民發(fā)展

通過簡流程、減材料、省時間等方式降低制度性交易成本，創(chuàng)設(shè)更加益民的數(shù)字政務(wù)服務(wù)場景，使“數(shù)字化支撐政府的行政（服務(wù)）職能，以及決策和監(jiān)管職能，并最終作用于改善人的生活”[17]，從而保障公民平等共享低成本、高質(zhì)量政務(wù)服務(wù)的權(quán)益，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，提高公民的可持續(xù)發(fā)展能力和機(jī)會，改善公民的生產(chǎn)生活質(zhì)量。

（三）政務(wù)服務(wù)改革價(jià)值取向的學(xué)理邏輯

1.公共行政理論及其價(jià)值取向的反思與探索

傳統(tǒng)政務(wù)注重政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)、程序以及行政原則，以追求行政效率為首要目標(biāo)，是典型的政府中心主義邏輯。20世紀(jì)70年代中后期勃興的新公共管理運(yùn)動，強(qiáng)調(diào)以“顧客”需求導(dǎo)向的供給公共服務(wù)，引入市場競爭機(jī)制和商業(yè)管理技術(shù)，降低成本、提高效率，回應(yīng)和滿足“顧客”需求（而非政府科層管理需求）[18]，這成為當(dāng)時公共部門改革的主要取向和路徑?；趯Υ说姆此?，新公共服務(wù)理論著力厘清公共行政在將公共服務(wù)、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演的角色，認(rèn)為公共部門應(yīng)服務(wù)公民而不是“顧客”，應(yīng)更重視公民需求、民主公民權(quán)和公共利益，因?yàn)楣卜?wù)并非經(jīng)濟(jì)而是政治思維的產(chǎn)物，改進(jìn)公共服務(wù)不僅要關(guān)注“顧客”需求，更要關(guān)注社會中的權(quán)力配置[19]；但這一理論停留于理念倡導(dǎo)，并未建立或找到技術(shù)工具支撐和操作化路徑?；ヂ?lián)網(wǎng)時代信息科技創(chuàng)新的應(yīng)用，從過程組織、管理原則、服務(wù)提供方式和原則等方面深刻改變了公共行政[20]，數(shù)字化更是重構(gòu)了公共接觸的基本條件，公共服務(wù)數(shù)字化持續(xù)影響著公民與政府的互動[21]。因此，新一輪公共管理改革的價(jià)值取向討論，應(yīng)對政治層面保持敏感，關(guān)注政治利益、經(jīng)濟(jì)驅(qū)動與改革模式的相互作用[22]。

政務(wù)服務(wù)改革以公民為中心的價(jià)值取向不應(yīng)是市場化競爭管理策略中以“客戶/顧客”為中心的變相，也不應(yīng)止于理論上倡導(dǎo)公民權(quán)，而是公共行政理論及其價(jià)值取向的反思與探索，尤其是對后新公共管理（Post-NPM）理論叢林中新公共服務(wù)理論、公共價(jià)值理論、整體性治理理論、數(shù)字時代治理理論的借鑒與發(fā)展。其一，它借助信息科技創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)诤向?qū)動，構(gòu)建一體化政務(wù)服務(wù)平臺體系，面向和服務(wù)全體公民，而非具備特定條件的“顧客”。其二，聚焦公民的需求和“用戶體驗(yàn)”，注重政務(wù)服務(wù)中公共部門之間、政府與公民之間的關(guān)系和過程治理，從而快速而靈活地回應(yīng)公民，實(shí)現(xiàn)更加敏捷的政府治理。其三，尋求整體性業(yè)務(wù)協(xié)同、流程再造、數(shù)據(jù)共享，為公民供給一站式服務(wù)、一個終端/窗/網(wǎng)受理辦結(jié)，從而解決碎片化的治理造成的服務(wù)目標(biāo)沖突、缺乏溝通、重復(fù)浪費(fèi)、各自為政、公眾無法準(zhǔn)確獲取服務(wù)等問題。其四，注重公民以多種不同角色和身份參與政務(wù)服務(wù)，公民參與不局限于關(guān)注“顧客”導(dǎo)向下的個體利益，更加關(guān)注和促進(jìn)公共價(jià)值共創(chuàng)共享，從而構(gòu)建工具理性與價(jià)值理性融合的新型數(shù)字治理生態(tài)，保障和增進(jìn)公民的政務(wù)服務(wù)權(quán)益。

2.政務(wù)服務(wù)作為公共產(chǎn)品的本質(zhì)要求和價(jià)值歸屬

政務(wù)服務(wù)本質(zhì)上是一種以服務(wù)事項(xiàng)為內(nèi)容的公共產(chǎn)品，其供給方式、服務(wù)質(zhì)量和價(jià)值取向，與商業(yè)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、制造、銷售等全生命周期的主要相同之處在于注重產(chǎn)品、服務(wù)與“用戶”的交互質(zhì)量。一方面，政務(wù)服務(wù)改革從面向企業(yè)、群眾的窗口性職能入手，將政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)與市場監(jiān)管、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共管理職能分離，使其從政府職能體系中析出，凝練為面向企業(yè)或群眾、區(qū)別于機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單，納入基本公共服務(wù)范疇；“政務(wù)服務(wù)”的意涵也因此從政府內(nèi)設(shè)辦公室為領(lǐng)導(dǎo)提供諸如文字、秘書等服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎蚬娞峁┓?wù)[23]。另一方面，數(shù)字政務(wù)服務(wù)利用互聯(lián)網(wǎng)+、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等帶來的新理念和新機(jī)遇，使電子政務(wù)發(fā)生質(zhì)的變化[24]，逐步轉(zhuǎn)向以公民為中心的整體主義和數(shù)字化過程治理[25]，重構(gòu)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單、平臺體系，以及共同生產(chǎn)供給的權(quán)責(zé)與資源配置。這使政務(wù)服務(wù)供給從注重組織內(nèi)部管理效率轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢构裥枨螅鉀Q辦事難、辦事慢、辦事繁等問題，提升公民的“用戶體驗(yàn)”，注重公民參與共同生產(chǎn)和公共價(jià)值共創(chuàng)，進(jìn)而有效改善政府與公民的交互質(zhì)量。

政務(wù)服務(wù)與商業(yè)產(chǎn)品的本質(zhì)區(qū)別是無排他性、無競爭性，這也框定政務(wù)服務(wù)供給的公共價(jià)值取向。其一，企業(yè)、群眾基于需求便可平等享有和申辦政務(wù)服務(wù)，而并非僅是具備消費(fèi)能力“顧客”的專屬產(chǎn)品；其二，政務(wù)服務(wù)不以產(chǎn)品服務(wù)利潤為目標(biāo)，而以共創(chuàng)共享公共價(jià)值為目標(biāo)，以公民的滿意度、獲得感為績效測評的主要標(biāo)準(zhǔn)；其三，政務(wù)服務(wù)不追求線上線下平臺的差異化體驗(yàn)，而是順應(yīng)數(shù)字化、整體化、情境化轉(zhuǎn)型，追求線上線下整體性供給、同平臺辦理、同標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)，讓公民獲得無差別的辦事效果。

3.優(yōu)化政務(wù)服務(wù)生產(chǎn)供給的根本遵循和實(shí)踐進(jìn)路

在政府組織變革及其與社會的互動中，公民參與政務(wù)服務(wù)供給已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，公民對政務(wù)服務(wù)及其供給方式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求，也切實(shí)驅(qū)動了組織形態(tài)的再建構(gòu)，塑造了一體化的數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺，使其接入、適配線上線下各式各類終端。如此情勢下，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)生產(chǎn)供給的根本遵循在于從公民的視角和需求出發(fā)，借助信息科技創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)變的深度融合，提升公民參與政務(wù)服務(wù)共同生產(chǎn)供給的效能，共創(chuàng)共享公共價(jià)值，助力和成就公民發(fā)展，唯此才能取得政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)性成效。這也意味著必須改變長期以來以政府為中心，將政府作為政務(wù)服務(wù)唯一生產(chǎn)供給者，決定供給創(chuàng)新的內(nèi)容、形式和價(jià)值取向的政務(wù)服務(wù)樣態(tài)，轉(zhuǎn)而建立以公民為中心的價(jià)值取向。

從優(yōu)化政務(wù)服務(wù)生產(chǎn)供給的實(shí)踐進(jìn)路來看，政務(wù)服務(wù)改革的關(guān)鍵在于以公民為中心的價(jià)值取向引領(lǐng)，進(jìn)而以一體化數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺為載體和樞紐，重塑公民的政務(wù)服務(wù)權(quán)益，持續(xù)創(chuàng)設(shè)以公民需求為導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)場景。這一方面明確了政務(wù)服務(wù)的服務(wù)對象是全體公民，公民以多種不同角色和身份參與政務(wù)服務(wù)，政務(wù)服務(wù)改革以公民為中心才能保持合法性、持續(xù)動力和正確方向，保證政務(wù)服務(wù)公平公正；另一方面，強(qiáng)調(diào)公民參與賦予技術(shù)平臺以實(shí)質(zhì)價(jià)值和意義，公民的“用戶體驗(yàn)”及其價(jià)值創(chuàng)造是政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量的主要評測標(biāo)準(zhǔn)。由此，政務(wù)服務(wù)改革以公民為中心解構(gòu)了傳統(tǒng)政務(wù)以政府為中心的價(jià)值取向，借鑒并重構(gòu)了商業(yè)客戶關(guān)系管理或單純信息數(shù)據(jù)資源管理的用戶理念，建構(gòu)了平等面向全體公民，以公民需求為導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)價(jià)值取向。

四、政務(wù)服務(wù)改革價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）驅(qū)動要素：協(xié)同推進(jìn)政府量權(quán)簡政和非政府部門賦權(quán)增能

經(jīng)過20多年的政策促進(jìn)和公共投資，電子政務(wù)的采用率仍然很低，主要原因在于過多關(guān)注技術(shù)和運(yùn)營問題，而對體制和政治問題關(guān)注不足[26]，以致陷入重電子（技術(shù)）而輕政務(wù)服務(wù)的誤區(qū)。是故，政務(wù)服務(wù)改革在注重信息科技創(chuàng)新應(yīng)用，推進(jìn)政務(wù)資源整合和數(shù)據(jù)開發(fā)，以管理技術(shù)優(yōu)化、數(shù)據(jù)共享互認(rèn)驅(qū)動政務(wù)服務(wù)流程再造和業(yè)務(wù)協(xié)同，持續(xù)改善政民互動關(guān)系和差異化應(yīng)用場景的同時，更應(yīng)協(xié)同推進(jìn)政府量權(quán)簡政與非政府部門賦權(quán)增能。若只注重信息科技創(chuàng)新的應(yīng)用，而未使其深度嵌入政府科層制組織結(jié)構(gòu)、達(dá)成與政府職能轉(zhuǎn)變的融合驅(qū)動，必然難以大幅降低制度性交易成本，這樣的改革只能是局部“盆景”，難以形成普遍益民的“風(fēng)景”，以公民為中心的價(jià)值取向也就無法真正落地。只有從政府治理的根源上簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)挖掘和利用信息技術(shù)創(chuàng)新的技術(shù)賦能效用，才能真正簡流程、減材料、省時間，更大程度地共創(chuàng)共享公共價(jià)值。換言之，政務(wù)服務(wù)改革需著力政府量權(quán)簡政，準(zhǔn)確界定政府角色及其職能邊界，明晰法定職能與權(quán)責(zé)清單，將其作為編制政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單、申辦流程指南的前提和基礎(chǔ)。

在信息技術(shù)創(chuàng)新賦能共同生產(chǎn)的新公共治理場景中，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府權(quán)責(zé)體系，激發(fā)公民社會的資源配置權(quán)能是優(yōu)化政務(wù)服務(wù)供給的必然選擇。政務(wù)服務(wù)改革應(yīng)注重培育、增強(qiáng)非政府部門的權(quán)利義務(wù)意識和公共服務(wù)能力，優(yōu)化公民參與的機(jī)制設(shè)計(jì)和公共治理制度環(huán)境，賦權(quán)、增能非政府部門，吸引和激勵多元主體參與政務(wù)服務(wù)生產(chǎn)供給的優(yōu)化當(dāng)中，發(fā)揮政府統(tǒng)籌引導(dǎo)以及與非政府部門的協(xié)同治理效能，調(diào)動和配置社會整體資源，避免財(cái)政投入重負(fù)，持續(xù)提升政府與公民的交互質(zhì)量，讓公民獲得辦事便利、成本降低、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的改革紅利。

（二）共同生產(chǎn)：促進(jìn)“用戶”唯一ID與多種角色身份的參與互動

政務(wù)服務(wù)改革探索實(shí)踐中，逐步完成了企業(yè)、群眾在一體化政務(wù)服務(wù)平臺實(shí)名制注冊認(rèn)證，獲取唯一的用戶認(rèn)證虛擬身份ID，一次認(rèn)證，全國各地共享互認(rèn)；一端登錄，各級各類政務(wù)服務(wù)實(shí)體平臺終端聯(lián)通，無感切換、跨省通辦，一網(wǎng)辦結(jié)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。線上、線下平臺通過識別“用戶”ID，精準(zhǔn)定位其屬性，洞察需求、響應(yīng)反饋，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)從政府按職能、程序“上菜”，定點(diǎn)見面辦理，到公民按需求和體驗(yàn)“點(diǎn)餐”，參與政務(wù)服務(wù)共同生產(chǎn)供給的轉(zhuǎn)變。

與此同時，需要保障公民在多元社會活動場景和去中心化的數(shù)字網(wǎng)絡(luò)空間中可以多種不同角色和身份參與政務(wù)服務(wù)，比如申辦事項(xiàng)時的使用者，參與生產(chǎn)和供給時的共同生產(chǎn)者、供給者；可能是自然人，也可能是組織的法人代表；等等。在優(yōu)化服務(wù)生產(chǎn)上，公民切換不同角色和身份參與其中，提供基于不同角色、職責(zé)和權(quán)利義務(wù)的服務(wù)自助與互助及其兩者共同驅(qū)動的社會協(xié)作服務(wù)，產(chǎn)生多進(jìn)路、多向度的公民“用戶體驗(yàn)”優(yōu)化方案和服務(wù)提質(zhì)增效策略。在優(yōu)化營商環(huán)境上，政府主體與市場主體的靜態(tài)或動態(tài)參與度、單向或雙向信息交流互動、法人或自然人政務(wù)辦理互動存在顯著的正向效應(yīng)，而其借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺達(dá)成意向、工具、行動等維度的高效互動治理更是優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵[27]。簡言之，政務(wù)服務(wù)改革應(yīng)在事項(xiàng)申辦上，實(shí)現(xiàn)“用戶”持有唯一ID，一端登錄、跨省通辦；在公民參與互動上，實(shí)現(xiàn)以多種不同角色和身份參與，感知公民需求和社會期望，從多個維度和進(jìn)路改善政府與公民的交互質(zhì)量，增進(jìn)政民互動的心理認(rèn)同。

（三）供給載體：統(tǒng)籌構(gòu)建平臺集成一體化和申辦終端多元化

以公民為中心要求政務(wù)服務(wù)供給以利企便民為直接目標(biāo)，構(gòu)建線上線下資源整合、服務(wù)事項(xiàng)集成的一體化平臺，使多元終端同步接入、同頻互聯(lián)、同源發(fā)布、同質(zhì)服務(wù)，持續(xù)改善政民互動關(guān)系，提供高質(zhì)量服務(wù)。為此，一方面，要推進(jìn)平臺的集成一體化，構(gòu)建數(shù)字化協(xié)同服務(wù)場景。線下將政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)匯聚集成到一站式政務(wù)服務(wù)中心辦理，實(shí)現(xiàn)流程再造、業(yè)務(wù)協(xié)同；線上整合信息公開、資訊宣傳等功能的終端和入口，重構(gòu)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺體系，打破數(shù)據(jù)信息孤島，實(shí)現(xiàn)服務(wù)事項(xiàng)集成、數(shù)據(jù)信息共享互認(rèn)，擴(kuò)大“跨省通辦”業(yè)務(wù)事項(xiàng)范圍，提升跨域協(xié)同服務(wù)供給的效能；線下向線上延伸，線上線下整合融通，以一體化服務(wù)平臺為樞紐，實(shí)現(xiàn)公民線上線下無縫隙、無差別申辦政務(wù)服務(wù)。另一方面，要確保基于公民需求的申辦終端多元化，提供不限申辦終端和地域的無縫隙、全天候服務(wù)。通過信息科技創(chuàng)新應(yīng)用，提高一體化平臺接入“三微一端”、App、智能終端、第三方接入等終端多場景效能，提供多種終端供公民選擇；通過建立終端應(yīng)用管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對多元終端的協(xié)同監(jiān)管與開發(fā)；通過創(chuàng)設(shè)公民自定義DIY模塊、專屬服務(wù)空間和全生命周期服務(wù)鏈，精準(zhǔn)匹配“用戶”需求，提升界面交互體驗(yàn)，以滿足不同群體、情境和事項(xiàng)對不同辦理途徑和服務(wù)方式的需求。

需明確的是，建設(shè)線上政務(wù)服務(wù)平臺并不意味著取代線下實(shí)體服務(wù)終端，而是要以在線平臺聯(lián)通線下平臺，構(gòu)建線上與線下深度融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的政務(wù)服務(wù)體系。換言之，線上線下的多元終端之間不是相互排斥、非此即彼的，而是數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、功能互補(bǔ)、相輔相成的，應(yīng)當(dāng)同頻建設(shè)和發(fā)展，以服務(wù)和滿足不同場景的需要。此外，應(yīng)注重彌合技術(shù)弱勢群體的數(shù)字鴻溝，統(tǒng)籌推進(jìn)省市級政務(wù)服務(wù)中心和基層便民服務(wù)中心/站點(diǎn)建設(shè)，打通政務(wù)服務(wù)的“最后一公里”，尤其在民族貧困地區(qū)的基層服務(wù)中應(yīng)以公民需求為導(dǎo)向，優(yōu)化供給面對面，甚至手把手的人本化服務(wù)，以一體化政務(wù)服務(wù)體系來更好地服務(wù)和澤惠全體公民。

（四）過程標(biāo)準(zhǔn)：兼顧公民辦事極簡便捷和政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

政務(wù)服務(wù)改革的實(shí)踐探索著力將線下平臺的“多門”變“一門”（一站式服務(wù)）、“多窗”變“一窗”（一窗通辦），實(shí)行一站式受理、一次性告知、一窗可辦結(jié)；線上平臺實(shí)行“一次登錄、全網(wǎng)互認(rèn)”“一網(wǎng)通辦”“掌上即辦”，爭取讓企業(yè)和群眾辦事“最多跑一次”、盡可能利企便民，這些皆是在追求服務(wù)便捷高效，降低公民辦事成本。誠然，申辦程序、材料是否極簡，平臺終端是否簡單易用，能否快速便捷、省時省力，是以公民為中心的直接體現(xiàn)和有效檢驗(yàn)；但是，也有研究表明政務(wù)服務(wù)中心對行政規(guī)范的積極作用并不顯著[28]。因此，政務(wù)服務(wù)供給過程標(biāo)準(zhǔn)上，要警惕改革偏執(zhí)化約的風(fēng)險(xiǎn)，避免服務(wù)供給中寬嚴(yán)失度、簡便失序，甚至不作為、亂作為等現(xiàn)象發(fā)生。要始終明確，追求辦事極簡便捷必須以依法依規(guī)為基礎(chǔ)和前提，快捷便民須于法于規(guī)有據(jù)，簡政放權(quán)亦要放管并重。

在以公共服務(wù)為本的政府治理體系中，法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化是行政建設(shè)和監(jiān)督的核心要件[29]，而在政務(wù)服務(wù)場景中，政務(wù)服務(wù)作為公共服務(wù)的重要形式，必須遵照國家法律法規(guī)、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政務(wù)服務(wù)技術(shù)體系指南和一體化平臺建設(shè)服務(wù)規(guī)范。辦事極簡便捷與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并重是以公民為中心價(jià)值取向的基本要求，也是向公民供給低成本、高質(zhì)量政務(wù)服務(wù)的基本保障。政務(wù)服務(wù)改革須確保政務(wù)服務(wù)供給法治化、服務(wù)事項(xiàng)清單標(biāo)準(zhǔn)化、辦事指南規(guī)范化，將容缺辦理、限時承諾、證照分離、照后減證等創(chuàng)新舉措逐步制度化，并保持相對穩(wěn)定，提升其規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和便利化水平。

（五）績效評測：構(gòu)建以公民為中心和多中心評測結(jié)合的評測體系

互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)信息交互是一種去中心化、自組織的運(yùn)行樣態(tài)，每位“用戶”都是個性化需求表達(dá)的中心，也是政務(wù)服務(wù)績效評測的主體。將“用戶”對政務(wù)服務(wù)便捷、高效、透明、公平等方面的期望，以及“用戶”主觀體驗(yàn)和價(jià)值評價(jià)作為主要的政務(wù)服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)，是以公民為中心的基本要求和現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，為此構(gòu)建線下面對面服務(wù)“一次一評”、線上即時服務(wù)“一事一評”、差評限期整改的“好差評”制度，這有利于提高“用戶”在政務(wù)服務(wù)績效評測中的主體作用，有利于塑造和強(qiáng)化從公民視角和需求出發(fā)，服務(wù)公民“用戶體驗(yàn)”和公共價(jià)值共創(chuàng)共享、促進(jìn)公民可持續(xù)發(fā)展的結(jié)果導(dǎo)向。

然而，也應(yīng)看到在政務(wù)服務(wù)供給中，企業(yè)、群眾的感知、體驗(yàn)與評測可能受到服務(wù)效率和質(zhì)量之外的其他因素影響，造成其感知與表達(dá)的偏誤。政務(wù)服務(wù)績效評測應(yīng)將多中心評價(jià)納入績效評測體系，注重技術(shù)治理與人文價(jià)值的統(tǒng)一、工具理性與價(jià)值理性的融合。一方面要暢通多元主體通過意見反饋、“用戶體驗(yàn)”報(bào)告、民意調(diào)查、監(jiān)督投訴建議等方式參與綜合評價(jià)的渠道，主管部門從工作進(jìn)度、服務(wù)實(shí)效、“用戶”滿意度等維度進(jìn)行監(jiān)測、督查和測評。另一方面要拓展績效指標(biāo)的內(nèi)涵，加入多元終端監(jiān)測管理、數(shù)據(jù)共享開發(fā)與安全、營商環(huán)境創(chuàng)設(shè)、社會治理改進(jìn)、跨省通辦協(xié)同等內(nèi)容?；诖?，推進(jìn)績效評測以“用戶”滿意度、獲得感等體驗(yàn)和評價(jià)為根本，以政府內(nèi)部督查評估和第三方監(jiān)督評測為佐證，綜合建設(shè)產(chǎn)出、服務(wù)滿意度、社會效益等方面效能，構(gòu)建以公民為中心與多中心評價(jià)有機(jī)結(jié)合的政務(wù)服務(wù)績效評測體系。

五、結(jié)論與討論

政務(wù)服務(wù)直接面向企業(yè)和群眾，關(guān)乎公民的切身利益、聯(lián)動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；優(yōu)化供給高效率和質(zhì)量、低制度性交易成本的政務(wù)服務(wù)是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的題中之義，更是政府順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的點(diǎn)睛之筆。在西方數(shù)字政府即平臺語境中，以用戶為中心是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的基本價(jià)值取向；而在以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨的中國政治行政制度環(huán)境中，政務(wù)服務(wù)改革作為我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)供給的特色方案，通過創(chuàng)建政務(wù)服務(wù)中心、打造網(wǎng)上虛擬政府、整合政務(wù)服務(wù)平臺一體化，逐步解構(gòu)傳統(tǒng)政務(wù)以政府為中心的價(jià)值取向及其供給方式，借鑒、重構(gòu)商業(yè)客戶（顧客）關(guān)系管理理念和單純數(shù)據(jù)信息資源管理的用戶理念，從而建構(gòu)和型塑以公民為中心的價(jià)值取向，使政務(wù)服務(wù)供給從圍繞政府權(quán)力“轉(zhuǎn)”變?yōu)閲@公民需求“轉(zhuǎn)”，面向全體公民供給高效優(yōu)質(zhì)、公平普惠的政務(wù)服務(wù)。忽視這一價(jià)值取向的政務(wù)服務(wù)生產(chǎn)供給，定然難以實(shí)質(zhì)性改進(jìn)政府與公民的交互質(zhì)量，難以達(dá)成公民心理認(rèn)同和公共價(jià)值共創(chuàng)共享，而這正是政務(wù)服務(wù)改革成敗之關(guān)鍵。以公民為中心的價(jià)值取向要求政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，持續(xù)創(chuàng)設(shè)以公民需求為導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)場景，提升“用戶體驗(yàn)”、共創(chuàng)公共價(jià)值、促進(jìn)公民發(fā)展。據(jù)此，政務(wù)服務(wù)改革應(yīng)致力于協(xié)同內(nèi)外驅(qū)動、促進(jìn)共同生產(chǎn)、優(yōu)化供給載體、完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績效評測體系，持續(xù)改進(jìn)政務(wù)服務(wù)治理、改善政民互動關(guān)系，以回應(yīng)公民對政府治理現(xiàn)代化的訴求和期望，切實(shí)增進(jìn)人民福祉。

本文首先以關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)事件的目標(biāo)及價(jià)值取向表征為線索，歷時性考察線上、線下的政務(wù)服務(wù)改革實(shí)踐和政策創(chuàng)新擴(kuò)散過程，將改革實(shí)踐與理論演變相結(jié)合，刻畫了我國政務(wù)服務(wù)改革的歷程圖景和方案藍(lán)本，這是對側(cè)重線上或線下，以及某一階段、模式或環(huán)節(jié)等既有研究的有益補(bǔ)充和拓展。其次，厘清了我國政務(wù)服務(wù)改革的價(jià)值取向。通過從政務(wù)服務(wù)改革價(jià)值取向的演進(jìn)過程分析，明晰政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)及其中心對象，型塑以公民為中心價(jià)值取向的結(jié)構(gòu)內(nèi)涵、厘清其學(xué)理邏輯，從而提高其理論飽和度，提供一個考察政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的政務(wù)服務(wù)改革價(jià)值取向視角。最后，明確了政務(wù)服務(wù)改革以公民為中心的實(shí)現(xiàn)路徑?；趯Ξ?dāng)前各地政務(wù)服務(wù)供給模式多樣、技術(shù)過熱等隱憂，呼吁正本清源、以公民為中心引領(lǐng)政務(wù)服務(wù)改革，明確公民中心地位、重視政務(wù)服務(wù)本體革新，避免陷入盲目套用信息科技創(chuàng)新、倚重服務(wù)形式標(biāo)新的窠臼，防范技術(shù)依賴、偏執(zhí)化約、終端失衡等風(fēng)險(xiǎn)，從協(xié)同內(nèi)外驅(qū)動等路徑優(yōu)化推進(jìn)政務(wù)服務(wù)改革，切實(shí)改善政府與公民的交互質(zhì)量，共創(chuàng)公共價(jià)值，提高改革的實(shí)效性和可持續(xù)性。

黨的二十大之后，中國進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的新階段，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型承擔(dān)著促進(jìn)數(shù)字政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化、適應(yīng)和引領(lǐng)數(shù)字社會高質(zhì)量發(fā)展的重任，其切入點(diǎn)和點(diǎn)睛之筆是政務(wù)服務(wù)改革，而政務(wù)服務(wù)改革的核心在于明確以公民為中心的價(jià)值取向，把益民作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓更高效率和質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)惠澤全體公民。這就需要繼續(xù)將政府職能轉(zhuǎn)變與信息科技創(chuàng)新深度融合，完善全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺體系，提升數(shù)字政務(wù)服務(wù)供需銜接和交互效能，敏捷回應(yīng)公民需求和反饋，同時激活社會共同生產(chǎn)潛能，降低制度性交易成本，以政務(wù)服務(wù)善治來釋放更多全民共享的公共治理現(xiàn)代化紅利。

注釋：

①2019年4月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（國務(wù)院令第716號）明確，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)包括行政權(quán)力事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)。

②創(chuàng)新試點(diǎn)初期，各地名稱不盡相同，如行政審批（許可）服務(wù)中心、行政服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)（辦事）大廳等。《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2022〕5號）要求規(guī)范統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)場所名稱，縣級以上為政務(wù)服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為便民服務(wù)中心，村（社區(qū)）為便民服務(wù)站。

③該中心成立后，統(tǒng)管廣州市對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易事務(wù)總匯（亦稱“外經(jīng)一條街”，1985年成立后主要向外商提供投資咨詢等服務(wù)，但不能集中辦理行政審批，不具備實(shí)質(zhì)性政務(wù)服務(wù)功能）。參見：斯非.服務(wù)：改善投資環(huán)境的重要一環(huán)——記廣州市外商投資管理服務(wù)中心[J].國際經(jīng)濟(jì)合作，1996（6）：54-55。

④該中心的職能定位，參見：《關(guān)于廣州市外商投資管理服務(wù)中心職能的通知》（穗府辦〔1988〕75號）。

⑤該中心的特色路徑，參見：建設(shè)便民服務(wù)中心 提高政府辦事效率[J].今日浙江，2000（22）：30-31。

⑥該機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式，參見：成都市武侯區(qū)行政審批局 運(yùn)行三年成效凸顯[J].紅旗文稿，2011（23）：2。

⑦中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心于2020年9月29日發(fā)布的第46次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。

⑧中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心于2023年3月2日發(fā)布的第51次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。

⑨國家依法管理外國企業(yè)和公民在中國境內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營等活動，保護(hù)其合法權(quán)益，平等供給相應(yīng)政務(wù)服務(wù)。

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The Value Orientation of Government Service Reform：

Evolution，Model and Realization Path

Zhao Ying / Zhang Peng

The government service reform is a characteristic plan for digital transformation and optimizing the supply of government services by the Chinese government.Clarifying the value orientation is an important issue that cannot be avoided to lead and optimize the reform.Based on the analysis of the evolution process of value orientation of government service reform，it is found that in the process of creating government service center（offline），building online virtual government （online），and integrating government service platform （offline+online），government service reform focuses on changing the traditional administration that focuses on internal administration principles，process and procedure management.At the same time，the government service reform separating and integrating government services for all citizens，the supply of government services“shift”from centering on government power to centering on citizen demand，thus facilitating the change of its value orientation from government-centered to citizen-centered.The citizen-centered value orientation guides and promotes the government to continuously create a citizen-demand-oriented government service scene in the digital transformation，improve“user experience”，create public value and promote citizen development.Therefore，in order to provide citizens with higher efficiency and quality government services，government service reform should be committed to cooperating with internal and external driving，promoting common production，optimizing supply carriers，and improving service standards and performance evaluation systems.

Government Service Reform；Value Orientation；Citizen-centered；Digital Transformation；Internet+Government Service

責(zé)任編輯 周巍