單菲菲　高敏娟

摘要：鄉(xiāng)村治理處于國家治理的基礎(chǔ)性位置，面臨著探索“棘手問題”治理策略、提升治理績效的現(xiàn)實要求。以三屆“全國鄉(xiāng)村治理典型案例”為樣本，采用扎根理論研究方法對“鄉(xiāng)村治理績效何以實現(xiàn)”進行解析，研究發(fā)現(xiàn)：地方黨委政府以自上而下的政治推動和統(tǒng)籌管理進行設計引導，鄉(xiāng)村社會以自下而上的村級組織激活和公共規(guī)則重構(gòu)促成集體行動，兩者在內(nèi)部有序運行的前提下，從“個體－組織”行動者和“價值－空間－載體”要素兩個層面形成耦合協(xié)同，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)的“上下有序與耦合協(xié)同”模型。扎根中國故事，歸納實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理績效的中國智慧，能夠為推進鄉(xiāng)村發(fā)展提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；治理績效；耦合協(xié)同；鄉(xiāng)村振興；實現(xiàn)路徑

一、問題提出與文獻回顧

鄉(xiāng)村是國家各項戰(zhàn)略部署的落地單元，因經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，在國家治理體系中承載了黨和政府的更多關(guān)切。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略接續(xù)實施，鄉(xiāng)村作為任務承接的最終場域，其重要性愈加凸顯。黨的二十大報告指出“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村”[1]，內(nèi)嵌了以鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化推進國家治理現(xiàn)代化的應然期待。鄉(xiāng)村要振興，治理是關(guān)鍵。2023年以鄉(xiāng)村振興為重點內(nèi)容的中央一號文件，就提出要“提升鄉(xiāng)村治理效能”[2]，將鄉(xiāng)村治理擺在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的突出位置。然而，鄉(xiāng)村治理績效的實現(xiàn)存在諸多難點。受城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化浪潮的沖擊，鄉(xiāng)村面臨著人口的雙向流動，不穩(wěn)定性與不確定性加劇，利益分配和矛盾糾紛更為復雜，現(xiàn)代性因素對鄉(xiāng)土社會原有的治理結(jié)構(gòu)和治理形式進行著消解與重構(gòu)?？疾爨l(xiāng)村治理實踐新形態(tài)，探索解決鄉(xiāng)村治理中各類“棘手問題”的有效策略，回答鄉(xiāng)村治理績效何以實現(xiàn)，是當前的關(guān)鍵議題。

鄉(xiāng)村治理實踐的持續(xù)推進為學術(shù)研究提供了增長點，圍繞鄉(xiāng)村治理績效主要形成了以下論域：（1）考察各類制度在鄉(xiāng)村落地的績效狀況。項目制幫扶依靠政府強制度控制和強政策動員，成為對接共同富裕目標的重要制度安排[3]，項目落地時憑借的不同動員機制會帶來差異化的實踐績效[4]。以“寧海36條”為代表的村治政策，涵蓋鄉(xiāng)村權(quán)力運行和事務辦理兩大維度，為鄉(xiāng)村治理帶來了突破和變革[5]。（2）探討內(nèi)部主體結(jié)構(gòu)因素對治理績效的影響。治理重心下移使各類村級組織間的結(jié)構(gòu)張力凸顯，導致治理績效遞減[6]，破解的核心在于以基層黨組織為核心，構(gòu)建“一核多元”的鄉(xiāng)村治理共同體[7]。而且，作為骨干力量的治理型中堅農(nóng)民[8]，以及受經(jīng)濟、政治和社會動機影響的經(jīng)濟精英[9]，均能以個體性參與助力治理績效的提升。（3）明晰實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理績效的方式選擇。自治、法治、德治指向民眾參與、制度權(quán)威和鄉(xiāng)賢培育等關(guān)鍵要素[10]，“三治”與以黨建引領(lǐng)的政治、依靠技術(shù)支持的智治結(jié)合為“五治”[11]，是當前提升治理績效的基本方式。此外，整合鄉(xiāng)村社會資本網(wǎng)絡[12]、以善治引導鄉(xiāng)村公共性生成[13]、圍繞公共價值進行社會價值建構(gòu)[14]也屬于鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)的關(guān)鍵通路。

“績效”是衡量治理活動的結(jié)果變量，為考察鄉(xiāng)村治理提供了概念性工具?？冃?nèi)涵隨公共管理范式的轉(zhuǎn)換逐漸豐富，經(jīng)歷了從傳統(tǒng)“3E”（經(jīng)濟、效率、效益）到追求多元合作和更廣泛公共價值的演變，鄉(xiāng)村治理績效也因此成為反映多元主體參與鄉(xiāng)村治理并實現(xiàn)公共價值的核心話語。鄉(xiāng)村治理績效的實現(xiàn)意味著在多元主體協(xié)同發(fā)力的過程中找尋到“最大公約數(shù)”，既獲得了自下而上的社會建構(gòu)，又進入國家視野取得關(guān)注?，F(xiàn)有研究結(jié)合鄉(xiāng)村本土實踐，對治理績效的相關(guān)問題進行了學理探討，為后續(xù)研究提供了寶貴經(jīng)驗，然而鄉(xiāng)村治理績效的實現(xiàn)路徑問題仍值得探索。具體制度安排的績效考量更為聚焦，卻容易陷入碎片化的困境，較難從宏觀上探討鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)的一般規(guī)律。主體結(jié)構(gòu)因素與績效的關(guān)系判斷更多著眼于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部，而強國家的屬性則意味著不能脫離黨政系統(tǒng)范疇來解釋績效的實現(xiàn)。治理方式選擇的研究借助個案質(zhì)性探討產(chǎn)生增益的可能著力點，但還需進一步把握多元方式背后的邏輯理路來提升對治理挑戰(zhàn)的回應性。由此可見，立足鄉(xiāng)村社會的內(nèi)外互動，整體分析鄉(xiāng)村治理實踐，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)的因果機制，具有重要性和必要性。這形成了本文擬回答的問題——鄉(xiāng)村治理績效的實現(xiàn)遵循何種普遍性路徑？

不斷涌現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理典型案例是洞察和闡釋治理實踐的重要素材。2019年至2021年，中央為推廣治理經(jīng)驗、解答鄉(xiāng)村面臨的各類難題，評選并推介了三屆“全國鄉(xiāng)村治理典型案例”，具有權(quán)威性和代表性。基于此，本文以三屆“全國鄉(xiāng)村治理典型案例”的推介材料為研究對象，嘗試厘清鄉(xiāng)村治理績效的實現(xiàn)路徑，以期為未來鄉(xiāng)村振興等實踐的優(yōu)化提供參考。

二、研究設計

（一）研究方法

扎根理論以收集的資料為基礎(chǔ)，通過對資料自下而上的歸納和濃縮，來發(fā)現(xiàn)或建構(gòu)理論，解釋和預測客觀現(xiàn)象[15]。扎根理論有三大流派，其中以施特勞斯（Anselm L.Strauss）為代表的程序化扎根理論重在明確概念指向，強調(diào)用嚴格的程序來保持嚴謹性，有較為廣泛的應用[16]。從扎根理論研究的資料基礎(chǔ)來看，文本材料經(jīng)常被作為理解和解釋現(xiàn)實現(xiàn)象的數(shù)據(jù)來源。以各類獎項評選材料構(gòu)成的案例庫，超越了碎片化局限，有助于從整體視野達成規(guī)律性認知，是學者研究的重要材料，也為扎根理論開展奠定了資料基礎(chǔ)。

本文遵循程序性扎根理論的步驟，借助“全國鄉(xiāng)村治理典型案例”的申報資料展開研究，原因如下：一是相較于對單案例單維度的關(guān)注，鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)路徑的探析更需要立足大量案例，形成全景式關(guān)懷，得到的結(jié)論將更具解釋力和預測性。二是鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)路徑的得出，建立在理解復雜和新型的治理樣態(tài)，并基于資料總結(jié)邏輯理路的前提上，扎根理論的本質(zhì)即系統(tǒng)解讀來自實踐的資料并構(gòu)建理論模型，本文的研究目的與扎根理論相匹配。三是本文旨在厘清與鄉(xiāng)村治理績效相關(guān)的要素如何作用得到績效結(jié)果，需明確概念間的邏輯指向，與程序性扎根理論流派更為契合。

（二）樣本選取與數(shù)據(jù)收集

扎根理論遵循理論抽樣，根據(jù)理論生成選擇研究對象，關(guān)注點不在于樣本代表性，而在于“關(guān)心概念及尋找闡明概念的事件”[17]。本文中“鄉(xiāng)村治理”“治理績效”界定了概念的范圍，說明選取的案例樣本既需是鄉(xiāng)村場域中的治理實踐，也要在一定程度上代表績效的實現(xiàn)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室（下文簡稱“中央農(nóng)辦”）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在2019和2020年間征集推介了54個“全國鄉(xiāng)村治理典型案例”，2021年中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合征集推介了38個案例。上述案例聚焦全國各地多樣的做法和經(jīng)驗，內(nèi)涵鄉(xiāng)村治理的基本面向，能夠彌合個案調(diào)查與整體認知間的差距；中央部門的評選推介，具有權(quán)威性，表明了官方對各地鄉(xiāng)村治理績效的認可；這些案例的產(chǎn)生經(jīng)過了嚴格篩選和把關(guān)，區(qū)域覆蓋全國各地，具有一定的影響力并得到社會認可。綜上，2019至2021年間涌現(xiàn)的92個“全國鄉(xiāng)村治理典型案例”，構(gòu)成了本文的案例樣本庫。

本文選取的案例樣本決定了數(shù)據(jù)收集的類型，“全國鄉(xiāng)村治理典型案例”的征集和推介工作以案例文本材料為載體，內(nèi)容涉及鄉(xiāng)村治理實踐的基本情況、主要做法和發(fā)展成效等，詳細的文本成為本文開展研究的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，經(jīng)收集整理，得到了近28萬字的文本資料。

（三）數(shù)據(jù)分析

本文數(shù)據(jù)分析使用的工具是質(zhì)性分析軟件NVivo12，采用程序化扎根理論三級編碼，即開放式編碼、主軸編碼和選擇式編碼。首先，進行開放式編碼，將資料打散，以文本表達的含義為原則，抽取初始概念，并將概念根據(jù)類屬關(guān)系范疇化；其次，進行主軸編碼，對初始范疇進行調(diào)整、歸類和進一步合并；最后，進行選擇式編碼，找出核心范疇，明確主次維度，得到理論模型。在編碼過程中，研究團隊對文本爭議內(nèi)容展開了充分討論。同時，本文在每屆“全國鄉(xiāng)村治理典型案例”中，各隨機抽取一個案例的文本進行理論飽和度檢驗，未出現(xiàn)新的概念，說明得到的理論模型能夠解釋本文所關(guān)心的研究問題。

三、范疇提煉與模型構(gòu)建

（一）開放式編碼及初始范疇

在開放式編碼階段，依據(jù)編碼要求，立足文本資料，進行了初始概念提取和初始范疇歸納。最終得到初始概念67個，并范疇化得到19個初始范疇，表1即為鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)的開放式編碼結(jié)果示例。

（二）主軸編碼及主范疇

在主軸編碼階段，經(jīng)過不斷比較逐步明晰了不同類屬之間的聯(lián)結(jié)，即19個副范疇可依照地方黨委政府與鄉(xiāng)村社會所對應的策略選擇及耦合銜接，劃分為政治推動、統(tǒng)籌管理、激活村級組織、公共規(guī)則重構(gòu)、“價值－空間－載體”要素、“個體－組織”行動者6個主范疇。表2即為主范疇的具體內(nèi)涵、主范疇與副范疇的對應關(guān)系。

（三）選擇式編碼及模型構(gòu)建

在選擇式編碼階段，本文確定核心范疇為“鄉(xiāng)村治理績效的實現(xiàn)路徑”，由上節(jié)所述的6個主范疇構(gòu)成。具體來說，地方黨委政府將注意力放在政治推動、統(tǒng)籌管理上，自上而下設計引導，進行統(tǒng)合；鄉(xiāng)村社會內(nèi)部以組織激活、公共規(guī)則重構(gòu)為重點，自下而上形成集體行動；地方黨委政府和鄉(xiāng)村社會形成了兩大層面的耦合協(xié)同，即“個體－組織”的行動者層面、“價值－空間－載體”的要素層面，行動者層面耦合協(xié)同反映的是主體結(jié)構(gòu)關(guān)系，要素層面表明行動者耦合協(xié)同的領(lǐng)域與基礎(chǔ)。至此，本文將該理論模型稱為鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)的“上下有序與耦合協(xié)同”模型（如圖1所示）。

四、鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)的理路闡釋

鄉(xiāng)村治理績效的實現(xiàn)是地方黨委政府與鄉(xiāng)村社會共同驅(qū)動并耦合協(xié)同的結(jié)果。對鄉(xiāng)村問題的探討不能僅停留于單向場域，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性地位與強國家的治理國情決定了鄉(xiāng)村社會發(fā)展中必然需要國家持續(xù)性在場，鄉(xiāng)村治理實踐的層級性特征直接決定了地方黨委政府（尤其是縣級層面）基于宏觀戰(zhàn)略和新形勢導向發(fā)揮功能的重要性。下文將對地方黨委政府與鄉(xiāng)村社會各自的策略選擇、兩者的耦合協(xié)同內(nèi)容展開探析，從而揭示鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)的理路。

（一）地方黨委政府自上而下的設計引導

地方黨委政府在促成鄉(xiāng)村治理績效時，重在自上而下進行設計引導，發(fā)揮統(tǒng)合功能，策略表現(xiàn)為：一是依靠黨委部署協(xié)調(diào)、制度保障和領(lǐng)導小組等的政治推動，以高位勢能向下貫通治理目標和任務；二是運用規(guī)劃設計、多維支持、內(nèi)部聯(lián)動和監(jiān)督考核等具體方式，進行目標及任務落實中的統(tǒng)籌管理。

1.政治推動嵌入目標任務

明確目標任務并運用政治手段嵌入內(nèi)外場域，是治理績效實現(xiàn)中地方黨委政府施策工具的重要之維。地方處于從宏觀戰(zhàn)略敘事走向微觀行動敘事的關(guān)鍵接點位置，能否凝練出適合當?shù)匕l(fā)展的、可操作化的目標任務事關(guān)中央宏觀戰(zhàn)略在基層的落地。因而，地方黨委政府因地制宜，明確鄉(xiāng)村治理的任務目標就顯得尤為重要[18]。為達成這一目的，地方黨委政府通常需要結(jié)合中央要求，使用黨委部署協(xié)調(diào)、出臺文件形成制度供給、推行小組政治等機制保證目標任務的銜接和嵌入，強化執(zhí)行動力。

首先，黨委部署協(xié)調(diào)對目標任務進行了政治規(guī)劃。從省到鄉(xiāng)各級黨委貫穿鄉(xiāng)村治理工作全局，發(fā)揮部署協(xié)調(diào)功能，是影響注意力分配的核心因素，黨委在場使目標任務的正式性權(quán)威得到增強，黨委組織協(xié)調(diào)也優(yōu)化了目標任務落實所依托的治理體系[19]。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與地方其他層級黨委相比，屬于承接責任的末梢，其職能重心有所差異，即部署協(xié)調(diào)工作傾向于細化并對接目標任務至行政村，主抓落實，進行重點把關(guān)和民情研判。其次，結(jié)合黨委指引，配套各類文件也是目標任務銜接的重要手段。地方不同層級、不同類型的文件是鄉(xiāng)村治理制度支撐的核心構(gòu)件，其內(nèi)容著重強調(diào)對任務目標的中觀指導和微觀操作，作為政治的顯性結(jié)果，使目標任務實現(xiàn)向上承接、向下傳遞。然而，部署和制度要依靠行動組織才能落地。鄉(xiāng)村治理中領(lǐng)導小組的組織方式具有政治屬性，通常由書記擔任組長，并納入相關(guān)職能部門主要領(lǐng)導，圍繞重點工作進行任務分解、分配到人，強化責任意識。該組織方式依靠借力和自立邏輯[20]，構(gòu)建了推動重點任務落實的行動共同體[21]，有助于打破部門協(xié)作行動的梗阻。

2.內(nèi)外統(tǒng)籌管理推動落實

地方黨委政府統(tǒng)籌管理的內(nèi)容之一即面向鄉(xiāng)村社會的規(guī)劃與支持賦能。從對鄉(xiāng)村社會的規(guī)劃來看，鄉(xiāng)村治理內(nèi)容涉及方方面面，瞄準治理靶點是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理績效的前提條件，這就對地方黨委政府提出了更高的能力要求。地方黨委政府既要立足鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展，錨定鄉(xiāng)村發(fā)展方向，又要突出重點抓手，指明當前鄉(xiāng)村工作的重心。在鄉(xiāng)村治理方向性的把握上，以南京市江寧區(qū)為例，該地政府講求科學分類，將當?shù)卮迩f發(fā)展劃分為三種類型，即城鎮(zhèn)型村莊、過渡型村莊和農(nóng)村型村莊，穩(wěn)住了鄉(xiāng)村社會的“方向盤”。在鄉(xiāng)村治理重心的把握上，黨委政府會以主抓工作、治理模式為載體，回應鄉(xiāng)村現(xiàn)實發(fā)展的核心需求。主抓工作如廉潔履職、減負增能等，治理模式包括后備隊伍建設的“村推鎮(zhèn)選縣考察”模式、經(jīng)濟發(fā)展的“黨支部+合作社+農(nóng)戶”模式、民主協(xié)商的“三說三抓”模式等。

從對鄉(xiāng)村社會的支持賦能來看，地方黨委政府發(fā)力的維度包括技術(shù)、資金、培訓和宣傳。技術(shù)支持出于鄉(xiāng)村問題上傳、信息公開、方便政務服務等動因，推動建立各類信息平臺，并要求打破平臺間信息傳輸壁壘，村民在該過程中可成為信息的直接生產(chǎn)者與監(jiān)督者。資金支持主要基于專項工作的安排，諸如法律顧問、鄉(xiāng)村新聞官、美麗屋場建設、積分制等，通過資金撥付保證項目運行的各類經(jīng)費。培訓是指組織村（社區(qū)）黨組織書記、村民代表、調(diào)解員、扶貧社成員等在本地學習或外地交流，旨在為鄉(xiāng)村發(fā)展的人力資本賦能。宣傳的具體途徑包括開展各級示范評比、樹立正反面典型，以輿論引導的方式進行造勢。技術(shù)和資金投入通常在短期內(nèi)可以得到可視的結(jié)果，培訓和宣傳的成效一定程度上很難實現(xiàn)量化確認，這四個維度通常以輸入性供給、策略性組合的方式進入鄉(xiāng)村社會。

地方黨委政府統(tǒng)籌管理的另一重要內(nèi)容是面向組織內(nèi)部的橫縱聯(lián)動。部門協(xié)同是影響績效的關(guān)鍵變量，橫縱聯(lián)動是從協(xié)同主體互動的視角對部門間關(guān)系的考察，組織內(nèi)部的橫縱聯(lián)動、共同配合能夠打破條塊掣肘。首先，地方黨委政府會圍繞工作主題，整合同一層級（主要是市、縣（區(qū)））橫向職能部門，保證科層組織運行效率。如山東省曲阜市為推動支部領(lǐng)辦合作社的發(fā)展，在科層組織內(nèi)將與之發(fā)展有關(guān)的農(nóng)業(yè)、財政和金融部門進行了聯(lián)合，協(xié)同推動合作社發(fā)展。其次，地方黨委政府注重構(gòu)建多級聯(lián)動的縱向治理架構(gòu)，搭建不同層級的上下通路，突破層級壁壘。鄉(xiāng)村治理中地方黨委政府的縱向聯(lián)動層級包括“?。校h（區(qū)）－鄉(xiāng)鎮(zhèn)”四級，受屬地責任與壓力傳導的影響，縣（區(qū)）級綜合協(xié)同的角色得到凸顯。而且，由于縱向傳導需鄉(xiāng)村社會承接，經(jīng)過層層下沉，村一級也被納入聯(lián)動體系。上述層級聯(lián)動中涉及權(quán)力、資源、信息、任務等要素的有機銜接和整合，從而保障鄉(xiāng)村治理績效的實現(xiàn)。除此之外，為確保組織系統(tǒng)的各項安排規(guī)范有效運行，統(tǒng)籌管理還需輔之以必要的監(jiān)督考核。監(jiān)督考核內(nèi)容上涵蓋將村鎮(zhèn)作為整體治理單位的評比和干部個人的工作評價，監(jiān)督主體上除自查、群眾與人大監(jiān)督外，更強調(diào)上級政府巡查和紀委監(jiān)督，考核結(jié)果通常與表彰和績效獎金相掛鉤。

（二）鄉(xiāng)村社會自下而上的集體行動

鄉(xiāng)村治理績效的實現(xiàn)離不開鄉(xiāng)村社會自下而上的內(nèi)生性發(fā)育，將原子化個體組織起來促成集體行動是當前鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)的重點所在。更進一步來看，集體行動達成的條件與基礎(chǔ)是激活村級組織和重構(gòu)公共規(guī)則。

1.村級組織激活

鄉(xiāng)土中生發(fā)的各類村級組織是治理活動的要件，表征著鄉(xiāng)村社會治理主體自我賦能的過程，激活村級組織需要著眼于組織職能、組織能力和組織類型。

由于國家對鄉(xiāng)村實行自治有根本性規(guī)定，村“兩委”成為鄉(xiāng)村治理的主力，因而組織職能優(yōu)化聚焦的是鄉(xiāng)村治理中村“兩委”應該干什么的問題。當前，村“兩委”功能作用包括引領(lǐng)聯(lián)動、組織實施和聯(lián)系群眾。村支委作為黨在鄉(xiāng)村的組織代表，是引領(lǐng)聯(lián)動的核心，村支委一方面把控重大民生事項及其關(guān)鍵環(huán)節(jié)，領(lǐng)頭帶動村級各項事務的開展，另一方面聽取村委會、村監(jiān)會、議事會和理事會等報告，使村級事務能夠依托各組織協(xié)同開展。村“兩委”的組織實施主要針對村中重大決策、項目安排和資金使用等事項，綜合法定程序與村民的意見，進行計劃、協(xié)調(diào)和控制，確保重點工作在鄉(xiāng)村社會落地。聯(lián)系群眾直指村“兩委”的群眾基礎(chǔ)，村“兩委”不僅要將政策和組織決議向村民宣傳到位，也要收集村民意見與需求。

村級組織能力提升的要點是加強組織和人員管理。組織管理方面，推動黨組織縱向到底的建設，織密黨建網(wǎng)格，提升基層黨組織的覆蓋率，以黨組織自身的凝聚力和社會鏈接功能帶動共管共治，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。如佛山市南海區(qū)從行政村到村民小組構(gòu)建了“黨委/黨總支－黨支部－黨小組”的縱向黨建網(wǎng)格，延伸了黨組織在基層治理中的觸角，促進了鄉(xiāng)村社會力量發(fā)育。人員管理方面，不僅突出村級組織隊伍在學歷、年齡結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化，對無職黨員進行設崗定責，而且實行村“兩委”與其他村級組織的人員交叉，即由村支書擔任各類組織負責人，吸引黨員成為各類組織成員。能力提升不僅有益于保持村級組織活力，更強調(diào)村級黨組織的核心領(lǐng)導，將“以民為本”的價值理念貫穿到治理活動中，避免村級事務處理懸而不決。

就組織類型而言，除傳統(tǒng)的村“兩委”之外，出于不同治理目的的需要，組建功能性組織成為當前治理實踐的重要特色。一方面，發(fā)揮監(jiān)督功能的村務監(jiān)督委員會（即村監(jiān)委）成為村“兩委”的重要補充。村監(jiān)會的產(chǎn)生主要緣于對輸入資源公正分配的需求以及為了避免征地拆遷中出現(xiàn)村干部不正當行為，其主要任務是審核公共決策結(jié)果、監(jiān)督各主體對公共決策的組織實施。另一方面，各類具有經(jīng)濟和志愿服務功能的組織得到發(fā)育。不同類型的產(chǎn)業(yè)合作社是鄉(xiāng)村經(jīng)濟功能組織的典型代表，其以利益為紐帶、圍繞生計需求成立，服務于鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展目標，是村民組織化生產(chǎn)得以實現(xiàn)的重要載體。鄉(xiāng)村志愿服務組織面向各類自治事務，是發(fā)軔于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的非正式組織，如為規(guī)范鄉(xiāng)村婚喪嫁娶成立紅白理事會，為化解矛盾組建矛盾糾紛調(diào)解隊伍。此外，退役軍人及返鄉(xiāng)大學生等群體，經(jīng)過組織動員，積極參與鄉(xiāng)村環(huán)境整治、治安維護等志愿服務，成為鄉(xiāng)村治理的重要主體。

2.公共規(guī)則重構(gòu)

規(guī)則的生產(chǎn)和執(zhí)行會作用于治理績效的實現(xiàn)[22]，鄉(xiāng)村社會重構(gòu)公共規(guī)則具有必要性和緊迫性。鄉(xiāng)村對公共規(guī)則的強調(diào)，受到傳統(tǒng)社會“軟規(guī)范”瓦解和集體利益公平分配要求的雙因驅(qū)動。鄉(xiāng)村由熟人社會轉(zhuǎn)向半熟人社會，與之對應的運行規(guī)則隨現(xiàn)實改變而發(fā)生了變化，與此同時，鄉(xiāng)村治理中個人私益向公共利益的整合直接影響鄉(xiāng)村秩序。規(guī)則重構(gòu)立足變化視野，是基于個體達成集體行動的必要條件[23]，為公共利益的實現(xiàn)提供了可能。

規(guī)則內(nèi)容、氛圍營造和結(jié)果使用是鄉(xiāng)村公共規(guī)則重構(gòu)的要點。首先，規(guī)則內(nèi)容上合法性與操作性并重。一方面，公共規(guī)則制定時必須遵循法律和地方黨委政府的要求，并吸納村民意見獲得合法性，弱化規(guī)則執(zhí)行阻力。另一方面，規(guī)則需具備可操作性，為其落地奠定基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村公共規(guī)則的可操作性主要體現(xiàn)在村民協(xié)商議事的“說議辦評”流程、用權(quán)規(guī)范的“清單制”流程等內(nèi)容上，搭建流程框架明確了規(guī)則涉及的具體環(huán)節(jié)，能為公共規(guī)則落地帶來積極效果。其次，規(guī)則內(nèi)容讓村民知曉和遵守才會產(chǎn)生意義。借助上墻、發(fā)放宣傳冊和舉辦文藝活動等多種方式進行宣傳，能營造輿論氛圍，有效提升村民規(guī)則知曉率，激發(fā)村民關(guān)心村務的熱情。依托村務公開欄、微信群等渠道公開規(guī)則各環(huán)節(jié)的運行結(jié)果，特別是將行為有關(guān)的事項確定到人和家庭，進行個人獎懲和家庭評選，保證規(guī)則運行透明和有效。

整體觀之，鄉(xiāng)村社會公共規(guī)則重構(gòu)的邏輯思維體現(xiàn)在從合法性和操作性出發(fā)，搭建程序性框架，明確規(guī)則作用環(huán)節(jié)，將可信承諾和自我監(jiān)督寓于公共規(guī)則之內(nèi)。鄉(xiāng)村社會村規(guī)民約的制定對此做了很好的印證，村規(guī)民約制定時要先向下調(diào)查村民需求，形成基礎(chǔ)材料，再由村“兩委”及村民代表確立框架撰寫初稿，初稿還需向上尋求鎮(zhèn)級領(lǐng)導班子的把關(guān)，可能的話可引入法律方面的專業(yè)人員進行審議，包涵合法性與操作性意蘊。村規(guī)民約也應結(jié)合當?shù)匕l(fā)展、歷史人文，關(guān)注鄉(xiāng)村環(huán)境、風俗和各類服務，與積分制、信用管理等內(nèi)容配套。村規(guī)民約運行結(jié)果要定期在村務公開欄公布，并依據(jù)結(jié)果設立紅黑榜、積分榜等內(nèi)容，給予村民物質(zhì)獎勵（積分兌換物品等）和精神獎勵（推選為村級文明戶等），提升規(guī)則運行的約束力。

（三）基于“行動者－要素”層面的耦合協(xié)同

地方黨委政府自上而下的設計引導和鄉(xiāng)村社會自下而上的集體行動，是圍繞鄉(xiāng)村治理實踐形成的上下界面，只有黨委政府統(tǒng)合與鄉(xiāng)村社會行動有機融合，形成耦合協(xié)同系統(tǒng)，才能產(chǎn)生良好的治理績效。鄉(xiāng)村治理的耦合協(xié)同可以概括為“行動者－要素”兩個層面，行動者層面的耦合協(xié)同聚焦鄉(xiāng)村治理的主體結(jié)構(gòu)，要素層面則廓清了行動者耦合協(xié)同的領(lǐng)域和基礎(chǔ)。

1.基于“個體－組織”的行動者層面

治理主體是與具體公共事務發(fā)生關(guān)聯(lián)的行動者，界定了誰能夠參與治理活動，是構(gòu)成治理網(wǎng)絡的基礎(chǔ)，貫穿治理過程的始終，行動者層面的耦合協(xié)同表征了鄉(xiāng)村治理主體之間的合作生產(chǎn)。

行動者被解構(gòu)為個體行動者和組織行動者。首先，個體行動者之間的耦合協(xié)同本質(zhì)上揭示的是依托下達與上傳促成政令暢通與需求傳遞，關(guān)注地方干部隊伍向下聯(lián)系村民與村民向上訴求表達，該過程凸顯了地方干部隊伍以服務為行動導向、村民以利益為整合紐帶。干部隊伍向下聯(lián)系主要依靠領(lǐng)導干部駐點入戶和“第一書記”駐村包村。領(lǐng)導干部深入鄉(xiāng)村一線開展“民情夜訪”等工作，加強信息溝通和干群聯(lián)結(jié)。國家下派“第一書記”，下沉體制內(nèi)關(guān)鍵政治精英[24]駐村坐班、走訪等，使得第一書記能夠發(fā)揮銜接國家與村民的管道功能，成為嵌入鄉(xiāng)村實現(xiàn)個體層面聯(lián)結(jié)的重要主體。村民向上表達依靠村干部、村民代表、新農(nóng)人及由村民骨干組成的“兩長八員”，其通過聯(lián)人、聯(lián)戶發(fā)揮向上銜接作用，形成利益訴求傳遞。其次，組織行動者的耦合協(xié)同涉及基層黨組織和政府部門、村“兩委”、企業(yè)、高校及科研院所等組織主體，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需求決定了不同組織主體的參與度，不同主體之間的博弈互動能夠塑造出多形態(tài)的治理網(wǎng)絡。如廣東省清遠市在以鄉(xiāng)村新聞官撬動鄉(xiāng)村治理時，先是整合了省鄉(xiāng)村振興服務中心、媒體和高校三方，成立了培訓學院，后與郵政公司、建設銀行簽訂了合作協(xié)議，與快手、抖音等直播平臺達成共識，多方合作賦能促進了鄉(xiāng)村發(fā)展。組織行動者之間的耦合協(xié)同以互利共贏為前提，建立在各方支持性資源供給的基礎(chǔ)上。

2.基于“價值－空間－載體”的要素層面

行動者耦合協(xié)同必須嵌入鄉(xiāng)村治理要素，“價值－空間－載體”分別與公共事務、治理單元和場所站點對應，明晰了行動者耦合協(xié)同的領(lǐng)域和基礎(chǔ)。價值要素是治理活動的導向和銜接點，空間要素定位了治理活動的范圍，載體要素明確了治理依托的平臺點位?！皟r值－空間－載體”三維要素說明圍繞鄉(xiāng)村各類公共事務，基于劃分出的治理單元，依托具體的場所站點，地方黨委政府和鄉(xiāng)村社會能夠形成耦合協(xié)同。

公共價值的實現(xiàn)需依托一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村社會中各類公共事務成為價值要素的核心和承載。因而，價值要素指涉鄉(xiāng)村治理中與村民個體、鄉(xiāng)村整體相關(guān)的公共事務，包括鄉(xiāng)村建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會穩(wěn)定等各類與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的內(nèi)容，論及公共性和公共利益。上下耦合互動使碎片化意見達成共識、個人私益聚合為公共利益、原子化個體走向治理共同體，圍繞的核心都是鄉(xiāng)村公共事務，公共性問題讓國家與社會的關(guān)系從投射感知走向?qū)嶋H交匯[25]?？臻g要素明確了治理活動分解后的落地單元。鄉(xiāng)村場域受地理環(huán)境和居住特征的影響，地方黨委政府統(tǒng)合策略落地和鄉(xiāng)村社會內(nèi)部服務管理半徑通常過大，為此需依據(jù)地緣、血緣、親緣等因素細化管理范圍至片區(qū)、網(wǎng)格、自然村落、屋場等，保證資源集中和組織動員，借此提升組織管理的有效性。載體要素從硬件設施入手，旨在搭建服務站點、文化廣場、辦公場所等場地，并設置場地使用制度，創(chuàng)建多方對話的功能性平臺，促成內(nèi)外、上下互動，一方面為居民議事、矛盾調(diào)解、休閑提供活動陣地，如民情茶室、“和為貴”調(diào)解室等，另一方面便利服務的下沉，如黨群服務中心、法律服務工作室、文明實踐站。

五、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論：鄉(xiāng)村治理績效的實現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村是“中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池”[26]，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對其賦予了新的時代意蘊，需跳出碎片化認識的窠臼，從系統(tǒng)視角整體把握鄉(xiāng)村治理績效的實現(xiàn)路徑。2019年至2021年涌現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理典型實踐，代表了鄉(xiāng)村治理的整體樣態(tài)，借助上述案例，能夠得到鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)的一般性路徑。

本文認為鄉(xiāng)村治理績效的實現(xiàn)得益于內(nèi)部有序運行的地方黨委政府和鄉(xiāng)村社會，并在此基礎(chǔ)上形成上下兩者之間的耦合協(xié)同。在鄉(xiāng)村治理中地方黨委政府以國家代言人身份進行著管理體制的整體規(guī)劃和引導，統(tǒng)合作用得到凸顯，運用的策略為：明晰地方差異化的目標，以政治推動形成目標任務的向下嵌入，以此為前提，面向鄉(xiāng)村社會進行方向引導與支持賦能，并加強組織內(nèi)部的橫縱聯(lián)動，統(tǒng)籌管理推動目標任務落實。此外，“鄉(xiāng)村社會本身和鄉(xiāng)村管理體制或制度”[27]是影響鄉(xiāng)村治理績效的重要變量，由此衍生出不同的原生制度邏輯和外生制度邏輯作用于治理績效[28]。鄉(xiāng)村社會的發(fā)力點在于促成集體行動，運用的策略為激活村級組織、重構(gòu)公共規(guī)則，基于治理主體和治理過程的雙重思維實現(xiàn)內(nèi)生性培育。上下兩個系統(tǒng)有序運行，并耦合協(xié)同到“個體－組織”的行動者層面和“價值－空間－載體”的要素層面，因而實現(xiàn)了地方黨委政府與鄉(xiāng)村社會的并行不悖、有效互動[29]，在國家介入的過程中使得自治有效運轉(zhuǎn)起來[30]。綜上，地方黨委政府從組織到黨政干部、鄉(xiāng)村從集體到個體，兩者上下有序、耦合協(xié)同，共同推動鄉(xiāng)村治理績效的實現(xiàn)（如圖2所示）。

（二）進一步討論

鄉(xiāng)村治理不僅事關(guān)廣大民眾個體層面的效用感知，更與基層社會的穩(wěn)定息息相關(guān)。本文通過對豐富和典型的鄉(xiāng)村治理案例進行整體性考察，得到了鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)的“上下有序、耦合協(xié)同”路徑，有利于鄉(xiāng)村在具體治理實踐時進行對標，為未來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效落地提供了經(jīng)驗借鑒和行動導向。同時，本文以中國鄉(xiāng)村治理的實踐為土壤，立足績效視野，從地方黨委政府設計引導與鄉(xiāng)村社會集體行動的維度出發(fā)，作出了構(gòu)建本土績效理論的努力，為績效治理理論在鄉(xiāng)村治理主題下的發(fā)展提供有益支撐，并且，在一定程度上闡釋了“國家－社會”關(guān)系理論在鄉(xiāng)村場域的應然狀態(tài)。

值得說明的是，宏觀制度和政策為鄉(xiāng)村治理設定了基本方向，譬如加強基層組織與隊伍建設、促進自治德治法治融合、完善基層民主制度和創(chuàng)新治理方式等。本文分析時突出了地方層面黨委政府的作用，而地方層面的活動正是基于中央宏觀布局展開的，只是鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)村基層的定位，使與之銜接更為緊密的地方黨委政府重要性愈加凸顯。本文也對鄉(xiāng)村治理需要攻克的重點難題有了更深認識。首先，鄉(xiāng)村的宏微觀制度安排關(guān)注“如何治理”，為解決村級問題提供了可供遵循的操作方式。然而，鄉(xiāng)村各類制度日漸密集和復雜，管理規(guī)范化趨勢愈加明顯，以制度為核心的施策方式也帶來了規(guī)范治理和決策落地之間的張力，制度運行成本、制度運行效率等問題引發(fā)了平衡復雜制度與有效治理的思考。其次，實現(xiàn)資源輸入過程中供需有效對接是當前鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵所在。資源下鄉(xiāng)通常意味著強國家介入，面對供給資源的輸入，鄉(xiāng)村社會要形成有效的需求整合來避免資源錯配。如何在國家供給和社會需求中架起橋梁極具挑戰(zhàn)。

本文也存在局限：一是基于研究目的和數(shù)據(jù)可得性，選擇以二手數(shù)據(jù)作為分析材料，缺少一手調(diào)研數(shù)據(jù)的佐證；二是嘗試構(gòu)建一般性的治理績效實現(xiàn)模型，沒有關(guān)照到特殊治理情境。未來可通過實地調(diào)研，對研究結(jié)論進行檢驗和佐證，也可利用案例研究，關(guān)注個性情境，豐富補充理論模型的細節(jié)。

注釋：

①原始資料前的A、B、C分別代表第一、二、三屆“全國鄉(xiāng)村治理典型案例”，數(shù)字為各屆對應的案例序號。

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Upper and Lower in an Orderly Fashion and Coupling Coordination：

The Realization Path of Rural Governance Performance

—Based on the Grounded Theoretical Analysis of“Typical Cases of

National Rural Governance”

Shan Feifei / Gao Minjuan

Rural governance is at the fundamental position of national governance，and it faces the realistic requirement of exploring the“wicked problem”governance strategy and improving governance performance.This research takes the three“Typical Cases of National Rural Governance”as samples and uses the grounded theory method to investigate“how to achieve rural governance performance”.We find that the local CPC committee and government design and guide through top-down political promotion and integrated management，and rural society promotes collective action with bottom-up activation of village-level organizations and reconstruction of public rules.Under the premise of internal orderly operation，they form coupling coordination from the two levels of the“individual-organization”actor and the“value-space-carrier”element，and constituting the“upper and lower in an orderly fashion and coupling coordination”model of rural governance performance realization.Rooted in Chinese stories and summing up Chinese wisdom on the realization of rural governance performance can provide valuable references for deepening rural development.

Rural Governance；Governance Performance；Coupling Coordination；Rural Revitalization；Realization Path

責任編輯 矯海霞