何蘭萍 曹慧媛

內(nèi)容提要 各類風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害和危機(jī)事件的頻發(fā)，凸顯了韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化的必要性。韌性治理的政策演進(jìn)顯示，我國韌性能力建設(shè)的過程大致經(jīng)歷了探索期、推動(dòng)期和提升期3個(gè)階段；整體上理念持續(xù)深化，視野不斷拓寬，從工程韌性和環(huán)境韌性不斷向其他維度拓展，對制度韌性和技術(shù)韌性的關(guān)注逐漸增加。在韌性治理體系的結(jié)構(gòu)層次上，國家、城市和社區(qū)從不同層面推進(jìn)韌性治理：國家韌性強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和戰(zhàn)略支撐；城市韌性強(qiáng)調(diào)冗余規(guī)劃、行動(dòng)學(xué)習(xí)和智慧融合；社區(qū)韌性強(qiáng)調(diào)多元協(xié)同、文化塑造和科技賦能。鑒于此，未來應(yīng)把握韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化的邏輯走向，完善制度安排以提升多維韌性能力，形成協(xié)調(diào)有序的韌性治理體系，以回應(yīng)復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)社會背景之下治理現(xiàn)代化的要求。

關(guān)鍵詞 韌性 治理現(xiàn)代化 政策演進(jìn) 結(jié)構(gòu)層次

何蘭萍，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部公共管理學(xué)院副教授

曹慧媛，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部公共管理學(xué)院研究生

本文為天津市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“建設(shè)韌性社區(qū)提升治理能力現(xiàn)代化研究”（TJGL20-025）的階段性成果。

一、研究背景

社會科學(xué)對于風(fēng)險(xiǎn)社會的認(rèn)知可以追溯到20世紀(jì)50年代。風(fēng)險(xiǎn)社會是對現(xiàn)代化的一種總體性診斷，具有無序性、疊加性、系統(tǒng)性和全球性的外部特征[1]。復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)在多重時(shí)空邏輯與復(fù)雜行政關(guān)系中給人類帶來新的治理需求和治理困境[2]。全球性公共衛(wèi)生事件往往演變成蔓延至政治、經(jīng)濟(jì)和社會各方面的復(fù)合型跨界危機(jī)，也成為對治理體系和治理能力的大考。為了加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控和提高國家治理水平，有必要將韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化之中。

當(dāng)前，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。國家治理現(xiàn)代化在中國語境下須從治理體系和治理能力兩方面著手，兩者構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體[2]。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化就是要使國家的治理體系和治理能力適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的要求[3]。

韌性治理是不同治理主體為了增強(qiáng)對于復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)、學(xué)習(xí)與變革的能力，基于合作治理和組織學(xué)習(xí)機(jī)制建立的一種新型治理模式[4]。從這個(gè)意義上理解，韌性治理蘊(yùn)含了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要素、條件與邏輯。因此，將韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化，一方面需要通過韌性治理體系建設(shè)來推動(dòng)國家治理體系的完善，另一方面需要通過政策的制定和實(shí)施全面推進(jìn)韌性能力建設(shè)?？梢哉f，系統(tǒng)梳理韌性建設(shè)的政策演進(jìn)，能夠把握韌性思維嵌入治理能力的規(guī)律并進(jìn)一步明確應(yīng)然取向。與此同時(shí)，從縱向視角解構(gòu)韌性治理體系，有助于對多層次的韌性治理實(shí)踐進(jìn)行考察。

本文擬從橫向政策演進(jìn)和縱向結(jié)構(gòu)層次入手審視韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化，以明晰國家治理能力和治理體系的邏輯走向。首先，通過分析韌性建設(shè)相關(guān)政策文件的演進(jìn)邏輯，挖掘韌性治理能力建設(shè)的發(fā)展趨勢與特征；其次，基于國家治理體系，從縱向上闡釋韌性治理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)圖景。本文重點(diǎn)關(guān)注以下問題：①為何要在治理現(xiàn)代化中嵌入韌性思維？②韌性思維嵌入治理能力現(xiàn)代化的過程中具有怎樣的演進(jìn)特征與規(guī)律？③韌性治理體系中不同層次的內(nèi)涵與側(cè)重點(diǎn)如何？本文試圖通過對上述問題的回答，為我國治理現(xiàn)代化和韌性治理提供一定的政策啟示。

二、韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化的必要性

1.對于韌性思維的已有認(rèn)識

西方學(xué)者早在20世紀(jì)就已經(jīng)將韌性概念引入了社會科學(xué)領(lǐng)域，21世紀(jì)始，韌性思維逐漸被應(yīng)用于城市管理，尤其是城市防災(zāi)減災(zāi)、城市規(guī)劃、應(yīng)急管理。綜合看，學(xué)術(shù)界認(rèn)為韌性具有適應(yīng)外部環(huán)境變化、從災(zāi)害中學(xué)習(xí)的能力，并強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的自組織性和多元平衡性[5]。

學(xué)界圍繞構(gòu)建韌性城市和韌性社區(qū)所需具備的能力與資本，從不同維度解構(gòu)韌性概念，大多認(rèn)為其應(yīng)包含社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、制度和組織等維度的能力[6]。相應(yīng)地，不同維度的能力體現(xiàn)了韌性的不同特性，包括適應(yīng)性、多樣性、冗余性等[7]。參考學(xué)者對韌性維度的劃分，本文提出治理現(xiàn)代化背景下的韌性應(yīng)解構(gòu)為6大維度，即環(huán)境韌性、工程韌性、制度韌性、社會韌性、組織韌性和技術(shù)韌性（圖1），每個(gè)維度體現(xiàn)了相應(yīng)的韌性能力。

環(huán)境韌性是指城市系統(tǒng)在應(yīng)對自然災(zāi)害時(shí)的抵抗和適應(yīng)能力，同時(shí)也考察其風(fēng)險(xiǎn)暴露程度和自然資源的可持續(xù)性[1]。工程韌性指城市生命線工程和住房等基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的抗逆能力和冗余度，在經(jīng)歷沖擊后仍能夠維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提供基本公共服務(wù)[2]。制度韌性與政府應(yīng)對災(zāi)害沖擊的政策和策略相關(guān)，并且強(qiáng)調(diào)具備學(xué)習(xí)力，能夠從重大災(zāi)難中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，快速調(diào)整自身結(jié)構(gòu)與功能[3]。社會韌性主要聚焦于基層社會，通過志愿服務(wù)、教育宣傳等手段提升居民的防災(zāi)意識和自救互助能力，培育社會關(guān)系、社會規(guī)范、社會文化等社會資本，提高城市社區(qū)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定，增強(qiáng)基層風(fēng)險(xiǎn)防御和危機(jī)應(yīng)對能力[4]。組織韌性是指城市在應(yīng)對突發(fā)危機(jī)時(shí)，政府部門能夠建立完善的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，打破行政壁壘，市民、社區(qū)、社會組織等能夠與政府部門相互配合形成合力，構(gòu)建多元主體的協(xié)同治理體系[5]。技術(shù)韌性指大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等信息技術(shù)在政府治理、防災(zāi)減災(zāi)中發(fā)揮的效用，以及信息的互聯(lián)互通和智能處理水平[6]。

2.現(xiàn)實(shí)情境的需求

（1）應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會的必然要求

20世紀(jì)80年代以來，人類社會進(jìn)入高度不確定和復(fù)雜的“全球風(fēng)險(xiǎn)社會”時(shí)代[7]，城市面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)事件更是層出不窮，極端天氣、自然災(zāi)害、信息基礎(chǔ)設(shè)施故障、傳染病蔓延等事件頻發(fā)。由于城市系統(tǒng)的規(guī)模效應(yīng)和高度密集性，各類災(zāi)害呈現(xiàn)出鮮明的復(fù)合型特征，演化機(jī)制更加復(fù)雜，所造成的負(fù)面后果也更加嚴(yán)重和深遠(yuǎn)，極易誘發(fā)大規(guī)模公共危機(jī)。傳統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理模式已經(jīng)無法應(yīng)對新形勢下的災(zāi)害事件，對此，有必要引入韌性思維來推動(dòng)理論研究與城市減災(zāi)實(shí)踐在復(fù)合型災(zāi)害治理問題上的有效對話[8]。

（2）提升治理水平的現(xiàn)實(shí)指向

習(xí)近平總書記在2020年3月10日赴武漢考察疫情防控工作時(shí)指出，要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立“全周期管理”意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理的新路子?！叭芷诠芾怼笔侵厮苤卫砀窬值男轮鲝?，實(shí)現(xiàn)了治理理念從截面到過程、從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的拓展，對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重大意義。而韌性思維蘊(yùn)含的過程性正契合了這一理念，覆蓋了“事前、事中、事后”的整個(gè)周期。作為衡量應(yīng)急管理、抗災(zāi)能力水平的重要指標(biāo)，韌性能夠反映出社會治理水平和可持續(xù)發(fā)展能力，對于提升治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

3.韌性建設(shè)實(shí)踐的有力推動(dòng)

由于韌性內(nèi)涵與城市安全發(fā)展所需要的能力不謀而合，基于韌性理念的城市和社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。自2005年《兵庫行動(dòng)框架》提出通過韌性城市建設(shè)提高城市應(yīng)對自然災(zāi)害的理念后，國際機(jī)構(gòu)以及一些發(fā)達(dá)國家的城市政府開展了一系列城市韌性規(guī)劃研究及實(shí)踐探索。近年來，韌性理念在我國城市規(guī)劃建設(shè)管理中也逐漸得到應(yīng)用，韌性建設(shè)實(shí)踐正在涌現(xiàn)。例如，北京、上海、雄安新區(qū)和廣州的城市總體規(guī)劃中均提到了運(yùn)用韌性城市理念、加強(qiáng)城市應(yīng)對災(zāi)害的能力、建設(shè)有韌性和恢復(fù)力的城市。此外，成都在2011年參與了聯(lián)合國減災(zāi)署主辦的“讓城市更具韌性”行動(dòng)，并發(fā)布了《成都行動(dòng)宣言》。作為洛克菲勒基金會“全球100韌性城市”成員的黃石、德陽、海鹽和義烏，也正在借助國際資源進(jìn)行韌性城市的規(guī)劃建設(shè)，增強(qiáng)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)能力。

三、橫向政策演進(jìn)的韌性治理能力建設(shè)

“韌性”已被視為應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會的有效治理策略。實(shí)際上，韌性思維早已嵌入于我國政府政治話語，滲透在我國社會治理和城市發(fā)展建設(shè)之中。政策文本是政策的物質(zhì)載體，其話語邏輯、用詞、發(fā)布數(shù)量等都能夠反映治理的演進(jìn)與政策的變遷[1]。據(jù)此，本文通過對政策文本進(jìn)行量化分析與內(nèi)容挖掘，總結(jié)不同時(shí)期我國韌性建設(shè)政策發(fā)展與演變的主要特征，以期把握韌性思維嵌入治理能力的演進(jìn)邏輯。

1.文本選擇與階段劃分

本文政策文本的選擇范圍為2021年及之前的中央和地方層面政策文件，我們利用“北大法寶”數(shù)據(jù)庫進(jìn)行政策文本的收集。為確保樣本的完整性，首先以“韌性”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，共獲得中央政策文本405份，地方政策文本1352份。然后，根據(jù)相關(guān)性原則和規(guī)范性原則進(jìn)行篩選核對，最終納入研究范疇的政策文本共計(jì)345份，其中中央50份，地方295份，以上述文本為基礎(chǔ)構(gòu)建我國韌性建設(shè)政策文本數(shù)據(jù)庫。

根據(jù)我國韌性建設(shè)政策年度發(fā)文數(shù)量的變化趨勢以及相關(guān)政策資料，本文將近年我國韌性建設(shè)政策劃分為3個(gè)階段：一是探索期（2015—2016年），僅有黃石市、上海市和住建部出臺相關(guān)文件；二是推動(dòng)期（2017—2019年），中央和地方層面政策數(shù)量整體增加；三是提升期（2020年至今），突發(fā)公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)直接推動(dòng)了中央和地方對于安全韌性建設(shè)的高度關(guān)注，政策數(shù)量增長迅速。

2.我國韌性建設(shè)政策演進(jìn)主題與特征

本文對345份政策采用Gooseeker軟件進(jìn)行分詞和詞頻統(tǒng)計(jì)，去掉無實(shí)質(zhì)意義和有歧義關(guān)鍵詞，并將同義詞語進(jìn)行合并，按照階段進(jìn)行關(guān)鍵詞匯總，進(jìn)而分析政策主題的演進(jìn)（圖2）。

（1）探索期（2015—2016年）：自下而上的自主探索

2013年洛克菲勒基金會發(fā)起“全球100韌性城市”項(xiàng)目。黃石是我國最早入選該項(xiàng)目的會員城市之一，2015年頒布的《黃石市人民政府辦公室關(guān)于成立黃石市韌性城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，為推進(jìn)韌性城市建設(shè)提供了組織保障。2016年9月，上海市政府在《上海市政府電子政務(wù)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》中提出提升城市運(yùn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控與安全保障能力，增強(qiáng)城市韌性。同年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺《城鄉(xiāng)建設(shè)抗震防災(zāi)“十三五”規(guī)劃》，開始從國家級層面上正式關(guān)注韌性城市建設(shè)。

可以發(fā)現(xiàn)，該階段政策呈現(xiàn)出如下特征：一是我國的韌性建設(shè)政策探索是自下而上的，地方自主性較強(qiáng)。二是探索期的政策總量較少，政策集中于工程韌性、組織韌性和技術(shù)韌性3個(gè)維度，政策主題結(jié)構(gòu)相對單一。主要關(guān)注城市公共安全和抗震防災(zāi)韌性城市建設(shè)，研究建立韌性城市風(fēng)險(xiǎn)評估、生命線工程抗震安全保障、應(yīng)急處置和恢復(fù)等技術(shù)體系，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，提升城市安全保障能力。

（2）推動(dòng)期（2017—2019年）：提高城市硬件系統(tǒng)的抵御能力

在中央層面，2017年6月中國地震局提出加快地震科技創(chuàng)新，實(shí)施“韌性城鄉(xiāng)”計(jì)劃，通過科學(xué)評估和先進(jìn)抗震技術(shù)提高城鄉(xiāng)抗災(zāi)韌性。同年4月，科技部出臺《“十三五”公共安全科技創(chuàng)新專項(xiàng)規(guī)劃》，提出在發(fā)達(dá)國家日益重視和加強(qiáng)公共安全科技創(chuàng)新發(fā)展背景之下，應(yīng)推進(jìn)我國安全韌性城市構(gòu)建技術(shù)的相關(guān)研究，提升城鎮(zhèn)風(fēng)險(xiǎn)防范和管控水平。

在地方層面，政策內(nèi)容集中于以下3個(gè)方面：一是地方政府相繼提出建設(shè)韌性城市，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施，加大建筑安全隱患排查，構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與監(jiān)測體系，加強(qiáng)水體、土地治理，提高城市對生產(chǎn)安全事故、建筑安全事故和氣象災(zāi)害的防范和抵御能力。二是將海綿城市視為建設(shè)韌性城市的具體途徑，以海綿城市建設(shè)增強(qiáng)城市系統(tǒng)對于暴雨和水資源相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對能力。三是北京、上海、廣州和雄安新區(qū)在新一輪的城市總體規(guī)劃中均提出要加強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)能力和安全風(fēng)險(xiǎn)防控以提高城市韌性。

由此看出，這一時(shí)期中央和地方均加強(qiáng)了對于韌性城市建設(shè)的關(guān)注，政策維度集中于工程韌性、環(huán)境韌性、技術(shù)韌性和制度韌性。隨著社會、經(jīng)濟(jì)和自然等各種范疇給城市發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)日益增加，韌性理念越來越為城市管理與建設(shè)者所認(rèn)可，城市基礎(chǔ)設(shè)施、生命線系統(tǒng)建設(shè)等成為增強(qiáng)城市物理系統(tǒng)抗災(zāi)能力的重要抓手。

（3）提升期（2020年至今）：韌性治理上升至頂層設(shè)計(jì)

這一時(shí)期政策內(nèi)容和數(shù)量極大增加，中央和地方的政策協(xié)調(diào)性得到明顯體現(xiàn)，包括以下幾個(gè)方面。

一是開展城市體檢和城市更新。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部自2020年起連續(xù)組織城市體檢工作，強(qiáng)調(diào)將城市體檢作為統(tǒng)籌城市規(guī)劃、推進(jìn)城市更新和促進(jìn)城市建設(shè)轉(zhuǎn)型的重要抓手，而安全韌性被納入城市體檢評估維度之一。2021年11月，第一批城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目啟動(dòng)。各試點(diǎn)城市紛紛出臺城市更新條例和管理辦法，將加強(qiáng)城市風(fēng)險(xiǎn)防控、提升城市韌性作為工作原則；通過生態(tài)修復(fù)、功能完善工程、老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)等措施塑造城市風(fēng)貌，提升城市宜居品質(zhì)；推進(jìn)城市體檢評估，找出短板弱項(xiàng)，加快整治提升。其中，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與江西省人民政府于2021年9月聯(lián)合印發(fā)《建立城市體檢評估機(jī)制推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展示范省建設(shè)實(shí)施方案》，以部省合作為契機(jī)，打造高質(zhì)量發(fā)展范本。

二是將智慧城市與韌性城市建設(shè)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)智能技術(shù)在增強(qiáng)城市韌性、提高精細(xì)化管理水平中發(fā)揮的作用。2020年4月工業(yè)和信息化部辦公廳發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)移動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)全面發(fā)展的通知》，提出以智慧城市建設(shè)提升治理現(xiàn)代化水平，增強(qiáng)城市韌性及應(yīng)對突發(fā)事件能力。地方政府也提出將人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)融入新型智慧城市、韌性城市建設(shè)，提升城市治理信息化、管理精細(xì)化、決策科學(xué)化水平。成都市在2021年明確提出推進(jìn)“智慧韌性安全城市建設(shè)工程”，建立領(lǐng)導(dǎo)小組和推進(jìn)組并細(xì)化分解工作任務(wù)，為打造韌性、安全的智慧城市樣板提供了組織保障和推進(jìn)方案。

三是系統(tǒng)化推進(jìn)全域海綿城市建設(shè)，重點(diǎn)解決城市內(nèi)澇問題，提高城市防災(zāi)減災(zāi)能力。面對城市多發(fā)暴雨災(zāi)害，國務(wù)院相繼出臺《關(guān)于加強(qiáng)城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》等文件，明確指出實(shí)施海綿城市建設(shè)，完善城市防洪排澇體系，增強(qiáng)城市韌性，并將其納入《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》；同時(shí)，提出開展系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)示范工作，在全國推廣試點(diǎn)地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

四是提高應(yīng)急管理水平，增強(qiáng)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力。針對應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中暴露的治理弱項(xiàng)，中央和地方出臺一系列政策，要求完善公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，改善疾控基礎(chǔ)條件，健全應(yīng)急處置機(jī)制和物資保障制度，在風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化的背景之下，提高城市的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力，從而增強(qiáng)抵御復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的能力。北京市政府在2021年10月發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出從空間、工程、管理、社會四大維度全方位提升城市韌性，成為我國地方政府韌性城市建設(shè)的先行先試典范。

總體而言，這一時(shí)期政策內(nèi)容得到了極大豐富，政策數(shù)量也呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。政策主題上涵蓋了制度韌性、技術(shù)韌性、工程韌性、環(huán)境韌性、組織韌性和社會韌性六大維度。建設(shè)韌性城市、統(tǒng)籌常態(tài)與應(yīng)急管理成了新時(shí)期城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層戰(zhàn)略部署。韌性城市理念逐漸貫穿于城市規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展的各個(gè)方面和各項(xiàng)具體行動(dòng)之中。以新一代信息技術(shù)應(yīng)用為核心的智慧城市建設(shè)，也被視為韌性治理的工具創(chuàng)新，通過技術(shù)賦能增強(qiáng)城市的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解能力。

3.韌性治理能力建設(shè)的演進(jìn)邏輯

綜上，通過觀察韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化的政策演進(jìn)脈絡(luò)，可以看出我國對于韌性思維在公共安全治理中的地位和作用的認(rèn)識在不斷深化。將韌性思維內(nèi)嵌于國家治理體系之中，運(yùn)用韌性治理理念推動(dòng)國家安全發(fā)展，已成為順應(yīng)城市發(fā)展、推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的趨勢和導(dǎo)向。在風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害類型上，從最初注重城市公共安全、生產(chǎn)安全和以地震為主的自然災(zāi)害，到注重暴雨洪澇等氣象災(zāi)害，突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)一步引發(fā)了對于城市所面臨的復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的反思。從韌性維度上，目前我國政策關(guān)注點(diǎn)仍集中于工程韌性和環(huán)境韌性，側(cè)重于通過基礎(chǔ)設(shè)施完善生命線系統(tǒng)建設(shè)等物理手段提升城市防災(zāi)減災(zāi)能力，強(qiáng)化安全發(fā)展；不斷優(yōu)化國土空間布局和建設(shè)規(guī)劃、災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急管理體制，提高制度韌性水平；同時(shí)開始注重新興技術(shù)運(yùn)用，增強(qiáng)技術(shù)韌性能力；但涉及組織韌性、社會韌性的內(nèi)容仍不足，即使有個(gè)別地方政府提出了加強(qiáng)社區(qū)基本單元的韌性建設(shè)，整體上對社會多元主體的協(xié)同參與和基層社區(qū)的自組織能力提升仍缺乏足夠關(guān)注。

四、縱向結(jié)構(gòu)層次的韌性治理體系建設(shè)

國家治理體系是一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng)，遵循“國家—城市—社區(qū)”的層次架構(gòu)。中央到地方的各個(gè)層級相互協(xié)調(diào)，密不可分，共同構(gòu)成統(tǒng)一整體[1]，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。從縱向角度看，國家治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型包括國家治理、城市治理和社區(qū)治理3個(gè)層次的現(xiàn)代化。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，就是建設(shè)和完善治理的制度規(guī)范體系，發(fā)揚(yáng)法治精神、培育公民意識，提升國家治理能力的高效性和合理性，增強(qiáng)國家治理體系的合法性和理性程度[2]。推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要求重塑城市與政府、社會、市場之間的關(guān)系，推進(jìn)治理要素和治理方式的轉(zhuǎn)變，最終保障公共資源多維度聯(lián)動(dòng)和全要素貫通，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展。社區(qū)治理現(xiàn)代化是通過黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，全面提升社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，維護(hù)基層和諧與穩(wěn)定[3]。

縱向解構(gòu)韌性治理體系，就是闡述韌性作為一種治理策略與手段，嵌入國家、城市和社區(qū)3個(gè)層面。從國家政策引導(dǎo)、城市建設(shè)實(shí)踐、基層社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)需求來看，國家韌性側(cè)重于頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和科技支撐；城市韌性側(cè)重于冗余規(guī)劃、行動(dòng)學(xué)習(xí)和智能融合；社區(qū)韌性側(cè)重于多元協(xié)同、文化塑造和科技賦能。3個(gè)層面共同架構(gòu)了完整的韌性治理體系，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的適應(yīng)性、冗余性、學(xué)習(xí)力、凝聚力、協(xié)同性、智慧性等韌性能力提升，推動(dòng)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)（圖3）。

1.國家韌性

國家治理著眼于宏觀層面的整體戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)通過制度安排和治理體系內(nèi)部諸要素的合理組合和有效運(yùn)行，提升面對外部環(huán)境的適應(yīng)性。國家韌性強(qiáng)調(diào)制度、組織和技術(shù)層面的韌性能力。

（1）制度上的頂層設(shè)計(jì)

通過中央政府的頂層設(shè)計(jì)，國家韌性治理制度得以完善。隨著我國內(nèi)外部環(huán)境急劇變化，各類急性與慢性風(fēng)險(xiǎn)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2003年SARS事件之后，我國通過“一案三制”構(gòu)建起全國性的應(yīng)急管理體系。2014年4月，習(xí)近平總書記首次正式提出總體國家安全觀，奠定了國家安全治理的系統(tǒng)格局。此外，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于印發(fā)氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》《國家安全發(fā)展示范城市評價(jià)與管理辦法》《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》等文件，通過抗震防災(zāi)韌性城市、海綿城市、國家安全發(fā)展示范城市、氣候適應(yīng)型城市等系列制度設(shè)計(jì)，旨在有效應(yīng)對和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，增強(qiáng)韌性能力，提升治理現(xiàn)代化水平。

（2）組織上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

社會主義中國最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對突發(fā)公共事件的快速響應(yīng)和有效治理具有關(guān)鍵意義。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，黨中央迅速統(tǒng)攬全局，在2020年1月25日成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對全國疫情防控進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮。國家衛(wèi)健委牽頭建立聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，統(tǒng)籌疫情防控、醫(yī)療救治、宣傳、外事、后勤保障等工作，實(shí)現(xiàn)全國一盤棋，迅速控制了病毒傳播。此外，通過醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)療物資、生活物資等各方力量和各類資源的統(tǒng)一調(diào)配與管理，優(yōu)勢治理資源實(shí)現(xiàn)了及時(shí)、精準(zhǔn)調(diào)度。由此可見，國家的組織韌性展現(xiàn)了高效、一致的治理效能。

（3）技術(shù)上的戰(zhàn)略支撐

黨的十九屆五中全會提出要“把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”，加快建設(shè)科技強(qiáng)國。面對復(fù)雜多元的現(xiàn)代災(zāi)害，國家高度注重科研攻關(guān)與技術(shù)革新，以提高國家應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的抵抗力。一方面，高度重視加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)識別，如：2017年《中國地震局黨組關(guān)于加快推進(jìn)地震科技創(chuàng)新的意見》，提出實(shí)施“解剖地震”“韌性城鄉(xiāng)”等計(jì)劃；2020年發(fā)布《工業(yè)和信息化部辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)移動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)發(fā)展的通知》，強(qiáng)調(diào)利用物聯(lián)網(wǎng)等智能技術(shù)加強(qiáng)消防煙感、環(huán)保監(jiān)測，提升識別災(zāi)害的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。另一方面，注重關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)，如：采用抗震技術(shù)提高建筑和設(shè)施的適應(yīng)性，開展韌性交通系統(tǒng)理論與技術(shù)研究以提升交通基礎(chǔ)設(shè)施韌性；在新冠疫情發(fā)生后，迅速組建專家團(tuán)隊(duì)，推進(jìn)病毒溯源、藥物研發(fā)，制定防治與診療方案，為應(yīng)對突發(fā)事件提供了關(guān)鍵的技術(shù)支持。

2.城市韌性

城市是國家治理的落腳點(diǎn)，發(fā)揮著承上啟下的樞紐作用。城市治理既要關(guān)注空間層面的規(guī)劃和整合，又要善于利用新技術(shù)防控社會風(fēng)險(xiǎn)[1]。城市韌性突出工程、環(huán)境、制度和技術(shù)層面的韌性能力。

（1）工程和環(huán)境上的冗余規(guī)劃

基于韌性城市的視角，城市治理的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)與外部不確定性的共存，面對自然或人為帶來的災(zāi)害，城市基礎(chǔ)設(shè)施和建筑工程能夠維持正常運(yùn)行并可恢復(fù)原有功能。近年來，韌性理念在我國城市規(guī)劃和建設(shè)中得到應(yīng)用?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2018—2035年）》（草案）中都提出了優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)與用地布局、合理調(diào)節(jié)用地總量與開發(fā)強(qiáng)度、提高城市安全韌性。各地在中央指導(dǎo)下推進(jìn)海綿城市試點(diǎn)，提升城市防洪排澇能力、增強(qiáng)綜合承載力，不斷探索實(shí)施城市更新運(yùn)動(dòng)。2013年開始，東莞、深圳、珠海、上海等地方政府相繼提出實(shí)施城市更新運(yùn)動(dòng)，加強(qiáng)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，開展生命線工程和地下空間的維護(hù)更新。2017年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大了“城市雙修”工作的開展?！笆奈濉币?guī)劃從中央層面明確提出要實(shí)施城市更新行動(dòng)，提高城市的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

（2）制度上的行動(dòng)與學(xué)習(xí)

城市具有“頂天立地”的特殊定位，必然要在制度層面確保頂層制度設(shè)計(jì)和基層微觀執(zhí)行的高效聯(lián)動(dòng)，在政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)督的交互關(guān)系中做到行動(dòng)有力[1]。首先，韌性的制度體系能夠?yàn)槌鞘兄卫硖峁┬袨橐?guī)范、創(chuàng)造良好環(huán)境，其中包括應(yīng)急管理行動(dòng)流程與職責(zé)，透明公開的信息傳導(dǎo)和嚴(yán)厲的行政問責(zé)機(jī)制等[2]。例如上海市政府在《關(guān)于完善重大疫情防控體制機(jī)制健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見》中強(qiáng)調(diào)，建立“平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急管理體系，在制度建設(shè)上做到明確的責(zé)權(quán)分配，建立激勵(lì)和懲罰機(jī)制；成都在推進(jìn)“智慧韌性安全城市建設(shè)工程”中率先建立推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確各部門分工職責(zé)，為行動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度和組織保障。其次，科學(xué)的反思和學(xué)習(xí)是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵。各試點(diǎn)城市在中央指導(dǎo)下開展體檢，對城市建設(shè)發(fā)展問診把脈，對癥下藥。習(xí)近平總書記在總結(jié)新冠肺炎應(yīng)對工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力”[3]。各地通過開展補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，對疫情防控中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，進(jìn)一步完善城市功能，增強(qiáng)城市韌性，表現(xiàn)出對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的反思與學(xué)習(xí)。

（3）技術(shù)上的智慧融合

黨的十九屆四中全會明確指出，“要更加重視運(yùn)用人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升治理能力和治理現(xiàn)代化水平”。信息社會的到來和生產(chǎn)生活方式的變革，要求將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)手段融入城市治理之中，提高對風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)識別和高效響應(yīng)[4]。2012年《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展國家智慧城市試點(diǎn)工作的通知》發(fā)布，顯示國家層面開始大力引導(dǎo)智慧城市建設(shè)。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》兩個(gè)基本文件的頒布實(shí)施，掀起了各省市開展智慧城市建設(shè)的浪潮。地方政府通過建設(shè)智慧城市，利用新興技術(shù)實(shí)現(xiàn)了對不同領(lǐng)域社會風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)識別，提升了城市治理的精細(xì)化水平，通過建立云計(jì)算中心、信息化監(jiān)控平臺等，提高了城市防災(zāi)信息集成、應(yīng)急管理互聯(lián)互通的智能處理能力。

3.社區(qū)韌性

社區(qū)是城市治理的基本單元，是國家治理現(xiàn)代化發(fā)揮作用的核心場域。社區(qū)治理致力于打造共建共治共享的社會治理格局[5]。社區(qū)韌性突出組織、社會和技術(shù)層面的韌性能力。

（1）組織上的多元協(xié)同

完善的社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制可以最大限度地調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)部資源，將災(zāi)害損失降至最低。黨的十九大報(bào)告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會治理重心向基層下移”[6]，社區(qū)已經(jīng)成為提升國家整體治理效能的關(guān)鍵場域。在這種背景之下，各地不斷推進(jìn)社區(qū)治理和服務(wù)模式創(chuàng)新，探索和完善社區(qū)多元協(xié)同治理路徑。例如建立“三社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理模式，進(jìn)行專業(yè)化、協(xié)同化、社會化的社區(qū)公共服務(wù)工作；打造網(wǎng)格微自治單元，破解基層治理“最后一公里”難題，提供精細(xì)化服務(wù)；搭建社區(qū)協(xié)商平臺，吸引社區(qū)居民、志愿者、社工、社會組織等多方力量主動(dòng)參與到社區(qū)的建設(shè)與管理之中。疫情期間形成的抗疫共同體，就體現(xiàn)了社區(qū)的自組織和能動(dòng)性，在群防群控和生活保障中發(fā)揮了重要作用，維持了社區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（2）社區(qū)中的文化塑造

社區(qū)文化對于社區(qū)中的社會韌性塑造具有根本性的作用[1]。在風(fēng)險(xiǎn)社會中，良好的社區(qū)文化對于優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社區(qū)服務(wù)均衡發(fā)展、激發(fā)社區(qū)居民文化認(rèn)同發(fā)揮著重要作用[2]。近年來，各地開展了形式多樣的社區(qū)營造活動(dòng)，力求挖掘社區(qū)特色，塑造社區(qū)文化，提高社區(qū)居民的公共認(rèn)同度，例如疫情期間一些社區(qū)防疫取得成功，就得益于社區(qū)建設(shè)長期積累的社會資本與公共文化。此外，社區(qū)居民的心理健康和安全知識等文化素質(zhì)對于提升社區(qū)韌性水平同樣重要。根據(jù)《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，我國積極開展綜合減災(zāi)示范社區(qū)的創(chuàng)建工作，減災(zāi)宣傳教育與培訓(xùn)就是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，要求社區(qū)經(jīng)常開展減災(zāi)防災(zāi)宣傳教育與培訓(xùn)活動(dòng)，提高居民的減災(zāi)意識與自救互助能力。

（3）技術(shù)上的科技賦能

在社區(qū)層面，技術(shù)韌性是指社區(qū)治理主體通過對現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用，增強(qiáng)社區(qū)的應(yīng)急治理能力，提升社區(qū)治理的智能化、精細(xì)化水平。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景之下，基層社區(qū)積極推動(dòng)信息化治理建設(shè)。2014年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《智慧社區(qū)建設(shè)指南（試行）》，明確了智慧社區(qū)建設(shè)的總體框架和評價(jià)體系。同年國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，各地的智慧社區(qū)、“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”建設(shè)不斷推進(jìn)。與此同時(shí)，信息技術(shù)與社區(qū)應(yīng)急治理不斷相互融合互通，例如上海等地推出的“智能化疫情地圖”“社區(qū)防疫智能平臺”，將大數(shù)據(jù)與社區(qū)治理相結(jié)合，有效提高了管理效率；電子出入證、社交軟件、智能應(yīng)用和自動(dòng)化設(shè)備等也在社區(qū)防疫中發(fā)揮了重要作用，不僅有效避免了交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)，還促進(jìn)了各項(xiàng)防疫工作的落實(shí)。

五、結(jié)語

將韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化之中，對于提高國家的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力和治理現(xiàn)代化水平具有重要意義。本文闡述了韌性的內(nèi)涵維度，提出將韌性思維嵌入治理現(xiàn)代化的必要性源自應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)社會的必然要求、提升治理現(xiàn)代化水平的現(xiàn)實(shí)指向和韌性建設(shè)實(shí)踐的有力推動(dòng)。

政策文本分析顯示，韌性能力建設(shè)經(jīng)歷了探索期、推動(dòng)期和提升期3個(gè)階段，呈現(xiàn)出理念深化、視野拓寬的演化特征；政策維度集中于工程韌性、環(huán)境韌性、制度韌性和技術(shù)韌性，對于組織韌性和社會韌性的關(guān)注尚且不足。從縱向視角解構(gòu)韌性治理體系，國家、城市和社區(qū)均可視為由環(huán)境、工程、制度、社會、組織和技術(shù)等韌性維度所構(gòu)成的系統(tǒng)，任一維度的脆弱性都會影響整個(gè)系統(tǒng)的韌性程度。在實(shí)際治理情境中，三個(gè)層次表現(xiàn)出不同側(cè)重點(diǎn)，國家韌性側(cè)重于頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和科技支撐；城市韌性側(cè)重于冗余規(guī)劃、行動(dòng)學(xué)習(xí)和智慧融合；社區(qū)韌性側(cè)重于多元協(xié)同、文化塑造和科技賦能。國家、城市和社區(qū)系統(tǒng)構(gòu)成了完整的韌性治理體系，通過能力互補(bǔ)和整合來提升國家治理現(xiàn)代化水平。

本文還存在一定的局限。一方面，本文的演進(jìn)規(guī)律是基于政策文本分析得出的，雖然遵循了相關(guān)性和規(guī)范性的原則，但由于我國韌性建設(shè)起步較晚，政策以建議與規(guī)劃為主，對政策演進(jìn)的分析可能不夠深入。另一方面，韌性概念具有高度抽象性的特點(diǎn)，如何在我國特定的時(shí)空背景下理解治理現(xiàn)代化中的韌性內(nèi)涵，具有一定的難度和挑戰(zhàn)。未來研究需要繼續(xù)追蹤和豐富韌性建設(shè)案例，收集多源數(shù)據(jù)，基于我國現(xiàn)實(shí)情境，完善本文的分析框架與思路，探求我國韌性建設(shè)的未來方向。

〔責(zé)任編輯：吳玲〕

[1]張海波：《風(fēng)險(xiǎn)社會視野中的公共管理變革》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》2017年第4期。

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