馬趙興

摘?要：行政訴訟確認(rèn)違法判決承載著權(quán)利救濟(jì)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的使命，從訴訟程序末端影響訴訟制度的運(yùn)作。隨著司法實(shí)踐不斷發(fā)展，行政訴訟確認(rèn)違法判決制度無(wú)論是在立法上還是司法上，均存在一些不能使判決達(dá)到一種利益平衡狀態(tài)的問(wèn)題。我們必須在將國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的含義明確的同時(shí)，將個(gè)人利益納入行政確認(rèn)違法判決的利益衡量之中，真正達(dá)到解決行政行為違法引起的利益沖突問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；確認(rèn)違法判決；利益平衡

中圖分類號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.18.069

0?引言

行政訴訟確認(rèn)違法判決是法官在多種利益沖突之下，運(yùn)用利益衡量之解釋方法所獲得的一種解決行政爭(zhēng)議的判決，該種爭(zhēng)議解決方式是結(jié)合實(shí)際后衡量各項(xiàng)利益下的具有可行性的解決方式。但是，由于法律本身具有滯后性，且行政爭(zhēng)議具有復(fù)雜性，我國(guó)司法實(shí)踐中適用行政訴訟確認(rèn)違法判決時(shí)暴露了諸多問(wèn)題。因此，在當(dāng)今社會(huì)利益多元化的格局下，將利益衡量作為司法判決行政行為違法的重要依據(jù)，可以解決多方利益沖突問(wèn)題。

1?問(wèn)題的提出

1989年我國(guó)《行政訴訟法》沒(méi)有確認(rèn)判決的規(guī)定。在這部法實(shí)施后不久，法院便“參照民事訴訟法有關(guān)規(guī)定”，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要在實(shí)踐中發(fā)展出了確認(rèn)違法判決。2014年，我國(guó)將確認(rèn)違法判決規(guī)定于《行政訴訟法》第74條是理論界重大發(fā)展。確認(rèn)違法判決不但可以解決行政爭(zhēng)議，而且兼顧了法律效果與社會(huì)效果，為既存權(quán)利提供了特有的保障。在其他訴訟不能為行政相對(duì)人提供救濟(jì)時(shí)，確認(rèn)違法判決通過(guò)對(duì)行政行為是否違法予以確認(rèn)，為行政相對(duì)人申請(qǐng)國(guó)家賠償提供依據(jù)，保護(hù)其合法權(quán)益。

但是，司法實(shí)踐不斷發(fā)展以及法律自身的滯后性，使行政訴訟確認(rèn)違法判決制度也存在一些問(wèn)題。第一，確認(rèn)違法判決中“社會(huì)公共利益”與“國(guó)家利益”的含義不夠明確，極有可能導(dǎo)致個(gè)人利益過(guò)度讓步，從而受到損害。第二，對(duì)“不具有可撤銷內(nèi)容”的認(rèn)定，需要明確其能否適用于“撤銷會(huì)給公共利益造成重大損害”等條款。第三，司法實(shí)踐中，對(duì)我國(guó)行政訴訟法第76條規(guī)定的關(guān)于“補(bǔ)救措施”的條款的適用，多為籠統(tǒng)表述，并不明晰具體的補(bǔ)救措施，這使得行政機(jī)關(guān)在一定程度上將行政相對(duì)人利益置于行政機(jī)關(guān)的自由裁量之下，不利于達(dá)到利益平衡，維護(hù)“個(gè)人利益”。因此，為了完善我國(guó)行政訴訟確認(rèn)違法判決制度，既需要對(duì)規(guī)范本身含義進(jìn)行明晰，又需要有相應(yīng)的制度適應(yīng)司法實(shí)踐。

2?行政訴訟確認(rèn)違法判決問(wèn)題的成因分析

2.1?立法目的與法律適用

首先，法律作為上層建筑，體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志，而立法目的則可以表現(xiàn)出一種價(jià)值趨向，從行政行為與行政訴訟確認(rèn)違法判決自身性質(zhì)上看，國(guó)家利益與社會(huì)公共利益仍然是行政機(jī)關(guān)達(dá)到行政管理目標(biāo)的首要目的。這會(huì)使法官在具體案件中，更側(cè)重于對(duì)社會(huì)公益的保護(hù)，間接地讓個(gè)人利益成為犧牲品。這不利于維持人們對(duì)法律的尊重，也不利于保持公眾對(duì)司法權(quán)威的信任，而且，與民事訴訟不同，行政訴訟所要解決的問(wèn)題是被訴行政行為的合法性，而不是行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間存在或者不存在某種行政法律關(guān)系。其次，該項(xiàng)規(guī)定所保護(hù)的是國(guó)家以及社會(huì)的公共利益，對(duì)于是否能因?yàn)樗饺死娑_認(rèn)某一項(xiàng)判決違法沒(méi)有規(guī)定。再次，對(duì)國(guó)家、社會(huì)公共利益規(guī)定的武斷性，間接體現(xiàn)出對(duì)個(gè)人利益遭受重大損失的可能性的忽視。比如，公共利益與國(guó)家利益本身的概念就不確定，這就使司法實(shí)踐中自由裁量空間有所擴(kuò)大，在二者面前，個(gè)人利益就極易成為犧牲品。例如，在黃繼文案中，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的征收補(bǔ)償決定書并未明確告知黃繼文享有產(chǎn)權(quán)調(diào)換的權(quán)利，侵害了黃繼文的補(bǔ)償選擇權(quán)，但因涉案征收項(xiàng)目為舊城改造區(qū)改造項(xiàng)目符合公共利益的需要，判決撤銷涉案補(bǔ)償決定，必將影響涉案征收項(xiàng)目的拆遷進(jìn)度，增加國(guó)家的建設(shè)成本和資金占用成本，損害社會(huì)公共利益，且在訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了自我糾錯(cuò)，彌補(bǔ)了補(bǔ)償決定書的瑕疵，因此確認(rèn)判決違法但不撤銷。但是舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，行政相對(duì)人是希望獲得合理、公正補(bǔ)償?shù)?，?duì)行政相對(duì)人的補(bǔ)償選擇權(quán)之侵害應(yīng)是對(duì)其權(quán)利產(chǎn)生了實(shí)際影響，而法院認(rèn)為判決撤銷會(huì)導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目受到影響，有損公共利益，顯然是社會(huì)公共利益的擴(kuò)大解釋。如果訴訟過(guò)程中行政機(jī)關(guān)采取了彌補(bǔ)行為以后，法院僅判決確認(rèn)違法，對(duì)行政機(jī)關(guān)的督促力度顯然不足，一定程度上弱化了對(duì)行政相對(duì)人利益的保護(hù)，忽視了個(gè)人利益。最后，法院在適用“補(bǔ)救措施”條款時(shí)，存在僅引用76條的情況，使得該判決在沒(méi)有其他的法律依據(jù)下作出，缺乏說(shuō)服力，且并不判決明確的補(bǔ)救方案，也不限定補(bǔ)救期限，不利于對(duì)處于弱勢(shì)的行政相對(duì)人的保護(hù)，甚至間接地維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，不利于達(dá)到一種多元化的利益平衡的局面。一般來(lái)講，在價(jià)值觀層面上個(gè)人利益與國(guó)家利益、社會(huì)利益之間是趨同的，不存在相悖的情況。若過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共利益，忽視個(gè)人利益，則不利于我國(guó)行政訴訟制度的運(yùn)行。因此，解決以上問(wèn)題，是完善確認(rèn)違法判決制度的當(dāng)務(wù)之急。

2.2?司法權(quán)在行政權(quán)下的弱勢(shì)呈現(xiàn)

法院如何行使司法審判權(quán)，在行政訴訟中是一個(gè)重要的問(wèn)題，因?yàn)椋诂F(xiàn)代行政訴訟本質(zhì)上是國(guó)家機(jī)關(guān)間的權(quán)力制約機(jī)制，因此法院發(fā)揮其司法審判權(quán)之能動(dòng)性時(shí)，必須充分顧及行政相對(duì)人的訴求。審判獨(dú)立必須得到尊重與保障。但是，在現(xiàn)有社會(huì)環(huán)境下，司法權(quán)的行使很難完全排除行政機(jī)關(guān)的影響，這不利于司法機(jī)關(guān)維持自身的中立與審判獨(dú)立。然而，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)并不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是分別在各自領(lǐng)域獨(dú)立行使職權(quán)，在我國(guó)歷史長(zhǎng)期發(fā)展中，國(guó)家主義、公權(quán)力之上的主流思想，使社會(huì)公共利益優(yōu)先于個(gè)人利益，行政權(quán)的強(qiáng)大，就是其突出表現(xiàn)之一。相比而言，司法權(quán)則處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，確認(rèn)違法判決的兜底適用，也使得其對(duì)行政機(jī)關(guān)之行政行為的懲罰性較弱。

3?完善我國(guó)行政訴訟確認(rèn)違法判決制度的建議及設(shè)想

行政訴訟確認(rèn)違法判決制度是法官在衡量多種利益下根據(jù)比例原則所做出的一種解決行政爭(zhēng)議的方式，在審判過(guò)程中，要嚴(yán)格遵循比例原則，將受損方合法利益的損害降到最小，也就是說(shuō)要在保護(hù)優(yōu)位利益的前提下，盡量減少對(duì)讓位利益的損害。只有這樣，才能獲得一個(gè)比較合理的利益衡量決策。因此，完善確認(rèn)違法判決制度，必須立足于達(dá)到一種利益平衡狀態(tài)，據(jù)此，筆者提出如下建議與設(shè)想。

3.1?明確“國(guó)家利益”與“社會(huì)公共利益”的界限

我國(guó)立法中多次出現(xiàn)維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益等話術(shù)，為了不造成法律適用的模糊性，要對(duì)何為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益作明確的規(guī)定。只有明確行政訴訟法中“國(guó)家利益”和“社會(huì)公共利益”的含義，才能限制司法審判中的自由裁量權(quán)。筆者認(rèn)為，國(guó)家利益應(yīng)是立足于全國(guó)性的利益，其具有整體性。公共利益應(yīng)當(dāng)指不特定多數(shù)公眾名義所代表的地方的、局部的利益。此外，“個(gè)人利益”也是客觀存在的，必須是他人基于個(gè)人合法需要而提出的利益主張。通過(guò)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益進(jìn)行準(zhǔn)確界定，有力地保護(hù)了個(gè)人權(quán)益，避免了法院不合理地?cái)U(kuò)大其使用范圍，造成濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，降低司法公信力。在明確了個(gè)人利益、社會(huì)公共利益和國(guó)家利益的界限之后，三者之間的利益沖突順序問(wèn)題仍然是學(xué)術(shù)界需要廣泛討論的問(wèn)題。

3.2?明晰“不具有可撤銷內(nèi)容”的含義

只有當(dāng)行政相對(duì)人的合理權(quán)益確實(shí)遭到了行政機(jī)關(guān)的侵害，才能通過(guò)訴訟的手段保護(hù)自己的權(quán)益。當(dāng)行政機(jī)關(guān)所做的具體行政行為是合法的，然而卻損害了相對(duì)人的利益時(shí)，法院可以做出撤銷該行政行為的判決；當(dāng)行政機(jī)關(guān)所做的具體行政行為是違法的且損害相對(duì)人的合法權(quán)益，然而該違法行為已經(jīng)不具有可撤銷的內(nèi)容時(shí)，此時(shí)法院判決撤銷該行政行為已經(jīng)沒(méi)有意義，因此法院會(huì)做出確認(rèn)違法判決。在明確適用前提的同時(shí)，也要從法律與事實(shí)兩個(gè)層面劃分“不具有可撤銷內(nèi)容”，從客觀角度分析，不存在可撤銷內(nèi)容可以理解為“不能撤銷”，即在違法行政行為沒(méi)有實(shí)際撤銷的可能性。典型的情況為行政機(jī)關(guān)的被訴行政行為確實(shí)給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成了無(wú)法挽回的損害，如果行政行為對(duì)相對(duì)人造成的損害不能恢復(fù)正常，則客觀上沒(méi)有必要取消其法律效力。此時(shí)即為撤銷不能，同樣，如果違法行為已經(jīng)消滅，同樣屬于撤銷不能的情形，比如被訴行政機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椤?/p>

3.3?將個(gè)人利益納入確認(rèn)違法判決的利益衡量之中

我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法中關(guān)于確認(rèn)違法判決的法律條款并未將個(gè)人利益納入法官裁判案件的考量因素之中，在筆者看來(lái)這是不合理的，如果法院撤銷某具體行政行為后會(huì)對(duì)個(gè)人利益造成嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，國(guó)家應(yīng)對(duì)該損失進(jìn)行一定的補(bǔ)償，當(dāng)補(bǔ)償金額過(guò)于龐大時(shí)，可以將其認(rèn)定為損害了國(guó)家利益，要實(shí)現(xiàn)權(quán)益的平衡，就要兼顧個(gè)人利益。在保護(hù)個(gè)人利益時(shí)，雖然可能與國(guó)家主權(quán)和社會(huì)集體利益發(fā)生沖突，但也極有可能在一定程度上促進(jìn)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的發(fā)展，這與國(guó)家保護(hù)公民的合法權(quán)益的立法原意相符。

3.4?增加確認(rèn)違法判決的事前預(yù)防措施

行政訴訟是行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的確實(shí)侵害后所提起的，是一種事后救濟(jì)的方式。給付判決、履行判決以及撤銷判決等，對(duì)原告提供了直接救濟(jì)方式，但是主要承擔(dān)補(bǔ)充功能的行政確認(rèn)違法判決卻在司法實(shí)踐中被廣泛應(yīng)用，這就導(dǎo)致對(duì)權(quán)利救濟(jì)不足。而增加確認(rèn)違法判決事前救濟(jì)則可以有效彌補(bǔ)不足。在行政主體作出行政行為前，行政利益相關(guān)人員可以提起預(yù)防性停止作為訴訟，請(qǐng)求法院判決禁止行政機(jī)關(guān)作出該行為，即預(yù)防性判決。主要表現(xiàn)為停止作為判決，即要求行政機(jī)關(guān)不得作出某行政行為，這會(huì)有效預(yù)防行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生，有效化解糾紛，充分發(fā)揮司法權(quán)的能動(dòng)性，提升司法權(quán)的地位，且具有前瞻性與遇見性。但該種判決是司法權(quán)對(duì)行政活動(dòng)的提前介入，因此必須嚴(yán)格適用條件。綜上，增加確認(rèn)違法判決的事前救濟(jì)，既可以更好地監(jiān)督行政主體依法行政，又可以更好地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，拓寬了個(gè)人利益救濟(jì)途徑。

4?結(jié)語(yǔ)

我國(guó)將行政確認(rèn)違法判決規(guī)定到行政訴訟法中，是進(jìn)步之處，但是同時(shí)我們也要認(rèn)識(shí)到法律的滯后性與司法實(shí)踐活動(dòng)的復(fù)雜性使得行政訴訟確認(rèn)違法判決制度存在這亟須解決的諸多問(wèn)題。本文以利益平衡為視角，對(duì)確認(rèn)違法判決制度存在的問(wèn)題進(jìn)行探析，并提出一些合理化建議與設(shè)想，力求達(dá)到國(guó)家利益、社會(huì)公共利益與個(gè)人利益在現(xiàn)代法治下共同和諧發(fā)展。

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