秦前紅,李世豪

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

一、引言

深化紀檢監(jiān)察體制改革是新時代堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的重大戰(zhàn)略舉措。自2018年《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)頒布實施以來,不同于改革之初對于改革方案與路徑的宏觀推演,隨著首部監(jiān)察法規(guī)——《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》)的出臺,現(xiàn)階段有關(guān)紀檢監(jiān)察體制改革的研究不僅開始由建構(gòu)論向解釋論轉(zhuǎn)向,而且愈加呈現(xiàn)出“精耕細作”的態(tài)勢。在《監(jiān)察法》為代表的監(jiān)察法規(guī)范中,“涉案人員”這一概念的出現(xiàn)尤為引人注目。

實際上,單就法律文本中的涉案人員來說,其并非與監(jiān)察體制改革相生相伴,也非《監(jiān)察法》所首創(chuàng)。早在監(jiān)察委員會橫空出世前的“三駕馬車”(1)“三駕馬車”體系可以概括為黨紀委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機關(guān)為補充,三軌并行、相對獨立,分工運作、協(xié)作配合。時代,不僅當時執(zhí)掌職務(wù)犯罪偵查權(quán)的檢察機關(guān)出臺的規(guī)范性文件有“職務(wù)犯罪涉案人員”的說法(2)《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進科技創(chuàng)新的意見》指出:“對于涉及國家經(jīng)濟命脈、國家安全的重大科研項目的職務(wù)犯罪涉案人員,要采取有效措施,防止其潛逃境外?！?而且刑事司法實踐中也有機關(guān)將與案件有關(guān)聯(lián)的人員稱為“涉案人員”(3)例如,2014年賀蘭縣人民法院的一份刑事判決書中就出現(xiàn)了“高某甲(另案處理)等其他涉案人員”的表述。詳見寧夏回族自治區(qū)賀蘭縣人民法院一審刑事判決書,(2014)賀刑初字第142號。。此外,合署辦公之前的黨的紀律委員會在監(jiān)督執(zhí)紀實踐中也經(jīng)常使用“涉案人員”的說法?！侗O(jiān)察法》的貢獻在于,將涉案人員融貫于監(jiān)察法規(guī)范體系之中,自此,涉案人員獲得了監(jiān)察法上的主體身份,成為了監(jiān)察法律關(guān)系中享有權(quán)利、履行義務(wù)和承擔責任的法律主體。

在實踐中,監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員對涉案人員的使用較為混亂,而且不同指稱之間存在一定沖突。涉案人員既可涵蓋被調(diào)查人[1],又可以與被調(diào)查人相區(qū)分(4)黃磊《將保障合法民事權(quán)利貫穿執(zhí)紀執(zhí)法始終》(《中國紀檢監(jiān)察報》2020年6月17日,第5版)一文指出:“注意對違紀違法人員、涉案人員及其他人員進行有效區(qū)分”。;既可以指監(jiān)察對象,又可以指紀檢對象[2];既可以指政務(wù)處分對象[3],又可以指紀律處分對象。根據(jù)涉案人員在主案中的作用,可以在之前冠以多種不同的形容詞,例如直接涉案人員[4]、關(guān)鍵涉案人員[5]、重要涉案人員[6]。一般來說,一起職務(wù)犯罪案件的涉案人員數(shù)量多(5)在濟南市紀委監(jiān)委辦理的一起案件中,單是詢問的涉案人員就有100余人。、范圍廣、身份復(fù)雜(6)?？谑?、區(qū)紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦了一批違規(guī)辦理入學(xué)指標的案件,涉案人員中既有教育部門的主要領(lǐng)導(dǎo)、職工,又有學(xué)校的校長、副校長、教師,還有社會“黃?！?。,幾乎存在于監(jiān)察程序的各個階段。出現(xiàn)該現(xiàn)象的原因在于,在沒有任何法律規(guī)范對涉案人員概念作出明確界定的情況下,辦案人員受其各自的“前理解”(7)海德格爾認為:“把某某東西作為某某東西加以解釋,這在本質(zhì)上是通過先有、先見和先知來起作用的。解釋從來不是對先行給定的東西所作的無前提的把握?！庇绊?結(jié)合實際語境以及表述需要而使用了涉案人員這一語詞。所以,作為法律用語的涉案人員在實踐中出現(xiàn)模糊性是在所難免的。更為關(guān)鍵的是,考慮到當前“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”的反腐背景,根據(jù)我國監(jiān)察委對8 000多萬財政供養(yǎng)人口具有管轄權(quán),按照查辦一人至少影響兩人的犯罪學(xué)原理,涉案人員達到了2～3億人[7]14。實踐中,包括留置在內(nèi)的全部監(jiān)察措施幾乎都被適用到涉案人員身上。因此,根據(jù)最新《刑法修正案(十二)》草案,行賄犯罪懲治力度進一步加強,這意味著監(jiān)察機關(guān)對涉案人員有更大的調(diào)查處置權(quán)力,也意味著監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力更多向非公共部門和非公職人員輻射。厘清涉案人員的概念和外延,明確對哪些涉案人員給予何種程度的保護迫在眉睫。鑒此,本文擬先從規(guī)范文本出發(fā),對監(jiān)察法規(guī)范中的涉案人員進行類型歸納。在此基礎(chǔ)上,再試著對涉案人員進行概念定性和教義建構(gòu)。最后,由規(guī)范回歸至實踐之維來回應(yīng)現(xiàn)實中涉案人員的權(quán)利保護問題。

二、監(jiān)察涉案人員的規(guī)范考察與類型提煉

在《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》以及相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中,并未有哪一條文賦予涉案人員一個確切定義,而且相關(guān)規(guī)范分布零散,不成體系。然而,法律總是趨向于對秩序的追求,《監(jiān)察法》作為一項法律,同樣需要保障其內(nèi)部的安定性和可預(yù)測性。于此而言,在監(jiān)察法規(guī)范中找尋涉案人員的類型特征,并力求實現(xiàn)其教義化是實現(xiàn)監(jiān)察法治的必然要求。

(一)監(jiān)察涉案人員的規(guī)范考察

有論者指出:“對于本來面目的‘類型化’思考,應(yīng)盡量還原為類型式的描述性方法,而不應(yīng)去做形式化的界定。”[8]對于涉案人員,與其將其界定為一個定義式概念[9]186,倒不如說是類型式概念(8)一般(定義式)概念透過一個有限數(shù)量獨立的“特征”被加以“定義”(被限制)。相對來說,類型是不可以被定義的,只能被“描述”。它雖然有一個確定的核心,但卻沒有明確的界限,以至于一個類型存在的特征“輪廓”或多或少有所缺少。。在類型化的思維下,可將實踐中的涉案人員看作一種經(jīng)驗類型(9)根據(jù)拉倫茨的劃分方法,類型大體上可以分為經(jīng)驗類型、邏輯(理念)類型和規(guī)范(理念)類型三種。,其外延具有一定的開放性,能夠以或多或少的方式將具有相同整體特征的個性主體歸之其下。對監(jiān)察實踐的考察可知,幾乎所有牽涉到案件之中、與案件有關(guān)聯(lián)的人都可以稱為涉案人員。如果說實踐中監(jiān)察涉案人員的經(jīng)驗類型是紛繁復(fù)雜而難以把握的話,那么監(jiān)察立法的創(chuàng)舉就在于能根據(jù)不同規(guī)范目的對涉案人員的經(jīng)驗類型予以描述加工,從而將其轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)范。為便于對監(jiān)察法規(guī)范中涉案人員條款進行分析,下文將首先試著對《監(jiān)察法》與《監(jiān)察法實施條例》中與涉案人員有關(guān)的條文進行梳理歸納,詳見表1。

表1 《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實施條例》中涉案人員的表述

(二)監(jiān)察涉案人員的類型提煉

由表1可見,監(jiān)察立法能夠根據(jù)不同目的對涉案人員的經(jīng)驗類型進行整合與裁剪,從而將其轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)范。這實際反映出一種以涉案人員的整體特征為原型,將其法律化后并建構(gòu)為“規(guī)范的現(xiàn)實類型”的立法技術(shù)(10)拉倫茨認為,不同于“法律上的結(jié)構(gòu)類型”,“動物占有人”“占有輔助人”等類型屬于“規(guī)范的現(xiàn)實類型”。此種類型描述的是那些不能借助形式概念來確定的人群,這種類型具備著規(guī)范性因素,而描述的特征取決于以經(jīng)驗類型為基礎(chǔ)的整體“外觀”。這種“外觀”需要依照某種規(guī)范立場,經(jīng)由規(guī)范目的和規(guī)則背后的法律思想來確定。本文認為,《監(jiān)察法》中的涉案人員也屬于這種“規(guī)范的現(xiàn)實類型”。。此種情況下,作為法律概念的涉案人員既有監(jiān)察實踐經(jīng)驗的因素及特征,同時體現(xiàn)相關(guān)立法旨趣。而且,這種規(guī)范類型能使監(jiān)察法規(guī)范與生活現(xiàn)實相互調(diào)適,并且保持了對實踐的認知開放。通過對表1進行考察歸納,大致可以將《監(jiān)察法》及《監(jiān)察法實施條例》中的涉案人員條款分為以下四類:(1)涉及具體職務(wù)犯罪的涉案人員條款;(2)涉及抽象職務(wù)違法犯罪的涉案人員條款;(3)在涉案人員前加修飾定語或以涉案人員的某種狀態(tài)作為條件狀語的條款;(4)在涉案人員前后不加任何修飾性詞語的條款。對于上述第4種分類所提及的涉案人員,由于法律未對其作確定性描述,且未明確其適用范圍的限制性定、狀語,所以應(yīng)作廣義上的理解。第4種分類與前3種分類構(gòu)成包含與被包含關(guān)系。這種廣義描述方式不僅在監(jiān)察法規(guī)范中出現(xiàn)的頻次非常之高,而且實際抽象出了規(guī)范中廣義涉案人員的類型特征。

具體來看,在涉案人員這一概念中,“涉”的意思是牽連、關(guān)聯(lián)[10]605。涉案即與案件有關(guān)聯(lián)、牽連。循此推之,對于涉案人員的解讀焦點實際在“案”,即什么案件歸監(jiān)察委員會管。案件因人而起,找案的同時要找人,即監(jiān)察委員會管哪些人。在監(jiān)察對象的確立上,《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實施條例》采用了定義與列舉相結(jié)合的方式,在嚴把“行使公權(quán)力”這一根本標準基礎(chǔ)上,分六個方向?qū)毴藛T范圍作了界定。而在管理案件方面,根據(jù)《監(jiān)察法》第39條,監(jiān)察委所管轄的案件就是公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的案件?！侗O(jiān)察法實施條例》第23條和第24條詳細規(guī)定了職務(wù)違法的范圍,這里不再贅述,但需要注意的是,“違法”中的“法”包括《中華人民共和國刑法》(簡稱《刑法》)等國家法律,但不包括紀律檢查領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)[11]。在職務(wù)犯罪層面,《監(jiān)察法實施條例》雖然沒有明確界定職務(wù)犯罪的內(nèi)涵,但其列舉了101個具體職務(wù)犯罪罪名,突破了之前“國家工作人員身份+職務(wù)行為”的界定方式,將“在行使公權(quán)力過程中”作為實質(zhì)判斷標準,實現(xiàn)了職務(wù)犯罪界定的廣義化[12]。綜上所述,廣義上的涉案人員就是牽涉到監(jiān)察機關(guān)所管轄的公職人員職務(wù)違法犯罪案件之中,與主案存在關(guān)聯(lián)的人員。這種說法實際得到了官方的認可,根據(jù)中央紀委國家監(jiān)委官網(wǎng)相關(guān)解釋,“從廣義上講,所有與案件相關(guān)的人都可以稱為涉案人員,既包括被審查調(diào)查人、行賄人等,也包括協(xié)助、參與實施違紀、職務(wù)違法犯罪行為的其他人員,受害人、證人等。”[13]

三、監(jiān)察涉案人員的概念界定

監(jiān)察法規(guī)范中的涉案人員固然有著向?qū)嵺`開放的優(yōu)點,但也因此犧牲了部分安定價值,這些條文間的邏輯關(guān)系和自洽性亟須強化。由此來講,對涉案人員的準確界定對《監(jiān)察法》下一步的有效實施起到了關(guān)鍵的作用。在前期歸納提煉出監(jiān)察涉案人員的類型特征后,目前需要做的工作是實現(xiàn)涉案人員從經(jīng)驗類型到規(guī)范類型再到概念規(guī)定的轉(zhuǎn)變。

(一)監(jiān)察涉案人員的外延界分

概念界定是某類事物和他類事物劃定界限或作出區(qū)分的問題,這個界限需通過各類獨立的語詞在語言上作出區(qū)分[14]。在對“什么是監(jiān)察涉案人員”進行正面界定之前,不妨先在外延上從反面對“什么不是涉案人員”作出界分,以實現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)范內(nèi)部體系和諧與邏輯協(xié)調(diào)。

1.涉案人員與公職人員的關(guān)系

對于涉案人員與公職人員之間的關(guān)系判斷,主要須澄清兩個問題:一是涉案人員的成立是否以具備公職人員身份為前提;二是監(jiān)察機關(guān)對非公職涉案人員的管轄范圍。第一,按照《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》第12條、第21條,只要行賄對象為公職人員,監(jiān)察委員會即對該案件具有專屬管轄權(quán),不存在管轄銜接的問題。此外,大部分共同職務(wù)犯罪中只需要有一人具備相應(yīng)身份即可成立。所以從現(xiàn)行法律規(guī)定來看,是否具備公職人員身份與是否成為監(jiān)察涉案人員無關(guān)。廣義的監(jiān)察涉案人員可統(tǒng)攝為非公職人員與公職人員兩大類別,但對于公職涉案人員來說,將其與涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人進行區(qū)分并無太大意義。第二,根據(jù)《監(jiān)察法實施條例》第46條第4款:“監(jiān)察機關(guān)可以依法對涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員中的非公職人員一并管轄?！彪m然第46條主要是關(guān)于級別管轄的規(guī)定,但結(jié)合前3款來看,第4款在確立非公職涉案人員隨公職人員一并管轄這一規(guī)則的基礎(chǔ)上,有意突出了對非公職涉案人員的管轄。根據(jù)上文對相關(guān)規(guī)范的梳理也可以發(fā)現(xiàn),“涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務(wù)犯罪”基本構(gòu)成了監(jiān)察機關(guān)對非公職涉案人員進行管轄的前提。

2.涉案人員與被調(diào)查人的關(guān)系

討論涉案人員與被調(diào)查人之間關(guān)系的實際意義在于明確監(jiān)察措施能否全部、同等程度地適用于涉案人員。從《監(jiān)察法》的文本來看,立法者在“被調(diào)查人”與“涉案人員”之間穿插了“和”(11)參見《監(jiān)察法》第40條。、“或”(12)參見《監(jiān)察法》第65條。等連詞,以及用加頓號(13)參見《監(jiān)察法》第57條。的方式對二者進行了有意區(qū)分,但這并不意味著被調(diào)查人和涉案人員是對立兩分的范疇。涉案人員這一身份在法律上成立的前提是被調(diào)查人具有公職人員身份,且因涉嫌職務(wù)違法犯罪而被監(jiān)察機關(guān)調(diào)查,二者構(gòu)成關(guān)聯(lián)或牽連關(guān)系。從邏輯上來講,被調(diào)查人成立在先,涉案人員出現(xiàn)在后。在實踐中,在符合“涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務(wù)犯罪”的情況下,涉案人員構(gòu)成了監(jiān)察機關(guān)在被調(diào)查人外所調(diào)查的對象,而且既可以成為同案調(diào)查對象,又可以成為其他案件調(diào)查對象。

3.涉案人員與有關(guān)人員的關(guān)系

《監(jiān)察法》第15條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)對“公職人員和有關(guān)人員進行監(jiān)察”,這是《監(jiān)察法》第一次提到“有關(guān)人員”概念。第15條雖列舉了六種人員,但對于哪些人屬于公職人員、哪些人又屬于所謂的有關(guān)人員并沒有交代清楚。有論者認為有關(guān)人員指的是各類涉案人員[15],這種觀點實際陷入了以偏概全的誤區(qū)。從文義來看,二者十分相似。但“有關(guān)”一詞關(guān)聯(lián)到的并不一定是案件,還可以是其他法律關(guān)系或事實關(guān)系。例如,根據(jù)《監(jiān)察法實施條例》第88條,詢問未成年人,無法通知或者法定代理人不能到場的,應(yīng)當通知未成年人的其他成年親屬或者所在學(xué)校、居住地基層組織的代表等有關(guān)人員到場。這里有關(guān)人員的含義顯然與前文所描述的涉案人員大相徑庭。而且根據(jù)規(guī)范文本,單是《監(jiān)察法實施條例》就在涉及詢問未成年人、留置簽字、技術(shù)調(diào)查等條文中提及“有關(guān)人員”這一概念10次。對這些規(guī)范中的“有關(guān)人員”一詞的理解,實際也應(yīng)按照類型化思維,在“有關(guān)”這一主導(dǎo)特征的統(tǒng)攝下,根據(jù)具體規(guī)范目的不同而作不同界定。總之,涉案人員與有關(guān)人員是不能直接畫等號的。

4.涉案人員與證人的關(guān)系

根據(jù)《刑事訴訟法》,凡是知道案件情況的人,都有作證的義務(wù)。《監(jiān)察法》及《監(jiān)察法實施條例》有意對涉案人員和證人作了區(qū)分。例如,《監(jiān)察法實施條例》第280條第3項規(guī)定,監(jiān)察機關(guān)及人員違法行使職權(quán)造成被調(diào)查人、涉案人員或者證人身體傷害的,可以申請國家賠償?！侗O(jiān)察法實施條例》選擇了“或”字作為“涉案人員”與“證人”之間的連詞,表示一種選擇性關(guān)系,因此可以認為監(jiān)察機關(guān)有意將二者區(qū)分開來。涉案人員能否具備證人身份的關(guān)鍵在于其是否同時是本案的調(diào)查對象。如果該人員涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務(wù)犯罪被監(jiān)察機關(guān)一并調(diào)查,那么其當然具備涉案人員的身份而不具備證人身份,但作為同案犯的涉案人員具有作證義務(wù),提供的證詞類型屬于被調(diào)查人、犯罪嫌疑人、被告人的供述和辯解。除此之外,其他非本案調(diào)查對象的涉案人員因其對案件的親歷性,在符合條件的情況下理應(yīng)具備證人身份。

5.監(jiān)察涉案人員與紀檢涉案人員的關(guān)系

監(jiān)察涉案人員與紀檢涉案人員在理論上不能一概而論,但實踐中卻很難區(qū)分。理論上,違紀的涉案人員是指牽涉到黨的紀律檢查委員會所審查的黨員違紀案件,與該案存在關(guān)聯(lián)的人員。但通常來講,按照紀在法前、紀嚴于法的原則,一般涉嫌職務(wù)違法犯罪的公職人員也會涉嫌違紀,這時候監(jiān)察涉案人員和紀檢涉案人員的身份是重合的。而且在“紀監(jiān)互融”(14)“紀監(jiān)互融”即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,黨的紀律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會在價值追求、組織結(jié)構(gòu)、職能安排、人員配置的互融狀態(tài)中實現(xiàn)最佳治理功能。的現(xiàn)狀下,紀委監(jiān)委對于涉嫌職務(wù)違法犯罪的案件一般采取“雙立案”模式,即同時進行違紀審查立案和監(jiān)察調(diào)查立案,所以就當前來說,監(jiān)察涉案人員和紀檢涉案人員一般不具有太大的區(qū)分必要性。

(二)監(jiān)察涉案人員的概念內(nèi)涵

在厘清了相關(guān)外延后,可以發(fā)現(xiàn)立法中“涉案人員”這一語詞因為涵攝范圍過于寬泛導(dǎo)致很難對其僅作單一的文義解釋。由此來說,監(jiān)察涉案人員的概念界定應(yīng)緊緊圍繞其立法目的?！氨O(jiān)察法是反腐敗國家立法,是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律?！盵16]《監(jiān)察法》最直接、最根本的目的是懲治腐敗,《監(jiān)察法》第1條就旗幟鮮明地指出了“加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋,深入開展反腐敗工作”的目標。本文認為,《監(jiān)察法》將涉案人員明確為監(jiān)察法律主體,在規(guī)范文本中以如此高的頻率提到這一概念,其本意是便于監(jiān)察職能的行使和監(jiān)察活動的開展,以達懲治腐敗的目的。改革初期,在“宜粗不宜細”的立法理念的指導(dǎo)下,《監(jiān)察法》對監(jiān)察對象范圍及識別標準的規(guī)定較為抽象。為彌補這一缺陷,《監(jiān)察法實施條例》在細化監(jiān)察對象范圍的基礎(chǔ)上,將“行使公權(quán)力”明確為識別監(jiān)察對象的根本標準[17]。然而,根據(jù)《監(jiān)察法》第22條,監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員進行留置,這一權(quán)限實際超出了“行使公權(quán)力”的界限。究其原因,是因為實踐中職務(wù)犯罪多表現(xiàn)為對向犯罪或共同犯罪的多向關(guān)系[18]。為實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋之目的,從提高調(diào)查全面性和充分收集證據(jù)的角度出發(fā),《監(jiān)察法》將監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的范圍擴展到了行賄人、介紹賄賂人、其他共同犯罪人等涉案人員,還可能包括了在監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查職能過程中牽涉進案件的人員,這遠遠突破了監(jiān)察對象的既定范疇。由此來說,《監(jiān)察法》意欲通過涉案人員的設(shè)置來突破對監(jiān)察對象的立法限制,使監(jiān)察權(quán)覆蓋至公權(quán)力行使之全域。

反過來說,在懲治腐敗的大前提下,《監(jiān)察法》之所以沒有將涉嫌行賄、介紹賄賂和其他共同職務(wù)犯罪的涉案人員直接納入監(jiān)察對象的范圍,說明其強調(diào)對涉案人員與相關(guān)概念的區(qū)分識別和區(qū)別對待。因此,從人權(quán)保障的目的解釋,在界定涉案人員概念時應(yīng)符合以下原則:一是客觀需要,對涉案人員概念的適用應(yīng)出于監(jiān)察機關(guān)辦案必要,如非必要之需,則不適用涉案人員概念;二是最小范圍,因監(jiān)察程序?qū)ι姘溉藛T權(quán)利的限制,一般在解釋涉案人員概念時,應(yīng)在廣義涉案人員的文義射程范圍內(nèi)將其限縮至最小范圍,以避免監(jiān)察機關(guān)不謙抑地行使裁量權(quán),將涉案人員指向每個與案件有關(guān)聯(lián)的人。綜上所述,《監(jiān)察法》應(yīng)將“涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務(wù)犯罪”明確為界定涉案人員的要素。在廣義涉案人員的類型特征下,《監(jiān)察法》中的涉案人員是指與監(jiān)察機關(guān)所管轄的主案存在關(guān)聯(lián),涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或共同職務(wù)犯罪的人員。對于《監(jiān)察法》及《監(jiān)察法實施條例》中通過解釋仍與上述定義相沖突的條款,從維護法制統(tǒng)一的角度出發(fā),應(yīng)在后續(xù)修法中予以更正。

值得強調(diào)的是,雖然監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查范圍既包括職務(wù)違法又包括職務(wù)犯罪,但因為《監(jiān)察法》第22條第2款規(guī)定的對涉案人員留置的情形并不包含職務(wù)違法,所以監(jiān)察涉案人員只包括監(jiān)察機關(guān)所管轄的職務(wù)犯罪中的涉案人員[19]。具體來看,此處涉嫌行賄犯罪的涉案人員,其行賄對象必須是監(jiān)察委所立案調(diào)查的涉嫌受賄犯罪的公職人員,二者需構(gòu)成對合關(guān)系,但受賄犯罪的不成立(例如被調(diào)查人及時將所收財物上交),不影響行賄犯罪的成立,即行賄的涉案人員可以獨立成為監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查對象。在對“介紹賄賂犯罪”的理解上,在界定涉嫌賄賂犯罪的“幫助”行為時,常存在將其定性為介紹賄賂罪還是行賄罪、受賄罪的共犯的難題[20]。破解這一難題關(guān)鍵在于找準介紹賄賂人兩端的行賄人和受賄人。《監(jiān)察法實施條例》在《監(jiān)察法》第22條基礎(chǔ)上增加“介紹賄賂犯罪”這一罪名的旨意是基于監(jiān)察全覆蓋的視角,確保處于“中間地帶”的人員進入監(jiān)察管轄范圍。涉嫌共同職務(wù)犯罪的涉案人員范圍最為廣泛,既可能是多個具有公職人員身份的人共同犯罪,又可能是無身份者與有身份者共同犯罪,其間非常復(fù)雜,需要結(jié)合個案具體判斷。

四、監(jiān)察涉案人員的制度優(yōu)化和權(quán)利保障

在明確界定《監(jiān)察法》中涉案人員的概念后,鑒于深化國家監(jiān)察體制改革和貫徹落實國家尊重和保障人權(quán)的雙重需要,在下一步改革中應(yīng)進一步優(yōu)化涉案人員相關(guān)制度,加強對涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或共同職務(wù)犯罪的涉案人員的權(quán)利保障。

(一)做好認罪認罰從寬制度的適用

作為一種特殊的身份犯罪,職務(wù)犯罪案件在認罪認罰從寬制度的適用上不同于一般案件,不僅難度更大,而且適用率偏低[21]。對監(jiān)察涉案人員適用認罪認罰從寬制度的難處還在于,相較于被調(diào)查的監(jiān)察對象,《監(jiān)察法》以及《監(jiān)察實施條例》對涉案人員認罪認罰從寬制度的規(guī)定較少。為確保法律面前人人平等這一基本原則得到落實,監(jiān)察機關(guān)不僅應(yīng)對涉案人員適用認罪認罰從寬制度的程序機制予以闡明,還要保障其在認罪認罰從寬程序中的應(yīng)有權(quán)利。

《監(jiān)察法》第31條明確了監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人提出從寬處罰建議的條件,第32條則規(guī)定了對涉案人員提出從寬處罰建議的條件。這兩個法條一同構(gòu)成了監(jiān)察活動中認罪認罰從寬處罰建議制度[22]。根據(jù)法律規(guī)定,被調(diào)查人除主動認罪認罰外,還須滿足“自動投案”“悔罪悔過”“退賠退贓”“立功”以及“案件涉及國家重大利益等”情形之一,監(jiān)察機關(guān)才可以對其提出從寬處罰建議。而根據(jù)《監(jiān)察法》第32條,監(jiān)察機關(guān)若想要對涉案人員提出從寬處罰建議,需要涉案人員具備“揭發(fā)有關(guān)被調(diào)查人職務(wù)違法犯罪行為,查證屬實的”或者“提供重要線索,有助于調(diào)查其他案件”的條件,不難發(fā)現(xiàn),該規(guī)定與我國《刑法》所設(shè)置的立功條件大致相符(15)《刑法》第68條規(guī)定:犯罪分子有揭發(fā)他人犯罪行為,查證屬實的,或者提供重要線索,從而得以偵破其他案件等立功表現(xiàn)的,可以從輕或者減輕處罰。《監(jiān)察法》第32條基本照搬了《刑法》第68條的規(guī)定。。但不能據(jù)此就認為只有符合上述兩個條件,監(jiān)察機關(guān)才能對涉案人員提出從寬處罰建議。事實上,《監(jiān)察法》第32條只是在第31條的基礎(chǔ)上結(jié)合行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的特點強調(diào)了從寬適用條件。因此,在涉案人員具備《監(jiān)察法》第31條規(guī)定的認罪認罰從寬條件的情形下,監(jiān)察機關(guān)依然能夠參照被調(diào)查人的適用標準對涉案人員提出從寬處罰建議。

具體來說,監(jiān)察機關(guān)在審查涉案人員是否符合認罪認罰從寬標準時,首先應(yīng)審查其投案的主動性。主動投案須同時符合時間、意志、悔錯、內(nèi)容四個條件[23]。值得特別強調(diào)的是,在投案的時間節(jié)點上,不能將涉案人員的主動投案簡單等同為《刑法》中的自動投案。按照《紀檢監(jiān)察機關(guān)處理主動投案問題的規(guī)定(試行)》第2條的要求,只有在涉案人員符合違法犯罪事實未被監(jiān)察機關(guān)掌握,或者雖被掌握,但尚未受到詢問、審查調(diào)查談話、訊問或者尚未被采取留置措施的情況下,才可被認定為主動投案。其次,根據(jù)《監(jiān)察法》第31條——認罪認罰并非從寬的獨立法定情節(jié),該條實質(zhì)上將《刑事訴訟法》中認罪認罰的要求與《刑法》中自首、立功、貪污受賄中的退贓等相關(guān)規(guī)定進行了糅合[24]。所以,在涉案人員具備“主動認罪認罰”的要求,還滿足《監(jiān)察法》第31條四項情形之一或第32條兩項條件之一的情況下,經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究并報批后,監(jiān)察機關(guān)可以對其提出從寬處罰建議。

在權(quán)利保障層面,《監(jiān)察法實施條例》第83條對《監(jiān)察法》的相關(guān)法律漏洞進行了填補,規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)對被訊問人依法享有認罪認罰從寬處理的告知義務(wù),根據(jù)目的解釋,這里被訊問人的文義射程理應(yīng)涵蓋涉案人員?？偟膩碚f,《監(jiān)察法實施條例》第83條的規(guī)定距理論界的期盼仍有一定距離,因為該條缺少對認罪認罰從寬具體告知內(nèi)容(如涉嫌罪名、享有權(quán)利以及法律后果等)的規(guī)定。再者,一個老生常談的話題是:在調(diào)查階段排除律師參與的情況下,如何確保涉案人員對認罪認罰從寬的認知程度,以及認罪認罰的自愿性和真實性?此外,在程序銜接上,由于法律并未直接規(guī)定監(jiān)察機關(guān)對涉案人員提出的從寬處理建議的效力,所以在實踐中檢察機關(guān)往往會謹慎對待這類建議,即監(jiān)察從寬處理建議會對檢察機關(guān)產(chǎn)生相當程度的約束。然而,當監(jiān)察機關(guān)并未對涉案人員提出從寬處罰建議,但涉案人員確實符合法定從寬情節(jié)時,檢察機關(guān)該如何處理呢?實踐中,部分地方的檢察機關(guān)顧忌職務(wù)犯罪案件的敏感性,會認為監(jiān)察機關(guān)對于從寬處罰的認定有所保留,傾向于不適用從寬處理。然而,在案件進入刑事訴訟程序后,檢察機關(guān)在認罪認罰從寬制度適用中理應(yīng)居于主導(dǎo)地位[25]。有實務(wù)人員認為,檢察機關(guān)適用認罪認罰從寬制度不應(yīng)以監(jiān)察機關(guān)提出從寬處罰建議為必要前提。倘若監(jiān)察機關(guān)并未提出從寬處罰建議,但檢察機關(guān)在審查后認為應(yīng)當適用認罪認罰從寬制度且符合從寬處理條件的,在征求監(jiān)察機關(guān)意見的基礎(chǔ)上,應(yīng)予以適用并從寬處理[26],筆者對此觀點深表贊同。在對具備公職人員身份的被調(diào)查人進行審查起訴時,如果檢察機關(guān)在監(jiān)察機關(guān)并未先行認定認罪認罰從寬和提出從寬處理建議的情況下,自行適用認罪認罰從寬具備一定的政治壓力的話,那么對于不具備公職身份的涉案人員,檢察機關(guān)在符合法定情形下依法對其適用認罪認罰從寬則是維護涉案人員合法權(quán)利的題中應(yīng)有之義。

(二)賦予監(jiān)察涉案人員律師幫助權(quán)

律師幫助權(quán)作為辯護權(quán)的一種,系指犯罪嫌疑人在偵查階段獲得律師提供的法律咨詢、幫助等方面的權(quán)利。根據(jù)現(xiàn)行立法設(shè)計,在監(jiān)察程序中,無論是監(jiān)察對象抑或是涉案人員,都不具備獲得律師介入幫助的可能。然而,作為程序正義這一基本理念的核心具象——律師幫助權(quán)在監(jiān)察法體系下的存焉與否需要詳細進行論證[27]。

上文已提及,之所以在調(diào)查程序中將對合犯罪中涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪的涉案人員與涉嫌受賄的監(jiān)察對象并案處理主要是查明事實和證據(jù)收集所需。從法理上講,涉嫌行賄等犯罪的非公職人員本身并不具有相應(yīng)身份,僅因行賄、介紹賄賂對象是公職人員就將其納入監(jiān)察范圍,特別是留置范圍,其正當性是存疑的。我國《刑法》并未因公職人員和非公職人員主體身份不同而在行賄罪的定罪量刑上作出區(qū)分,這說明立法者認為在法益衡量層面二者是沒有區(qū)別的,但這并不等同于在監(jiān)察活動層面,監(jiān)察委對涉嫌行賄等犯罪的非公職人員進行留置就理所應(yīng)當。如果認為公職人員在入黨、憲法宣誓或擔任公職時自愿承諾或默示許可了對其基本權(quán)利的克減,而推導(dǎo)出在監(jiān)察程序中可以排除這部分人的律師幫助權(quán)的話,那么監(jiān)察機關(guān)在認定非公職涉案人員涉嫌行賄、介紹賄賂或者共同職務(wù)犯罪而對其留置時,則必須保障這部分人員的基本權(quán)利。

自監(jiān)察體制改革以來,已有諸多學(xué)者撰文呼吁保障被調(diào)查人在調(diào)查階段的律師幫助權(quán),但收效甚微。本文認為,從促進“堅定不移把反腐敗斗爭推向縱深”[28]的政治目標與保障當事人合法權(quán)益相結(jié)合的角度考慮,可以在監(jiān)察涉案人員領(lǐng)域率先建立特殊的公職律師法律幫助制度,由監(jiān)察機關(guān)、律師協(xié)會選拔或任命具有法律職業(yè)資格的值班律師,為涉案人員提供法律咨詢、代理申訴等法律幫助,以確保其原本應(yīng)享有的訴訟權(quán)利得到最低限度的保障。通過試點,在時機成熟時逐步推行能夠適用于全部監(jiān)察對象的值班律師制度。

(三)對監(jiān)察涉案人員合理適用監(jiān)察措施

監(jiān)察措施是監(jiān)察機關(guān)在初步核實或者調(diào)查案件的過程中,為查明案件事實或者收集固定證據(jù),對監(jiān)察對象及涉案人員的權(quán)利進行限制的措施。從現(xiàn)實來說,《監(jiān)察法》所確立的“12+3”項監(jiān)察措施中,絕大多數(shù)能夠適用于涉案人員。由此而言,在對涉案人員適用監(jiān)察措施時,監(jiān)察機關(guān)不僅要于法有據(jù)、有法可依,而且應(yīng)該在依法監(jiān)察的框架內(nèi)遵循比例原則。比例原則是對限制公民權(quán)利的國家權(quán)力的限制,審查的是國家權(quán)力行使的合理性問題[29]。傳統(tǒng)的比例原則可分為適當性原則、必要性原則與狹義比例原則。適當性原則屬于目的導(dǎo)向的范疇,要求監(jiān)察機關(guān)對涉案人員采取的措施應(yīng)有助于調(diào)查目的之實現(xiàn)。如非調(diào)查案件之必須,不能對涉案人員適用監(jiān)察措施。另外,對涉案人員適用監(jiān)察措施應(yīng)能夠為調(diào)查活動之開展提供客觀指引。

必要性原則又稱最小侵害原則,在本文的語境下,該原則要求監(jiān)察機關(guān)在多種能夠達到同等調(diào)查效果的監(jiān)察措施中,選擇對涉案人員權(quán)利限制、損害最小的一種。以《監(jiān)察法》第22條規(guī)定的留置措施為例,一般來說,留置涉案人員的直接目的是獲取證據(jù),推動對對合職務(wù)犯罪或共同職務(wù)犯罪的偵破。然而,就取證而言,只有在涉案人員具有妨礙取證的現(xiàn)實危險性時,對其施以羈押才是必要的[30]。實踐中監(jiān)察機關(guān)屢屢留置涉嫌行賄的涉案人員,這不禁讓人產(chǎn)生些許疑問:若不對行賄人進行留置,他們就一定會妨礙監(jiān)察機關(guān)取證嗎?除了留置外,是否還可以采取別的措施?若認為現(xiàn)有監(jiān)察措施不足以應(yīng)對多主體職務(wù)犯罪的復(fù)雜情況,那么則可在立法中引入取保候?qū)?、監(jiān)視居住等刑事強制措施作為新的監(jiān)察措施,而非一味適用留置。

狹義比例原則要求目的與手段之間具有均衡關(guān)系,是對適當性與必要性原則的統(tǒng)合與限制。不同監(jiān)察措施所限制的權(quán)利類別和嚴厲程度存在差異,而根據(jù)狹義比例原則,監(jiān)察措施的嚴厲程度應(yīng)與涉案人員所具有的社會危害性呈正相關(guān)關(guān)系。循此推之,為實現(xiàn)目的與手段的均衡,對不同身份人員適用的監(jiān)察措施也應(yīng)有所差別。在同樣適用留置措施的情況下,較之于主案的被調(diào)查人來說,涉嫌行賄等犯罪的非公職涉案人員因為不具備公職身份,所以應(yīng)得到區(qū)別對待。一般情況下,涉案人員的留置順位應(yīng)置于被調(diào)查人之后,而且在留置方式、留置時長以及律師幫助方面也應(yīng)給予其不同對待。此外,在狹義比例原則的要求下,若對涉案人員適用查封、扣押等財產(chǎn)強制措施以及搜查這種對人身、財產(chǎn)具有雙重強制性的措施時,若涉案款項僅為部分金額,監(jiān)察人員就不能直接凍結(jié)涉案人員賬戶上的全部資金;在搜查涉案人員手機時,為保障當事人的隱私權(quán)和個人信息,監(jiān)察人員不能隨意翻看相關(guān)信息,或者要做到“看破不說破”[31]。

(四)構(gòu)建職務(wù)犯罪“污點證人”作證豁免制度

在職務(wù)犯罪中,對涉嫌行賄犯罪的涉案人員非罪化處理一直是“公開的秘密”[32]。從犯罪學(xué)的基本邏輯上來講,有受賄必有行賄。實際上,一個受賄人背后往往有數(shù)倍于自己的行賄涉案人員,而且通常依據(jù)受賄人黨政級別高低形成了一個賄賂階梯,即級別越高、權(quán)力越大的受賄官員背后的行賄涉案人員越多。但是,在我國司法實踐中,受賄罪與行賄罪受追訴率卻極其懸殊。有學(xué)者經(jīng)過調(diào)研,發(fā)現(xiàn)從2014到2018年,受賄罪受到追究的數(shù)量幾乎是行賄罪的兩倍[33]。而且,在監(jiān)察體制改革后,這種對行賄犯罪作非罪化處理的做法依然存在。據(jù)筆者了解,實踐中大量通過不予立案的方式或冷處理方式來處理涉嫌行賄犯罪的涉案人員的現(xiàn)象仍然存在。當下,我國監(jiān)察非罪化處理的問題主要在于非制度化和隱性化,現(xiàn)行立法并未賦予監(jiān)察機關(guān)對犯罪行為進行非罪化處理的權(quán)力,若大量的行賄犯罪在監(jiān)察程序中被隱性放棄追訴,不僅有違“行賄受賄一起查”的政策,而且會沖擊“以審判為中心”的刑事司法秩序,剝奪審判機關(guān)在刑事訴訟中的實質(zhì)定罪權(quán)。因此,監(jiān)察機關(guān)對涉嫌行賄犯罪的涉案人員的處理應(yīng)該做到于法有據(jù),在罪刑法定和依法監(jiān)察的框架下進行。

“污點證人”制度濫觴于英美法系濃厚的刑事協(xié)商制度文化之中,其本質(zhì)是公訴機關(guān)與被告人之間的辯訴交易。一般來說,追訴機關(guān)對污點證人提供的證言中涉及自身的犯罪行為會免于追究,或不將以證人提供的陳述為線索所發(fā)現(xiàn)的其他關(guān)聯(lián)證據(jù)作為追究其犯罪的證據(jù)。當下,賄賂犯罪越來越呈現(xiàn)出智能化、科技化的特點,犯罪行為更為隱蔽,反調(diào)查手段更加先進,證據(jù)收集愈加困難。而且,賄賂犯罪案件的證據(jù)具備單一性、對合性、互證性、不穩(wěn)定性等獨有的特點,這些特性都決定了在偵查賄賂犯罪過程中實物證據(jù)缺少時,監(jiān)察機關(guān)只能依賴犯罪嫌疑人的供述、證人證言等言詞證據(jù)予以突破[34]。然而,結(jié)合實踐來看,賄賂犯罪中證人,尤其是行賄人出庭作證是公認的難,除開法官主觀認為證人“不需要”出庭的情況外,行賄人自己也很難做到主動出庭,畢竟一旦出庭指證受賄人,無異于公開承認自己行賄的事實而引火燒身[35]。這種情況下,很容易出現(xiàn)“調(diào)查中心主義”下由供到證的情況,變證據(jù)的“收集”為“生產(chǎn)”,從而加劇冤假錯案風(fēng)險。特別是在大量行賄犯罪被作非罪化處理而消弭于監(jiān)察立案環(huán)節(jié)的情況下,學(xué)界已有論者就行賄犯罪的非罪化處理與揭發(fā)受賄人之間的關(guān)系做過論述,認為對行賄行為的非罪化處理有利于打破行賄人與受賄人之間的攻守同盟,從而激勵行賄人揭發(fā)受賄人[36]。古諺有云:“與其兩鳥在林,不如一鳥在手。”與其讓實踐中行賄的非罪化處理行為游離于法律規(guī)范外,不如通過制度的建構(gòu),將行賄的涉案人員從被告轉(zhuǎn)化為污點證人,在一定條件下豁免其刑事責任。

“污點證人”作證豁免制度又分為證據(jù)豁免和罪行豁免兩種類型。證據(jù)豁免系指公訴機關(guān)不能以“污點證人”所提供的證言及任何派生證據(jù)來指控犯罪行為。我國刑事司法并不存在類似的制度設(shè)計。而且,證據(jù)豁免作為一種不完全的刑事責任豁免,往往會導(dǎo)致“污點證人”基于自身利益而少說、不說,或采取誤導(dǎo)方式以達到減輕、隱匿自己罪行,使自己免于刑責的目的。這樣不僅很難起到激勵作用,而且所獲證言不一定真實可靠,徒增辦案成本。罪行豁免的模式其實可與認罪認罰從寬制度相銜接,即在被追訴的涉案人員出庭作證的前提下,檢察院以不起訴或提出從寬量刑建議的方式放棄或部分放棄對這部分涉案人員的求刑權(quán),從而完成對重大案件或者共同犯罪中嚴重罪行的有效追訴。但這樣做的前提建立在涉案人員如實供述罪行、承認指控、愿意受罰的基礎(chǔ)上,而且作為“污點證人”的涉案人員要提供言詞證據(jù)以協(xié)助監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)對主案被調(diào)查人的調(diào)查和檢控,這樣不僅貫徹了寬嚴相濟的刑事政策,也是兩害相權(quán)取其輕的理性選擇[37]。

五、結(jié)語

在“涉案人員”之外,監(jiān)察法規(guī)范還存在“涉案財產(chǎn)”“涉案財物”“涉案單位”“涉案企業(yè)”“涉案材料”等語焉不詳?shù)母拍?。各部門法都廣泛存在不確定性的法律概念,但在當前政治現(xiàn)狀下,涉案人員這一《監(jiān)察法》中的不確定性概念成為理論界和實務(wù)界不得不關(guān)注的現(xiàn)實問題。語言模糊性是立法活動的必然,但從模糊走向明確卻是法律所追求和漸進實現(xiàn)的目標[38]。為確保《監(jiān)察法》的有效實施,在理解涉案人員這類概念時,不僅有必要加強監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員對規(guī)范意旨的理解能力和說明義務(wù),督促其考慮各種相關(guān)因素,明確識別要素,保障當事人的合法權(quán)益,更為重要的是,社會各界對于這種不確定性的法律概念,不能抱之一種“存在即合理”的觀念。于此而言,本文對監(jiān)察涉案人員的探討僅作拋磚引玉,期待各界在后續(xù)的研究中加強理論關(guān)照。