屈茂輝,李 帥

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410082)

一、問題的提出

上世紀(jì)末,部分農(nóng)村的生產(chǎn)大隊(duì)發(fā)包生產(chǎn)隊(duì)土地[1],在第二輪承包時(shí)將發(fā)包方改成村民委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“村委會(huì)”)。隨著農(nóng)村土地升值,引發(fā)了發(fā)包土地到底為組集體經(jīng)濟(jì)組織(以下簡(jiǎn)稱“組集體”)還是村集體經(jīng)濟(jì)組織(以下簡(jiǎn)稱“村集體”)所有的爭(zhēng)議(1)根據(jù)《民法典》第261條、第262條之規(guī)定,村民小組范圍內(nèi)的土地“屬于本集體成員集體所有”,“由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組依法代表集體行使所有權(quán)”,即土地歸村民小組對(duì)應(yīng)的集體成員集體所有,但由村民小組對(duì)應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)。同時(shí)規(guī)定了土地所有權(quán)主體、土地所有權(quán)行使主體,此為二元論。另有一類觀點(diǎn)主張所有權(quán)主體、所有權(quán)行使主體二位一體,由村民小組對(duì)應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)主體,此為一元論。筆者傾向于后者,因?yàn)橥ㄟ^直接賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán),既能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制的政治功能與法律功能,又能避免集體成員集體所有權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)、村民小組管理權(quán)之間的法律關(guān)系復(fù)雜化,造成實(shí)質(zhì)上的三元論。由于不管是二元論還是一元論,都認(rèn)可農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地行使所有權(quán),故本文暫且擱置上述爭(zhēng)論,以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)為基點(diǎn)展開分析,所稱集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)即指行使所有權(quán)。此外,村民小組對(duì)應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)行法上沒有準(zhǔn)確指稱,在《土地管理法》第11條、《農(nóng)村土地承包法》第13條、《民法典》第262條中稱為“村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”,而當(dāng)前《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第2條稱其“組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織”,本文則改稱為“組集體經(jīng)濟(jì)組織”。,甚至引起承包地互換、轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)等合同有效性的訴訟。以“(2021)湘1224民初1729號(hào)案件”為例:甲乙雙方系同一村委會(huì)不同村民小組的成員,2006年互換了承包地,現(xiàn)因征收甲原承包地引發(fā)訴訟。甲主張互換的土地分屬于兩個(gè)組集體,違反了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)中“同一集體經(jīng)濟(jì)組織”的規(guī)定,那么《承包地互換合同》(以下簡(jiǎn)稱《互換合同》)無效,甲可以取回承包地。乙主張雙方的《土地承包合同》(以下簡(jiǎn)稱《承包合同》)證明了發(fā)包方是同一村委會(huì),并加蓋了同一村委會(huì)的公章,而村委會(huì)的前身是生產(chǎn)大隊(duì),大隊(duì)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織,所以互換發(fā)生在同一集體經(jīng)濟(jì)組織,并未違法,《互換合同》有效。甲則反駁,“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”,生產(chǎn)隊(duì)是獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織,后改為村民小組,該小組的村民與原生產(chǎn)隊(duì)的土地等資源組成獨(dú)立的組集體,而組集體之間的《互換合同》無效?？梢钥闯?引發(fā)本案爭(zhēng)議的關(guān)鍵事實(shí)是村委會(huì)代組集體發(fā)包土地。就全國(guó)而言,此類案件多發(fā),集體經(jīng)濟(jì)組織訴訟約占民事案件的0.25%[2]。據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計(jì),2011—2019年土地互換、轉(zhuǎn)讓合同糾紛分別增長(zhǎng)了130倍、112倍。目前,《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》)未能區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的發(fā)包權(quán)與代行發(fā)包權(quán),亦未區(qū)分村委會(huì)與村民小組的代行發(fā)包權(quán),只籠統(tǒng)規(guī)定了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不健全的,村民委員會(huì)或者村民小組可以依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”,然“依法代行”之法律規(guī)定仍缺位。

對(duì)于村委會(huì)發(fā)包組集體土地的問題,丁關(guān)良建議,沒有組集體時(shí)由村民小組發(fā)包,既無組集體又無村民小組或村民小組發(fā)包不方便的,依法由村委會(huì)或村集體代發(fā)包[3]。王雅蕾認(rèn)為,鑒于村委會(huì)發(fā)包容易濫用權(quán)利,建議賦予村民小組法人資格,以便村民小組行使土地發(fā)包權(quán)[4]。廖春梅根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》)、《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》),對(duì)因村委會(huì)發(fā)包組集體土地導(dǎo)致合同無效的群眾聯(lián)名來信進(jìn)行回復(fù)[5]。朱軍認(rèn)為,同一土地上并存鄉(xiāng)、村、小組三級(jí)所有權(quán)不妥,建議設(shè)立村民小組“土地所有權(quán)管理合作社”,代表農(nóng)民行使土地發(fā)包權(quán)[6]。宋輝認(rèn)為,承包初期發(fā)包權(quán)主要屬于村民小組,后來逐步上移給村一級(jí)[7]。顯然,組集體土地發(fā)包權(quán)和所有權(quán)有待進(jìn)一步深入規(guī)范研究[8]。誠然,在一定條件下“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊際效用逐漸降低”[9],但是鄉(xiāng)村振興離不開土地元素和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[10]。村委會(huì)代組集體發(fā)包土地導(dǎo)致土地所有權(quán)混亂,阻滯了土地順利流轉(zhuǎn),加之訴爭(zhēng)的土地往往流轉(zhuǎn)價(jià)值較高,使訴爭(zhēng)人極易成為流轉(zhuǎn)中的“釘子戶”,進(jìn)一步損害土地承包秩序[11]。

由此觀之,村委會(huì)代組集體發(fā)包土地既是歷史遺留問題,也是現(xiàn)實(shí)問題、未來問題,既是打通家庭承包“最后一公里”的工程,又是開拓鄉(xiāng)村振興“最初一公里”的工程。因此,上述癥結(jié)必須要有體現(xiàn)法治精神、符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)需求的整體解決方案:關(guān)鍵是明晰組集體土地所有權(quán)的主體,這是發(fā)包權(quán)的根本依據(jù)。在此基礎(chǔ)上,界定組集體發(fā)包權(quán)、村民小組代行發(fā)包權(quán),確認(rèn)村委會(huì)有無代組集體發(fā)包土地權(quán)。最后,根據(jù)土地升值程度及引發(fā)的對(duì)抗烈度來確定相應(yīng)法治框架內(nèi)的解決方案。

二、組集體行使土地所有權(quán)的辨明

(一)組集體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一種普遍形式

1982年《中華人民共和國(guó)憲法》首次使用了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”概念,但沒有給出立法定義,學(xué)術(shù)界也未有定論[12]。從歷史發(fā)展而言,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織源于農(nóng)業(yè)互助組、初級(jí)社、高級(jí)社,后來轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)、人民公社[13]。1986年《土地管理法》第8條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！边@里使用的是“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”,到1998年則修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體、組集體行使土地所有權(quán)。2002年《農(nóng)村土地承包法》、2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)都沿用了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述。但何為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”,現(xiàn)行立法一直沒有給出定義。2023年,全國(guó)人大公布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第2條規(guī)定:“本法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,是指以土地集體所有為基礎(chǔ),依法代表成員集體行使所有權(quán),實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織,不包括農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織?！笨梢?農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三個(gè)層級(jí),是我國(guó)社會(huì)的普遍現(xiàn)象。這一立法定義具有里程碑式意義,但稍顯冗長(zhǎng)、特征指向不明并存在歧義。筆者嘗試按要素方法定義:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,是指以特定范圍內(nèi)村民為成員、以土地所有權(quán)等資源為資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)組織。可能有學(xué)者質(zhì)疑,村民不等于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,“村民為成員”提法不妥。對(duì)此應(yīng)指出,“成員”與“村民”不同,但“成員”肯定來源于“村民”。

很顯然,組集體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中最基礎(chǔ)的一種。《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》中“分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”的規(guī)定,即指組集體。從現(xiàn)實(shí)情況看,組集體是普遍形式。農(nóng)村調(diào)查中有些農(nóng)村基層干部認(rèn)為組集體不存在,理由是全部土地山林承包給了家庭,也沒有集體企業(yè),集體經(jīng)濟(jì)組織就不存在了。在筆者看來,這一觀點(diǎn)有待商榷。一方面,上述法律明確了村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的存在,且《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)第262條第2項(xiàng)沿用“村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織”,即表明組集體是由法律確認(rèn)并加以保護(hù)的。另一方面,只要承認(rèn)土地是組集體的或集體成員集體的,該組集體就存在。在我國(guó)農(nóng)村,組集體是獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織。依《民法典》第99條之規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”,組集體經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人。

特別要指出的是,組集體與村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體之間是平等的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系。三者之間,不是母子公司、總分公司的關(guān)系,更沒有行政隸屬關(guān)系?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》之所以強(qiáng)調(diào)三“級(jí)”,一是汲取大隊(duì)、公社統(tǒng)籌損害了村民生產(chǎn)積極性的教訓(xùn),二是同村內(nèi)不同組集體的生產(chǎn)資源差異較大,三是村民小組仍有同姓聚居的強(qiáng)烈色彩。實(shí)際上,村委會(huì)與村集體、村民小組與組集體皆是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。組集體不是村集體的單元,村集體也非組集體的集合。一個(gè)組集體內(nèi)可能還有多個(gè)類似于合作社的集體經(jīng)濟(jì)組織,但這些合作社沒有或不能行使土地所有權(quán),其行使的土地物權(quán)來源于合作社成員的“土地承包權(quán)”或“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”,而土地所有權(quán)只賦予組集體成員集體或組集體經(jīng)濟(jì)組織。

(二)組集體依法行使集體土地所有權(quán)

1962年《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》規(guī)定:“人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)”,“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有?！边@是組集體行使土地所有權(quán)的最早法源。1986年4月《中華人民共和國(guó)民法通則》(以下簡(jiǎn)稱《民法通則》)第74條第2款規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。”此處規(guī)定了“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)、“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”的土地管理權(quán),并可以引申出另外兩層意思:一是“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”中包含組集體,二是“經(jīng)營(yíng)、管理”權(quán)是“行使土地所有權(quán)”的起點(diǎn),亦是土地所有權(quán)與行使土地所有權(quán)二元論的肇始。兩個(gè)月后,全國(guó)人大常委會(huì)通過的《土地管理法》第8條第2款規(guī)定:“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！贝丝畛霈F(xiàn)了邏輯混亂,“村農(nóng)民集體所有的土地”同時(shí)為村內(nèi)“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。盡管如此,該款創(chuàng)造了組集體的影子——“村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”“各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”。《土地管理法》1998年修訂為“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理?！币皇莿h除了“可以”,消除了集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利的不確定性。二是“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”,外延更加準(zhǔn)確。三是出現(xiàn)了“村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”與“村民小組”的對(duì)應(yīng),使得前者的內(nèi)涵更加確定,字面解釋“村內(nèi)各”可包括村集體和組集體,但聯(lián)系上下文理解,特別是與村民小組對(duì)應(yīng),“村內(nèi)各”應(yīng)該專指組集體?！锻恋毓芾矸ā?019年修正時(shí)沒有修改所有權(quán)表述,但按法制統(tǒng)一要求,應(yīng)該吸收2007年《物權(quán)法》二元模式的立法成果,即第59條第1款規(guī)定土地屬于“集體成員集體所有”,第60條第2項(xiàng)規(guī)定土地“由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)”,同時(shí)規(guī)定了土地所有權(quán)主體與土地所有權(quán)行使主體?！段餀?quán)法》將“農(nóng)民集體”解釋定義為“集體成員集體”[14],被視為農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)二元模式的形成。那為何沒有吸收《物權(quán)法》的表述?可能是因?yàn)椴煌瑢W(xué)術(shù)主張分別主導(dǎo)了兩法的立法(2)國(guó)土資發(fā)〔2011〕60 號(hào)文件規(guī)定“農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織”,但國(guó)土資發(fā)〔2011〕178號(hào)文件規(guī)定“將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體”?！稄V東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第12條第1項(xiàng)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“經(jīng)營(yíng)管理屬于本組織成員集體所有的土地”,第13條第1項(xiàng)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有“集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)”?？梢?政府部門對(duì)“集體經(jīng)濟(jì)組織”與“農(nóng)民集體”(即集體成員集體)的認(rèn)知、農(nóng)村土地所有權(quán)立法模式采用二元論還是一元論是搖擺的或模糊的。宋志紅在《比較法研究》2022年第5期《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地所有權(quán)的代表行使——〈民法典〉第262條真義探析》中,堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地所有權(quán)人,而不僅是土地所有權(quán)行使人。?！睹穹ǖ洹返?61條、第262條分別沿用了《物權(quán)法》第59條、第60條,但在“代表集體”之前增加了修飾語“依法”。至此,組集體行使土地所有權(quán)在基本法內(nèi)確立。

在上述法律完善的過程中,中央政策、政府規(guī)章給予了相關(guān)指引。1995年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》(國(guó)發(fā)〔1995〕35號(hào))強(qiáng)調(diào):“屬于組(原生產(chǎn)隊(duì))集體所有的資產(chǎn),仍歸該組成員集體所有?！?001年國(guó)土資源部(國(guó)土資發(fā)〔2001〕359號(hào))規(guī)定:“凡是土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組(原生產(chǎn)隊(duì))界線,不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同,土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體所有?！?016年中共中央和國(guó)務(wù)院延續(xù)了這一政策:“集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)要嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行,不能打亂原集體所有的界限。”因此,組集體行使土地所有權(quán)的政策與法律一致。

有學(xué)者認(rèn)為,土地集體所有應(yīng)“明確為廣大農(nóng)民共同所有”[15],等于全體成員共同行使其所有權(quán)[16]。這些觀點(diǎn)明顯存在錯(cuò)誤[17]。集體所有并非集體成員共同所有,集體就好比公司,集體成員類似于股東,不能代替作為獨(dú)立法人的公司享有企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán),而只能享有股東權(quán)利,即集體成員不能代替集體本身享有集體所有權(quán),遑論以共同所有的方式。集體成員即使能“共同所有”,在所有權(quán)的歸屬上接近于“共同共有”,在所有權(quán)的行使上接近于“按份共有”,由于共有是對(duì)私權(quán)利的集合,就表明集體成員的共有是以私有為基礎(chǔ),意味著與集體土地的公有制基礎(chǔ)相悖?！肮餐灿小钡亩x是多個(gè)權(quán)利人依據(jù)法定或約定,不分份額地共同享有某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán),從這也可看出自然人共有的基礎(chǔ)是私有。如果土地屬于集體成員共有,推及土地所有制則會(huì)變成私有制,與我國(guó)土地制度背道而馳。因此,農(nóng)村土地“集體所有”并非“共有”。

三、村委會(huì)代組集體發(fā)包土地的合法性辨析

(一)組集體基于行使土地所有權(quán)而享有土地發(fā)包權(quán)

《村民委員會(huì)組織法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《民法典》使用了“發(fā)包”的概念,但沒有定義,也沒有設(shè)置“發(fā)包權(quán)”概念。學(xué)者丁關(guān)良解釋,發(fā)包權(quán)“指發(fā)包本集體經(jīng)濟(jì)組織所有或者國(guó)家所有依法由本集體經(jīng)濟(jì)組織使用的農(nóng)村土地和委托發(fā)包農(nóng)村土地的權(quán)利。”據(jù)筆者所知,這是學(xué)界研究農(nóng)村土地發(fā)包權(quán)的首次定義,具有開創(chuàng)意義[3]。結(jié)合現(xiàn)行相關(guān)法律,對(duì)“發(fā)包權(quán)”可作以下分析:第一,發(fā)包權(quán)的標(biāo)的。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第23條規(guī)定,承包人取得家庭“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”,那么發(fā)包人的發(fā)包權(quán)標(biāo)的是家庭“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”;依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定,“承包方取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”,則發(fā)包人的發(fā)包權(quán)標(biāo)的是“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。由此可見,發(fā)包權(quán)的標(biāo)的有兩類。第二,兩類標(biāo)的相同點(diǎn)。具有同一類發(fā)包人、同一種物理標(biāo)的即土地、相同的法律關(guān)系即承包合同關(guān)系。第三,兩類標(biāo)的之差異。一,內(nèi)涵不同。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第9條,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán),土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不包括土地承包權(quán)。二,承包主體不同。據(jù)第16條之規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只發(fā)包給“本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”;據(jù)第48條、第49條之規(guī)定,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以發(fā)包給任意主體。三,承包條件不同。根據(jù)第16條,取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的條件是“本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”;根據(jù)第49條,取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的條件是交納承包費(fèi)。四,互換的法定條件不同。第33條規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能在“同一集體經(jīng)濟(jì)組織”內(nèi)互換;第36條對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換則沒有這個(gè)限制。五,互換的法律后果不同。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬于互換后的承包人,土地增值利益由后續(xù)承包人享有。而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換并不改變?cè)邪P(guān)系,如果互換的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),土地增值利益仍由原承包人享有;倘若互換的是直接從發(fā)包人處取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),土地增值利益則由發(fā)包人享有。六,立法功能定位不同。家庭的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定位于社會(huì)保障功能,具有國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度的地位,受到更加嚴(yán)格的法律保護(hù);而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定位于盤活土地價(jià)值,具有市場(chǎng)增值功能。

由此,可以對(duì)“發(fā)包權(quán)”作如下定義:發(fā)包權(quán),是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法發(fā)包本集體行使所有權(quán)或國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地,賦予集體成員土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將土地流轉(zhuǎn)給投資主體的權(quán)利。

關(guān)于組集體的土地發(fā)包權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》第13條第1款規(guī)定:“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。”據(jù)此,組集體基于行使土地所有權(quán)而享有土地發(fā)包權(quán)?！睹穹ǖ洹返?62條第2項(xiàng)規(guī)定由組集體代表行使土地所有權(quán),土地發(fā)包權(quán)則包含于其中。

(二)村民小組在組集體日常管理機(jī)構(gòu)不健全時(shí)享有土地代行發(fā)包權(quán)

村民小組是獨(dú)立的民事主體。1983年中共中央一號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》指出:“人民公社的體制,要從兩方面進(jìn)行改革。這就是,實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制,特別是聯(lián)產(chǎn)承包制;實(shí)行政社分設(shè)?！?987年《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定,村委會(huì)是“基層群眾性自治組織”,“可以分設(shè)若干村民小組”。2010年《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定:“屬于村民小組的集體所有的土地……由村民小組會(huì)議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定”,首次規(guī)范村民小組與土地的聯(lián)系。1998年《土地管理法》第10條規(guī)定村民小組可以“經(jīng)營(yíng)、管理”農(nóng)民集體的土地,此屬于履行準(zhǔn)行政主體職能[18]。2002年《農(nóng)村土地承包法》第12條第1款規(guī)定“村民小組發(fā)包”土地。由此可見,村民小組是獨(dú)立的民事主體,僅是村委會(huì)的成員單位,不是村委會(huì)的組織部分;接受村委會(huì)的準(zhǔn)行政管理,不影響村民小組的獨(dú)立性,如鄉(xiāng)政府接受縣政府的管理而不喪失獨(dú)立性,何況村委會(huì)只是自治組織。最高人民法院《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民小組長(zhǎng)能否成為報(bào)復(fù)陷害罪主體問題的復(fù)函》規(guī)定“村民小組長(zhǎng)不屬于村民委員會(huì)的組成人員”,《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》規(guī)定有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的村民小組為當(dāng)事人,《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定村民小組能決定土地補(bǔ)償費(fèi)分配,因而村民小組是獨(dú)立于村委會(huì)的民事主體。村民小組“不具有民事行為能力”[19]的觀點(diǎn)值得商榷。村民小組如果能以自己的財(cái)產(chǎn)對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任,就屬于特別法人;不能獨(dú)立承擔(dān)的,屬于非法人組織,也具有民事行為能力。值得強(qiáng)調(diào)的是,村民小組不是集體經(jīng)濟(jì)組織,當(dāng)然也不是組集體。組集體接受村民小組的準(zhǔn)行政管理,并且通過村民小組接受村委會(huì)的準(zhǔn)行政管理。

村民小組依現(xiàn)行法律有發(fā)包土地的權(quán)利。學(xué)者丁關(guān)良認(rèn)為,集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)、村民小組都有發(fā)包權(quán),但集體經(jīng)濟(jì)組織是主要發(fā)包主體[3]。這個(gè)觀點(diǎn)也許是當(dāng)年田野調(diào)查得出的事實(shí)結(jié)論,但通過梳理相關(guān)法律證明,法律沒有主次要發(fā)包主體的區(qū)分,并且村委會(huì)與村民小組行使發(fā)包權(quán)的范圍也不同。村民小組的土地代行發(fā)包權(quán),較早法源是1986年《民法通則》第74條第2款、1987年《村民委員會(huì)組織法》第4條第3款規(guī)定的村委會(huì)“管理”權(quán),但需要說明的是,該兩法都沒有直接規(guī)定村民小組的管理權(quán),只是按村委會(huì)下有村民小組這個(gè)成員單位的邏輯推理出村民小組有土地“管理”權(quán)。1998年《土地管理法》第10條規(guī)定正式確立了村民小組的土地“管理”權(quán),至今未變。2002年《農(nóng)村土地承包法》第12條第1款規(guī)定:“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包?！睕]有出現(xiàn)村民小組對(duì)土地的“管理”權(quán),而正式規(guī)定了“村民小組發(fā)包”權(quán)?！段餀?quán)法》第60條第2項(xiàng)規(guī)定“村民小組代表集體行使所有權(quán)”,《民法典》第262條第2項(xiàng)規(guī)定“村民小組依法代表集體行使所有權(quán)”,土地發(fā)包權(quán)當(dāng)然在其中。

村民小組土地發(fā)包權(quán)應(yīng)當(dāng)是組集體日常管理機(jī)構(gòu)不健全時(shí)的土地代行發(fā)包權(quán)?！睹穹ǖ洹返?62條第2項(xiàng)規(guī)定組集體與村民小組的土地發(fā)包權(quán)都來源于“代表集體行使所有權(quán)”,存在法理沖突:第一,村民小組是農(nóng)村基層自治組織,往往不能承擔(dān)“行使所有權(quán)”的法律后果。特別是沒有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的村民小組相當(dāng)于非法人組織,承擔(dān)“行使所有權(quán)”的風(fēng)險(xiǎn)極大,也可能導(dǎo)致無人承擔(dān)“行使所有權(quán)”法律責(zé)任的局面。第二,村民小組“行使所有權(quán)”不符合1983年以來中共中央確立的“政社分設(shè)”方針。《民法典》第262條第2項(xiàng)規(guī)定村民小組“代表集體行使所有權(quán)”,第101條第2款規(guī)定村委會(huì)“代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”,推及村民小組則是可代行組集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。這表明農(nóng)村基層自治組織既可以行使來源于本集體成員集體的所有權(quán),又可行使來源于本集體經(jīng)濟(jì)組織的職能,村民小組似乎有回到當(dāng)年“生產(chǎn)隊(duì)”情形的可能。第三,法律在一定程度上對(duì)村民小組的土地發(fā)包權(quán)重復(fù)賦權(quán)。依據(jù)《民法典》第262條可知,村民小組通過代表本集體成員集體行使土地所有權(quán)而取得土地發(fā)包權(quán),從第101條可推知村民小組通過代行組集體經(jīng)濟(jì)組織的職能而取得土地發(fā)包權(quán)。由于村民小組的土地發(fā)包權(quán)可通過這兩種途徑獲得,加之第262條賦予村民小組的行使土地所有權(quán)實(shí)際上涵蓋了第101條的代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能,在某種意義上屬于法律重復(fù)賦權(quán),村民小組這一自治組織的“代行”權(quán)利制度也就存在著空轉(zhuǎn)。第四,根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第6條、第28條之規(guī)定,村委會(huì)成員有3～7人,村民小組只有“村民小組組長(zhǎng)”,將村民小組的發(fā)包權(quán)與組集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)包權(quán)并列,可能導(dǎo)致村委會(huì)、村民小組等自治組織插手組集體經(jīng)濟(jì)組織的土地發(fā)包,形成村組干部利用手中權(quán)力攫取組集體權(quán)益的制度性缺陷。因此,不宜賦予村民小組與組集體同等的經(jīng)濟(jì)權(quán)利,不能由村民小組代表本集體成員集體行使土地所有權(quán),而適宜將行使所有權(quán)單獨(dú)賦予組集體,因其為經(jīng)濟(jì)組織便于承擔(dān)“行使所有權(quán)”的民事責(zé)任。進(jìn)而,村民小組的發(fā)包權(quán)應(yīng)當(dāng)定位于組集體日常管理機(jī)構(gòu)不健全時(shí)的補(bǔ)位權(quán),這才是《民法典》第101條第2款、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第65條第1款“代行”的立法邏輯。

如何理解“代行發(fā)包權(quán)”的條件?《民法典》第101條第2款規(guī)定為“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的”,考慮到有的地方并未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,而由村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)[20]。當(dāng)落實(shí)到村民小組和組集體的代行上,以上表述和解釋則鮮有說服力:一是組集體已長(zhǎng)期普遍存在,村民小組的“代行”空間狹小;二是不符合法理,不存在沒有設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織,若集體經(jīng)濟(jì)組織本身未設(shè)立,又怎能被代理?何談村委會(huì)或村民小組的“代行”。依權(quán)利原理和代理原理,權(quán)利主體不存在時(shí)就無所謂權(quán)利能力,沒有本權(quán)利,就不存在委托權(quán)、代理權(quán)。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第65條第1款規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不健全的,村民委員會(huì)或者村民小組可以依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！边@一表述比《民法典》要恰當(dāng)一些,因?yàn)椤稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不健全”比“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織”更符合實(shí)際和法理,并且指明了村民小組的代行權(quán)。但“不健全”既可指基本組織不健全,也可以理解為管理機(jī)構(gòu)不健全,如果為前者,就仍然存在《民法典》第101條第2款的問題;若指后者,則要明確指向,縮小外延。立法的真實(shí)意思,應(yīng)是指集體經(jīng)濟(jì)組織未設(shè)立日常管理機(jī)構(gòu)時(shí),即沒有《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》規(guī)定的“理事會(huì)”“監(jiān)事會(huì)”,不便行使集體經(jīng)濟(jì)組織職能,才由村委會(huì)、村民小組代行。故建議此條修改為:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織日常管理機(jī)構(gòu)不健全的,村民委員會(huì)或者村民小組可以依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。”鑒于以上分析,村民小組在組集體日常管理機(jī)構(gòu)不健全的情形下,有代行組集體土地發(fā)包的權(quán)利。

(三)村委會(huì)沒有組集體的土地代行發(fā)包權(quán)

村委會(huì)沒有代組集體發(fā)包土地的權(quán)利。1998年《土地管理法》第10條、《農(nóng)村土地承包法》第12條第1 款、《物權(quán)法》第60條第2項(xiàng)、《民法典》第262條第2項(xiàng)所規(guī)定的“經(jīng)營(yíng)、管理”“發(fā)包”“行使所有權(quán)”都是法定權(quán)利。法律只授權(quán)村民小組代組集體發(fā)包土地,未授權(quán)村集體代組集體發(fā)包,更沒有授權(quán)村委會(huì)代組集體發(fā)包。為什么不授權(quán)村委會(huì)代組集體發(fā)包土地?首先,從代行發(fā)包權(quán)的設(shè)立目的來看,當(dāng)組集體不能發(fā)包時(shí),由村民小組代行發(fā)包,是因?yàn)榇迕裥〗M普遍存在,能夠代行發(fā)包,就不必再賦權(quán)村委會(huì)。其次,從授權(quán)代行成本看,村民小組能代行時(shí)還配置村委會(huì)代行,屬于重復(fù)配置,浪費(fèi)了社會(huì)資源。最后,從社會(huì)自治角度分析,村民小組能夠自治的,就不需要村委會(huì)來治理。因?yàn)閺拇逦瘯?huì)對(duì)村民小組的準(zhǔn)行政管理關(guān)系及村委會(huì)代組集體發(fā)包土地的亂象來看,村委會(huì)代行發(fā)包可能會(huì)損害組集體的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為,村委會(huì)因“管理”而“對(duì)村集體的財(cái)產(chǎn)享有并行使所有權(quán)”[21],值得商榷。法律已經(jīng)指明是由村委會(huì)管理“屬于村農(nóng)民集體”的土地,而不是村委會(huì)的土地所有權(quán)。而且法律已規(guī)定是由組集體或村民小組代表組集體成員集體行使土地所有權(quán),并未提及村委會(huì)可代表或代理行使此權(quán)利。《村民委員會(huì)組織法》第8條第3款規(guī)定村委會(huì)“應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”,即包括村集體和組集體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。如果村委會(huì)取得土地所有權(quán),集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)就難以成立,且僅行使管理權(quán)也不會(huì)產(chǎn)生土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的效果。綜上所述,村委會(huì)僅是一個(gè)基層群眾性自治組織,不會(huì)因管理而獲得組集體行使土地所有權(quán)的權(quán)利,包括發(fā)包權(quán),就像鄉(xiāng)政府對(duì)組集體行使管理權(quán),亦不會(huì)獲得組集體的相關(guān)權(quán)利如發(fā)包權(quán)。

盡管如此,現(xiàn)實(shí)中仍大量存在村委會(huì)發(fā)包組集體成員集體土地的情形,其深層原因主要是:第一,法律文本的模糊問題。法律規(guī)定村委會(huì)可發(fā)包村集體成員集體土地?！按鍍?nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的字面理解包括村集體及多個(gè)組集體,似乎村級(jí)可以發(fā)包組級(jí)的土地。如前所述,將村委會(huì)、村民小組等自治組織的發(fā)包權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)包權(quán)行文并列,變相提高了自治組織的輔助發(fā)包地位,容易引申理解為村委會(huì)可隨意代替組集體、村民小組發(fā)包組級(jí)土地,導(dǎo)致村委會(huì)擅自越權(quán)發(fā)包土地的情況多發(fā)。第二,村委會(huì)、村民小組等自治組織的準(zhǔn)行政管理權(quán)會(huì)不自覺吸附集體經(jīng)濟(jì)組織的土地行使所有權(quán)。村委會(huì)對(duì)村民小組、組集體的準(zhǔn)行政管理關(guān)系極易造成管理權(quán)包含發(fā)包權(quán),以及村民小組、組集體是村委會(huì)組成部分的誤解。例如,《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)可以分設(shè)若干村民小組,容易導(dǎo)致人們對(duì)村民小組隸屬于村委會(huì)的錯(cuò)誤印象。第三,村委會(huì)、村民小組等自治組織與村集體、組集體等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的行權(quán)范圍分別在空間上重疊?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定土地所有權(quán)或行使土地所有權(quán)只屬于本級(jí)的集體成員集體或集體經(jīng)濟(jì)組織,不再分割到其內(nèi)部的成員集體或合作社等經(jīng)濟(jì)組織,即一個(gè)村委會(huì)只對(duì)應(yīng)一個(gè)村集體,一個(gè)村民小組只對(duì)應(yīng)一個(gè)組集體,而村集體的成員與村委會(huì)管理的成員、組集體的成員與村民小組管理的成員皆是絕大部分重疊的,就常常給人以村委會(huì)等同于村集體、村民小組等同于組集體的錯(cuò)覺。第四,歷史原因。一是20世紀(jì)生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)籌到生產(chǎn)大隊(duì)的歷史,容易模糊組集體的存在。二是首輪發(fā)包時(shí)生產(chǎn)隊(duì)、村民小組及小組集體都沒有公章,于是借用了生產(chǎn)大隊(duì)、村委會(huì)的公章,又為了使《承包合同》的發(fā)包方與公章保持一致,就將發(fā)包方寫成了生產(chǎn)大隊(duì)、村委會(huì)。三是發(fā)包初期相關(guān)當(dāng)事人的法律權(quán)利意識(shí)薄弱,并且村委會(huì)發(fā)包不影響其利益,因而村民不關(guān)心是誰來發(fā)包[1],村委會(huì)發(fā)包組集體成員集體的土地在當(dāng)時(shí)也就沒有阻力。故以上因素長(zhǎng)期疊加不當(dāng),形成了村委會(huì)有權(quán)代組集體發(fā)包土地的普遍認(rèn)知,使村委會(huì)發(fā)包組集體成員集體土地成為農(nóng)村基層典型的歷史疑難問題。

四、村委會(huì)代組集體發(fā)包土地的法律解決方案

依據(jù)《土地管理法》第14條,土地所有權(quán)爭(zhēng)議由當(dāng)事人協(xié)商解決,協(xié)商不成的由人民政府處理,對(duì)政府處理決定不服的可以訴訟解決。組集體成員集體的土地已經(jīng)被發(fā)包是客觀事實(shí),土地發(fā)包權(quán)的法律關(guān)系也已確定,此兩者類似于常量,考慮到土地市值是突出變量,則適宜以土地市值變化作為參考依據(jù)來選擇上述三種解決方式?？蓪?zhēng)議土地大致分為三類:相對(duì)于承包開始日期,未大幅升值、大幅升值和即將大幅升值的土地。其中,對(duì)“大幅升值”只需估算,要作定性分析,無需定量分析。比如,出現(xiàn)土地規(guī)模性流轉(zhuǎn)、土地征收、發(fā)現(xiàn)礦藏等情形,就可初步認(rèn)定為大幅升值或即將大幅升值。因此,建議在土地所有權(quán)調(diào)查取證的基礎(chǔ)上,根據(jù)升值程度及誘發(fā)的對(duì)抗烈度來分類解決村委會(huì)代組集體發(fā)包土地所導(dǎo)致的問題。在實(shí)際處理過程中,集體成員集體(組集體成員集體、村集體成員集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成員集體)、集體經(jīng)濟(jì)組織(組集體、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體)、自治組織(村民小組、村委會(huì))、村民、承包人等都有可能成為土地發(fā)包利益主體。以下就以組集體為對(duì)象分析論證。

(一)土地未大幅升值情形下,由組集體協(xié)商確權(quán)

在土地沒有升值預(yù)期階段,因?qū)剐暂^弱、解決難度小,由當(dāng)事人協(xié)商即可。組集體之間、組集體與村集體之間協(xié)商,能界定組集體的土地界線。村黨組織、村委會(huì)基于政治擔(dān)當(dāng)應(yīng)當(dāng)推動(dòng)、協(xié)調(diào)確權(quán),在取得組集體行使土地所有權(quán)歷史證據(jù)的情況下確權(quán)給組集體,并簽訂《XX組集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)確認(rèn)書》。這是最簡(jiǎn)便的解決方式。

(二)土地大幅升值情形下,由當(dāng)事人訴訟確權(quán)

如土地處于大幅升值階段,考慮到巨大的現(xiàn)實(shí)利益,升值土地的原承包人為取得升值利益,訴訟意志往往特別堅(jiān)定,一般會(huì)窮盡訴訟程序。此時(shí),不宜做放棄訴訟的工作,村委會(huì)、村民小組等自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織也要容忍村民通過訴訟方式解決糾紛,并且應(yīng)該看到,訴訟是最規(guī)范、最權(quán)威的方式,當(dāng)事人接受程度較高。通過個(gè)案訴訟的正義轉(zhuǎn)化為普遍正義,一件案子的民事判決書亦能為其他村民非訴解決土地糾紛提供參照。

(三)土地可能大幅升值情形下,由基層政府推動(dòng)組集體會(huì)議確權(quán)

基層政府要抓住確權(quán)窗口期。當(dāng)國(guó)家大政方針、政府長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、法律改革醞釀涉及本地農(nóng)村土地時(shí),可能導(dǎo)致其大幅升值,各類土地關(guān)系主體受升值利益驅(qū)動(dòng),難以主動(dòng)配合土地確權(quán)工作?；鶎诱谥︵l(xiāng)村振興過程中,為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包秩序和土地流轉(zhuǎn)秩序,宜以高度的政治洞察力和責(zé)任心抓住確權(quán)窗口期。因?yàn)榧词褂胁糠诌h(yuǎn)見卓識(shí)的村民看到了土地升值趨勢(shì),也常常未堅(jiān)定升值判斷和爭(zhēng)取未來利益的意志,尚未形成村民共識(shí)及有關(guān)群體,此時(shí)相較于土地已大幅升值時(shí)期,來自各類土地關(guān)系主體的確權(quán)阻力會(huì)比較小。若錯(cuò)過這一窗口期,各類土地關(guān)系主體和基層政府很可能就要承擔(dān)訴訟爆炸的成本,嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)?shù)匕l(fā)展。那為何不宜用組集體協(xié)商確權(quán)的方式?因?yàn)榇嬖诒粡?qiáng)勢(shì)村民訴訟推翻的風(fēng)險(xiǎn),他們會(huì)質(zhì)疑相關(guān)負(fù)責(zé)人確權(quán)工作的正當(dāng)性與合法性,指其可能利用優(yōu)勢(shì)地位,為了自己或親友利益在土地大幅升值前夕確權(quán)給某個(gè)組集體。

基層政府指導(dǎo)組集體召開全體會(huì)議確權(quán)?？梢詤⒄宅F(xiàn)行《土地管理法》第63條第2款、《農(nóng)村土地承包法》第52條第1款、《村民委員會(huì)組織法》第24條,為落實(shí)《民法典》第262條第2項(xiàng)規(guī)定的“行使所有權(quán)”,召開組集體全體成員會(huì)議。基層政府指導(dǎo)組集體全體會(huì)議的重點(diǎn)環(huán)節(jié)為:第一,引導(dǎo)輿情?；鶎诱莆仗幚須v史問題的輿情,歸納主流輿情,梳理負(fù)面輿情,從中發(fā)現(xiàn)工作重點(diǎn)、要點(diǎn)、難點(diǎn),制定處理歷史問題的工作方案。第二,依法取證。依靠廣大村民,特別是發(fā)揮老干部、老黨員、老教師、老軍人、老村賢的協(xié)助作用,盡可能查找發(fā)包決策人、經(jīng)辦人、見證人、當(dāng)事人,發(fā)掘歷史線索、搜集土地檔案,澄清土地所有權(quán)的流變,查明村委會(huì)發(fā)包的原因,核對(duì)模糊的、相左的、殘缺的、局部的證據(jù),形成證據(jù)鏈,重現(xiàn)當(dāng)初發(fā)包的歷史真相及土地所有權(quán)的歷史事實(shí),將證據(jù)分類組卷成冊(cè),以適當(dāng)形式向全體集體成員或全體村民公開并接受質(zhì)詢,盡量確保確權(quán)證據(jù)得到一致認(rèn)可。第三,作出組集體土地行使所有權(quán)確認(rèn)書。要廣泛發(fā)動(dòng)村民參加確權(quán)會(huì)議,創(chuàng)造網(wǎng)上參會(huì)的條件,確保參會(huì)人數(shù)、贊成票數(shù)超過法定基數(shù),盡可能提升決定的一致性。表決結(jié)果達(dá)到法定要求者,把行使土地所有權(quán)確權(quán)給組集體,作為組集體的集體意志,形成《XX組集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)確認(rèn)書》。第四,取得村委會(huì)、村集體的配合。組集體行使土地所有權(quán)的取得屬于原始取得,不需要村集體或村委會(huì)認(rèn)可。但是,歷史問題畢竟發(fā)生在組集體、村集體、村委會(huì)之間,村集體如若不認(rèn)可確認(rèn)書,則可能請(qǐng)求上級(jí)政府處理或起訴。因此,基層政府應(yīng)當(dāng)與村委會(huì)、村集體負(fù)責(zé)人充分溝通,指出確權(quán)的重要性、合法性,要求相關(guān)負(fù)責(zé)人尊重客觀事實(shí)。在尊重村委會(huì)、村集體請(qǐng)求處理權(quán)和訴權(quán)的前提下,要求其負(fù)責(zé)人作出是否支持確權(quán)的明確表態(tài)。一般來說,村集體能夠支持組集體確權(quán),簽署《XX村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)于XX組集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)確認(rèn)書》;村集體沒有日常管理機(jī)構(gòu)的,根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第8條第2款關(guān)于管理土地的職責(zé),由村委會(huì)簽署《XX村委會(huì)關(guān)于XX組集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)確認(rèn)書》。依據(jù)《民法典》第134條第 2 款之規(guī)定,組集體會(huì)議依照法律或者章程規(guī)定的議事方式和表決程序作出決議的,該決議行為成立[22]。決議在被撤銷前默認(rèn)有效[23]。確權(quán)后應(yīng)申請(qǐng)行使土地所有權(quán)登記,取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書。

依法確權(quán)后,當(dāng)土地大幅升值時(shí),如果互換的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),且在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi),則互換有效,升值利益由現(xiàn)承包人取得;若不在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi),則互換無效,升值利益由原承包人取得。如果互換的僅是土地經(jīng)營(yíng)權(quán),土地承包權(quán)仍然歸屬于原承包人或發(fā)包人,互換也有效,但土地升值利益應(yīng)為原承包人或發(fā)包人所有。如此界定,利用村委會(huì)代組集體發(fā)包土地而提起訴訟的種種機(jī)會(huì)主義行為將會(huì)大幅減少。

五、結(jié)語

根據(jù)現(xiàn)行法律分析可知,組集體成員集體擁有土地所有權(quán),由組集體行使土地所有權(quán),村民小組在組集體沒有健全日常管理機(jī)構(gòu)時(shí),可以代行組集體的土地發(fā)包權(quán),而村委會(huì)并不能代行組集體的土地發(fā)包權(quán)。村委會(huì)代組集體發(fā)包土地已成為歷史,不可能推倒重來,只能尋找補(bǔ)救方案。通過組集體會(huì)議確定組集體行使土地所有權(quán)、享有土地發(fā)包權(quán),是規(guī)范、整體、根本、高效解決歷史遺留問題的方式,符合習(xí)近平法治思想“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)”的價(jià)值功能,也適宜大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)。

在為歷史問題提供法律解決方案時(shí),創(chuàng)設(shè)“代行發(fā)包權(quán)”概念,為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”“發(fā)包權(quán)”“代行發(fā)包權(quán)”等概念下定義,區(qū)分村委會(huì)、村民小組等農(nóng)村基層自治組織與村集體、組集體等集體經(jīng)濟(jì)組織的土地發(fā)包權(quán),辨析村民小組與村委會(huì)的土地代行發(fā)包權(quán)。由此,才能做實(shí)“政社分設(shè)”的基本框架,更加符合立法的本意,避免現(xiàn)實(shí)中的多個(gè)發(fā)包權(quán)沖突,遏止村委會(huì)損害組集體合法權(quán)益現(xiàn)象的頻發(fā),以減少土地發(fā)包秩序的混亂和土地流轉(zhuǎn)的困難。

正在起草的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》是特別法,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)細(xì)化一般法的功能。有必要規(guī)范“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”“發(fā)包權(quán)”“代行發(fā)包權(quán)”等概念及其條件,因?yàn)椤稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”是此法的首要定義,“發(fā)包”是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的普遍行為和基礎(chǔ)權(quán)利。此征求意見稿取得了較大突破,一是規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義,但建議按核心要素定義,不必牽涉過多關(guān)聯(lián)要素,如可以刪除“級(jí)”的表述;二是在《民法典》基礎(chǔ)上增加了村民小組代行主體,實(shí)際上區(qū)分了村民小組與村委會(huì)的土地代行發(fā)包權(quán);三是把“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的”改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不健全的”,建議再修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織日常管理機(jī)構(gòu)不健全的”;四是建議增加“發(fā)包權(quán)”“代行發(fā)包權(quán)”的定義。