李堯磊

(復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200433)

一、引言

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成為當(dāng)前以及未來長時(shí)間內(nèi)中國國家治理關(guān)注的重要議題。我國環(huán)保監(jiān)管實(shí)踐規(guī)律表明,地方政府作為環(huán)境保護(hù)的直接責(zé)任主體,其履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的優(yōu)劣,是直接影響環(huán)境質(zhì)量好壞的關(guān)鍵所在[1]:一方面,在我國環(huán)境治理的縱向結(jié)構(gòu)中,中央政府從全局性、戰(zhàn)略性層面擘畫生態(tài)環(huán)境保護(hù)藍(lán)圖,將環(huán)保目標(biāo)任務(wù)發(fā)包給地方政府,地方政府則成為環(huán)保政策的具體落實(shí)者。中央政府對環(huán)保任務(wù)逐級發(fā)包的過程,也是地方政府環(huán)保責(zé)任不斷明確的過程。另一方面,在我國環(huán)境治理的橫向結(jié)構(gòu)中,生態(tài)環(huán)境的有效治理離不開政府、市場與社會各個(gè)主體的多元共治格局。地方政府在其中扮演著“元治理”角色,是法定意義上生態(tài)環(huán)境公共利益的維護(hù)者,是引導(dǎo)不同主體參與環(huán)境治理集體行動的組織者。由此觀之,壓實(shí)地方政府的環(huán)保責(zé)任,在某種程度上就等于抓住了環(huán)境治理的“牛鼻子”。然而,地方官員在晉升錦標(biāo)賽中“為經(jīng)濟(jì)而污染”[2]、地方政府長期發(fā)展主義導(dǎo)向與環(huán)保監(jiān)管的內(nèi)在沖突[3]導(dǎo)致地方政府環(huán)保責(zé)任的長期性缺失。

面對地方政府環(huán)境治理失靈現(xiàn)象,亟須重塑地方政府的環(huán)保責(zé)任制度。政府重塑地方環(huán)保責(zé)任的治理工具大致分為三類:一是技術(shù)工具論。該觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)通過應(yīng)用各種現(xiàn)代技術(shù)來推動環(huán)境治理,數(shù)字化是其中重要的技術(shù)工具。主張推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管的數(shù)字化,從環(huán)境監(jiān)管的法規(guī)范體系、生態(tài)環(huán)境和自然資源大數(shù)據(jù)智慧管理系統(tǒng)建設(shè)入手,加強(qiáng)監(jiān)管規(guī)范化、監(jiān)管精準(zhǔn)化、監(jiān)管制度化和監(jiān)管均等化等方面的制度體系建設(shè),推動環(huán)境監(jiān)管從“政策驅(qū)動”邁向“法律驅(qū)動”、從信息化邁向數(shù)字化智慧化、從部門本位邁向大成集智和整體智治的三大歷史性轉(zhuǎn)型[4]。通過建立集數(shù)據(jù)信息在線監(jiān)控、視頻影像實(shí)時(shí)傳輸、環(huán)境污染狀況實(shí)時(shí)報(bào)告于一體的環(huán)境信息協(xié)調(diào)中心[5],通過建構(gòu)全天候的環(huán)境污染大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺和常態(tài)化的環(huán)境治理過程數(shù)據(jù)收集機(jī)制[6],以此實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境智能監(jiān)管,提高監(jiān)管效率,落實(shí)管理責(zé)任;二是組織工具論。該視角強(qiáng)調(diào)通過組織制度設(shè)計(jì)和組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化來推動地方政府落實(shí)環(huán)保責(zé)任?？茖又剖侵袊h(huán)境治理的常規(guī)組織模式。在中國行政生態(tài)下,區(qū)域和職能分割導(dǎo)致合作治理難題容易造成科層治污的失敗[7]。運(yùn)動式環(huán)境治理是彌補(bǔ)科層治污失敗的一種非常態(tài)治理模式,通常借助環(huán)保任務(wù)型組織協(xié)調(diào)跨部門合作[8],采取環(huán)保專項(xiàng)行動形式對社會資源進(jìn)行權(quán)威性調(diào)配以此克服官僚惰性[9];三是制度工具論。該視角強(qiáng)調(diào)通過制度設(shè)計(jì)與制度運(yùn)轉(zhuǎn)來壓實(shí)地方環(huán)境責(zé)任。環(huán)保目標(biāo)管理責(zé)任制與考核評價(jià)制度構(gòu)成了實(shí)施、落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任的主要制度措施[10]。在實(shí)行環(huán)保垂直管理體制的背景下,環(huán)保約談制度也是國家用以矯正常規(guī)環(huán)境治理機(jī)制失效的一種手段,一定程度上可以破解環(huán)境治理難題,提高環(huán)境治理績效[11]。環(huán)保約談存在行政干預(yù)的衍生風(fēng)險(xiǎn)、剛性不足等困境,環(huán)保督察應(yīng)運(yùn)而生[12]。環(huán)保督察致力于將環(huán)境保護(hù)上升為政治任務(wù),從而強(qiáng)化權(quán)威治理[13]。綜上,環(huán)境治理是國家治理現(xiàn)代化的重要構(gòu)成部分,而實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治需要借助一定治理工具督促地方政府積極履行環(huán)保責(zé)任,以應(yīng)對地方環(huán)保責(zé)任弱化現(xiàn)象。已有研究雖然關(guān)注到了上級或者中央政府壓實(shí)地方環(huán)保責(zé)任的大量治理工具,但難免有掛一漏萬之嫌。對于在地方環(huán)境治理實(shí)踐中頻頻應(yīng)用的“環(huán)保軍令狀”缺乏有效關(guān)注。

當(dāng)代中國環(huán)境治理實(shí)踐產(chǎn)生了大量具有中國特色、反映中國現(xiàn)實(shí)的政治術(shù)語,“環(huán)保軍令狀”便是其中一例?！碍h(huán)保軍令狀”常見于各類媒體報(bào)道,已經(jīng)深度融入國家政治生活之中。2014年1月7日,國家環(huán)保部發(fā)布通報(bào),為貫徹落實(shí)《大氣污染防治行動計(jì)劃》,環(huán)保部與全國31個(gè)省(區(qū)、市)簽署控霾軍令狀,未達(dá)標(biāo)將約談負(fù)責(zé)人;2016年月初,中原大地吹響大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)號角,河南省7個(gè)廳局、18個(gè)地市政府“一把手”就環(huán)保問題向省委、省政府遞交了大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書,立下“軍令狀”向大氣污染宣戰(zhàn);2017年3月17日,北京市16區(qū)區(qū)長向市長蔡奇鄭重立下一份“軍令狀”,在清潔空氣行動計(jì)劃、垃圾處理、河長制、水環(huán)境和水污染治理等方面明確區(qū)政府責(zé)任。以“環(huán)保軍令狀”推進(jìn)環(huán)境治理,表明我國政府把生態(tài)文明建設(shè)擺在了突出位置來抓,通過強(qiáng)化對生態(tài)環(huán)保問題的硬約束來加快改善生態(tài)環(huán)境,以回應(yīng)社會關(guān)切,體現(xiàn)責(zé)任擔(dān)當(dāng)[14]。通常來講,“環(huán)保軍令狀”的應(yīng)用發(fā)生在運(yùn)動式環(huán)境治理進(jìn)程之中。上級政府啟動運(yùn)動式環(huán)境治理,主要是因?yàn)榧畈幌嗳荨⑿畔⒉粚ΨQ、有效監(jiān)督機(jī)制缺乏導(dǎo)致科層治污乏力。運(yùn)動式環(huán)境治理是一種非常態(tài)行政模式,強(qiáng)調(diào)在高強(qiáng)度時(shí)間壓力下,調(diào)整治理理念、重組組織架構(gòu)、整合多方資源來化解環(huán)境治理危機(jī)?？傮w來看,運(yùn)動式環(huán)境治理包括高層重視、自上而下動員與運(yùn)動式執(zhí)行三個(gè)環(huán)節(jié)[15]。在這一過程中,“環(huán)保軍令狀”因其簡單易用、技術(shù)可行性強(qiáng)、任務(wù)約束強(qiáng)度大、契合壓力型政治文化等特征,成為上級政府突破科層體制局限、重塑地方環(huán)保責(zé)任的一項(xiàng)重要政策選擇。然而,理論界對此卻少有研究,實(shí)踐的昌盛與理論的貧瘠形成了巨大反差。因此,從理論層面詮釋運(yùn)動式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的內(nèi)涵特點(diǎn)、功效機(jī)制、存在問題以及優(yōu)化路徑這些問題也就具有較強(qiáng)的學(xué)理價(jià)值與實(shí)踐意義。

二、運(yùn)動式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的內(nèi)涵特征及其耦合分析

(一)運(yùn)動式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的概念內(nèi)涵

我國環(huán)境治理在不同社會情境下,可分為常態(tài)下的科層治理與非常態(tài)下的運(yùn)動式治理。在科層治理形態(tài)下,上級通常是與下級簽訂“環(huán)保責(zé)任書”來劃定責(zé)任主體,推動環(huán)境治理。通常而言,借助于目標(biāo)管理責(zé)任制,上級制定目標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn),自上而下將目標(biāo)層層分解。在上下級之間簽訂責(zé)任書,最終以責(zé)任書中的指標(biāo)體系為標(biāo)準(zhǔn)考核目標(biāo)是否達(dá)成[16]。目標(biāo)管理責(zé)任制是科層治理中比較常見的治理工具,韋伯認(rèn)為組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提條件之一就是治理主體責(zé)任明確?？茖又卫硎俏覈七M(jìn)環(huán)境治理的主要組織方式,科層治理中相關(guān)治理主體的環(huán)保職責(zé)也是通過法定形式正式確定的。中國通過科層體制推進(jìn)環(huán)境治理具有典型的地方分權(quán)(decentralization)特征[15]。這一體制意味著中央政府通常采用委托-代理方式授權(quán)地方政府履行相應(yīng)環(huán)保職責(zé),而不直接干預(yù)地方環(huán)境執(zhí)行行動。但是,受地方政府自利性與信息不對稱等因素的影響,中國環(huán)境治理中存在嚴(yán)重的“政策執(zhí)行不力”問題,地方政府因在環(huán)境問題上的“地方保護(hù)主義”飽受詬病[17]。當(dāng)上述問題產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響,或者發(fā)生突發(fā)性、重大性事件需要對這些環(huán)保頑疾施以重手時(shí),通過運(yùn)動式環(huán)境治理突破科層體制局限性就顯得尤為必要。在運(yùn)動式環(huán)境治理中,上級重塑地方環(huán)保責(zé)任、破解地方治污困境的重要政策工具之一就是“環(huán)保軍令狀”。

環(huán)保軍令狀本質(zhì)上是環(huán)保責(zé)任書的“加強(qiáng)版”。這一有關(guān)環(huán)境治理責(zé)任文本載體的形態(tài)轉(zhuǎn)變,意味著環(huán)保任務(wù)也由之前的常規(guī)任務(wù)上升到政治任務(wù),地方政府承受的環(huán)保壓力急劇上升。政治任務(wù)是“必須要完成的任務(wù)”,輔有“一票否決”的考核機(jī)制。如果任務(wù)沒有很好完成,就會面臨全年考核全部清零的懲罰后果。甚至為推動“環(huán)保軍令狀”更好落實(shí),增強(qiáng)下級政府的重視度,在“環(huán)保軍令狀”層層簽訂的過程中,會出現(xiàn)環(huán)保任務(wù)層層加碼的特征。在這一語境下,環(huán)保軍令狀也就實(shí)現(xiàn)了與最早應(yīng)用在古代行軍作戰(zhàn)中的“軍令狀”的概念內(nèi)涵的無縫銜接。軍事領(lǐng)域中的軍令狀是指主將在出征前同君主簽署的責(zé)任書,承諾如果戰(zhàn)爭失利將接受軍法處置。軍事領(lǐng)域的“軍令狀”與本文環(huán)境領(lǐng)域所探討的“軍令狀”都是一種具有極強(qiáng)約束力的硬性激勵手段?；谏鲜鲇懻?本文認(rèn)為環(huán)保軍令狀是作為運(yùn)動式環(huán)境治理釋放巨大環(huán)保壓力的一項(xiàng)具有本土特色的政策工具,通過將環(huán)保任務(wù)上升到政治任務(wù)的高度,強(qiáng)化下級黨政主體的環(huán)保責(zé)任以此獲得環(huán)境治理的極致效力。

表1 環(huán)保軍令狀與環(huán)保責(zé)任書的內(nèi)涵區(qū)別

(二)運(yùn)動式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的基本特征

1.以高位推動作為落實(shí)地方環(huán)保責(zé)任的動力來源

在運(yùn)動式環(huán)境治理中,上級需要通過環(huán)保軍令狀將環(huán)保任務(wù)、治污責(zé)任層層發(fā)包給地方政府,將互不隸屬的不同部門動員起來形成合力推進(jìn)環(huán)境治理,而將這些不同部門統(tǒng)合在一起的核心機(jī)制就在于高位推動。高位推動的核心特征是“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”。在中國公共政策執(zhí)行實(shí)踐中,需要通過“黨的領(lǐng)導(dǎo)”來產(chǎn)生絕對的領(lǐng)導(dǎo)力、引領(lǐng)力和凝聚力[18]。高位推動內(nèi)嵌于中國的特定政治體制機(jī)制之中。一方面,中國的科層制不是韋伯意義上的科層制,而是黨政科層制,黨通過將自身組織結(jié)構(gòu)高度嵌入到國家政權(quán)實(shí)現(xiàn)對政府的領(lǐng)導(dǎo),在公共行政領(lǐng)域形成了黨政雙科層結(jié)構(gòu),即政府科層體系以及從中央到地方與不同層級政府組織相依并存的黨委體系[19];另一方面,中央政府掌握著國家最高治理權(quán)威,中央與地方是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、支配與服從的關(guān)系。上級黨委往往以出現(xiàn)嚴(yán)重污染事件、舉辦重要政治活動或完成重大政策任務(wù)為契機(jī),啟用“環(huán)保軍令狀”責(zé)任模式,釋放巨大環(huán)保壓力,壓實(shí)地方環(huán)保責(zé)任。

2.以利益聯(lián)結(jié)作為落實(shí)地方環(huán)保責(zé)任的機(jī)制依托

“環(huán)保軍令狀”的文本載體是環(huán)保責(zé)任書,環(huán)保責(zé)任書是目標(biāo)責(zé)任管理制應(yīng)用到實(shí)踐中的具體形態(tài)之一。在實(shí)踐中,目標(biāo)管理責(zé)任制將構(gòu)建目標(biāo)體系和實(shí)施考評獎懲作為其運(yùn)作的核心,在權(quán)威體系內(nèi)部以及國家與社會之間構(gòu)建出一整套以“責(zé)任—利益連帶”為主要特征的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系[16]。在環(huán)境治理領(lǐng)域,目標(biāo)責(zé)任制通過對上級組織確立的環(huán)保總目標(biāo)進(jìn)行分解細(xì)化,形成指標(biāo)體系來明確下級責(zé)任、劃分權(quán)責(zé)邊界、梳理辦事流程以及強(qiáng)化過程監(jiān)督,最終制成書面形式的環(huán)保責(zé)任書?！碍h(huán)保軍令狀”在本質(zhì)上則是環(huán)保責(zé)任書的“強(qiáng)化版”,具有“一票否決”的政治屬性。如果下級政府能夠完成很好相關(guān)任務(wù),那么獲得的正向激勵也大。但是,如果地方組織限期未能完成,則全面工作績效一律清零。也就是說,環(huán)保軍令狀在下級政府的環(huán)保責(zé)任履職與任務(wù)完成情況之間建立起了強(qiáng)利益聯(lián)結(jié),以此督促地方政府有效執(zhí)行上級環(huán)保政策。

3.以黨政同責(zé)作為落實(shí)地方環(huán)保責(zé)任的瞄準(zhǔn)對象

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是中國政府的基本職能之一。傳統(tǒng)意義上,地方政府對環(huán)境治理負(fù)總責(zé),黨委負(fù)責(zé)掌舵方向與制定政策,不直接介入微觀領(lǐng)域。然而,中國實(shí)際情況是黨是領(lǐng)導(dǎo)核心,居于權(quán)力中樞,掌握最高權(quán)威。如果黨的領(lǐng)導(dǎo)“缺席”,再加之科層體制的固有弊端,環(huán)境治理就難以受到地方重視,地方環(huán)保責(zé)任容易遭遇虛化。黨的十八大后,中央政府提倡環(huán)境治理黨政同責(zé),一崗雙責(zé),黨委逐漸深度介入到環(huán)境治理領(lǐng)域。黨的領(lǐng)導(dǎo)“在場”意味著環(huán)境治理政治責(zé)任的壓實(shí)與行政責(zé)任的加重?！碍h(huán)保軍令狀”將黨政一把手作為落實(shí)地方環(huán)保責(zé)任的瞄準(zhǔn)對象,既是黨政同責(zé)理念在環(huán)保政策工具領(lǐng)域的集中體現(xiàn),也是其環(huán)境治理效力得到極致發(fā)揮的重要因素。如果地方落實(shí)環(huán)保責(zé)任不力,則意味著黨政主官要共同接受問責(zé)。

(三)運(yùn)動式環(huán)境治理與“環(huán)保軍令狀”的耦合分析

運(yùn)動式治理一直被視為是中國的一種獨(dú)特治理模式,是構(gòu)成中國國家治理邏輯的重要部分。目前學(xué)術(shù)界對于運(yùn)動式治理的內(nèi)涵理解,主要存在宏觀層面的國家視角以及微觀層面的基層視角兩種。國家視角認(rèn)為基于政體強(qiáng)烈的歷史使命感和所面臨的強(qiáng)大績效合法性壓力,以及該政體所提供的組織和合法性基礎(chǔ),國家能夠不時(shí)打破制度、常規(guī)和專業(yè)分際,強(qiáng)力動員國家所需要的社會資源[20]。微觀視角則主要聚焦一類集體行動的具體內(nèi)容。例如,李里峰基于抗戰(zhàn)結(jié)束后解放區(qū)的土地制度變革的分析研究,認(rèn)為從土地分配的平均程度來看,這些運(yùn)動并未構(gòu)成一個(gè)層層深入的漸進(jìn)過程,而是具有相似的程序和內(nèi)容、呈現(xiàn)出相似的運(yùn)作特征,歷次運(yùn)動均包含著資源再分配、權(quán)力調(diào)整、精英監(jiān)控、民眾動員等要素。這彰顯了一種與常規(guī)行政渠道不同的運(yùn)動式治理模式[21]。無論是宏觀視角還是微觀視角,其研究結(jié)論都是將政治動員作為運(yùn)動式治理的核心要素。政治動員是政治主體利用價(jià)值觀、信仰誘導(dǎo)說服政治客體,以實(shí)現(xiàn)政治決策規(guī)定的目標(biāo)和任務(wù)[22],而這也是建構(gòu)運(yùn)動式治理,進(jìn)而夯實(shí)責(zé)任、整合資源、克服官僚惰性、提高政策效率的核心步驟。對此,周雪光認(rèn)為政治動員是運(yùn)動式治理用來貫徹落實(shí)自上而下的政治意圖的途徑和渠道[23]。

中國的環(huán)境治理素有運(yùn)動式治理的典型特征。由于中國環(huán)境治理實(shí)踐的復(fù)雜性與差異性,因此運(yùn)動式環(huán)境治理的具體類型形態(tài)也是多種多樣的。對于環(huán)保軍令狀而言,運(yùn)動式環(huán)境治理是環(huán)保軍令狀的應(yīng)用場景,環(huán)保軍令狀是運(yùn)動式環(huán)境治理的重要組成部分,是上級進(jìn)行政治動員的政策工具,也是運(yùn)動式環(huán)境治理能夠開展的核心支撐。環(huán)保軍令狀的實(shí)施則進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為運(yùn)動式環(huán)境治理的一種具體形態(tài),通常是一些焦點(diǎn)性環(huán)保問題引起上級重視,上級繼而通過與下級簽訂“軍令狀”方式對其進(jìn)行動員。這個(gè)動員過程其實(shí)也是重塑地方環(huán)保責(zé)任的過程。與常規(guī)動員方式不同,“環(huán)保軍令狀”的動員過程已經(jīng)具備運(yùn)動式環(huán)境治理的基本要素。具體來說,借助于高位推動的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢,上級通過目標(biāo)責(zé)任制細(xì)化環(huán)境治理目標(biāo),分解環(huán)境治理任務(wù),推動環(huán)境治理任務(wù)政治化,并配套嚴(yán)格的監(jiān)督考核體系倒逼下級在執(zhí)行端通過運(yùn)動式執(zhí)法釋放出巨大的環(huán)境治理效能。

三、運(yùn)動式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的功效機(jī)制

在常規(guī)環(huán)境治理中,現(xiàn)行環(huán)境治理體制下的環(huán)保職能尚未理順,地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動與謀取獨(dú)立利益動機(jī)的廣泛存在容易導(dǎo)致地方政府環(huán)保責(zé)任模糊、責(zé)任擠壓與責(zé)任敷衍問題。當(dāng)這些問題產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響,或者發(fā)生突發(fā)性、重大性事件需要對這些環(huán)保頑疾施以重手時(shí),通過運(yùn)動式環(huán)境治理突破科層體制局限性就顯得尤為必要。軍令狀式環(huán)境治理是運(yùn)動式環(huán)境治理的一種具體形態(tài),借助于環(huán)保軍令狀,通過目標(biāo)分解化可以避免治理主體的責(zé)任模糊、通過任務(wù)中心化可以緩解環(huán)境治理的責(zé)任擠壓、通過約束剛性化可以破解政策執(zhí)行的責(zé)任敷衍。

(一)目標(biāo)分解化避免治理主體的責(zé)任模糊

“環(huán)保軍令狀”通過運(yùn)動式環(huán)境治理重塑地方環(huán)保責(zé)任的首要表現(xiàn)是,通過目標(biāo)分解避免環(huán)境治理主體的責(zé)任模糊現(xiàn)象。責(zé)任模糊是生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品需要多主體協(xié)同治理而產(chǎn)生的后果。具體來說,在縱向央地關(guān)系層面,我國憲法及相關(guān)環(huán)境法律規(guī)定,縣級以上人民政府管理本行政區(qū)域環(huán)境事務(wù),各級政府承擔(dān)相同的環(huán)境保護(hù)責(zé)任,形成職責(zé)同構(gòu)的“網(wǎng)狀行政體制”[24]。但是,中央和地方環(huán)境責(zé)任范圍劃分沒有突出“屬地管理”,這樣職責(zé)同構(gòu)的網(wǎng)狀行政體制使地方各級政府與中央政府的環(huán)境責(zé)任劃分不清,責(zé)任承擔(dān)難以明確[25]。在橫向府際關(guān)系層面,我國環(huán)境管理體制實(shí)行“統(tǒng)一管理與分部門負(fù)責(zé)相結(jié)合”的原則,在環(huán)保部門之外,環(huán)境保護(hù)職責(zé)還散落在其他眾多政府機(jī)構(gòu)之中。但是這些部門之間的環(huán)保職責(zé)交叉重疊,由此造成環(huán)境治理主體責(zé)任模糊。正如前環(huán)保部部長周生賢接受訪問所言:“我們的環(huán)保工作涉及部門很多,許多職能出現(xiàn)交叉重疊。水里和陸地不是一個(gè)部門管,一氧化碳和二氧化碳不是一個(gè)部門管?！盵26]2018年后,中央政府力推大部制改革,將相關(guān)部門環(huán)保職責(zé)整合進(jìn)生態(tài)環(huán)保部門,這無疑有助于緩解環(huán)保責(zé)任模糊困境。但是,也正如已有研究所指出的,大部制改革雖在一定程度上強(qiáng)化了環(huán)境管理主管部門的綜合決策權(quán),但并未從根本上改變當(dāng)前多頭治理的監(jiān)管模式[27]。

治理主體環(huán)保責(zé)任模糊現(xiàn)象說明當(dāng)前環(huán)保職能并未得到捋順,環(huán)保事務(wù)缺乏有效的統(tǒng)籌規(guī)劃,環(huán)境治理“九龍治水”問題依然較為嚴(yán)重。“環(huán)保軍令狀”作為一種具有本土實(shí)踐特色的政策工具,雖然不能從體制機(jī)制層面破解環(huán)保職能尚未理順的僵局,但是通過聚焦局部領(lǐng)域的重難點(diǎn)問題,集中釋放環(huán)保壓力細(xì)化分解環(huán)保目標(biāo),推動環(huán)保責(zé)任落實(shí)到人,能夠較好避免環(huán)境治理主體的責(zé)任模糊問題。在縱向?qū)用?上級政府將簽署“軍令狀”所涉及的環(huán)保目標(biāo)逐級發(fā)包給下級政府,有利于推動環(huán)保責(zé)任明晰化。這方面的一個(gè)典型事例是2020年污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)在廣東省的部署落實(shí)。中央政府與廣東省簽訂“軍令狀”,其下達(dá)AQI達(dá)標(biāo)率達(dá)到92.5%、PM2.5濃度下降9%、國考斷面水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)到84.5%、基本消除劣Ⅴ類國考斷面等這些污染防治硬性指標(biāo)。廣東省繼而與肇慶市簽訂“軍令狀”,向其下達(dá)的硬性指標(biāo)是AQI達(dá)標(biāo)率達(dá)到90%、PM2.5不高于35微克/立方米、省考以上斷面水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)到100%,無劣Ⅴ類斷面。隨后,肇慶市與轄區(qū)區(qū)縣再次簽訂“軍令狀”來不斷細(xì)化分解污染防治目標(biāo)[28]。上級借助“環(huán)保軍令狀”自上而下細(xì)化分解環(huán)保目標(biāo)的過程,也是形成契約治理界定雙方權(quán)責(zé)利的過程。上級向下級下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)以結(jié)果為導(dǎo)向,環(huán)境治理主體責(zé)任的明晰化有利于強(qiáng)化上級對環(huán)境治理的結(jié)果控制,推動環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在橫向?qū)用?“環(huán)保軍令狀”也廣泛運(yùn)行于各級職能業(yè)務(wù)部門之間。地方政府同下轄職能業(yè)務(wù)部門簽訂“環(huán)保軍令狀”,通常所下達(dá)的環(huán)保事務(wù)是與職能部門的職責(zé)相一致的,在各職能部門之間形成一種制度性連接。這樣既能夠廣泛動員起各職能部門參與環(huán)境治理的積極性,推動環(huán)境治理合作行動的形成,同時(shí)又能夠明晰各職能部門的治理責(zé)任,避免環(huán)境職責(zé)交叉重疊,從而降低集體行動的內(nèi)在損耗,提升環(huán)境治理效率。

(二)任務(wù)中心化緩解環(huán)境治理的責(zé)任擠壓

責(zé)任擠壓是地方政府過度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任、輕視環(huán)境保護(hù)責(zé)任的結(jié)果。改革開放以來,推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為從中央到地方的根本任務(wù)。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指引下,地方政府的理性選擇是將GDP增長、稅收增加作為地方施政的核心任務(wù),由此造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境治理的責(zé)任擠壓。更為嚴(yán)重是,為了在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭賽中占據(jù)優(yōu)勢,部分地方政府甚至?xí)扇∥呶廴酒髽I(yè)入駐本地的“降格”競爭策略。在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域,對于地方違反環(huán)境法的納稅大戶、GDP貢獻(xiàn)大戶,地方政府從主觀意愿上也傾向于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而放松對污染企業(yè)的管制。這樣做的后果就是,地區(qū)環(huán)保責(zé)任遭遇嚴(yán)重?cái)D壓甚至成為發(fā)展的代價(jià)。生態(tài)環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻促使中央政府的施政注意力不斷向環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域傾斜,尤其是著手改善干部考核指標(biāo)體系,不斷增強(qiáng)環(huán)境指標(biāo)對地方政府的約束力。但是,政績考核機(jī)制仍然存在較大問題,如環(huán)境約束性指標(biāo)在很大程度上與干部考核指標(biāo)體系中的其他硬指標(biāo)(GDP增長)相沖突。在面臨越來越多的相互沖突的考核指標(biāo)時(shí),地方干部不得不作出優(yōu)先性選擇,而經(jīng)濟(jì)增長通常被看成是重中之重的任務(wù)[29]。換言之,即使中央政府在不斷優(yōu)化對于地方政府的政績考核機(jī)制,但經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境治理的責(zé)任擠壓現(xiàn)象在某種程度上仍然存在。

通常而言,地方政府啟動“環(huán)保軍令狀”的政策窗口是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境治理的責(zé)任擠壓造成日益嚴(yán)重的環(huán)境污染,地方政府面臨著嚴(yán)峻的上級問責(zé)壓力或者社會公眾公共服務(wù)需求壓力。譬如,在2017年5月12日召開的佛山市大氣環(huán)境綜合整治會議上,市長與五區(qū)簽訂了“環(huán)保軍令狀”。其背景是該市當(dāng)年的大氣污染形勢非常嚴(yán)峻,第一季度大氣環(huán)境質(zhì)量在全省排名墊底,各項(xiàng)指標(biāo)都在反彈。為此,佛山市市長強(qiáng)調(diào):“全市各級各部門要切實(shí)把改善大氣環(huán)境質(zhì)量作為當(dāng)前環(huán)保工作的重中之重,像抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣抓大氣污染防治工作,像了解經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一樣掌握轄區(qū)內(nèi)的空氣質(zhì)量情況。”[30]也就是說,在大氣污染十分嚴(yán)重的背景下,佛山市為在短期內(nèi)迅速改善大氣環(huán)境質(zhì)量而通過“軍令狀”式環(huán)境治理方式把環(huán)保工作提升到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的地位。當(dāng)環(huán)境污染特別嚴(yán)重,已經(jīng)危害到中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性基礎(chǔ)時(shí)候,中央政府甚至?xí)幌б誀奚麲DP總量來推進(jìn)環(huán)境治理。“霧霾圍城”是近幾年來環(huán)境污染的痛點(diǎn)問題之一,危害波及全國大多數(shù)省份,超過百余個(gè)大中城市。造成“霧霾圍城”的重要原因之一是地方持“唯GDP政績觀”,片面追求經(jīng)濟(jì)增速。在這種背景下,中央政府在對地方政績考核開始淡化經(jīng)濟(jì)增速之外,還著手自上而下逐級簽訂“環(huán)保軍令狀”推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化,壓減落后產(chǎn)能以此改善大氣質(zhì)量。例如,鋼鐵產(chǎn)業(yè)是河北省第一支柱產(chǎn)業(yè),面對2017年鋼鐵產(chǎn)能削減6 000萬噸的艱巨任務(wù),河北省立下軍令狀:鋼鐵、水泥、玻璃如新增1噸產(chǎn)能,則黨政同責(zé),就地免職[31]?？偠灾?在環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以兼容的情況下,上級或中央政府投向環(huán)保事務(wù)的注意力越多,地方環(huán)保責(zé)任遭遇擠壓的空間則越小,以“軍令狀”推進(jìn)環(huán)境治理所取得的治理效果也就越好。

(三)約束剛性化破解政策執(zhí)行的責(zé)任敷衍

責(zé)任敷衍是指地方政府為謀求獨(dú)立利益而敷衍履行環(huán)保責(zé)任,致使環(huán)保政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。在環(huán)境治理過程中,中央政府、地方政府與污染企業(yè)形成多重委托代理關(guān)系。其中地方政府在多重委托代理關(guān)系中占據(jù)核心地位。在信息不對稱情況下,地方政府容易和企業(yè)合謀應(yīng)對上級政府的監(jiān)督檢查:企業(yè)具有向地方政府行賄以尋求環(huán)境規(guī)制的放松、從而擴(kuò)大生產(chǎn)的動機(jī);而地方政府則出于政治和經(jīng)濟(jì)兩種利益的考慮,也有放松環(huán)境規(guī)制以幫助企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)的動機(jī)[32]。政企合謀導(dǎo)致地方政府對待違法企業(yè)及其違法行為“睜一只眼閉一只眼”。地方官員在追求地方GDP增長與財(cái)政收入增加之外,也會通過政治創(chuàng)租與尋租謀求個(gè)人利益。創(chuàng)租是指地方官員通過行政干預(yù)改變市場交易規(guī)則來增加企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利潤,進(jìn)而誘使企業(yè)向其“進(jìn)貢”——企業(yè)“進(jìn)貢”是政府創(chuàng)租的根本目的與必要條件。尋租則是地方官員利用環(huán)保執(zhí)法與監(jiān)管權(quán)力來迫使污染企業(yè)把部分生產(chǎn)利潤分享給地方官員,否則企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營容易面臨來自行政力量的干預(yù),進(jìn)而帶來經(jīng)營不暢、利益流失等問題。實(shí)際上,無論是污染企業(yè)通過規(guī)制俘獲,締結(jié)政企合謀關(guān)系,抑或地方政府創(chuàng)租與尋租,其目的都是為了滿足地方政府特殊的政治與經(jīng)濟(jì)利益,既有違中央政府的環(huán)保意圖,也有損人民群眾的綠色訴求。

“軍令狀”式環(huán)境治理方式能夠很好破解地方環(huán)保政策執(zhí)行中的責(zé)任敷衍現(xiàn)象,這主要得益于“環(huán)保軍令狀”通過強(qiáng)化剛性約束來推進(jìn)環(huán)保政策執(zhí)行。換言之,上級政府通過與地方政府簽訂“環(huán)保軍令狀”細(xì)化分解環(huán)保目標(biāo),同時(shí)避免地方政府為謀求獨(dú)立利益而打折扣、選擇性或象征性落實(shí)環(huán)保政策,配備了一套嚴(yán)密嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制予以約束?！败娏顮睢笔江h(huán)境治理方式在監(jiān)管理念上屬于震懾式監(jiān)管。震懾式監(jiān)管基于“被監(jiān)管對象為追求利益不擇手段”的假設(shè)而實(shí)施各種監(jiān)管行為,會出臺嚴(yán)格的法律法規(guī),進(jìn)行較為頻繁的監(jiān)督檢查等活動[33]。通過對各地“環(huán)保軍令狀”實(shí)踐案例的梳理,發(fā)現(xiàn)以“軍令狀”推進(jìn)環(huán)境治理所涉及的監(jiān)管方式包括事中監(jiān)管與事后監(jiān)管兩類。在事中監(jiān)管方面,主要監(jiān)管舉措包括執(zhí)法檢查、專項(xiàng)督查、書面報(bào)告等。例如,2016年1月9日,福建省委省政府分別與9個(gè)設(shè)區(qū)市書記、市長和平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)黨工委書記、管委會主任簽署了“環(huán)保軍令狀”。為全面落實(shí)地方黨委政府的屬地生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任,“環(huán)保軍令狀”明確要求這些責(zé)任主體時(shí)隔半年和年終應(yīng)將履行本責(zé)任書情況向省委、省政府和省生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室書面報(bào)告[34]。在事后監(jiān)管方面,主要監(jiān)管舉措包括限期整改、公開約談、通報(bào)批評、停職、免職處理或責(zé)令辭職等。例如,2017年9月1日,環(huán)保部等10部門6省市立下今冬治霾“軍令狀”。為就治污進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)督,攻堅(jiān)行動方案明確規(guī)定對每季度空氣質(zhì)量改善幅度達(dá)不到目標(biāo)任務(wù)或重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)展緩慢或空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)持續(xù)“爆表”的城市和區(qū)縣,公開約談當(dāng)?shù)卣饕?fù)責(zé)人;對未能完成終期空氣質(zhì)量改善目標(biāo)任務(wù)或重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)展緩慢的城市和區(qū)縣,嚴(yán)肅問責(zé)相關(guān)責(zé)任人[35]?？偟膩碚f,地方政府在環(huán)保政策執(zhí)行過程中容易受到自身或利益集團(tuán)的利益影響,因此上級政府需要一套監(jiān)管機(jī)制來避免地方政府環(huán)保政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差?！碍h(huán)保軍令狀”的剛性約束機(jī)制通過強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威性、強(qiáng)制性、震懾性,能夠很好破解環(huán)保政策執(zhí)行的責(zé)任敷衍現(xiàn)象。

四、運(yùn)動式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的問題表征

如上所述,盡管“環(huán)保軍令狀”的落地實(shí)施取得了良好治理成效,但是也由此衍生出了公眾參與不足、數(shù)據(jù)造假、治理成效短期化等問題。一方面,上級或中央政府與下級政府簽署“環(huán)保軍令狀”過于重視地方黨政環(huán)保責(zé)任,輕視社會公眾的環(huán)保責(zé)任,造成公眾環(huán)境治理參與不足,影響到“環(huán)保軍令狀”的落實(shí)效果。另一方面,上級試圖通過環(huán)保責(zé)任下壓來推動地方環(huán)境治理實(shí)踐,然而過高的環(huán)保壓力容易招致地方向上級訴苦或數(shù)據(jù)造假等策略性應(yīng)對。同時(shí),“軍令狀”式環(huán)境治理模式偏重對單一問題的環(huán)保責(zé)任管控,“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”現(xiàn)象突出,難以實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”的施政目標(biāo)。

(一)行政主導(dǎo)漠視公眾參與治理責(zé)任

以“環(huán)保軍令狀”為實(shí)施載體的環(huán)保事務(wù)通常具有艱巨性、緊迫性與復(fù)雜性的特征。理想情況下,為順利推進(jìn)環(huán)保事務(wù)如期保質(zhì)完成,強(qiáng)化社會公眾在環(huán)境治理過程中的參與是一項(xiàng)重要舉措。換言之,環(huán)境治理的目標(biāo)不僅僅要通過政府的管理活動來實(shí)現(xiàn),更要通過社會組織、民間團(tuán)體和居民的互動來實(shí)現(xiàn)[36]。2014年最新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則,重視公眾參與環(huán)境治理的積極意義。該文件賦予了公眾參與環(huán)境治理的合法性與有效性地位。例如,在決策環(huán)節(jié)吸納社會公眾參與可以提升政策制定的科學(xué)性,能夠精準(zhǔn)回應(yīng)公眾環(huán)保訴求;在執(zhí)行環(huán)節(jié)賦權(quán)民眾參與相關(guān)環(huán)保部門的執(zhí)法活動,可以增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法的力度與強(qiáng)度;在監(jiān)督環(huán)節(jié)發(fā)動社會民眾參與生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督,能夠幫助環(huán)保執(zhí)法部門精確瞄準(zhǔn)污染源。多數(shù)地方黨政組織實(shí)施“環(huán)保軍令狀”時(shí)也明確提出要形成政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與的環(huán)境治理新機(jī)制。然而,具體到執(zhí)行環(huán)節(jié),公眾參與時(shí)常被替換成黨政主導(dǎo),“環(huán)保軍令狀”目標(biāo)任務(wù)的分解落實(shí)、具體政策的執(zhí)行貫徹在科層體制內(nèi)形成閉環(huán);公眾、社會組織與企業(yè)主要是作為政策執(zhí)行的受眾對象,處于邊緣位置。

公眾參與不足是上級推行“環(huán)保軍令狀”過于強(qiáng)化地方黨政主體環(huán)保責(zé)任、忽視社會環(huán)保責(zé)任的結(jié)果。這實(shí)質(zhì)上延續(xù)了我國行政主導(dǎo)型環(huán)境治理模式的慣性路徑——無論是宏觀政策制定,還是微觀政策執(zhí)行,政府統(tǒng)包統(tǒng)攬絕大部分環(huán)境保護(hù)事務(wù)。環(huán)境治理具有公共品的特性,社會公眾參與到環(huán)境治理過程中,有利于克服政府失靈、增強(qiáng)環(huán)境正外部性。在“環(huán)保軍令狀”落實(shí)過程中,如果社會公眾力量參與不足,同時(shí)黨政組織力量面對復(fù)雜環(huán)保事務(wù)又顯得捉襟見肘,就勢必會影響到“環(huán)保軍令狀”的落實(shí)效果。2014年初,面對嚴(yán)重的霧霾危機(jī),有至少15個(gè)省份簽訂治理霧霾的“軍令狀”,結(jié)果卻是達(dá)標(biāo)率極低,被媒體批判為“‘軍令狀’落空折射行政命令式治污窘境”[37]。這一窘境實(shí)質(zhì)上是一種公共性困境,即協(xié)同主體的多元參與和協(xié)同形式的多樣性不足[38]。

(二)任務(wù)過重誘發(fā)下級組織反向博弈

在“環(huán)保軍令狀”落實(shí)過程中,受到上級組織總體性壓力情景的約束,下級組織容易處于任務(wù)過重的狀態(tài)。具體來說,上級組織依托“環(huán)保軍令狀”將環(huán)保任務(wù)以硬指標(biāo)形式層層分解下達(dá),理想狀態(tài)是最終落實(shí)到各級組織的環(huán)保任務(wù)與其實(shí)際能力大致對應(yīng)。然而,在一些地方出現(xiàn)目標(biāo)簡單分解、層層加碼的現(xiàn)象。對于中間層級政府而言,面對上級部門下達(dá)的過重環(huán)保任務(wù),他們可以通過向基層政府適度轉(zhuǎn)移以緩解治理壓力,但是對于作為科層體系末端的基層政府而言,它們?nèi)鄙傧蛳逻M(jìn)行任務(wù)再度轉(zhuǎn)移的靈活空間,最終往往是本級組織承擔(dān)起繁重的環(huán)境治理事務(wù)。由于環(huán)保任務(wù)逐級分解的過程通常會配以“一票否決”的考核舉措。因此,基層政府必須全力以赴完成規(guī)定的環(huán)保任務(wù)。如果任務(wù)沒有完成,則面臨全年工作業(yè)績清零的懲罰。

在治理資源充足、治理能力強(qiáng)大、規(guī)定時(shí)間相對充裕的條件下,多數(shù)基層政府能夠較好完成所立下“軍令狀”包含的環(huán)保事務(wù)。然而,如果資源匱乏、能力不足或者時(shí)間過于緊迫,基層政府可能會面臨任務(wù)完成進(jìn)度緩慢甚至難以完成的結(jié)局。在這種情況下,當(dāng)避責(zé)策略有效時(shí),高強(qiáng)度的問責(zé)可能會誘發(fā)下級組織激勵的避責(zé)行為[39]。在合法空間內(nèi),地方組織會向上級組織尋求幫助,通過“訴苦”等形式博取上級領(lǐng)導(dǎo)的同情,防止自己陷入考核結(jié)果不利的境況[40]。當(dāng)制度化反映渠道缺乏情況下,下級組織缺乏向上溝通談判的空間,比較常見的應(yīng)對策略則是數(shù)據(jù)造假、數(shù)據(jù)摻水。2017年4月至2018年3月,在簽下污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的軍令狀后,山西臨汾市環(huán)保局原局長在環(huán)保治理進(jìn)展落后的情況下,為避免受到處罰,遂授意工作人員通過堵塞采樣頭、向監(jiān)測設(shè)備灑水等方式對全市6個(gè)國控空氣自動監(jiān)測站實(shí)施干擾近百次,導(dǎo)致監(jiān)測數(shù)據(jù)53次嚴(yán)重失真[41]。數(shù)據(jù)造假遭到查處說明當(dāng)前中央政府正在逐步建立一套行之有效的環(huán)保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)監(jiān)督和檢查機(jī)制。但是數(shù)據(jù)造假行為的發(fā)生,在反映部分地方官員敷衍環(huán)保責(zé)任、違背公職倫理之外,也在某種程度上暴露出高強(qiáng)度的環(huán)保壓力容易招致地方的策略性博弈。

(三)路徑依賴導(dǎo)致治理成效不夠持續(xù)

一些環(huán)保問題具有高度復(fù)雜性、異常性與突發(fā)性,容易帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染,受到社會輿論廣泛關(guān)注。對這些問題的解決,常規(guī)科層制通常會面臨動力與能力兩方面的局限性。在動力方面,中央政府和地方政府的價(jià)值目標(biāo)存在差異,考核機(jī)制錯(cuò)位導(dǎo)致環(huán)境治理的激勵不相容,使中央政府的治污決心在層級傳遞中被打折扣[42];在能力方面,治理資源有限、利益協(xié)調(diào)乏力、權(quán)責(zé)分配不暢難以滿足解決復(fù)雜環(huán)保問題的超常規(guī)治理需求。“環(huán)保軍令狀”在實(shí)施進(jìn)程中具有濃厚的運(yùn)動治污色彩,能夠在短期內(nèi)迅速取得治理成效從而契合解決復(fù)雜環(huán)保問題的超常規(guī)治理需求。“環(huán)保軍令狀”運(yùn)行的核心步驟在于通過政治化機(jī)制將相關(guān)環(huán)境事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心任務(wù),通過壓力再傳導(dǎo)、權(quán)力再分配、資源再整合、部門再動員等諸多環(huán)節(jié)重塑地方環(huán)保責(zé)任,達(dá)到彌補(bǔ)科層治污缺陷、提高環(huán)境治理績效的目的。

“環(huán)保軍令狀”的運(yùn)用能夠在短期內(nèi)取得顯著治理成效,迎合了上級政府部門的環(huán)境治理需求。再加之“環(huán)保軍令狀”應(yīng)用門檻不高、實(shí)施成本不大,技術(shù)可行性強(qiáng),使得地方政府在治理能力不足的情況下,容易對“軍令狀”式環(huán)境治理方式形成路徑依賴,有意無意地啟用“環(huán)保軍令狀”。但是“軍令狀”式環(huán)境治理方式過于注重問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向與績效導(dǎo)向,“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)激式治理特征明顯,相對忽視環(huán)境治理長效機(jī)制建設(shè),即一方面缺乏從全局性、長遠(yuǎn)性的視角分析和研究環(huán)境問題、制定解決方案,另一方面不注重政府常規(guī)治理能力的培養(yǎng)和提升。正如已有研究成果所指出的,在目標(biāo)管理責(zé)任制和唯上負(fù)責(zé)制的雙重壓力下,地方政府追求短期的規(guī)模效應(yīng)的動力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于建立治理的長效機(jī)制的動力,產(chǎn)生了治理過程的“棘輪效應(yīng)”,不斷給只能向前而無法后退的“齒輪”加大任務(wù)計(jì)劃,使得路徑優(yōu)化變得更為困難[43]。長效治理機(jī)制的缺乏,導(dǎo)致地方環(huán)境治理成效的取得不具有持續(xù)性,難以實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”的施政目標(biāo)。

五、運(yùn)動式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的優(yōu)化路徑

以“環(huán)保軍令狀”方式推進(jìn)環(huán)境治理能夠夯實(shí)地方黨政組織的環(huán)保主體責(zé)任,但是過多釋放的環(huán)保壓力也容易招致地方政府的策略性應(yīng)對行為,生成環(huán)境治理困境?？朔胤秸沫h(huán)境治理困境,需要在參與式治理、彈性化治理以及可持續(xù)治理理念引導(dǎo)下,構(gòu)建環(huán)境治理的協(xié)同共治格局、拓展環(huán)境治理的協(xié)商談判空間以及推動環(huán)境治理的長效機(jī)制建設(shè)這些政策措施消除其負(fù)面效應(yīng)。

(一)基于參與式治理理念構(gòu)建環(huán)境治理的協(xié)同共治格局

“環(huán)保軍令狀”在實(shí)際落實(shí)過程中治理效力減弱,一個(gè)基本原因是黨政組織沒能充分動員社會力量參與到環(huán)保事務(wù)中來。參與式治理對于環(huán)境治理的積極意義在于,它通過鼓勵社會公眾參與到環(huán)境政策的制定與執(zhí)行過程中,表達(dá)利益訴求、踐行環(huán)保理念,促進(jìn)信息、人力與資源共享,推動中國環(huán)境治理模式由管控治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)型。多元主體協(xié)同治理是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政民主化潮流的產(chǎn)物,多元主體在生態(tài)文明建設(shè)中是相互影響的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,追求的是平等協(xié)商、優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共治[44]。具體來說,一方面,樹立以人為本、溝通協(xié)商與平等互信的治理理念。首先,需要樹立以人為本理念,密切關(guān)注社會公眾的利益訴求與服務(wù)需求,使得政府要解決的環(huán)保問題更具靶向性、精準(zhǔn)性與有效性;其次,需要樹立溝通協(xié)商理念,推動社會公眾參與到環(huán)境事務(wù)事前決策、事中執(zhí)行與事后監(jiān)督的全流程中來;最后,需要樹立平等互信理念,破除對社會組織的偏見與恐懼理念,在此基礎(chǔ)上逐漸植入平等互信的治理思想;另一方面,構(gòu)建賦權(quán)、認(rèn)同與合作的治理路徑。首先,需要建構(gòu)賦權(quán)治理路徑,通過“圓桌會”、“民主懇談會”與“陪審員”等制度賦權(quán)形態(tài)保障公眾參與環(huán)境治理的決策權(quán)、知情權(quán)與監(jiān)督權(quán),通過信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)賦權(quán)形態(tài)提升公眾參與環(huán)境治理的有效能力;其次,需要構(gòu)建認(rèn)同治理路徑,通過對公眾舉報(bào)違規(guī)違法行為進(jìn)行獎勵、加大環(huán)保NGO鼓勵支持力度等物質(zhì)激勵手段增強(qiáng)社會力量參與環(huán)境治理的意愿與動力,通過海報(bào)宣傳、媒體報(bào)道、大會表彰與榮譽(yù)稱號授予等精神激勵形式增強(qiáng)社會公眾參與環(huán)境治理的成就感、熱情度與自信心;最后,需要建構(gòu)合作治理路徑,通過發(fā)揮政府在立法、政策制定與執(zhí)行、公共事務(wù)協(xié)調(diào)等中宏觀層面的主導(dǎo)性作用與社會組織在建言獻(xiàn)策、事務(wù)監(jiān)督、政策參與與執(zhí)行配合等中微觀層面的作用建構(gòu)起政社良性互動、合作共治的格局。

(二)基于彈性化治理理念拓展環(huán)境治理的協(xié)商談判空間

彈性化治理強(qiáng)調(diào)治理主體具有一定的自主性與活力,能夠隨時(shí)根據(jù)外部環(huán)境及時(shí)調(diào)整治理理念、治理方式、治理機(jī)制從而取得良好的治理效果。彈性化治理對于環(huán)保軍令狀的糾偏在于它主張?jiān)谌蝿?wù)制定、任務(wù)分解與任務(wù)考核環(huán)節(jié)賦予基層政府一定的靈活性空間,不斷削減上級政策執(zhí)行的控制程度,從而減少乃至避免基層政府的策略性應(yīng)對行為。首先,在任務(wù)制定環(huán)節(jié)提升彈性。在環(huán)保軍令狀實(shí)施過程中,上級政府為在短期內(nèi)取得成效,通常會對下級制定過高任務(wù)。一旦環(huán)保壓力大到超出基層政府的治理能力范疇,那么就很容易導(dǎo)致基層政府的治理行為偏離規(guī)范。因此,在任務(wù)制定環(huán)節(jié),上級政府要主動對基層政府保留合理表達(dá)意見與溝通協(xié)商的制度性空間,在上下級良性互動過程中達(dá)成一致目標(biāo)。其次,在任務(wù)分解環(huán)節(jié)提升彈性。環(huán)保軍令狀的實(shí)施通常涉及多層級政府。因此,環(huán)保軍令狀也是一個(gè)跨層級任務(wù)分解的過程。在這一過程中,上級政府為分散壓力會通過層層加碼向基層下達(dá)任務(wù),最后導(dǎo)致掌握資源最少的基層政府面臨著最大的環(huán)保壓力。因此,在環(huán)保任務(wù)分解過程中,上級政府要充分考慮下級政府完成任務(wù)的能力、條件、資源與時(shí)間的限度,同時(shí)下級政府也要發(fā)揮主觀能動性,就環(huán)保任務(wù)分解過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)溝通協(xié)商甚至在合理性范圍內(nèi)發(fā)起利益博弈倒逼上級政府調(diào)整現(xiàn)有執(zhí)行政策。最后,在任務(wù)考核環(huán)節(jié)提升彈性。在環(huán)保軍令狀實(shí)施過程中,受到剛性問責(zé)因素影響,基層政府容易鋌而走險(xiǎn),出現(xiàn)政企合謀、數(shù)據(jù)造假等策略性應(yīng)對行為。因此,對于基層政府結(jié)果考核不過關(guān)的情況,上級政府要區(qū)分主觀為之還是客觀因素使然兩種情況。如果是責(zé)任意識淡薄、具體執(zhí)行不力導(dǎo)致任務(wù)完成失敗,那么應(yīng)該從重問責(zé)。但是如果是客觀因素使然,譬如治理能力限制、考核標(biāo)準(zhǔn)收緊,那么應(yīng)該制定補(bǔ)救方案,限期完成,然后根據(jù)限期完成情況再予以問責(zé)。

(三)基于可持續(xù)治理理念推動環(huán)境治理的長效機(jī)制建設(shè)

盡管環(huán)保軍令狀的實(shí)施能夠迅速應(yīng)對久拖不決的環(huán)保痼疾,但是這一治理成效不具有持續(xù)性,在來自上級的高強(qiáng)度環(huán)保壓力退場之后,類似問題會反復(fù)再生,難以實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”的環(huán)境治理目標(biāo)?？沙掷m(xù)治理是通過識別治理主體、治理機(jī)制、治理制度、治理規(guī)則以及治理方式在內(nèi)的一系列影響治理長遠(yuǎn)效益的關(guān)鍵因素,進(jìn)而在治理實(shí)踐過程中通過對這些因素進(jìn)行有機(jī)優(yōu)化整合,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)治理的一種治理模式。可持續(xù)治理對于緩解乃至消除環(huán)保軍令狀實(shí)施弊端的積極意義在于它試圖建立環(huán)境治理的長效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)環(huán)境問題的“標(biāo)本兼治”。建立環(huán)境治理的長效機(jī)制,一方面需要推動環(huán)境治理由人治向法治轉(zhuǎn)變。環(huán)保軍令狀的實(shí)施主要是通過上級領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威來推動的,本質(zhì)上屬于人治,它通過強(qiáng)化下級政府的政治責(zé)任而不是法律責(zé)任來要求下級政府將大量注意力轉(zhuǎn)向某類具體問題上面,但是頻繁應(yīng)用環(huán)保軍令狀會損害到科層制賴以建構(gòu)的法治基礎(chǔ)。推動環(huán)境治理由人治走向法治,需要不斷完善科層機(jī)制的常規(guī)治理功能,運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)環(huán)境治理。另一方面需要實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理由末端治理轉(zhuǎn)向超前治理。環(huán)保軍令狀的啟動實(shí)施往往具有濃厚的“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的被動回應(yīng)色彩,也就是只有等到環(huán)保問題產(chǎn)生較為嚴(yán)重的危害以后才不計(jì)成本、不計(jì)代價(jià)地集中投入多方資源進(jìn)行治理,以求迅速見效。這是一種典型的“末端治理”思路,不僅投入成本巨大,而且治理成效不高。推動環(huán)境治理由末端治理轉(zhuǎn)向超前治理,實(shí)質(zhì)上是通過環(huán)保制度創(chuàng)新、政策調(diào)試以及技術(shù)應(yīng)用,增強(qiáng)對環(huán)境問題識別的精準(zhǔn)度以及問題解決的針對性與有效性,形成“花少量錢預(yù)防”的局面,進(jìn)而取得良好治理成效。

六、結(jié)論

在上級尤其中央環(huán)保權(quán)威不斷強(qiáng)化的政策背景下,以打破常規(guī)、政治動員、資源傾斜為特征的運(yùn)動式環(huán)境治理成為地方環(huán)境治理的常態(tài)?！败娏顮睢笔江h(huán)境治理是運(yùn)動式環(huán)境治理的常見形態(tài)之一。它通過任務(wù)驅(qū)動重塑地方環(huán)保責(zé)任,提升環(huán)境治理績效,化解環(huán)境治理危機(jī),其內(nèi)在效用機(jī)制是通過目標(biāo)分解化,避免治理主體的責(zé)任模糊;通過任務(wù)中心化,緩解環(huán)境治理的責(zé)任擠壓;通過約束剛性化,破解政策執(zhí)行的責(zé)任敷衍。盡管“軍令狀”式環(huán)境治理有利于壓實(shí)地方環(huán)保責(zé)任,但是它也導(dǎo)致了公眾參與不足、數(shù)據(jù)造假、治理成效短期化等非預(yù)期后果。

作為一項(xiàng)具有中國特色的環(huán)境治理政策工具,“軍令狀”式環(huán)境治理由于沿襲了運(yùn)動式治理的間歇性、臨時(shí)性和強(qiáng)制性等特點(diǎn)而未能建立起環(huán)境治理長效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理“標(biāo)本兼治”的施政目標(biāo)。但是,在常規(guī)環(huán)境治理資源匱乏與制度能力不足情況下,它能夠在復(fù)雜行政環(huán)境下重塑地方環(huán)保責(zé)任,高效完成“政治任務(wù)”,從而不失為一種有效的環(huán)境治理工具選擇。“環(huán)保軍令狀”的治理缺陷主要在于它是依靠政治動員,是過度張揚(yáng)工具理性的一種政策工具。因此,實(shí)現(xiàn)“軍令狀”式環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的根本之道在于不斷完善環(huán)境治理的常規(guī)治理機(jī)制,通過改革完善環(huán)境治理制度、優(yōu)化綠色GPD政績考核機(jī)制以及培育提升地方政府常規(guī)環(huán)境治理能力來共同打一套“組合拳”,促使環(huán)境治理回歸到常態(tài)治理。