李堯磊

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200433)

一、引言

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成為當(dāng)前以及未來(lái)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)中國(guó)國(guó)家治理關(guān)注的重要議題。我國(guó)環(huán)保監(jiān)管實(shí)踐規(guī)律表明,地方政府作為環(huán)境保護(hù)的直接責(zé)任主體,其履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的優(yōu)劣,是直接影響環(huán)境質(zhì)量好壞的關(guān)鍵所在[1]:一方面,在我國(guó)環(huán)境治理的縱向結(jié)構(gòu)中,中央政府從全局性、戰(zhàn)略性層面擘畫(huà)生態(tài)環(huán)境保護(hù)藍(lán)圖,將環(huán)保目標(biāo)任務(wù)發(fā)包給地方政府,地方政府則成為環(huán)保政策的具體落實(shí)者。中央政府對(duì)環(huán)保任務(wù)逐級(jí)發(fā)包的過(guò)程,也是地方政府環(huán)保責(zé)任不斷明確的過(guò)程。另一方面,在我國(guó)環(huán)境治理的橫向結(jié)構(gòu)中,生態(tài)環(huán)境的有效治理離不開(kāi)政府、市場(chǎng)與社會(huì)各個(gè)主體的多元共治格局。地方政府在其中扮演著“元治理”角色,是法定意義上生態(tài)環(huán)境公共利益的維護(hù)者,是引導(dǎo)不同主體參與環(huán)境治理集體行動(dòng)的組織者。由此觀之,壓實(shí)地方政府的環(huán)保責(zé)任,在某種程度上就等于抓住了環(huán)境治理的“牛鼻子”。然而,地方官員在晉升錦標(biāo)賽中“為經(jīng)濟(jì)而污染”[2]、地方政府長(zhǎng)期發(fā)展主義導(dǎo)向與環(huán)保監(jiān)管的內(nèi)在沖突[3]導(dǎo)致地方政府環(huán)保責(zé)任的長(zhǎng)期性缺失。

面對(duì)地方政府環(huán)境治理失靈現(xiàn)象,亟須重塑地方政府的環(huán)保責(zé)任制度。政府重塑地方環(huán)保責(zé)任的治理工具大致分為三類:一是技術(shù)工具論。該觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)通過(guò)應(yīng)用各種現(xiàn)代技術(shù)來(lái)推動(dòng)環(huán)境治理,數(shù)字化是其中重要的技術(shù)工具。主張推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管的數(shù)字化,從環(huán)境監(jiān)管的法規(guī)范體系、生態(tài)環(huán)境和自然資源大數(shù)據(jù)智慧管理系統(tǒng)建設(shè)入手,加強(qiáng)監(jiān)管規(guī)范化、監(jiān)管精準(zhǔn)化、監(jiān)管制度化和監(jiān)管均等化等方面的制度體系建設(shè),推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管從“政策驅(qū)動(dòng)”邁向“法律驅(qū)動(dòng)”、從信息化邁向數(shù)字化智慧化、從部門本位邁向大成集智和整體智治的三大歷史性轉(zhuǎn)型[4]。通過(guò)建立集數(shù)據(jù)信息在線監(jiān)控、視頻影像實(shí)時(shí)傳輸、環(huán)境污染狀況實(shí)時(shí)報(bào)告于一體的環(huán)境信息協(xié)調(diào)中心[5],通過(guò)建構(gòu)全天候的環(huán)境污染大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)和常態(tài)化的環(huán)境治理過(guò)程數(shù)據(jù)收集機(jī)制[6],以此實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境智能監(jiān)管,提高監(jiān)管效率,落實(shí)管理責(zé)任;二是組織工具論。該視角強(qiáng)調(diào)通過(guò)組織制度設(shè)計(jì)和組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化來(lái)推動(dòng)地方政府落實(shí)環(huán)保責(zé)任。科層制是中國(guó)環(huán)境治理的常規(guī)組織模式。在中國(guó)行政生態(tài)下,區(qū)域和職能分割導(dǎo)致合作治理難題容易造成科層治污的失敗[7]。運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理是彌補(bǔ)科層治污失敗的一種非常態(tài)治理模式,通常借助環(huán)保任務(wù)型組織協(xié)調(diào)跨部門合作[8],采取環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)形式對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行權(quán)威性調(diào)配以此克服官僚惰性[9];三是制度工具論。該視角強(qiáng)調(diào)通過(guò)制度設(shè)計(jì)與制度運(yùn)轉(zhuǎn)來(lái)壓實(shí)地方環(huán)境責(zé)任。環(huán)保目標(biāo)管理責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度構(gòu)成了實(shí)施、落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任的主要制度措施[10]。在實(shí)行環(huán)保垂直管理體制的背景下,環(huán)保約談制度也是國(guó)家用以矯正常規(guī)環(huán)境治理機(jī)制失效的一種手段,一定程度上可以破解環(huán)境治理難題,提高環(huán)境治理績(jī)效[11]。環(huán)保約談存在行政干預(yù)的衍生風(fēng)險(xiǎn)、剛性不足等困境,環(huán)保督察應(yīng)運(yùn)而生[12]。環(huán)保督察致力于將環(huán)境保護(hù)上升為政治任務(wù),從而強(qiáng)化權(quán)威治理[13]。綜上,環(huán)境治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要構(gòu)成部分,而實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治需要借助一定治理工具督促地方政府積極履行環(huán)保責(zé)任,以應(yīng)對(duì)地方環(huán)保責(zé)任弱化現(xiàn)象。已有研究雖然關(guān)注到了上級(jí)或者中央政府壓實(shí)地方環(huán)保責(zé)任的大量治理工具,但難免有掛一漏萬(wàn)之嫌。對(duì)于在地方環(huán)境治理實(shí)踐中頻頻應(yīng)用的“環(huán)保軍令狀”缺乏有效關(guān)注。

當(dāng)代中國(guó)環(huán)境治理實(shí)踐產(chǎn)生了大量具有中國(guó)特色、反映中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治術(shù)語(yǔ),“環(huán)保軍令狀”便是其中一例?！碍h(huán)保軍令狀”常見(jiàn)于各類媒體報(bào)道,已經(jīng)深度融入國(guó)家政治生活之中。2014年1月7日,國(guó)家環(huán)保部發(fā)布通報(bào),為貫徹落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》,環(huán)保部與全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)簽署控霾軍令狀,未達(dá)標(biāo)將約談負(fù)責(zé)人;2016年月初,中原大地吹響大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)號(hào)角,河南省7個(gè)廳局、18個(gè)地市政府“一把手”就環(huán)保問(wèn)題向省委、省政府遞交了大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū),立下“軍令狀”向大氣污染宣戰(zhàn);2017年3月17日,北京市16區(qū)區(qū)長(zhǎng)向市長(zhǎng)蔡奇鄭重立下一份“軍令狀”,在清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃、垃圾處理、河長(zhǎng)制、水環(huán)境和水污染治理等方面明確區(qū)政府責(zé)任。以“環(huán)保軍令狀”推進(jìn)環(huán)境治理,表明我國(guó)政府把生態(tài)文明建設(shè)擺在了突出位置來(lái)抓,通過(guò)強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)保問(wèn)題的硬約束來(lái)加快改善生態(tài)環(huán)境,以回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,體現(xiàn)責(zé)任擔(dān)當(dāng)[14]。通常來(lái)講,“環(huán)保軍令狀”的應(yīng)用發(fā)生在運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理進(jìn)程之中。上級(jí)政府啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理,主要是因?yàn)榧?lì)不相容、信息不對(duì)稱、有效監(jiān)督機(jī)制缺乏導(dǎo)致科層治污乏力。運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理是一種非常態(tài)行政模式,強(qiáng)調(diào)在高強(qiáng)度時(shí)間壓力下,調(diào)整治理理念、重組組織架構(gòu)、整合多方資源來(lái)化解環(huán)境治理危機(jī)?？傮w來(lái)看,運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理包括高層重視、自上而下動(dòng)員與運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行三個(gè)環(huán)節(jié)[15]。在這一過(guò)程中,“環(huán)保軍令狀”因其簡(jiǎn)單易用、技術(shù)可行性強(qiáng)、任務(wù)約束強(qiáng)度大、契合壓力型政治文化等特征,成為上級(jí)政府突破科層體制局限、重塑地方環(huán)保責(zé)任的一項(xiàng)重要政策選擇。然而,理論界對(duì)此卻少有研究,實(shí)踐的昌盛與理論的貧瘠形成了巨大反差。因此,從理論層面詮釋運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的內(nèi)涵特點(diǎn)、功效機(jī)制、存在問(wèn)題以及優(yōu)化路徑這些問(wèn)題也就具有較強(qiáng)的學(xué)理價(jià)值與實(shí)踐意義。

二、運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的內(nèi)涵特征及其耦合分析

(一)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的概念內(nèi)涵

我國(guó)環(huán)境治理在不同社會(huì)情境下,可分為常態(tài)下的科層治理與非常態(tài)下的運(yùn)動(dòng)式治理。在科層治理形態(tài)下,上級(jí)通常是與下級(jí)簽訂“環(huán)保責(zé)任書(shū)”來(lái)劃定責(zé)任主體,推動(dòng)環(huán)境治理。通常而言,借助于目標(biāo)管理責(zé)任制,上級(jí)制定目標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn),自上而下將目標(biāo)層層分解。在上下級(jí)之間簽訂責(zé)任書(shū),最終以責(zé)任書(shū)中的指標(biāo)體系為標(biāo)準(zhǔn)考核目標(biāo)是否達(dá)成[16]。目標(biāo)管理責(zé)任制是科層治理中比較常見(jiàn)的治理工具,韋伯認(rèn)為組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提條件之一就是治理主體責(zé)任明確?？茖又卫硎俏覈?guó)推進(jìn)環(huán)境治理的主要組織方式,科層治理中相關(guān)治理主體的環(huán)保職責(zé)也是通過(guò)法定形式正式確定的。中國(guó)通過(guò)科層體制推進(jìn)環(huán)境治理具有典型的地方分權(quán)(decentralization)特征[15]。這一體制意味著中央政府通常采用委托-代理方式授權(quán)地方政府履行相應(yīng)環(huán)保職責(zé),而不直接干預(yù)地方環(huán)境執(zhí)行行動(dòng)。但是,受地方政府自利性與信息不對(duì)稱等因素的影響,中國(guó)環(huán)境治理中存在嚴(yán)重的“政策執(zhí)行不力”問(wèn)題,地方政府因在環(huán)境問(wèn)題上的“地方保護(hù)主義”飽受詬病[17]。當(dāng)上述問(wèn)題產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響,或者發(fā)生突發(fā)性、重大性事件需要對(duì)這些環(huán)保頑疾施以重手時(shí),通過(guò)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理突破科層體制局限性就顯得尤為必要。在運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理中,上級(jí)重塑地方環(huán)保責(zé)任、破解地方治污困境的重要政策工具之一就是“環(huán)保軍令狀”。

環(huán)保軍令狀本質(zhì)上是環(huán)保責(zé)任書(shū)的“加強(qiáng)版”。這一有關(guān)環(huán)境治理責(zé)任文本載體的形態(tài)轉(zhuǎn)變,意味著環(huán)保任務(wù)也由之前的常規(guī)任務(wù)上升到政治任務(wù),地方政府承受的環(huán)保壓力急劇上升。政治任務(wù)是“必須要完成的任務(wù)”,輔有“一票否決”的考核機(jī)制。如果任務(wù)沒(méi)有很好完成,就會(huì)面臨全年考核全部清零的懲罰后果。甚至為推動(dòng)“環(huán)保軍令狀”更好落實(shí),增強(qiáng)下級(jí)政府的重視度,在“環(huán)保軍令狀”層層簽訂的過(guò)程中,會(huì)出現(xiàn)環(huán)保任務(wù)層層加碼的特征。在這一語(yǔ)境下,環(huán)保軍令狀也就實(shí)現(xiàn)了與最早應(yīng)用在古代行軍作戰(zhàn)中的“軍令狀”的概念內(nèi)涵的無(wú)縫銜接。軍事領(lǐng)域中的軍令狀是指主將在出征前同君主簽署的責(zé)任書(shū),承諾如果戰(zhàn)爭(zhēng)失利將接受軍法處置。軍事領(lǐng)域的“軍令狀”與本文環(huán)境領(lǐng)域所探討的“軍令狀”都是一種具有極強(qiáng)約束力的硬性激勵(lì)手段?；谏鲜鲇懻?本文認(rèn)為環(huán)保軍令狀是作為運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理釋放巨大環(huán)保壓力的一項(xiàng)具有本土特色的政策工具,通過(guò)將環(huán)保任務(wù)上升到政治任務(wù)的高度,強(qiáng)化下級(jí)黨政主體的環(huán)保責(zé)任以此獲得環(huán)境治理的極致效力。

表1 環(huán)保軍令狀與環(huán)保責(zé)任書(shū)的內(nèi)涵區(qū)別

(二)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的基本特征

1.以高位推動(dòng)作為落實(shí)地方環(huán)保責(zé)任的動(dòng)力來(lái)源

在運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理中,上級(jí)需要通過(guò)環(huán)保軍令狀將環(huán)保任務(wù)、治污責(zé)任層層發(fā)包給地方政府,將互不隸屬的不同部門動(dòng)員起來(lái)形成合力推進(jìn)環(huán)境治理,而將這些不同部門統(tǒng)合在一起的核心機(jī)制就在于高位推動(dòng)。高位推動(dòng)的核心特征是“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”。在中國(guó)公共政策執(zhí)行實(shí)踐中,需要通過(guò)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”來(lái)產(chǎn)生絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)力、引領(lǐng)力和凝聚力[18]。高位推動(dòng)內(nèi)嵌于中國(guó)的特定政治體制機(jī)制之中。一方面,中國(guó)的科層制不是韋伯意義上的科層制,而是黨政科層制,黨通過(guò)將自身組織結(jié)構(gòu)高度嵌入到國(guó)家政權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo),在公共行政領(lǐng)域形成了黨政雙科層結(jié)構(gòu),即政府科層體系以及從中央到地方與不同層級(jí)政府組織相依并存的黨委體系[19];另一方面,中央政府掌握著國(guó)家最高治理權(quán)威,中央與地方是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、支配與服從的關(guān)系。上級(jí)黨委往往以出現(xiàn)嚴(yán)重污染事件、舉辦重要政治活動(dòng)或完成重大政策任務(wù)為契機(jī),啟用“環(huán)保軍令狀”責(zé)任模式,釋放巨大環(huán)保壓力,壓實(shí)地方環(huán)保責(zé)任。

2.以利益聯(lián)結(jié)作為落實(shí)地方環(huán)保責(zé)任的機(jī)制依托

“環(huán)保軍令狀”的文本載體是環(huán)保責(zé)任書(shū),環(huán)保責(zé)任書(shū)是目標(biāo)責(zé)任管理制應(yīng)用到實(shí)踐中的具體形態(tài)之一。在實(shí)踐中,目標(biāo)管理責(zé)任制將構(gòu)建目標(biāo)體系和實(shí)施考評(píng)獎(jiǎng)懲作為其運(yùn)作的核心,在權(quán)威體系內(nèi)部以及國(guó)家與社會(huì)之間構(gòu)建出一整套以“責(zé)任—利益連帶”為主要特征的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系[16]。在環(huán)境治理領(lǐng)域,目標(biāo)責(zé)任制通過(guò)對(duì)上級(jí)組織確立的環(huán)保總目標(biāo)進(jìn)行分解細(xì)化,形成指標(biāo)體系來(lái)明確下級(jí)責(zé)任、劃分權(quán)責(zé)邊界、梳理辦事流程以及強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督,最終制成書(shū)面形式的環(huán)保責(zé)任書(shū)?！碍h(huán)保軍令狀”在本質(zhì)上則是環(huán)保責(zé)任書(shū)的“強(qiáng)化版”,具有“一票否決”的政治屬性。如果下級(jí)政府能夠完成很好相關(guān)任務(wù),那么獲得的正向激勵(lì)也大。但是,如果地方組織限期未能完成,則全面工作績(jī)效一律清零。也就是說(shuō),環(huán)保軍令狀在下級(jí)政府的環(huán)保責(zé)任履職與任務(wù)完成情況之間建立起了強(qiáng)利益聯(lián)結(jié),以此督促地方政府有效執(zhí)行上級(jí)環(huán)保政策。

3.以黨政同責(zé)作為落實(shí)地方環(huán)保責(zé)任的瞄準(zhǔn)對(duì)象

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是中國(guó)政府的基本職能之一。傳統(tǒng)意義上,地方政府對(duì)環(huán)境治理負(fù)總責(zé),黨委負(fù)責(zé)掌舵方向與制定政策,不直接介入微觀領(lǐng)域。然而,中國(guó)實(shí)際情況是黨是領(lǐng)導(dǎo)核心,居于權(quán)力中樞,掌握最高權(quán)威。如果黨的領(lǐng)導(dǎo)“缺席”,再加之科層體制的固有弊端,環(huán)境治理就難以受到地方重視,地方環(huán)保責(zé)任容易遭遇虛化。黨的十八大后,中央政府提倡環(huán)境治理黨政同責(zé),一崗雙責(zé),黨委逐漸深度介入到環(huán)境治理領(lǐng)域。黨的領(lǐng)導(dǎo)“在場(chǎng)”意味著環(huán)境治理政治責(zé)任的壓實(shí)與行政責(zé)任的加重?！碍h(huán)保軍令狀”將黨政一把手作為落實(shí)地方環(huán)保責(zé)任的瞄準(zhǔn)對(duì)象,既是黨政同責(zé)理念在環(huán)保政策工具領(lǐng)域的集中體現(xiàn),也是其環(huán)境治理效力得到極致發(fā)揮的重要因素。如果地方落實(shí)環(huán)保責(zé)任不力,則意味著黨政主官要共同接受問(wèn)責(zé)。

(三)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理與“環(huán)保軍令狀”的耦合分析

運(yùn)動(dòng)式治理一直被視為是中國(guó)的一種獨(dú)特治理模式,是構(gòu)成中國(guó)國(guó)家治理邏輯的重要部分。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理的內(nèi)涵理解,主要存在宏觀層面的國(guó)家視角以及微觀層面的基層視角兩種。國(guó)家視角認(rèn)為基于政體強(qiáng)烈的歷史使命感和所面臨的強(qiáng)大績(jī)效合法性壓力,以及該政體所提供的組織和合法性基礎(chǔ),國(guó)家能夠不時(shí)打破制度、常規(guī)和專業(yè)分際,強(qiáng)力動(dòng)員國(guó)家所需要的社會(huì)資源[20]。微觀視角則主要聚焦一類集體行動(dòng)的具體內(nèi)容。例如,李里峰基于抗戰(zhàn)結(jié)束后解放區(qū)的土地制度變革的分析研究,認(rèn)為從土地分配的平均程度來(lái)看,這些運(yùn)動(dòng)并未構(gòu)成一個(gè)層層深入的漸進(jìn)過(guò)程,而是具有相似的程序和內(nèi)容、呈現(xiàn)出相似的運(yùn)作特征,歷次運(yùn)動(dòng)均包含著資源再分配、權(quán)力調(diào)整、精英監(jiān)控、民眾動(dòng)員等要素。這彰顯了一種與常規(guī)行政渠道不同的運(yùn)動(dòng)式治理模式[21]。無(wú)論是宏觀視角還是微觀視角,其研究結(jié)論都是將政治動(dòng)員作為運(yùn)動(dòng)式治理的核心要素。政治動(dòng)員是政治主體利用價(jià)值觀、信仰誘導(dǎo)說(shuō)服政治客體,以實(shí)現(xiàn)政治決策規(guī)定的目標(biāo)和任務(wù)[22],而這也是建構(gòu)運(yùn)動(dòng)式治理,進(jìn)而夯實(shí)責(zé)任、整合資源、克服官僚惰性、提高政策效率的核心步驟。對(duì)此,周雪光認(rèn)為政治動(dòng)員是運(yùn)動(dòng)式治理用來(lái)貫徹落實(shí)自上而下的政治意圖的途徑和渠道[23]。

中國(guó)的環(huán)境治理素有運(yùn)動(dòng)式治理的典型特征。由于中國(guó)環(huán)境治理實(shí)踐的復(fù)雜性與差異性,因此運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的具體類型形態(tài)也是多種多樣的。對(duì)于環(huán)保軍令狀而言,運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理是環(huán)保軍令狀的應(yīng)用場(chǎng)景,環(huán)保軍令狀是運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的重要組成部分,是上級(jí)進(jìn)行政治動(dòng)員的政策工具,也是運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理能夠開(kāi)展的核心支撐。環(huán)保軍令狀的實(shí)施則進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的一種具體形態(tài),通常是一些焦點(diǎn)性環(huán)保問(wèn)題引起上級(jí)重視,上級(jí)繼而通過(guò)與下級(jí)簽訂“軍令狀”方式對(duì)其進(jìn)行動(dòng)員。這個(gè)動(dòng)員過(guò)程其實(shí)也是重塑地方環(huán)保責(zé)任的過(guò)程。與常規(guī)動(dòng)員方式不同,“環(huán)保軍令狀”的動(dòng)員過(guò)程已經(jīng)具備運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的基本要素。具體來(lái)說(shuō),借助于高位推動(dòng)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì),上級(jí)通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制細(xì)化環(huán)境治理目標(biāo),分解環(huán)境治理任務(wù),推動(dòng)環(huán)境治理任務(wù)政治化,并配套嚴(yán)格的監(jiān)督考核體系倒逼下級(jí)在執(zhí)行端通過(guò)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法釋放出巨大的環(huán)境治理效能。

三、運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的功效機(jī)制

在常規(guī)環(huán)境治理中,現(xiàn)行環(huán)境治理體制下的環(huán)保職能尚未理順,地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)與謀取獨(dú)立利益動(dòng)機(jī)的廣泛存在容易導(dǎo)致地方政府環(huán)保責(zé)任模糊、責(zé)任擠壓與責(zé)任敷衍問(wèn)題。當(dāng)這些問(wèn)題產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響,或者發(fā)生突發(fā)性、重大性事件需要對(duì)這些環(huán)保頑疾施以重手時(shí),通過(guò)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理突破科層體制局限性就顯得尤為必要。軍令狀式環(huán)境治理是運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的一種具體形態(tài),借助于環(huán)保軍令狀,通過(guò)目標(biāo)分解化可以避免治理主體的責(zé)任模糊、通過(guò)任務(wù)中心化可以緩解環(huán)境治理的責(zé)任擠壓、通過(guò)約束剛性化可以破解政策執(zhí)行的責(zé)任敷衍。

(一)目標(biāo)分解化避免治理主體的責(zé)任模糊

“環(huán)保軍令狀”通過(guò)運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理重塑地方環(huán)保責(zé)任的首要表現(xiàn)是,通過(guò)目標(biāo)分解避免環(huán)境治理主體的責(zé)任模糊現(xiàn)象。責(zé)任模糊是生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品需要多主體協(xié)同治理而產(chǎn)生的后果。具體來(lái)說(shuō),在縱向央地關(guān)系層面,我國(guó)憲法及相關(guān)環(huán)境法律規(guī)定,縣級(jí)以上人民政府管理本行政區(qū)域環(huán)境事務(wù),各級(jí)政府承擔(dān)相同的環(huán)境保護(hù)責(zé)任,形成職責(zé)同構(gòu)的“網(wǎng)狀行政體制”[24]。但是,中央和地方環(huán)境責(zé)任范圍劃分沒(méi)有突出“屬地管理”,這樣職責(zé)同構(gòu)的網(wǎng)狀行政體制使地方各級(jí)政府與中央政府的環(huán)境責(zé)任劃分不清,責(zé)任承擔(dān)難以明確[25]。在橫向府際關(guān)系層面,我國(guó)環(huán)境管理體制實(shí)行“統(tǒng)一管理與分部門負(fù)責(zé)相結(jié)合”的原則,在環(huán)保部門之外,環(huán)境保護(hù)職責(zé)還散落在其他眾多政府機(jī)構(gòu)之中。但是這些部門之間的環(huán)保職責(zé)交叉重疊,由此造成環(huán)境治理主體責(zé)任模糊。正如前環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢接受訪問(wèn)所言:“我們的環(huán)保工作涉及部門很多,許多職能出現(xiàn)交叉重疊。水里和陸地不是一個(gè)部門管,一氧化碳和二氧化碳不是一個(gè)部門管。”[26]2018年后,中央政府力推大部制改革,將相關(guān)部門環(huán)保職責(zé)整合進(jìn)生態(tài)環(huán)保部門,這無(wú)疑有助于緩解環(huán)保責(zé)任模糊困境。但是,也正如已有研究所指出的,大部制改革雖在一定程度上強(qiáng)化了環(huán)境管理主管部門的綜合決策權(quán),但并未從根本上改變當(dāng)前多頭治理的監(jiān)管模式[27]。

治理主體環(huán)保責(zé)任模糊現(xiàn)象說(shuō)明當(dāng)前環(huán)保職能并未得到捋順,環(huán)保事務(wù)缺乏有效的統(tǒng)籌規(guī)劃,環(huán)境治理“九龍治水”問(wèn)題依然較為嚴(yán)重?！碍h(huán)保軍令狀”作為一種具有本土實(shí)踐特色的政策工具,雖然不能從體制機(jī)制層面破解環(huán)保職能尚未理順的僵局,但是通過(guò)聚焦局部領(lǐng)域的重難點(diǎn)問(wèn)題,集中釋放環(huán)保壓力細(xì)化分解環(huán)保目標(biāo),推動(dòng)環(huán)保責(zé)任落實(shí)到人,能夠較好避免環(huán)境治理主體的責(zé)任模糊問(wèn)題。在縱向?qū)用?上級(jí)政府將簽署“軍令狀”所涉及的環(huán)保目標(biāo)逐級(jí)發(fā)包給下級(jí)政府,有利于推動(dòng)環(huán)保責(zé)任明晰化。這方面的一個(gè)典型事例是2020年污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)在廣東省的部署落實(shí)。中央政府與廣東省簽訂“軍令狀”,其下達(dá)AQI達(dá)標(biāo)率達(dá)到92.5%、PM2.5濃度下降9%、國(guó)考斷面水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)到84.5%、基本消除劣Ⅴ類國(guó)考斷面等這些污染防治硬性指標(biāo)。廣東省繼而與肇慶市簽訂“軍令狀”,向其下達(dá)的硬性指標(biāo)是AQI達(dá)標(biāo)率達(dá)到90%、PM2.5不高于35微克/立方米、省考以上斷面水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)到100%,無(wú)劣Ⅴ類斷面。隨后,肇慶市與轄區(qū)區(qū)縣再次簽訂“軍令狀”來(lái)不斷細(xì)化分解污染防治目標(biāo)[28]。上級(jí)借助“環(huán)保軍令狀”自上而下細(xì)化分解環(huán)保目標(biāo)的過(guò)程,也是形成契約治理界定雙方權(quán)責(zé)利的過(guò)程。上級(jí)向下級(jí)下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)以結(jié)果為導(dǎo)向,環(huán)境治理主體責(zé)任的明晰化有利于強(qiáng)化上級(jí)對(duì)環(huán)境治理的結(jié)果控制,推動(dòng)環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在橫向?qū)用?“環(huán)保軍令狀”也廣泛運(yùn)行于各級(jí)職能業(yè)務(wù)部門之間。地方政府同下轄職能業(yè)務(wù)部門簽訂“環(huán)保軍令狀”,通常所下達(dá)的環(huán)保事務(wù)是與職能部門的職責(zé)相一致的,在各職能部門之間形成一種制度性連接。這樣既能夠廣泛動(dòng)員起各職能部門參與環(huán)境治理的積極性,推動(dòng)環(huán)境治理合作行動(dòng)的形成,同時(shí)又能夠明晰各職能部門的治理責(zé)任,避免環(huán)境職責(zé)交叉重疊,從而降低集體行動(dòng)的內(nèi)在損耗,提升環(huán)境治理效率。

(二)任務(wù)中心化緩解環(huán)境治理的責(zé)任擠壓

責(zé)任擠壓是地方政府過(guò)度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任、輕視環(huán)境保護(hù)責(zé)任的結(jié)果。改革開(kāi)放以來(lái),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為從中央到地方的根本任務(wù)。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指引下,地方政府的理性選擇是將GDP增長(zhǎng)、稅收增加作為地方施政的核心任務(wù),由此造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境治理的責(zé)任擠壓。更為嚴(yán)重是,為了在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)賽中占據(jù)優(yōu)勢(shì),部分地方政府甚至?xí)扇∥呶廴酒髽I(yè)入駐本地的“降格”競(jìng)爭(zhēng)策略。在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域,對(duì)于地方違反環(huán)境法的納稅大戶、GDP貢獻(xiàn)大戶,地方政府從主觀意愿上也傾向于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而放松對(duì)污染企業(yè)的管制。這樣做的后果就是,地區(qū)環(huán)保責(zé)任遭遇嚴(yán)重?cái)D壓甚至成為發(fā)展的代價(jià)。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)峻促使中央政府的施政注意力不斷向環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域傾斜,尤其是著手改善干部考核指標(biāo)體系,不斷增強(qiáng)環(huán)境指標(biāo)對(duì)地方政府的約束力。但是,政績(jī)考核機(jī)制仍然存在較大問(wèn)題,如環(huán)境約束性指標(biāo)在很大程度上與干部考核指標(biāo)體系中的其他硬指標(biāo)(GDP增長(zhǎng))相沖突。在面臨越來(lái)越多的相互沖突的考核指標(biāo)時(shí),地方干部不得不作出優(yōu)先性選擇,而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)通常被看成是重中之重的任務(wù)[29]。換言之,即使中央政府在不斷優(yōu)化對(duì)于地方政府的政績(jī)考核機(jī)制,但經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境治理的責(zé)任擠壓現(xiàn)象在某種程度上仍然存在。

通常而言,地方政府啟動(dòng)“環(huán)保軍令狀”的政策窗口是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境治理的責(zé)任擠壓造成日益嚴(yán)重的環(huán)境污染,地方政府面臨著嚴(yán)峻的上級(jí)問(wèn)責(zé)壓力或者社會(huì)公眾公共服務(wù)需求壓力。譬如,在2017年5月12日召開(kāi)的佛山市大氣環(huán)境綜合整治會(huì)議上,市長(zhǎng)與五區(qū)簽訂了“環(huán)保軍令狀”。其背景是該市當(dāng)年的大氣污染形勢(shì)非常嚴(yán)峻,第一季度大氣環(huán)境質(zhì)量在全省排名墊底,各項(xiàng)指標(biāo)都在反彈。為此,佛山市市長(zhǎng)強(qiáng)調(diào):“全市各級(jí)各部門要切實(shí)把改善大氣環(huán)境質(zhì)量作為當(dāng)前環(huán)保工作的重中之重,像抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣抓大氣污染防治工作,像了解經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一樣掌握轄區(qū)內(nèi)的空氣質(zhì)量情況?！盵30]也就是說(shuō),在大氣污染十分嚴(yán)重的背景下,佛山市為在短期內(nèi)迅速改善大氣環(huán)境質(zhì)量而通過(guò)“軍令狀”式環(huán)境治理方式把環(huán)保工作提升到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的地位。當(dāng)環(huán)境污染特別嚴(yán)重,已經(jīng)危害到中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性基礎(chǔ)時(shí)候,中央政府甚至?xí)幌б誀奚麲DP總量來(lái)推進(jìn)環(huán)境治理?！办F霾圍城”是近幾年來(lái)環(huán)境污染的痛點(diǎn)問(wèn)題之一,危害波及全國(guó)大多數(shù)省份,超過(guò)百余個(gè)大中城市。造成“霧霾圍城”的重要原因之一是地方持“唯GDP政績(jī)觀”,片面追求經(jīng)濟(jì)增速。在這種背景下,中央政府在對(duì)地方政績(jī)考核開(kāi)始淡化經(jīng)濟(jì)增速之外,還著手自上而下逐級(jí)簽訂“環(huán)保軍令狀”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化,壓減落后產(chǎn)能以此改善大氣質(zhì)量。例如,鋼鐵產(chǎn)業(yè)是河北省第一支柱產(chǎn)業(yè),面對(duì)2017年鋼鐵產(chǎn)能削減6 000萬(wàn)噸的艱巨任務(wù),河北省立下軍令狀:鋼鐵、水泥、玻璃如新增1噸產(chǎn)能,則黨政同責(zé),就地免職[31]?？偠灾?在環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以兼容的情況下,上級(jí)或中央政府投向環(huán)保事務(wù)的注意力越多,地方環(huán)保責(zé)任遭遇擠壓的空間則越小,以“軍令狀”推進(jìn)環(huán)境治理所取得的治理效果也就越好。

(三)約束剛性化破解政策執(zhí)行的責(zé)任敷衍

責(zé)任敷衍是指地方政府為謀求獨(dú)立利益而敷衍履行環(huán)保責(zé)任,致使環(huán)保政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。在環(huán)境治理過(guò)程中,中央政府、地方政府與污染企業(yè)形成多重委托代理關(guān)系。其中地方政府在多重委托代理關(guān)系中占據(jù)核心地位。在信息不對(duì)稱情況下,地方政府容易和企業(yè)合謀應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的監(jiān)督檢查:企業(yè)具有向地方政府行賄以尋求環(huán)境規(guī)制的放松、從而擴(kuò)大生產(chǎn)的動(dòng)機(jī);而地方政府則出于政治和經(jīng)濟(jì)兩種利益的考慮,也有放松環(huán)境規(guī)制以幫助企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)[32]。政企合謀導(dǎo)致地方政府對(duì)待違法企業(yè)及其違法行為“睜一只眼閉一只眼”。地方官員在追求地方GDP增長(zhǎng)與財(cái)政收入增加之外,也會(huì)通過(guò)政治創(chuàng)租與尋租謀求個(gè)人利益。創(chuàng)租是指地方官員通過(guò)行政干預(yù)改變市場(chǎng)交易規(guī)則來(lái)增加企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn),進(jìn)而誘使企業(yè)向其“進(jìn)貢”——企業(yè)“進(jìn)貢”是政府創(chuàng)租的根本目的與必要條件。尋租則是地方官員利用環(huán)保執(zhí)法與監(jiān)管權(quán)力來(lái)迫使污染企業(yè)把部分生產(chǎn)利潤(rùn)分享給地方官員,否則企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)容易面臨來(lái)自行政力量的干預(yù),進(jìn)而帶來(lái)經(jīng)營(yíng)不暢、利益流失等問(wèn)題。實(shí)際上,無(wú)論是污染企業(yè)通過(guò)規(guī)制俘獲,締結(jié)政企合謀關(guān)系,抑或地方政府創(chuàng)租與尋租,其目的都是為了滿足地方政府特殊的政治與經(jīng)濟(jì)利益,既有違中央政府的環(huán)保意圖,也有損人民群眾的綠色訴求。

“軍令狀”式環(huán)境治理方式能夠很好破解地方環(huán)保政策執(zhí)行中的責(zé)任敷衍現(xiàn)象,這主要得益于“環(huán)保軍令狀”通過(guò)強(qiáng)化剛性約束來(lái)推進(jìn)環(huán)保政策執(zhí)行。換言之,上級(jí)政府通過(guò)與地方政府簽訂“環(huán)保軍令狀”細(xì)化分解環(huán)保目標(biāo),同時(shí)避免地方政府為謀求獨(dú)立利益而打折扣、選擇性或象征性落實(shí)環(huán)保政策,配備了一套嚴(yán)密嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制予以約束?！败娏顮睢笔江h(huán)境治理方式在監(jiān)管理念上屬于震懾式監(jiān)管。震懾式監(jiān)管基于“被監(jiān)管對(duì)象為追求利益不擇手段”的假設(shè)而實(shí)施各種監(jiān)管行為,會(huì)出臺(tái)嚴(yán)格的法律法規(guī),進(jìn)行較為頻繁的監(jiān)督檢查等活動(dòng)[33]。通過(guò)對(duì)各地“環(huán)保軍令狀”實(shí)踐案例的梳理,發(fā)現(xiàn)以“軍令狀”推進(jìn)環(huán)境治理所涉及的監(jiān)管方式包括事中監(jiān)管與事后監(jiān)管兩類。在事中監(jiān)管方面,主要監(jiān)管舉措包括執(zhí)法檢查、專項(xiàng)督查、書(shū)面報(bào)告等。例如,2016年1月9日,福建省委省政府分別與9個(gè)設(shè)區(qū)市書(shū)記、市長(zhǎng)和平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)黨工委書(shū)記、管委會(huì)主任簽署了“環(huán)保軍令狀”。為全面落實(shí)地方黨委政府的屬地生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任,“環(huán)保軍令狀”明確要求這些責(zé)任主體時(shí)隔半年和年終應(yīng)將履行本責(zé)任書(shū)情況向省委、省政府和省生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室書(shū)面報(bào)告[34]。在事后監(jiān)管方面,主要監(jiān)管舉措包括限期整改、公開(kāi)約談、通報(bào)批評(píng)、停職、免職處理或責(zé)令辭職等。例如,2017年9月1日,環(huán)保部等10部門6省市立下今冬治霾“軍令狀”。為就治污進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)督,攻堅(jiān)行動(dòng)方案明確規(guī)定對(duì)每季度空氣質(zhì)量改善幅度達(dá)不到目標(biāo)任務(wù)或重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)展緩慢或空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)持續(xù)“爆表”的城市和區(qū)縣,公開(kāi)約談當(dāng)?shù)卣饕?fù)責(zé)人;對(duì)未能完成終期空氣質(zhì)量改善目標(biāo)任務(wù)或重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)展緩慢的城市和區(qū)縣,嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)相關(guān)責(zé)任人[35]。總的來(lái)說(shuō),地方政府在環(huán)保政策執(zhí)行過(guò)程中容易受到自身或利益集團(tuán)的利益影響,因此上級(jí)政府需要一套監(jiān)管機(jī)制來(lái)避免地方政府環(huán)保政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差?！碍h(huán)保軍令狀”的剛性約束機(jī)制通過(guò)強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威性、強(qiáng)制性、震懾性,能夠很好破解環(huán)保政策執(zhí)行的責(zé)任敷衍現(xiàn)象。

四、運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的問(wèn)題表征

如上所述,盡管“環(huán)保軍令狀”的落地實(shí)施取得了良好治理成效,但是也由此衍生出了公眾參與不足、數(shù)據(jù)造假、治理成效短期化等問(wèn)題。一方面,上級(jí)或中央政府與下級(jí)政府簽署“環(huán)保軍令狀”過(guò)于重視地方黨政環(huán)保責(zé)任,輕視社會(huì)公眾的環(huán)保責(zé)任,造成公眾環(huán)境治理參與不足,影響到“環(huán)保軍令狀”的落實(shí)效果。另一方面,上級(jí)試圖通過(guò)環(huán)保責(zé)任下壓來(lái)推動(dòng)地方環(huán)境治理實(shí)踐,然而過(guò)高的環(huán)保壓力容易招致地方向上級(jí)訴苦或數(shù)據(jù)造假等策略性應(yīng)對(duì)。同時(shí),“軍令狀”式環(huán)境治理模式偏重對(duì)單一問(wèn)題的環(huán)保責(zé)任管控,“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”現(xiàn)象突出,難以實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”的施政目標(biāo)。

(一)行政主導(dǎo)漠視公眾參與治理責(zé)任

以“環(huán)保軍令狀”為實(shí)施載體的環(huán)保事務(wù)通常具有艱巨性、緊迫性與復(fù)雜性的特征。理想情況下,為順利推進(jìn)環(huán)保事務(wù)如期保質(zhì)完成,強(qiáng)化社會(huì)公眾在環(huán)境治理過(guò)程中的參與是一項(xiàng)重要舉措。換言之,環(huán)境治理的目標(biāo)不僅僅要通過(guò)政府的管理活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn),更要通過(guò)社會(huì)組織、民間團(tuán)體和居民的互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)[36]。2014年最新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則,重視公眾參與環(huán)境治理的積極意義。該文件賦予了公眾參與環(huán)境治理的合法性與有效性地位。例如,在決策環(huán)節(jié)吸納社會(huì)公眾參與可以提升政策制定的科學(xué)性,能夠精準(zhǔn)回應(yīng)公眾環(huán)保訴求;在執(zhí)行環(huán)節(jié)賦權(quán)民眾參與相關(guān)環(huán)保部門的執(zhí)法活動(dòng),可以增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法的力度與強(qiáng)度;在監(jiān)督環(huán)節(jié)發(fā)動(dòng)社會(huì)民眾參與生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督,能夠幫助環(huán)保執(zhí)法部門精確瞄準(zhǔn)污染源。多數(shù)地方黨政組織實(shí)施“環(huán)保軍令狀”時(shí)也明確提出要形成政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與的環(huán)境治理新機(jī)制。然而,具體到執(zhí)行環(huán)節(jié),公眾參與時(shí)常被替換成黨政主導(dǎo),“環(huán)保軍令狀”目標(biāo)任務(wù)的分解落實(shí)、具體政策的執(zhí)行貫徹在科層體制內(nèi)形成閉環(huán);公眾、社會(huì)組織與企業(yè)主要是作為政策執(zhí)行的受眾對(duì)象,處于邊緣位置。

公眾參與不足是上級(jí)推行“環(huán)保軍令狀”過(guò)于強(qiáng)化地方黨政主體環(huán)保責(zé)任、忽視社會(huì)環(huán)保責(zé)任的結(jié)果。這實(shí)質(zhì)上延續(xù)了我國(guó)行政主導(dǎo)型環(huán)境治理模式的慣性路徑——無(wú)論是宏觀政策制定,還是微觀政策執(zhí)行,政府統(tǒng)包統(tǒng)攬絕大部分環(huán)境保護(hù)事務(wù)。環(huán)境治理具有公共品的特性,社會(huì)公眾參與到環(huán)境治理過(guò)程中,有利于克服政府失靈、增強(qiáng)環(huán)境正外部性。在“環(huán)保軍令狀”落實(shí)過(guò)程中,如果社會(huì)公眾力量參與不足,同時(shí)黨政組織力量面對(duì)復(fù)雜環(huán)保事務(wù)又顯得捉襟見(jiàn)肘,就勢(shì)必會(huì)影響到“環(huán)保軍令狀”的落實(shí)效果。2014年初,面對(duì)嚴(yán)重的霧霾危機(jī),有至少15個(gè)省份簽訂治理霧霾的“軍令狀”,結(jié)果卻是達(dá)標(biāo)率極低,被媒體批判為“‘軍令狀’落空折射行政命令式治污窘境”[37]。這一窘境實(shí)質(zhì)上是一種公共性困境,即協(xié)同主體的多元參與和協(xié)同形式的多樣性不足[38]。

(二)任務(wù)過(guò)重誘發(fā)下級(jí)組織反向博弈

在“環(huán)保軍令狀”落實(shí)過(guò)程中,受到上級(jí)組織總體性壓力情景的約束,下級(jí)組織容易處于任務(wù)過(guò)重的狀態(tài)。具體來(lái)說(shuō),上級(jí)組織依托“環(huán)保軍令狀”將環(huán)保任務(wù)以硬指標(biāo)形式層層分解下達(dá),理想狀態(tài)是最終落實(shí)到各級(jí)組織的環(huán)保任務(wù)與其實(shí)際能力大致對(duì)應(yīng)。然而,在一些地方出現(xiàn)目標(biāo)簡(jiǎn)單分解、層層加碼的現(xiàn)象。對(duì)于中間層級(jí)政府而言,面對(duì)上級(jí)部門下達(dá)的過(guò)重環(huán)保任務(wù),他們可以通過(guò)向基層政府適度轉(zhuǎn)移以緩解治理壓力,但是對(duì)于作為科層體系末端的基層政府而言,它們?nèi)鄙傧蛳逻M(jìn)行任務(wù)再度轉(zhuǎn)移的靈活空間,最終往往是本級(jí)組織承擔(dān)起繁重的環(huán)境治理事務(wù)。由于環(huán)保任務(wù)逐級(jí)分解的過(guò)程通常會(huì)配以“一票否決”的考核舉措。因此,基層政府必須全力以赴完成規(guī)定的環(huán)保任務(wù)。如果任務(wù)沒(méi)有完成,則面臨全年工作業(yè)績(jī)清零的懲罰。

在治理資源充足、治理能力強(qiáng)大、規(guī)定時(shí)間相對(duì)充裕的條件下,多數(shù)基層政府能夠較好完成所立下“軍令狀”包含的環(huán)保事務(wù)。然而,如果資源匱乏、能力不足或者時(shí)間過(guò)于緊迫,基層政府可能會(huì)面臨任務(wù)完成進(jìn)度緩慢甚至難以完成的結(jié)局。在這種情況下,當(dāng)避責(zé)策略有效時(shí),高強(qiáng)度的問(wèn)責(zé)可能會(huì)誘發(fā)下級(jí)組織激勵(lì)的避責(zé)行為[39]。在合法空間內(nèi),地方組織會(huì)向上級(jí)組織尋求幫助,通過(guò)“訴苦”等形式博取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的同情,防止自己陷入考核結(jié)果不利的境況[40]。當(dāng)制度化反映渠道缺乏情況下,下級(jí)組織缺乏向上溝通談判的空間,比較常見(jiàn)的應(yīng)對(duì)策略則是數(shù)據(jù)造假、數(shù)據(jù)摻水。2017年4月至2018年3月,在簽下污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的軍令狀后,山西臨汾市環(huán)保局原局長(zhǎng)在環(huán)保治理進(jìn)展落后的情況下,為避免受到處罰,遂授意工作人員通過(guò)堵塞采樣頭、向監(jiān)測(cè)設(shè)備灑水等方式對(duì)全市6個(gè)國(guó)控空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站實(shí)施干擾近百次,導(dǎo)致監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)53次嚴(yán)重失真[41]。數(shù)據(jù)造假遭到查處說(shuō)明當(dāng)前中央政府正在逐步建立一套行之有效的環(huán)保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)監(jiān)督和檢查機(jī)制。但是數(shù)據(jù)造假行為的發(fā)生,在反映部分地方官員敷衍環(huán)保責(zé)任、違背公職倫理之外,也在某種程度上暴露出高強(qiáng)度的環(huán)保壓力容易招致地方的策略性博弈。

(三)路徑依賴導(dǎo)致治理成效不夠持續(xù)

一些環(huán)保問(wèn)題具有高度復(fù)雜性、異常性與突發(fā)性,容易帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境污染,受到社會(huì)輿論廣泛關(guān)注。對(duì)這些問(wèn)題的解決,常規(guī)科層制通常會(huì)面臨動(dòng)力與能力兩方面的局限性。在動(dòng)力方面,中央政府和地方政府的價(jià)值目標(biāo)存在差異,考核機(jī)制錯(cuò)位導(dǎo)致環(huán)境治理的激勵(lì)不相容,使中央政府的治污決心在層級(jí)傳遞中被打折扣[42];在能力方面,治理資源有限、利益協(xié)調(diào)乏力、權(quán)責(zé)分配不暢難以滿足解決復(fù)雜環(huán)保問(wèn)題的超常規(guī)治理需求。“環(huán)保軍令狀”在實(shí)施進(jìn)程中具有濃厚的運(yùn)動(dòng)治污色彩,能夠在短期內(nèi)迅速取得治理成效從而契合解決復(fù)雜環(huán)保問(wèn)題的超常規(guī)治理需求?！碍h(huán)保軍令狀”運(yùn)行的核心步驟在于通過(guò)政治化機(jī)制將相關(guān)環(huán)境事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心任務(wù),通過(guò)壓力再傳導(dǎo)、權(quán)力再分配、資源再整合、部門再動(dòng)員等諸多環(huán)節(jié)重塑地方環(huán)保責(zé)任,達(dá)到彌補(bǔ)科層治污缺陷、提高環(huán)境治理績(jī)效的目的。

“環(huán)保軍令狀”的運(yùn)用能夠在短期內(nèi)取得顯著治理成效,迎合了上級(jí)政府部門的環(huán)境治理需求。再加之“環(huán)保軍令狀”應(yīng)用門檻不高、實(shí)施成本不大,技術(shù)可行性強(qiáng),使得地方政府在治理能力不足的情況下,容易對(duì)“軍令狀”式環(huán)境治理方式形成路徑依賴,有意無(wú)意地啟用“環(huán)保軍令狀”。但是“軍令狀”式環(huán)境治理方式過(guò)于注重問(wèn)題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向與績(jī)效導(dǎo)向,“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)激式治理特征明顯,相對(duì)忽視環(huán)境治理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè),即一方面缺乏從全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的視角分析和研究環(huán)境問(wèn)題、制定解決方案,另一方面不注重政府常規(guī)治理能力的培養(yǎng)和提升。正如已有研究成果所指出的,在目標(biāo)管理責(zé)任制和唯上負(fù)責(zé)制的雙重壓力下,地方政府追求短期的規(guī)模效應(yīng)的動(dòng)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于建立治理的長(zhǎng)效機(jī)制的動(dòng)力,產(chǎn)生了治理過(guò)程的“棘輪效應(yīng)”,不斷給只能向前而無(wú)法后退的“齒輪”加大任務(wù)計(jì)劃,使得路徑優(yōu)化變得更為困難[43]。長(zhǎng)效治理機(jī)制的缺乏,導(dǎo)致地方環(huán)境治理成效的取得不具有持續(xù)性,難以實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”的施政目標(biāo)。

五、運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理中“環(huán)保軍令狀”的優(yōu)化路徑

以“環(huán)保軍令狀”方式推進(jìn)環(huán)境治理能夠夯實(shí)地方黨政組織的環(huán)保主體責(zé)任,但是過(guò)多釋放的環(huán)保壓力也容易招致地方政府的策略性應(yīng)對(duì)行為,生成環(huán)境治理困境?？朔胤秸沫h(huán)境治理困境,需要在參與式治理、彈性化治理以及可持續(xù)治理理念引導(dǎo)下,構(gòu)建環(huán)境治理的協(xié)同共治格局、拓展環(huán)境治理的協(xié)商談判空間以及推動(dòng)環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)這些政策措施消除其負(fù)面效應(yīng)。

(一)基于參與式治理理念構(gòu)建環(huán)境治理的協(xié)同共治格局

“環(huán)保軍令狀”在實(shí)際落實(shí)過(guò)程中治理效力減弱,一個(gè)基本原因是黨政組織沒(méi)能充分動(dòng)員社會(huì)力量參與到環(huán)保事務(wù)中來(lái)。參與式治理對(duì)于環(huán)境治理的積極意義在于,它通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與到環(huán)境政策的制定與執(zhí)行過(guò)程中,表達(dá)利益訴求、踐行環(huán)保理念,促進(jìn)信息、人力與資源共享,推動(dòng)中國(guó)環(huán)境治理模式由管控治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)型。多元主體協(xié)同治理是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政民主化潮流的產(chǎn)物,多元主體在生態(tài)文明建設(shè)中是相互影響的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,追求的是平等協(xié)商、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共治[44]。具體來(lái)說(shuō),一方面,樹(shù)立以人為本、溝通協(xié)商與平等互信的治理理念。首先,需要樹(shù)立以人為本理念,密切關(guān)注社會(huì)公眾的利益訴求與服務(wù)需求,使得政府要解決的環(huán)保問(wèn)題更具靶向性、精準(zhǔn)性與有效性;其次,需要樹(shù)立溝通協(xié)商理念,推動(dòng)社會(huì)公眾參與到環(huán)境事務(wù)事前決策、事中執(zhí)行與事后監(jiān)督的全流程中來(lái);最后,需要樹(shù)立平等互信理念,破除對(duì)社會(huì)組織的偏見(jiàn)與恐懼理念,在此基礎(chǔ)上逐漸植入平等互信的治理思想;另一方面,構(gòu)建賦權(quán)、認(rèn)同與合作的治理路徑。首先,需要建構(gòu)賦權(quán)治理路徑,通過(guò)“圓桌會(huì)”、“民主懇談會(huì)”與“陪審員”等制度賦權(quán)形態(tài)保障公眾參與環(huán)境治理的決策權(quán)、知情權(quán)與監(jiān)督權(quán),通過(guò)信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)賦權(quán)形態(tài)提升公眾參與環(huán)境治理的有效能力;其次,需要構(gòu)建認(rèn)同治理路徑,通過(guò)對(duì)公眾舉報(bào)違規(guī)違法行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)、加大環(huán)保NGO鼓勵(lì)支持力度等物質(zhì)激勵(lì)手段增強(qiáng)社會(huì)力量參與環(huán)境治理的意愿與動(dòng)力,通過(guò)海報(bào)宣傳、媒體報(bào)道、大會(huì)表彰與榮譽(yù)稱號(hào)授予等精神激勵(lì)形式增強(qiáng)社會(huì)公眾參與環(huán)境治理的成就感、熱情度與自信心;最后,需要建構(gòu)合作治理路徑,通過(guò)發(fā)揮政府在立法、政策制定與執(zhí)行、公共事務(wù)協(xié)調(diào)等中宏觀層面的主導(dǎo)性作用與社會(huì)組織在建言獻(xiàn)策、事務(wù)監(jiān)督、政策參與與執(zhí)行配合等中微觀層面的作用建構(gòu)起政社良性互動(dòng)、合作共治的格局。

(二)基于彈性化治理理念拓展環(huán)境治理的協(xié)商談判空間

彈性化治理強(qiáng)調(diào)治理主體具有一定的自主性與活力,能夠隨時(shí)根據(jù)外部環(huán)境及時(shí)調(diào)整治理理念、治理方式、治理機(jī)制從而取得良好的治理效果。彈性化治理對(duì)于環(huán)保軍令狀的糾偏在于它主張?jiān)谌蝿?wù)制定、任務(wù)分解與任務(wù)考核環(huán)節(jié)賦予基層政府一定的靈活性空間,不斷削減上級(jí)政策執(zhí)行的控制程度,從而減少乃至避免基層政府的策略性應(yīng)對(duì)行為。首先,在任務(wù)制定環(huán)節(jié)提升彈性。在環(huán)保軍令狀實(shí)施過(guò)程中,上級(jí)政府為在短期內(nèi)取得成效,通常會(huì)對(duì)下級(jí)制定過(guò)高任務(wù)。一旦環(huán)保壓力大到超出基層政府的治理能力范疇,那么就很容易導(dǎo)致基層政府的治理行為偏離規(guī)范。因此,在任務(wù)制定環(huán)節(jié),上級(jí)政府要主動(dòng)對(duì)基層政府保留合理表達(dá)意見(jiàn)與溝通協(xié)商的制度性空間,在上下級(jí)良性互動(dòng)過(guò)程中達(dá)成一致目標(biāo)。其次,在任務(wù)分解環(huán)節(jié)提升彈性。環(huán)保軍令狀的實(shí)施通常涉及多層級(jí)政府。因此,環(huán)保軍令狀也是一個(gè)跨層級(jí)任務(wù)分解的過(guò)程。在這一過(guò)程中,上級(jí)政府為分散壓力會(huì)通過(guò)層層加碼向基層下達(dá)任務(wù),最后導(dǎo)致掌握資源最少的基層政府面臨著最大的環(huán)保壓力。因此,在環(huán)保任務(wù)分解過(guò)程中,上級(jí)政府要充分考慮下級(jí)政府完成任務(wù)的能力、條件、資源與時(shí)間的限度,同時(shí)下級(jí)政府也要發(fā)揮主觀能動(dòng)性,就環(huán)保任務(wù)分解過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)溝通協(xié)商甚至在合理性范圍內(nèi)發(fā)起利益博弈倒逼上級(jí)政府調(diào)整現(xiàn)有執(zhí)行政策。最后,在任務(wù)考核環(huán)節(jié)提升彈性。在環(huán)保軍令狀實(shí)施過(guò)程中,受到剛性問(wèn)責(zé)因素影響,基層政府容易鋌而走險(xiǎn),出現(xiàn)政企合謀、數(shù)據(jù)造假等策略性應(yīng)對(duì)行為。因此,對(duì)于基層政府結(jié)果考核不過(guò)關(guān)的情況,上級(jí)政府要區(qū)分主觀為之還是客觀因素使然兩種情況。如果是責(zé)任意識(shí)淡薄、具體執(zhí)行不力導(dǎo)致任務(wù)完成失敗,那么應(yīng)該從重問(wèn)責(zé)。但是如果是客觀因素使然,譬如治理能力限制、考核標(biāo)準(zhǔn)收緊,那么應(yīng)該制定補(bǔ)救方案,限期完成,然后根據(jù)限期完成情況再予以問(wèn)責(zé)。

(三)基于可持續(xù)治理理念推動(dòng)環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)

盡管環(huán)保軍令狀的實(shí)施能夠迅速應(yīng)對(duì)久拖不決的環(huán)保痼疾,但是這一治理成效不具有持續(xù)性,在來(lái)自上級(jí)的高強(qiáng)度環(huán)保壓力退場(chǎng)之后,類似問(wèn)題會(huì)反復(fù)再生,難以實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”的環(huán)境治理目標(biāo)?？沙掷m(xù)治理是通過(guò)識(shí)別治理主體、治理機(jī)制、治理制度、治理規(guī)則以及治理方式在內(nèi)的一系列影響治理長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的關(guān)鍵因素,進(jìn)而在治理實(shí)踐過(guò)程中通過(guò)對(duì)這些因素進(jìn)行有機(jī)優(yōu)化整合,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)治理的一種治理模式?？沙掷m(xù)治理對(duì)于緩解乃至消除環(huán)保軍令狀實(shí)施弊端的積極意義在于它試圖建立環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題的“標(biāo)本兼治”。建立環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制,一方面需要推動(dòng)環(huán)境治理由人治向法治轉(zhuǎn)變。環(huán)保軍令狀的實(shí)施主要是通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威來(lái)推動(dòng)的,本質(zhì)上屬于人治,它通過(guò)強(qiáng)化下級(jí)政府的政治責(zé)任而不是法律責(zé)任來(lái)要求下級(jí)政府將大量注意力轉(zhuǎn)向某類具體問(wèn)題上面,但是頻繁應(yīng)用環(huán)保軍令狀會(huì)損害到科層制賴以建構(gòu)的法治基礎(chǔ)。推動(dòng)環(huán)境治理由人治走向法治,需要不斷完善科層機(jī)制的常規(guī)治理功能,運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)環(huán)境治理。另一方面需要實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理由末端治理轉(zhuǎn)向超前治理。環(huán)保軍令狀的啟動(dòng)實(shí)施往往具有濃厚的“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的被動(dòng)回應(yīng)色彩,也就是只有等到環(huán)保問(wèn)題產(chǎn)生較為嚴(yán)重的危害以后才不計(jì)成本、不計(jì)代價(jià)地集中投入多方資源進(jìn)行治理,以求迅速見(jiàn)效。這是一種典型的“末端治理”思路,不僅投入成本巨大,而且治理成效不高。推動(dòng)環(huán)境治理由末端治理轉(zhuǎn)向超前治理,實(shí)質(zhì)上是通過(guò)環(huán)保制度創(chuàng)新、政策調(diào)試以及技術(shù)應(yīng)用,增強(qiáng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題識(shí)別的精準(zhǔn)度以及問(wèn)題解決的針對(duì)性與有效性,形成“花少量錢預(yù)防”的局面,進(jìn)而取得良好治理成效。

六、結(jié)論

在上級(jí)尤其中央環(huán)保權(quán)威不斷強(qiáng)化的政策背景下,以打破常規(guī)、政治動(dòng)員、資源傾斜為特征的運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理成為地方環(huán)境治理的常態(tài)?！败娏顮睢笔江h(huán)境治理是運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理的常見(jiàn)形態(tài)之一。它通過(guò)任務(wù)驅(qū)動(dòng)重塑地方環(huán)保責(zé)任,提升環(huán)境治理績(jī)效,化解環(huán)境治理危機(jī),其內(nèi)在效用機(jī)制是通過(guò)目標(biāo)分解化,避免治理主體的責(zé)任模糊;通過(guò)任務(wù)中心化,緩解環(huán)境治理的責(zé)任擠壓;通過(guò)約束剛性化,破解政策執(zhí)行的責(zé)任敷衍。盡管“軍令狀”式環(huán)境治理有利于壓實(shí)地方環(huán)保責(zé)任,但是它也導(dǎo)致了公眾參與不足、數(shù)據(jù)造假、治理成效短期化等非預(yù)期后果。

作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的環(huán)境治理政策工具,“軍令狀”式環(huán)境治理由于沿襲了運(yùn)動(dòng)式治理的間歇性、臨時(shí)性和強(qiáng)制性等特點(diǎn)而未能建立起環(huán)境治理長(zhǎng)效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理“標(biāo)本兼治”的施政目標(biāo)。但是,在常規(guī)環(huán)境治理資源匱乏與制度能力不足情況下,它能夠在復(fù)雜行政環(huán)境下重塑地方環(huán)保責(zé)任,高效完成“政治任務(wù)”,從而不失為一種有效的環(huán)境治理工具選擇?！碍h(huán)保軍令狀”的治理缺陷主要在于它是依靠政治動(dòng)員,是過(guò)度張揚(yáng)工具理性的一種政策工具。因此,實(shí)現(xiàn)“軍令狀”式環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的根本之道在于不斷完善環(huán)境治理的常規(guī)治理機(jī)制,通過(guò)改革完善環(huán)境治理制度、優(yōu)化綠色GPD政績(jī)考核機(jī)制以及培育提升地方政府常規(guī)環(huán)境治理能力來(lái)共同打一套“組合拳”,促使環(huán)境治理回歸到常態(tài)治理。