袁望舒　羅毅

摘要：2022年5月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合印發(fā)了《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2022年）》，引導(dǎo)各地結(jié)合實(shí)際，充分發(fā)揮財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策撬動(dòng)作用，營造良好營商環(huán)境，規(guī)范社會(huì)資本投資行為，更好地發(fā)揮社會(huì)資本投資在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的積極作用。為此，文章總結(jié)了PPP模式在助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要意義和主要模式，分析了現(xiàn)存主要問題，并對(duì)其提出建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；問題及建議

一、PPP在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要意義

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅要面對(duì)業(yè)態(tài)發(fā)展滯后和成本收益失衡的問題，還要面對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的人才、土地、資金要素配置失衡等問題。這些問題既有理念、體制和機(jī)制的問題，也有管理、資金和技術(shù)的問題，需要有效發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，撬動(dòng)社會(huì)資本的參與，充分發(fā)揮不同主體的功能效能。

（一）推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要緊密圍繞“三去一降一補(bǔ)”，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為抓手，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，充分調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)資本的協(xié)同作用。一是PPP模式有助于補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境短板，為地區(qū)綠色化轉(zhuǎn)型和提升數(shù)字化打下基礎(chǔ)。二是PPP模式有助于提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈水平和現(xiàn)代化建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量效益和產(chǎn)業(yè)化水平。三是PPP模式有助于推進(jìn)多層次融合發(fā)展，因地制宜創(chuàng)新投融資模式和地方開發(fā)方式，促進(jìn)“產(chǎn)村融合”“三產(chǎn)融合”“城鄉(xiāng)融合”等多層次融合發(fā)展。四是PPP模式有助于為“三農(nóng)”問題引入社會(huì)資源的“活水”，通過探索設(shè)立鄉(xiāng)村振興投資基金、建立緊密合作的利益共贏機(jī)制等模式，推動(dòng)資源整合、投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化、投資效能提升。

（二）撬動(dòng)多元融資渠道，緩解地方政府壓力

鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)期依賴財(cái)政的大量投入，資金需求與供給不足的矛盾十分突出。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2016-2019年，全國財(cái)政一般公共預(yù)算累計(jì)安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)支出6.07萬億元，年均增長(zhǎng)8.8%，高于全國一般公共預(yù)算支出平均增幅。其中，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的歷史欠賬占有相當(dāng)大的份額，地方政府財(cái)政支出壓力巨大，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引入PPP模式，可以拓寬地方政府融資渠道，形成多元、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。

我國地區(qū)發(fā)展尚面臨不平衡不充分的社會(huì)主要矛盾，亟待鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入的地區(qū)往往缺乏必要的資金、人才、管理制度和治理水平，完全依賴地方政府推進(jìn)將難以為繼。同時(shí)，我國廣袤的農(nóng)村地區(qū)尚有大量的土地、勞動(dòng)力、歷史遺產(chǎn)、政策優(yōu)惠等資源，引入PPP模式可以有效撬動(dòng)社會(huì)資源參與，盤活地方存量資產(chǎn)，緩解政府支出壓力。

具體而言，PPP模式具有公益性，不以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，社會(huì)資本方通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得合理收益，而政府僅需要給予社會(huì)資本方一定期限內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)和可行性缺口補(bǔ)助，降低了財(cái)政剛性支出。同時(shí)，財(cái)政的支出壓力分散到項(xiàng)目的全生命周期中，平滑了財(cái)政支出壓力，有助于降低地方政府的杠桿水平，防止形成新的泡沫。

（三）科學(xué)的合作方式，提升政府社會(huì)治理水平

PPP模式是政府和社會(huì)資本通過訂立合同建立的一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系，雙方的合作關(guān)系受到法律的保護(hù)。PPP模式具有科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制：風(fēng)險(xiǎn)由最有承擔(dān)能力、所需費(fèi)用最少的一方承擔(dān)。社會(huì)資本作為資金主要提供方，承擔(dān)了項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，而政府僅負(fù)責(zé)承擔(dān)最低需求保障和法律法規(guī)政策變化、不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)，降低了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提升了項(xiàng)目可持續(xù)性和專業(yè)性。

在PPP模式中，社會(huì)資本可以以聯(lián)合體的形式參與到項(xiàng)目的融資、建造，以及后期的運(yùn)營維護(hù)過程，而政府則負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期規(guī)劃、監(jiān)管。這種多方合作模式能夠充分整合社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)資源，將政府的規(guī)劃、監(jiān)管、公共服務(wù)職能與社會(huì)資本的管理、技術(shù)、資本進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，提升政府的治理水平，減少對(duì)微觀事務(wù)的過度關(guān)注，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（四）推進(jìn)深化財(cái)稅體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)

PPP模式很好的響應(yīng)了《預(yù)算法》和現(xiàn)代財(cái)稅制度關(guān)于深化財(cái)政體制改革的要求，將以往單一年度的基建與公服項(xiàng)目預(yù)算收支管理，逐步規(guī)范為中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，有助于推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)稅體制改革。

PPP模式強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的全生命周期管理，要求對(duì)項(xiàng)目日常運(yùn)行情況和年度績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行跟蹤、監(jiān)測(cè)和管理，并規(guī)定政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出和使用者付費(fèi)收入都要與當(dāng)年項(xiàng)目公司的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，PPP模式對(duì)績(jī)效管理的強(qiáng)調(diào)利用，有助于深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

對(duì)于社會(huì)資本而言，在PPP模式下，其參與地方政府項(xiàng)目的范圍不再局限于基礎(chǔ)設(shè)施的施工建設(shè)，而是拓展到公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)營、維護(hù)等后期環(huán)節(jié)。有助于拓展企業(yè)發(fā)展空間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

二、PPP農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的重點(diǎn)領(lǐng)域和主要模式

2022年5月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合印發(fā)了《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2022年）》，重點(diǎn)鼓勵(lì)了現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新等十三個(gè)重點(diǎn)投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)撬動(dòng)更多社會(huì)資本，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

根據(jù)全國PPP綜合信息平臺(tái)公開數(shù)據(jù)，截至目前，項(xiàng)目管理庫中農(nóng)業(yè)項(xiàng)目?jī)H有89個(gè)，項(xiàng)目金額897億元，占所有項(xiàng)目金額0.55%；示范項(xiàng)目中農(nóng)業(yè)項(xiàng)目有7個(gè)，項(xiàng)目金額79億元，占所有示范項(xiàng)目金額僅0.39%?？梢娹r(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目在整體項(xiàng)目中所占比例很低，其發(fā)展仍然受到多種現(xiàn)實(shí)問題的牽制。

根據(jù)綜合信息平臺(tái)，目前項(xiàng)目庫中PPP模式主要有四類：

一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類，包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、清潔能源建設(shè)等、數(shù)字鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。比如，山東昌邑市柳疃現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)PPP項(xiàng)目，總投資1.81億元，采用BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）模式，回報(bào)機(jī)制為“使用者付費(fèi)”模式。此項(xiàng)目中，社會(huì)資本承擔(dān)融資和建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，由使用者進(jìn)行付費(fèi)，并在合同中保證了公益性的約束條款，政府則負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃、土地征收、監(jiān)督審批等環(huán)節(jié)，節(jié)省了財(cái)政支出，同時(shí)提高了當(dāng)?shù)刭Y源的使用效率。

二是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新升級(jí)類，包括建設(shè)智慧農(nóng)業(yè)、創(chuàng)新核心技術(shù)和產(chǎn)品、打造重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等。比如江西省智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)PPP項(xiàng)目，總投資2.08億元，采用BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）模式，回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助。此項(xiàng)目中，政府以績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為管理手段和支付依據(jù)，促使項(xiàng)目公司加強(qiáng)運(yùn)營管理，提升了項(xiàng)目在運(yùn)營期內(nèi)的可持續(xù)性，提高了財(cái)政資金的使用效率。

三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展類，包括建設(shè)農(nóng)業(yè)發(fā)展先行區(qū)、投資農(nóng)村可再生技術(shù)開發(fā)、參與生態(tài)保護(hù)等。比如，山東省聊城市莘縣金正綠色循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，總投資25億元，采用BOO模式，付費(fèi)機(jī)制為使用者付費(fèi)，項(xiàng)目公司以其銷售商品取得的收入支付其營運(yùn)過程中發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用及成本。在此項(xiàng)目中，項(xiàng)目估算總投資為25億元，政府僅在項(xiàng)目注冊(cè)資本金中投入2500萬元，充分發(fā)揮了財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，有力激發(fā)了社會(huì)資本的參與活力。

四是鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)類，包括發(fā)展觀光旅游、建設(shè)主題博物館、拓展農(nóng)村服務(wù)業(yè)等。比如，江蘇省宿遷市洋河旅游度假區(qū)景觀綠化及生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目，總投資13.58億元，采用BOT+BOO模式。其中，項(xiàng)目大部分采用BOT模式，納入政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出；玫瑰小鎮(zhèn)的部分項(xiàng)目采用BOO模式，不納入政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出。體現(xiàn)出PPP模式和社會(huì)資本參與的創(chuàng)新性和因地制宜性，有利于調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，充分盤活地方存量資產(chǎn)，進(jìn)一步緩解財(cái)政支出壓力。

三、PPP在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的發(fā)展困境

自2014年國內(nèi)開始推廣PPP模式以來，PPP管理庫中的項(xiàng)目金額已達(dá)到164463億元，僅2022年上半年就新增入庫項(xiàng)目279個(gè)，而農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目目前在全國項(xiàng)目管理庫中所占比例較低，截至目前僅有89個(gè)，其發(fā)展仍然存在一些困難和挑戰(zhàn)。

（一）政策制度亟待完善

目前，我國PPP模式的政策文件多為財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部委或省級(jí)地方政府頒發(fā)的規(guī)范性文件，缺乏國家層面的PPP立法保障，PPP發(fā)揮財(cái)政職能的法規(guī)、政策制度亟待完善。同時(shí)，不同部委文件之間存在一定沖突與銜接不暢，因此PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中仍存在多方權(quán)益存在無法保障的問題。

例如，基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目的法律糾紛是屬于民事訴訟還是行政訴訟，缺乏明確規(guī)定。財(cái)政部和發(fā)改委此前的指南中，均強(qiáng)調(diào)PPP從行為性質(zhì)上屬于民事法律行為，適用民事法律調(diào)整的范圍。而根據(jù)最高法最新司法解釋，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法。最高法的解釋中明確了政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收征用等適用于行政訴訟范圍，卻沒有完全覆蓋PPP的所有模式，例如不屬于特許經(jīng)營類的基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目。

此外，PPP項(xiàng)目中的“兩標(biāo)并一標(biāo)”問題也存在爭(zhēng)議。根據(jù)《招投標(biāo)法》，符合范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的工程建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)進(jìn)行招標(biāo)?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)，由此產(chǎn)生了“兩標(biāo)并一標(biāo)”的問題。而根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的財(cái)金[2016]90號(hào)文，無論是否特許經(jīng)營類項(xiàng)目，又是否經(jīng)過招標(biāo)方式確定合作方，均可投資和施工“兩標(biāo)并一標(biāo)”，由此產(chǎn)生操作爭(zhēng)議。

（二）基層政府治理能力和管理觀念偏弱

政府是PPP項(xiàng)目的主要發(fā)起方，PPP模式高度依賴政府的有效治理。而鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目大多涉及基層人民政府，基層政府的治理能力和管理觀念普遍偏弱。部分基層政府對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不夠深入，把其當(dāng)作融資、緩解財(cái)政壓力的手段，盲目引入到各類鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，存在明股實(shí)債、反包運(yùn)營、形式化績(jī)效考核等突出問題，增加了地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，有違PPP模式初衷。

同時(shí)，政府作為公共服務(wù)的提供者，又是PPP項(xiàng)目的管理者、缺口補(bǔ)助者、“甲方”，使得企業(yè)在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營中的話語權(quán)很小，造成了鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的成本普遍偏高、盈利能力和運(yùn)營效率偏低等問題。前述問題使得PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中，往往被限制了管理模式的創(chuàng)新和服務(wù)質(zhì)量的提高。

（三）對(duì)社會(huì)資本吸引力不足

鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目普遍面臨著極度依賴政府信用、前期工作流程較長(zhǎng)、投資回報(bào)期長(zhǎng)、項(xiàng)目收益低、易受不可抗力影響、項(xiàng)目投資金額門檻高等問題，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目的投資信心不足、積極性較差等問題。此外，農(nóng)村土地、相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才、資本金籌集及融資資金等要素的流失和缺乏也使得社會(huì)資本心存顧慮。

同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目期限長(zhǎng)、回報(bào)低、資金需求量大、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高，盡管鄉(xiāng)村振興、“三農(nóng)”政策一再鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)，然而除農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)外，資本市場(chǎng)卻并不看好，多數(shù)投資者仍然聚焦在互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)藥等高新技術(shù)領(lǐng)域。因此鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目的融資難、成本高、渠道少、收益偏低等客觀情況，阻礙了模式的發(fā)展。

（四）項(xiàng)目運(yùn)營持續(xù)性有待考證

PPP項(xiàng)目周期往往在十年以上，在實(shí)際運(yùn)營過程中存在多種無法預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)因素，比如宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、政策制度、人口變化、同類項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)等。鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目又受到農(nóng)村空心化導(dǎo)致的人財(cái)物流失、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套不健全、政府信用不確定、融資成本高、項(xiàng)目具有公益性而收益偏低等影響，進(jìn)一步提高了項(xiàng)目運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，目前專業(yè)的農(nóng)業(yè)、旅游、水利等領(lǐng)域的投資方、運(yùn)營商參與鄉(xiāng)村振興類PPP項(xiàng)目的熱情較低，傳統(tǒng)建筑企業(yè)仍舊是鄉(xiāng)村振興基建類項(xiàng)目參與的主力，而建筑企業(yè)通常缺乏專業(yè)的運(yùn)營管理人員和經(jīng)驗(yàn)。這些原因都導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的運(yùn)營持續(xù)性還有待考證。

（五）項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)督管理困難

自2014年推廣以來，PPP項(xiàng)目的數(shù)量和類型逐步增加，然而由于PPP項(xiàng)目周期在10～30年，一個(gè)PPP項(xiàng)目往往跨越幾屆官員任期，部分項(xiàng)目存在“新官不理舊賬”，政策態(tài)度不再扶持，導(dǎo)致項(xiàng)目缺少全生命周期的監(jiān)督管理。現(xiàn)目前，績(jī)效管理制度尚在發(fā)展探索中，PPP項(xiàng)目的審計(jì)制度也尚未建立，在PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)與管理運(yùn)營權(quán)限正式交給社會(huì)資本后，政府缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理動(dòng)力、方式，如何讓監(jiān)督管理不流于形式，成為當(dāng)前的一大難題。

（六）稅收制度尚不完善

國家對(duì)“三農(nóng)”問題的扶持政策一再出臺(tái)，然而在稅收方面，尚未有針對(duì)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的明確稅收政策，存在退出環(huán)節(jié)稅收政策不清晰、政府補(bǔ)助重復(fù)征稅、免征稅收入過大等問題亟待解決。

四、PPP模式在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的發(fā)展建議

（一）完善政策制度，明確項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)

完善PPP法律頂層設(shè)計(jì)，加快制定頒布PPP條例，明確各部門之間責(zé)任，明晰各流程環(huán)節(jié)的落地指南，對(duì)于PPP模式開展中的疑點(diǎn)難點(diǎn)進(jìn)行解答，為助推鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目提供法律依據(jù)和制度保障。

（二）提升政府治理能力，調(diào)動(dòng)地方政府積極性

加強(qiáng)對(duì)基層政府財(cái)政承受能力的監(jiān)管，將政府支出責(zé)任依法依規(guī)納入年度及中長(zhǎng)期預(yù)算管理，明確地方政府支出責(zé)任及法律后果。加強(qiáng)政府在PPP項(xiàng)目中的協(xié)調(diào)、監(jiān)管作用，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，促進(jìn)政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶之間的溝通交流，構(gòu)建長(zhǎng)期協(xié)調(diào)機(jī)制。拓展除政府補(bǔ)助以外的支持形式，督促對(duì)政府支出責(zé)任的落實(shí)，增強(qiáng)社會(huì)資本參與的信心、積極性。

此外，應(yīng)注重鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目的培訓(xùn)指導(dǎo)，提高地方政府對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)、領(lǐng)悟，組織各地PPP專家?guī)斐蓡T開展專題講座、培訓(xùn)指導(dǎo)。地方政府應(yīng)深入走訪調(diào)查當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，充分考慮各地區(qū)的不同條件，根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨蠛蛯?shí)際條件制定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案和招引適宜的社會(huì)資本方參與投資運(yùn)營，創(chuàng)新推動(dòng)PPP項(xiàng)目更好落地，拒絕盲目照搬、虎頭蛇尾。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)PPP模式的政策研究和人才培養(yǎng)，梳理鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目的疑點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)，鼓勵(lì)支持第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展探索性設(shè)計(jì)、建議，充分發(fā)揮PPP模式在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的撬動(dòng)作用。

（三）健全體制機(jī)制，打消社會(huì)資本顧慮

明確各方主體責(zé)任，建立長(zhǎng)期可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，打消社會(huì)資本的遲疑顧慮，激發(fā)社會(huì)資本的參與積極性。加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的協(xié)調(diào)合作，簡(jiǎn)化溝通、審批流程，降低社會(huì)資本的進(jìn)入門檻，對(duì)社會(huì)資本參與給予政策、補(bǔ)貼、擔(dān)保等方面的支持，鼓勵(lì)更多的專業(yè)社會(huì)資本參與到鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目中。在鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目的融資政策上給予支持，加強(qiáng)政府在金融資本和社會(huì)資本之間的協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)金融資本傾向鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目的金融服務(wù)創(chuàng)新，減輕項(xiàng)目公司的融資難度。將項(xiàng)目整體打包，探索不同組合形式的付費(fèi)機(jī)制或政府補(bǔ)償機(jī)制，提高項(xiàng)目的收益水平，以滿足社會(huì)資本的最低回報(bào)期望。

（四）完善監(jiān)督管理機(jī)制，確保項(xiàng)目可持續(xù)性

利用好績(jī)效管理和審計(jì)方式，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的長(zhǎng)期監(jiān)督，提高項(xiàng)目可持續(xù)性。應(yīng)遵循綠色發(fā)展理念，嚴(yán)守生態(tài)和耕地的保護(hù)紅線，踐行“綠水青山”理念，突出以人為核心的科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌人與自然、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)的低碳發(fā)展之路。

（五）深化財(cái)稅體制改革，完善PPP項(xiàng)目財(cái)稅制度

完善財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃管理，建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制，同時(shí)增強(qiáng)財(cái)政透明度，規(guī)范資金使用、預(yù)算調(diào)整。明確針對(duì)鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目的稅收政策，對(duì)項(xiàng)目付費(fèi)、項(xiàng)目退出、政府補(bǔ)助等征稅方式進(jìn)行規(guī)范。加強(qiáng)財(cái)稅監(jiān)管，健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，對(duì)PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)問題提前對(duì)沖、全面監(jiān)管、及時(shí)整改。建立社會(huì)資本和金融資本參與長(zhǎng)效機(jī)制，完善獎(jiǎng)補(bǔ)政策、扶持資金、特許經(jīng)營、政府讓利等長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。

（六）發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織力量，盤活基層存量資產(chǎn)

鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目中發(fā)揮積極作用。村集體組織可依法成立公司，作為村集體經(jīng)濟(jì)組織代表與社會(huì)資本、地方政府或其授權(quán)的出資代表簽訂合作協(xié)議，農(nóng)民以土地資源或其他集體資產(chǎn)作價(jià)入股，從農(nóng)民變股民，盤活村集體存量資源，參與鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目。在基層PPP項(xiàng)目規(guī)劃中，要考慮利用好當(dāng)?shù)厝肆ξ锪Y源，充分發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力的建設(shè)作用，吸引流失人力回到農(nóng)村地區(qū)，用好PPP模式對(duì)“三農(nóng)”問題的正反饋?zhàn)饔谩?/p>

此外，要防止資產(chǎn)流失或被侵占，對(duì)國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)、企業(yè)資產(chǎn)構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢的產(chǎn)權(quán)制度。要對(duì)各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，健全臺(tái)賬管理制度，防止資產(chǎn)流失。

五、結(jié)語

PPP模式具有極強(qiáng)的創(chuàng)新性和適應(yīng)性，能衍生出多種項(xiàng)目模式，適應(yīng)多個(gè)開發(fā)目標(biāo)，充分盤活地方資產(chǎn)和社會(huì)資本力量，達(dá)到以小石撬動(dòng)大石的目的，同時(shí)在績(jī)效監(jiān)督的加持下，有力緩解鄉(xiāng)村振興政策中的財(cái)政支出壓力問題，減少政府投資風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式在我國自2014年興起，經(jīng)過多部門出文規(guī)范至今已有較大的發(fā)展規(guī)模，但尚在政策制度、監(jiān)督管理、財(cái)稅執(zhí)行等方面存在諸多問題，再遇上農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不健全、項(xiàng)目收益率低、基層治理能力不足、資本投資顧慮等具體問題，PPP模式在助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中還需要繼續(xù)摸著石頭過河。借此，希望本文對(duì)有意從事基層治理的政企人士提供一些思路和幫助。

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【作者單位：袁望舒，成都市財(cái)政局；羅毅，致高（天府）律師事務(wù)所】