葉青 夏楊嵐

美國消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB）于2022年12月20日簽署同意令①，認定富國銀行（Wells Fargo Bank，N.A.）在汽車貸款、住房貸款和賬戶服務(wù)中侵害了1600多萬名消費者的合法權(quán)益，并與富國銀行就后續(xù)處理事項達成一致，該銀行將賠償消費者20億美元，并繳納17億美元罰款，創(chuàng)下消費者金融保護局成立以來最嚴厲的處理記錄。

背景信息

富國銀行是金控公司富國銀行集團（Wells Fargo & Company）下屬的商業(yè)銀行。富國銀行集團于1852年成立，以零售銀行業(yè)務(wù)著稱，服務(wù)對象包括美國約三分之一的家庭和十分之一的小型企業(yè)，總資產(chǎn)高達1.9萬億美元，2022年在“《財富》世界500強排行榜”中排名第134位②。該行在美國近年來多次因侵害金融消費者權(quán)益被處罰（見表1）。

消費者金融保護局根據(jù)美國《2010年消費者金融保護法》（Consumer Financial Protection Act of 2010）③而設(shè)立，自2011年7月21日起開始運作，專門負責(zé)規(guī)范涉及金融消費者利益的市場秩序，具有監(jiān)管金融機構(gòu)、受理消費者投訴、促進國民金融知識宣傳教育等職能（胡雪，2018）?！?010年消費者金融保護法》第1021條a款規(guī)定，創(chuàng)設(shè)該機構(gòu)的目的是通過貫徹實施消費者金融保護相關(guān)聯(lián)邦法律，確保所有消費者都有機會獲得金融產(chǎn)品和服務(wù)，并確保消費者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場的公平性、透明度和競爭力。

富國銀行違法行為

汽車貸款業(yè)務(wù)的違法行為

在借款人辦理還款時，侵害其合法權(quán)益。2011—2022年，由于車貸業(yè)務(wù)的技術(shù)應(yīng)用、員工培訓(xùn)、客戶服務(wù)、合規(guī)管理等多方面存在問題，富國銀行在借款人辦理還款時，導(dǎo)致約600萬名借款人的合法權(quán)益受損。例如，自2012年11月至2018年8月，按照富國銀行當(dāng)時的規(guī)定④，如果借款人申請?zhí)崆皟斶€車貸本金，同時其名下還有未結(jié)清的逾期欠款，那么該筆還款不會優(yōu)先清償逾期欠款，將僅用于清償車貸本金，除非借款人對清償順序有特別安排。但在富國銀行內(nèi)部，上述規(guī)定未傳達給經(jīng)辦車貸業(yè)務(wù)的員工。因此，經(jīng)辦員工對申請?zhí)崆斑€款的借款人，不會提示其關(guān)注自身有無逾期欠款，結(jié)果導(dǎo)致約21萬名借款人未安排更有利的清償順序。

向借款人錯誤地多收利息和費用。成因包括技術(shù)應(yīng)用、合規(guī)管理、審計檢查等多方面缺陷。例如，2011年至2019年3月，富國銀行在車貸系統(tǒng)中錯誤錄入或者遺漏錄入關(guān)于同意借款人延期還款的信息，結(jié)果導(dǎo)致錯誤地以還款逾期為由向約68.8萬名借款人收取2650萬美元滯納金。

車貸逾期后，在收車過程中侵害借款人權(quán)益。富國銀行在車貸業(yè)務(wù)中，要求借款人以車輛作為擔(dān)保，如果不能按照約定還款，則銀行有權(quán)收車并變賣用于還貸，不足部分還將繼續(xù)向借款人追討。消費者金融保護局指出，2011—2022年，富國銀行在收車時實施了三種違法行為：一是在不應(yīng)收車的情況下，如借款人已還款，或者特別約定了不得收車，仍然實施收車；二是未按法律規(guī)定向借款人披露相關(guān)信息；三是收車后未及時出售，導(dǎo)致售價下跌，給3.8萬名借款人造成4000萬美元以上的損失。

GAP（Guaranteed Asset Protection）保險合同提前終止時，未向借款人退還相應(yīng)保費⑤。GAP保險是附屬于車貸的保險。當(dāng)車輛被盜或發(fā)生嚴重事故導(dǎo)致全損時，只要符合GAP保險合同，銀行會收到保險金以清償借款人未還清的貸款余額。富國銀行通過關(guān)聯(lián)企業(yè)（Wells Fargo Dealer Services，Inc.）向部分車貸借款人提供了該保險。通常借款人購買GAP保險時需全額繳納保費，對應(yīng)的保障期間是貸款合同的整個還款期限。如果借款人提前還清貸款，由于GAP保險附屬于車貸，保險合同會隨著貸款合同一起提前終止，剩余保障期間對應(yīng)的部分保費就應(yīng)退給借款人。但實際上，富國銀行并未向提前還貸的借款人退還相應(yīng)保費。

住房貸款業(yè)務(wù)的違法行為

錯誤地拒絕借款人的調(diào)整房貸的申請⑥。為應(yīng)對2007年次貸危機的負面影響，美國政府于2009年3月起實施“可負擔(dān)房貸調(diào)整計劃”（Home Affordable Modification Program），給予房貸的借款人修改合同條款、緩解還貸壓力的權(quán)利，符合相關(guān)條件的合格借款人在至少5年內(nèi)可將每月還款額降低至其收入的31%，從而避免因無力還貸而被銀行收回住房并變賣償債（衛(wèi)星，魏麗，2021）。按照該計劃，借款人提出調(diào)整房貸的申請后，銀行應(yīng)當(dāng)分別測算同意調(diào)整和拒絕調(diào)整兩種情況下的成本收益，如果同意調(diào)整的測算結(jié)果更優(yōu)，則銀行不得拒絕借款人的申請，必須對房貸做出調(diào)整。

富國銀行主動報名參加了上述計劃。但在2011年至2018年4月期間，由于測算成本收益的計算公式存在錯誤，導(dǎo)致其不當(dāng)拒絕了部分合格借款人關(guān)于調(diào)整房貸的申請。更嚴重的是，富國銀行在此期間一再錯失自我糾偏的機會。早在2013年底，富國銀行已發(fā)現(xiàn)上述問題，但當(dāng)時誤認為不會影響測算結(jié)果，因此未予重視。直到2015年10月，富國銀行才修改計算公式。但是，此次修改實際上并未解決問題，錯誤地拒絕借款人申請的情況一直持續(xù)到2018年3月。最終，富國銀行于2018年4月底再次修改計算公式，徹底修復(fù)了上述錯誤。富國銀行為此將向約3200名借款人賠償7720萬美元，其中部分借款人因該錯誤已失去其住房。

向借款人收取不合理費用等其他違法行為。沒有依據(jù)就向還清按揭貸款的借款人收取不合理的費用；錯誤地計算浮動利率按揭貸款的利率；未向借款人完整地作出信息披露，而相關(guān)信息有助于借款人避免購買昂貴的個人按揭貸款保險等問題。

賬戶管理服務(wù)的違法行為

過度執(zhí)行反欺詐措施，不當(dāng)凍結(jié)存款人賬戶。2011年至2016年10月，富國銀行通過軟件篩查與人工識別相結(jié)合，監(jiān)測存款人賬戶是否發(fā)生涉嫌詐騙的可疑交易。如果認為有疑似詐騙贓款存入，該行就會凍結(jié)存款人名下所有賬戶，并啟動銷戶流程。賬戶凍結(jié)期間存款人不能取款，一般需要等兩周，在完成銷戶手續(xù)后才能取出賬戶內(nèi)的錢款。消費者金融保護局認定此做法對存款人顯失公平，富國銀行應(yīng)根據(jù)疑似詐騙交易的具體情況，采取與風(fēng)險相匹配的措施，而不是“一刀切”凍結(jié)存款人所有賬戶里的全部錢款。富國銀行為此將向100多萬名存款人按每人至少150美元的標(biāo)準(zhǔn)支付賠償金。

未按照承諾的條件減免賬戶服務(wù)費。2012年4月至2020年11月，富國銀行在提供給存款人的賬戶協(xié)議和用卡手冊中，規(guī)定消費者在賬單周期內(nèi)（時長為一個月）“使用借記卡消費或者通過支票賬戶付款10筆以上（含10筆）”即可減免賬戶服務(wù)費。但富國銀行未按照上述條件執(zhí)行。實際只有借記卡交易達到10筆以上，而且交易記賬日⑦在賬單周期內(nèi)，該行才減免賬戶服務(wù)費。支票賬戶所有交易均不能納入計數(shù)。交易發(fā)生日在賬單周期內(nèi)、但記賬日在下一賬單周期的借記卡交易也不能納入計數(shù)。經(jīng)查，超過400萬名存款人實際已滿足富國銀行承諾的條件，但未被減免賬戶服務(wù)費。

無視監(jiān)管機構(gòu)的通報提示，對借記卡的意外透支交易向消費者不公平收費。在美國，使用借記卡有時會超出持卡人的合理預(yù)期而發(fā)生意外透支。常見的情況是：持卡人刷卡交易時，發(fā)卡銀行查看借記卡余額，發(fā)現(xiàn)足以償付，就授權(quán)通過。持卡人因此產(chǎn)生合理信賴，認為沒有透支。普通消費者并不知道該筆交易要到幾天后的記賬日才會實際結(jié)算。如果在交易日和記賬日之間，該借記卡因為某些原因有資金被取出或者凍結(jié)，那么等到記賬日，借記卡余額有可能就不夠償付之前的刷卡交易。這種現(xiàn)象被概括為“交易日（告知消費者）余額充足，記賬日（告知消費者）余額不足”（Authorize Positive，Settle Negative）⑧。

2015年，消費者金融保護局就發(fā)布監(jiān)管通報，指出一般的借記卡持卡人對于金融機構(gòu)在交易日作出的授權(quán)具有正當(dāng)?shù)男刨嚕粫扇〈胧╊A(yù)防意外透支。因此，收取意外透支費用明顯超出消費者的合理預(yù)期，顯失公平⑨。2018年7月，美國聯(lián)邦儲備委員會也在監(jiān)管通報中指出這種意外透支收費是對消費者不公平、欺詐性的違法行為⑩。但是，富國銀行無視監(jiān)管機構(gòu)的一再提示，仍就意外透支交易向消費者不公平收費，直到2022年3月才停止收費。

對富國銀行的處理

消費者金融保護局在同意令中，以“行為條款”（Conduct Provisions）和“金錢條款”（Monetary Provisions）分別提出了以下處理措施。

一是責(zé)令富國銀行自收到同意令之日起立即整改，并明確該行董事會對落實整改要求承擔(dān)最終責(zé)任；要求董事會為整改工作提供充分的授權(quán)和支持，在整改過程中適時聽取管理層報告進展，對嚴重違規(guī)行為及時采取適當(dāng)措施；并強調(diào)關(guān)于整改工作的任何材料在上報消費者金融保護局之前，必須先由董事會審核簽字。

二是責(zé)令富國銀行制定賠償方案，向權(quán)益受侵害的消費者支付總計約20億美元的賠償金。同意令還明確富國銀行不得以支付賠償金為條件，要求消費者承諾放棄權(quán)利。

三是責(zé)令富國銀行在同意令生效后10日內(nèi)，將17億美元罰款存入“消費者金融民事處罰基金”（Consumer Financial Civil Penalty Fund）。該基金根據(jù)《2010年消費者金融保護法》第1017條d款設(shè)立，主要用于賠償處罰案件中受到侵害的消費者。如果無法找到相關(guān)受害者，剩余基金將用于消費者教育和金融知識普及宣傳。

啟示與借鑒

此次富國銀行受到處罰的案例，充分反映了美國消費者金融保護局監(jiān)管工作的典型特點——突出風(fēng)險導(dǎo)向、注重審慎均衡、強調(diào)整改成效，對我國金融監(jiān)管和執(zhí)法工作具有一定的參考價值。

突出風(fēng)險導(dǎo)向，加強對高風(fēng)險機構(gòu)和業(yè)務(wù)的監(jiān)管力度。對于富國銀行，消費者金融保護局采取了重點監(jiān)管。這一方面是因為該行主要經(jīng)營零售銀行業(yè)務(wù)，服務(wù)美國三分之一的家庭，其客戶群正是廣大需要傾斜保護的普通消費者；另一方面也是因為該行多年來屢屢發(fā)生侵害消費者權(quán)益的嚴重案件，違法前科與經(jīng)營規(guī)模疊加，使該行在監(jiān)管部門的風(fēng)險矩陣中位于“高風(fēng)險”區(qū)域。

這種突出風(fēng)險導(dǎo)向的監(jiān)管理念，強調(diào)將力量優(yōu)先投入風(fēng)險較高的領(lǐng)域，通過合理調(diào)配有限資源以更好地管理風(fēng)險，得到全球范圍內(nèi)金融監(jiān)管部門的廣泛認同。各國都基于上述理念努力探索符合自身需求的具體方法。我國的金融消費者保護工作也需要建立支持風(fēng)險導(dǎo)向的監(jiān)管框架。首先，要完善信息收集分析工作，通過采集客戶投訴數(shù)據(jù)、對私業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、司法案件數(shù)據(jù)等信息，依托智能化的大數(shù)據(jù)分析工具，為識別和評價風(fēng)險夯實基礎(chǔ)。其次，要研究風(fēng)險評估的方法和指標(biāo)，初期可選擇一些與消費者權(quán)益關(guān)聯(lián)較強且易于獲取的定量數(shù)據(jù)，輔助判斷金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)的風(fēng)險程度。再次，要進一步豐富監(jiān)管措施的選擇，明確開展檢查的周期和范圍，根據(jù)風(fēng)險程度對金融機構(gòu)進行分類監(jiān)管。最后，落實風(fēng)險導(dǎo)向需要金融機構(gòu)的協(xié)作，要進一步強化監(jiān)管部門與金融機構(gòu)的信息溝通，幫助金融機構(gòu)優(yōu)化消費者權(quán)益保護的履職環(huán)境。

注重審慎均衡，兼顧保護消費者和反洗錢的政策目標(biāo)。消費者金融保護局在本案的同意令中，對富國銀行機械執(zhí)行反欺詐、“一刀切”全額凍結(jié)的做法予以了嚴厲處罰，同時為避免誤解，又專門強調(diào)了保護金融消費者和反欺詐、反洗錢的內(nèi)在統(tǒng)一，特意指出如果具體情況表明確有防范犯罪的實際需要，“只收不付”“不收不付”等凍結(jié)措施同樣是合理且適當(dāng)?shù)淖龇ā?/p>

近年來，經(jīng)過不懈努力，我國保護金融消費者、預(yù)防和打擊洗錢活動的工作都取得了長足進步和明顯成效。但在實務(wù)上，也出現(xiàn)了一些金融機構(gòu)將保護消費者和反洗錢對立起來、顧此失彼的狹隘認識和錯誤做法。例如，打著“盡職調(diào)查”的幌子，沒有正當(dāng)事由就強制收集與業(yè)務(wù)無關(guān)的消費者信息；再如，濫用“壓降投訴”的借口，對明顯異常的可疑客戶和資金交易視而不見、置之不理。對此，需要金融監(jiān)管部門加強法規(guī)宣導(dǎo)和政策協(xié)同，適時發(fā)布針對具體業(yè)務(wù)場景的風(fēng)險提示和實踐范例，主動釋明監(jiān)管預(yù)期和合規(guī)基準(zhǔn)，對于可能產(chǎn)生的混淆或誤解作出澄清；對于典型違法案例，不僅要嚴格執(zhí)法，有力威懾，還要以案說法，在公示案件結(jié)果的同時，闡明定性量罰的依據(jù)和邏輯，幫助金融機構(gòu)及其從業(yè)人員合理把握行為邊界，妥當(dāng)達成保護消費者權(quán)益和履行反洗錢義務(wù)的平衡。

強調(diào)整改成效，推動金融機構(gòu)追根查源、糾錯補缺。對于本案的后續(xù)整改工作，消費者金融保護局非常重視，在同意令中用相當(dāng)篇幅進行了布置，不僅逐項列出重點的整改措施和要求，而且專門強調(diào)富國銀行董事會承擔(dān)落實整改的最終責(zé)任，需對報送監(jiān)管部門的所有整改材料進行審核和簽署，還明確告知監(jiān)管人員將會通過現(xiàn)場會談、調(diào)閱資料等方式核驗整改效果。

目前，我國金融監(jiān)管部門已普遍構(gòu)建了以整改為核心的執(zhí)法檢查結(jié)果處理流程，通過增強對有效整改的督查，力促金融機構(gòu)將消費者保護法規(guī)落到實處。但是，仍有金融機構(gòu)存在“重迎檢、輕整改”“屢查屢犯”的問題，甚至抱有“以罰代改”的消極觀念。在這方面，可以適當(dāng)借鑒消費者金融保護局的做法。一是明確對于查后整改的監(jiān)督和驗收機制，對于接受檢查的金融機構(gòu)在一定周期內(nèi)保持壓力，徹底打消所謂“一次受罰，多年平安”的錯誤預(yù)期。二是在檢查發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)做出區(qū)別分析，明確整改重點，引導(dǎo)金融機構(gòu)根據(jù)問題性質(zhì)制定切實可行的工作方案，對于確有難度的事項，可以設(shè)置合理的較長整改時限。三是針對監(jiān)管資源相對有限的現(xiàn)實約束，一方面要調(diào)動機構(gòu)內(nèi)部高管人員、內(nèi)審部門對于有效整改的監(jiān)督推動作用，另一方面可考慮引入消費者保護的專業(yè)機構(gòu)來協(xié)助核實整改成效。

【參考文獻】

[1]胡雪.美國消費者金融保護局行為監(jiān)管執(zhí)法借鑒[J]，銀行家，2018（11）：100-102，5.

[2]吳衛(wèi)星，魏麗.消費金融創(chuàng)新與監(jiān)管：歐美經(jīng)驗、教訓(xùn)與啟示[J]，金融論壇，2021年（1）：14-24，36.

（本文僅代表作者個人觀點，與所在單位無關(guān)）

（作者單位：中國人民銀行上?？偛浚?/p>

責(zé)任編輯：孫 爽

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