喬春華

【摘 要】 績效預(yù)算②是一個(gè)世界性的難題，也是公共預(yù)算部門、高校、企業(yè)等有預(yù)算領(lǐng)域的國內(nèi)外學(xué)者的熱門研究話題。高校預(yù)算績效管理的基本內(nèi)容為確定高校預(yù)算績效的戰(zhàn)略導(dǎo)向、制定高校預(yù)算績效計(jì)劃、編制績效預(yù)算（特別是中期預(yù)算框架）、簽訂績效合同、會計(jì)和預(yù)算都要實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制、開展績效評價(jià)和績效審計(jì)、編制績效報(bào)告、預(yù)算績效信息公開與透明、反饋和使用績效信息、績效問責(zé)與績效激勵(lì)。高校實(shí)施預(yù)算績效的路徑有完善預(yù)算績效的法律法規(guī)建設(shè)，制定“預(yù)算系統(tǒng)”實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的法規(guī)，修改和補(bǔ)充行政法規(guī)，改變高校經(jīng)費(fèi)投入型撥款等。

【關(guān)鍵詞】 績效預(yù)算； 預(yù)算績效； 基本內(nèi)容； 實(shí)施路徑

【中圖分類號】 F230；G647? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）15-0097-07

一、問題的提出

目前，不少學(xué)者對高校預(yù)算績效進(jìn)行探索，特別對高校預(yù)算績效評價(jià)尤感興趣。愛論·魯賓指出“公共預(yù)算的研究必須有成熟的理論。但是，現(xiàn)有的預(yù)算理論還不盡人意”[ 1 ]，預(yù)算績效的研究也沒有成熟的理論和實(shí)踐運(yùn)作。筆者認(rèn)為，高校預(yù)算績效評價(jià)僅是高校預(yù)算績效管理的內(nèi)容之一，如果僅從“預(yù)算績效評價(jià)”角度而不考慮“高校預(yù)算績效管理的全部內(nèi)容”，高校預(yù)算績效評價(jià)可能會不準(zhǔn)確。黨的二十大報(bào)告指出“推動經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長”“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”?！巴苿咏?jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升”對于高校來講就是“推動高校財(cái)務(wù)實(shí)現(xiàn)績效的有效提升”。因此，推動高校預(yù)算績效的有效提升是貫徹落實(shí)黨的二十大精神的重要任務(wù)。

二、高校實(shí)施預(yù)算績效的基本內(nèi)容

（一）確定高校預(yù)算績效的戰(zhàn)略導(dǎo)向

1.戰(zhàn)略導(dǎo)向具有全局性、方向性、預(yù)見性、長遠(yuǎn)性、謀略性等基本特性

黨的十九大報(bào)告提出“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用”，黨的二十大報(bào)告再次提出“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用”。與戰(zhàn)略導(dǎo)向相關(guān)的還有問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向。它們之間的關(guān)系首先是目標(biāo)導(dǎo)向，確定奮斗目標(biāo)；其次是問題導(dǎo)向，即達(dá)到目標(biāo)存在什么問題、有什么差距；最后在制定戰(zhàn)略時(shí)確定長期發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，選擇適宜的戰(zhàn)略類型，構(gòu)建戰(zhàn)略性績效管理體系。高校財(cái)務(wù)戰(zhàn)略不能單靠學(xué)術(shù)或單靠財(cái)務(wù)來完成?！犊滩蝗菥彛捍_保高等教育可持續(xù)發(fā)展的未來——“高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理與治理”項(xiàng)目成果報(bào)告（2004）》[ 2 ]指出：“戰(zhàn)略規(guī)劃不能單靠學(xué)術(shù)或單靠財(cái)務(wù)來完成。必須把二者的文化和需求結(jié)合到一起考慮。高等學(xué)校學(xué)術(shù)人員的行為既能給學(xué)校發(fā)展帶來財(cái)務(wù)機(jī)遇，又能帶來財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。開發(fā)一套整合的戰(zhàn)略，需要學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行有關(guān)學(xué)校需求和目標(biāo)的討論，學(xué)術(shù)方面及非學(xué)術(shù)方面的高級管理者都要參與進(jìn)來。而且，學(xué)術(shù)管理人員要參與有關(guān)財(cái)務(wù)戰(zhàn)略的討論，財(cái)務(wù)人員也要了解學(xué)校的學(xué)術(shù)情況及對學(xué)校的推動作用。這既是管理方法的變革，又是管理文化的變革?！?/p>

2.如何實(shí)施財(cái)務(wù)資源配置與高校戰(zhàn)略相匹配

預(yù)算管理活動的起點(diǎn)應(yīng)有明確的預(yù)算績效目標(biāo)，預(yù)算績效目標(biāo)決定預(yù)算編制和資源配置及其結(jié)果，因此，高校戰(zhàn)略目標(biāo)決定高校預(yù)算目標(biāo)。畢馬威有限責(zé)任公司高等教育方向的全國行業(yè)董事羅納德·E.薩魯茲奧指出：“我們的出發(fā)點(diǎn)是在這項(xiàng)戰(zhàn)略計(jì)劃中創(chuàng)建清楚表述的目標(biāo)。每一個(gè)學(xué)校倡導(dǎo)的活動都應(yīng)該使其目標(biāo)明確，并為其分配和再分配資源（財(cái)務(wù)資源、資本資源、人力資源和信息資源）……大學(xué)必須在戰(zhàn)略計(jì)劃中明確它的成功關(guān)鍵指標(biāo)。每個(gè)重要項(xiàng)目都應(yīng)該設(shè)有關(guān)鍵的成功指標(biāo)，這些指標(biāo)應(yīng)該包括非財(cái)務(wù)指標(biāo)（例如驅(qū)動因素）和財(cái)務(wù)指標(biāo)（創(chuàng)建一種對負(fù)擔(dān)能力的計(jì)量方式）……如果學(xué)校的計(jì)劃要求實(shí)質(zhì)性的跳躍，而且詳細(xì)的財(cái)務(wù)或非財(cái)務(wù)方案都是增量型的，這個(gè)學(xué)校就可能無法實(shí)現(xiàn)它的戰(zhàn)略目標(biāo)。學(xué)校的戰(zhàn)略性平衡計(jì)劃所需要的資源數(shù)量并未滿足，而必須在下一年投入，這會使戰(zhàn)略計(jì)劃負(fù)擔(dān)加重（backloading）。許多學(xué)校在戰(zhàn)略計(jì)劃的最后一年需要調(diào)整自己的目標(biāo)，但實(shí)際上虧空在其計(jì)劃早期就產(chǎn)生了?！盵 3 ]

3.預(yù)算的舍棄是保證戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)

劉獻(xiàn)君[ 4 ]指出：“舍棄是戰(zhàn)略的精髓。”他舉例說：“斯坦福大學(xué)曾打算建立建筑學(xué)院，但建設(shè)建筑學(xué)院需要同時(shí)發(fā)展建筑學(xué)、土木工程等4個(gè)專業(yè)，這些須有很大的投入，而且，當(dāng)時(shí)美國建筑行業(yè)的就業(yè)情況并不理想，同時(shí)該大學(xué)附近的加州伯克利大學(xué)已經(jīng)有一個(gè)相當(dāng)好的建筑學(xué)院。經(jīng)過綜合考慮后，斯坦福大學(xué)決定取消這個(gè)計(jì)劃，從而保證了重點(diǎn)學(xué)科的發(fā)展。又如，卡內(nèi)基梅隆大學(xué)認(rèn)為，在21世紀(jì)，生物技術(shù)非常重要，要成為世界一流大學(xué)必須發(fā)展生物學(xué)，但他們放棄了建設(shè)一個(gè)醫(yī)學(xué)院的設(shè)想。因?yàn)榻ㄡt(yī)學(xué)院工程太大，花費(fèi)太高。后來他們決定借用附近匹茲堡大學(xué)的醫(yī)學(xué)院來發(fā)展自己的生命學(xué)科。”

（二）制定高校預(yù)算績效計(jì)劃

美國《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA）為美國建立了一個(gè)績效管理框架，包括戰(zhàn)略計(jì)劃、年度績效計(jì)劃和中長期績效計(jì)劃。高校預(yù)算績效計(jì)劃既是高校戰(zhàn)略在預(yù)算管理上的分解和具體化，又是高?？冃ьA(yù)算編制的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略與預(yù)算對接的關(guān)鍵?！墩冃c結(jié)果法案》（GPRA）規(guī)定，所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須根據(jù)部門“使命”提交戰(zhàn)略規(guī)劃，編制年度績效計(jì)劃，設(shè)立明確的績效目標(biāo)，使各部門預(yù)算安排與績效目標(biāo)相對應(yīng)，提供相關(guān)績效信息，并制定一套能綜合反映部門業(yè)績、便于考評的績效指標(biāo)，以解決“項(xiàng)目目標(biāo)表述不充分和項(xiàng)目績效信息不足”的問題。

但預(yù)算績效計(jì)劃先要明確目標(biāo)。財(cái)政部2012年9月21日印發(fā)的《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》的通知（財(cái)預(yù)〔2012〕396號）指出：“預(yù)算績效目標(biāo)管理是全過程預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。部門（單位）申請預(yù)算時(shí)，要按要求申報(bào)績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)應(yīng)依據(jù)明確、相對具體、可衡量，并在一定時(shí)期可實(shí)現(xiàn)……既要有中長期規(guī)劃，又要有年度目標(biāo)，建立完善年度工作計(jì)劃與中長期規(guī)劃相結(jié)合的機(jī)制。”績效評價(jià)也要“根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)”進(jìn)行。2020年8月修訂的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》將績效評價(jià)的內(nèi)容定義為“根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評價(jià)”。

在年度績效計(jì)劃中，高校預(yù)算績效計(jì)劃要描述總目標(biāo)與年度績效目標(biāo)的關(guān)系，主要包括：設(shè)定預(yù)算中涉及的所有項(xiàng)目的績效目標(biāo)（以明確的可測量的指標(biāo)表述的，具體實(shí)現(xiàn)情況可以與之對比的，包含可量化的標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值或比值的目標(biāo)等級），含“優(yōu)先績效目標(biāo)”和“跨部門績效目標(biāo)”；收集國家相關(guān)政策、財(cái)政支出方向和重點(diǎn)等相關(guān)信息，決定職能部門優(yōu)先目標(biāo)數(shù)；按照輕、重、緩、急進(jìn)行排序，落實(shí)優(yōu)先目標(biāo)的責(zé)任人；建立工作進(jìn)度表，采取管控?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量的措施，確定賦予管理者的權(quán)限和責(zé)任。

（三）編制績效預(yù)算（特別是中期預(yù)算框架）

1.制定年度績效預(yù)算

OMB在《預(yù)算指導(dǎo)》中強(qiáng)調(diào)：“績效預(yù)算在組織上類似目標(biāo)金字塔，最上層是戰(zhàn)略目標(biāo)……在這一框架內(nèi)，各部門應(yīng)按績效目標(biāo)的層次來分派資源，資源應(yīng)按完全成本計(jì)算。”在制定年度績效計(jì)劃以后，高校根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)對績效目標(biāo)以金字塔形式逐層進(jìn)行資源分解，并按年度績效計(jì)劃和預(yù)算編制相關(guān)要求編制高校預(yù)算。績效預(yù)算編制應(yīng)以“產(chǎn)出”或“結(jié)果”為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行編制，細(xì)化預(yù)算所需資金。預(yù)算的編制緊緊圍繞本年度績效目標(biāo)展開，并與績效管理的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，根據(jù)目標(biāo)安排各項(xiàng)預(yù)算資金和項(xiàng)目。在高校預(yù)算編制過程中，要強(qiáng)調(diào)高校管理者享有充分的自主權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

2.采用中期預(yù)算框架

李俊生和姚東旻[ 5 ]認(rèn)為，MTEFs在我國翻譯為中期預(yù)算（medium term budget）、滾動預(yù)算/（n年）滾動預(yù)算/中期滾動預(yù)算（medium-term rolling budget system）、多（跨）年期（度）預(yù)算（multi-year budget）、中期財(cái)政規(guī)劃（medium-term fiscal planning/program）等術(shù)語存在諸多不合理之處，學(xué)術(shù)界和世界銀行、國際貨幣基金組織等在其學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和官方文件中一般也是將MTEFs作為中文所理解的“中期預(yù)算框架”術(shù)語使用的。他們建議用“中期預(yù)算框架”一詞取代“中期預(yù)算”，將“中期財(cái)政支出框架”作為MTEFS規(guī)范的中文譯文。

英國是較早在公共部門采用績效管理的國家之一，也是最早采用中期預(yù)算框架的國家。從理論上講，績效預(yù)算與中期預(yù)算框架之間既有區(qū)別又有聯(lián)系：區(qū)別在于兩者是兩個(gè)領(lǐng)域，績效預(yù)算是以結(jié)果為導(dǎo)向，中期預(yù)算框架是控制支出規(guī)模；聯(lián)系在于兩者都強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理上的戰(zhàn)略性和長期性，在設(shè)定目標(biāo)上較為一致，實(shí)施條件的技術(shù)基礎(chǔ)較為相似。因此，要強(qiáng)調(diào)績效預(yù)算與中期預(yù)算框架相結(jié)合。

Yimer[ 6 ]認(rèn)為，通過在中期預(yù)算框架中引入績效信息，可以建立一套公共財(cái)政的績效評估框架。績效預(yù)算是“要求對政府機(jī)構(gòu)的使命、目的和目標(biāo)進(jìn)行戰(zhàn)略性規(guī)劃，是一個(gè)采用可量化數(shù)據(jù)、提供項(xiàng)目結(jié)果有意義的信息的過程，是一種明確將每一項(xiàng)資源的增加與產(chǎn)出或其他成效的增長相聯(lián)系的預(yù)算”[ 7 ]。Rusmana et al.[ 8 ]通過對印度尼西亞和埃塞俄比亞的相關(guān)改革分析認(rèn)為，中期支出框架與績效預(yù)算的實(shí)施有高度相關(guān)性，且兩者的結(jié)合實(shí)施能夠顯著提高地方政府的財(cái)政績效水平。還有學(xué)者在對非洲六個(gè)地區(qū)進(jìn)行案例研究后認(rèn)為，如果僅僅是單一采用績效預(yù)算，沒有輔之以中期預(yù)算框架，則改革結(jié)果不是特別理想[ 9 ]。

從實(shí)踐看，美國1993年的GPRA還是2010年的GPRAMA，都要求美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)向預(yù)算管理辦公室（OMB）和國會提供不少于五年的戰(zhàn)略規(guī)劃，許多國家也建立了中期預(yù)算框架。又如，我國的云南省制定了《省級財(cái)政預(yù)算績效管理暫行辦法》等績效管理機(jī)制，逐步建立了以中期支出框架為核心的績效評價(jià)機(jī)制[ 10 ]。世界銀行報(bào)告[ 11 ]指出，中期預(yù)算框架下的技術(shù)效率，其要旨是將預(yù)算從以前的“投入型預(yù)算”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)出型預(yù)算”，即從以往重視資金投入轉(zhuǎn)變?yōu)楦匾暢晒漠a(chǎn)出。李俊生和姚東旻[ 5 ]認(rèn)為，應(yīng)將MTFF、MTBF、MTEF、MTPF等各種類型的中期預(yù)算框架術(shù)語根據(jù)內(nèi)在的邏輯關(guān)系翻譯并排列成如下四個(gè)遞進(jìn)層次：初級中期預(yù)算框架——中期預(yù)算政策框架（MTFF）；成熟中期預(yù)算框架（1）——中期部門預(yù)算框架（MTBF）；成熟中期預(yù)算框架（2）——中期財(cái)政支出框架（MTEF）；高級中期預(yù)算框架——中期績效預(yù)算框架（MTPF）。用“初級”“成熟（1）”“成熟（2）”和“高級”作為前綴，是為了更準(zhǔn)確地闡述各階段的任務(wù)與目的，使得三個(gè)階段、四個(gè)層次的遞進(jìn)關(guān)系一目了然。由此可見，“中期績效預(yù)算框架”是“高級中期預(yù)算框架”，編制中期預(yù)算框架與績效預(yù)算關(guān)系密切。

（四）簽訂績效合同

馬駿[ 12 ]認(rèn)為，新績效預(yù)算的基本特征之一是對結(jié)果負(fù)責(zé)。通常情況下預(yù)算機(jī)構(gòu)將與各支出部門簽定績效合同；績效合同即合同預(yù)算，新績效預(yù)算的核心在于簽定績效合同；績效合同的簽定將傳統(tǒng)預(yù)算中存在的隱性合同關(guān)系轉(zhuǎn)化成顯性合同關(guān)系，從而將公共預(yù)算轉(zhuǎn)變成一種合同預(yù)算。在傳統(tǒng)預(yù)算中，各個(gè)組織之間的關(guān)系是等級制的，預(yù)算機(jī)構(gòu)與支出機(jī)構(gòu)之間不是平等的合同雙方的關(guān)系，而是一種等級制關(guān)系，各個(gè)支出部門內(nèi)部的預(yù)算關(guān)系也是一種等級制關(guān)系，上級機(jī)構(gòu)對下級機(jī)構(gòu)的支出行為可以運(yùn)用命令的方式進(jìn)行控制?？冃Ш贤话惆ㄖС霾块T所需要的資金水平、支出上的權(quán)力、資金使用后的產(chǎn)出和結(jié)果以及測量產(chǎn)出和結(jié)果的績效指標(biāo)。新西蘭的績效合同包括部長和行政長官的績效合同、部長和部門之間的合同、資金提供者和購買者之間的合同、購買人和服務(wù)提供者之間的合同[ 13 ]。由此可見，績效合同是一種契約關(guān)系，是對結(jié)果負(fù)責(zé)的關(guān)系，改變了傳統(tǒng)預(yù)算中高校與校內(nèi)各部門之間不平等的等級制關(guān)系，是一種責(zé)權(quán)利的平等關(guān)系，既明確了高校應(yīng)盡的撥款等責(zé)任，又明確了支出部門承諾的達(dá)到績效目標(biāo)的產(chǎn)出責(zé)任和預(yù)算資金使用的合規(guī)責(zé)任以及獎(jiǎng)懲措施等。因此，績效合同通過契約形式強(qiáng)化委托—代理關(guān)系。

（五）會計(jì)和預(yù)算都要實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制

目前，“財(cái)務(wù)會計(jì)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)作為實(shí)行預(yù)算績效的前提”已形成共識，但采用權(quán)責(zé)發(fā)生制編制績效預(yù)算卻被忽視了。馬蔡琛等[ 14 ]的研究顯示：“預(yù)算系統(tǒng)”和“財(cái)務(wù)系統(tǒng)”都要以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)。如中央政府預(yù)算系統(tǒng)，奧地利、瑞士、英國采用權(quán)責(zé)發(fā)生制；州政府預(yù)算系統(tǒng)，瑞士采用權(quán)責(zé)發(fā)生制；地方政府預(yù)算系統(tǒng)，芬蘭、瑞士采用采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。又如中央政府預(yù)算系統(tǒng)，芬蘭、法國、瑞典采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制；州政府預(yù)算系統(tǒng)，奧地利、法國、意大利、西班牙采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制；地方政府預(yù)算系統(tǒng)，挪威、瑞典采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制；等等。

（六）開展績效評價(jià)和績效審計(jì)

美國學(xué)者米歇爾·J.勒貝斯（1995）指出：“績效評估是績效管理的一個(gè)中心環(huán)節(jié)，績效評估的結(jié)果表明了組織選擇的戰(zhàn)略或者行動的結(jié)果是什么，它是一種管理手段，而績效管理是一種由績效評估手段支持的管理理念，為績效評估提供了評估內(nèi)容和對象，并在績效評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策和改進(jìn)?！盧anson[ 15 ]及Thomas[ 16 ]也認(rèn)為：“對一個(gè)組織的績效進(jìn)行評價(jià)是體現(xiàn)責(zé)任的基本要素。如果沒有一個(gè)有效的工具對責(zé)任做出判斷，那么公共組織也就失去了合法性的權(quán)威基礎(chǔ)。因此，績效應(yīng)當(dāng)被視為在公共領(lǐng)域中的責(zé)任度量工具?！彼裕冃гu價(jià)是整個(gè)績效預(yù)算框架體系的中心環(huán)節(jié)，績效評價(jià)結(jié)果的科學(xué)與否，直接影響為決策者進(jìn)行預(yù)算分配提供的績效信息的質(zhì)量。在上述基礎(chǔ)上可以進(jìn)行績效評價(jià)或績效審計(jì)?？冃гu價(jià)與績效審計(jì)的主體不同，績效評價(jià)的主體是預(yù)算部門等，績效審計(jì)的主體是審計(jì)機(jī)關(guān)、社會審計(jì)組織或內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。

績效評價(jià)或績效審計(jì)的依據(jù)除了法律法規(guī)外，還應(yīng)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制編制績效預(yù)算和績效標(biāo)準(zhǔn)；績效評價(jià)指標(biāo)除了共性指標(biāo)外，還應(yīng)有適用高校的個(gè)性指標(biāo)和預(yù)算績效評價(jià)方法等。

（七）編制績效報(bào)告

高校年度績效報(bào)告是對高校年度內(nèi)執(zhí)行預(yù)算績效評價(jià)的總結(jié)。主要內(nèi)容：（1）實(shí)際達(dá)到的績效目標(biāo)和完成年度績效計(jì)劃與年度績效目標(biāo)及年度績效計(jì)劃比較評價(jià)后的描述；（2）對未達(dá)到績效目標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行原因分析，對績效目標(biāo)不實(shí)際的某些項(xiàng)目提出改正或終止目標(biāo)的意見；（3）對中期預(yù)算框架中下一年預(yù)算績效的編制和績效目標(biāo)修正提出建議。高校績效報(bào)告要依法定期向上級政府提交和向公眾公開

（八）預(yù)算績效信息公開與透明

1998年4月16日，國際貨幣基金組織理事會臨時(shí)委員會在華盛頓召開的第50次會議上通過了《財(cái)政透明度良好做法守則——原則宣言》（The Code of Good Practices on Fiscal Transparency—Dec Iaration on Principles），正式提出了“財(cái)政透明度”的原則性要求。會議認(rèn)為，良好的政府及其財(cái)政管理對實(shí)現(xiàn)一國宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和高質(zhì)量具有重要意義，而財(cái)政透明度是實(shí)現(xiàn)良好政府及財(cái)政管理的關(guān)鍵。GRI2002年發(fā)布的《可持續(xù)發(fā)展報(bào)告指南》指出：“制定這套2002年版指南時(shí)主要考慮了商業(yè)機(jī)構(gòu)的需求，但其他類型的機(jī)構(gòu)，如政府機(jī)構(gòu)、非營利組織都可以使用該指南……透明度和包容性原則代表了整個(gè)報(bào)告過程的出發(fā)點(diǎn)，并貫穿其他原則中……透明度是首要原則，也是問責(zé)制的核心所在?！?/p>

20世紀(jì)初，美國聯(lián)邦最高法院法官路易斯·布蘭狄西在其著作《別人的錢》中指出：“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察?！备咝５念A(yù)算要放在玻璃房內(nèi)，能曬到陽光，能受到公眾的監(jiān)督。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。黨的十九大報(bào)告指出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。高校財(cái)務(wù)信息透明度是績效預(yù)算制度的重要組成部分，透明度是構(gòu)成良好財(cái)務(wù)治理的關(guān)鍵因素。高校財(cái)務(wù)信息公開與透明是輿論監(jiān)督與群眾監(jiān)督的前提。但公開≠透明，公開而不透明等于不公開，公開是前提，透明是關(guān)鍵，監(jiān)督是目的。因此，陽光財(cái)務(wù)必須預(yù)算績效信息公開與透明。

（九）反饋和使用績效信息

“擁有績效信息”和“使用績效信息來制定決策”這兩個(gè)概念并不相同[ 13 ]。國外學(xué)者在績效立法要求和制度改進(jìn)方面提出了建議。Lu et al.[ 17 ]研究了美國績效預(yù)算法律與執(zhí)行績效預(yù)算制度質(zhì)量之間的關(guān)系，結(jié)果表明，績效預(yù)算體系運(yùn)作良好的國家更有可能頒布法律對開發(fā)、報(bào)告和使用績效信息做出詳細(xì)說明，以便最終在預(yù)算過程中更好地利用這些信息。

Philip Joyce（2003）建立了如何在預(yù)算制定、批準(zhǔn)、執(zhí)行和審計(jì)過程中運(yùn)用績效信息的框架。除財(cái)務(wù)類績效信息外，約四分之三的OECD國家的預(yù)算文件中還包含非財(cái)務(wù)類績效信息，但非財(cái)務(wù)類信息在預(yù)算談判中的作用相對較小，主要是提供給相關(guān)機(jī)構(gòu)（如審計(jì)機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、行政首腦辦公室等）參考[ 18 ]?？冃гu價(jià)結(jié)果生成并報(bào)告后，預(yù)算績效信息必須加以充分利用。預(yù)算績效信息的作用：幫助高校向公眾表明他們注重改善服務(wù)績效；為財(cái)政部門審核預(yù)算申請?zhí)峁┮罁?jù)；幫助高校深入考察存在的績效問題和需要改進(jìn)的措施；幫助激勵(lì)高校繼續(xù)完善項(xiàng)目，改進(jìn)項(xiàng)目管理，建立公眾信任等?？冃Ч芾硗ǔ１徽J(rèn)為是財(cái)政部門主導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門被動接受的一種管理方式，但經(jīng)合組織的調(diào)查顯示，業(yè)務(wù)部門使用績效信息的頻率高于財(cái)政部門[ 19 ]。

（十）績效問責(zé)與績效激勵(lì)

績效問責(zé)是績效預(yù)算的基石?！翱冃Ч芾砗皖A(yù)算清楚地定位于系統(tǒng)為了保證項(xiàng)目達(dá)到預(yù)算目標(biāo)將實(shí)施激勵(lì)和懲罰”（Dong Sung Kong，2005）?！澳繕?biāo)導(dǎo)向”“權(quán)力下移”和“對結(jié)果負(fù)責(zé)”是績效問責(zé)與激勵(lì)的關(guān)鍵特征。目標(biāo)導(dǎo)向是績效預(yù)算區(qū)別于其他預(yù)算模式最根本的特征，績效問責(zé)為目標(biāo)導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)提供了制度保證；權(quán)力下移是績效預(yù)算制度的基本特征，權(quán)力下移中權(quán)力和責(zé)任的匹配成為制度設(shè)計(jì)的焦點(diǎn)，績效問責(zé)是預(yù)算權(quán)力下移的制度保證；對結(jié)果負(fù)責(zé)是以績效考評結(jié)果為依據(jù)的問責(zé)和激勵(lì)機(jī)制的體現(xiàn)，績效問責(zé)將“結(jié)果”與“問責(zé)”相結(jié)合，是促使責(zé)任人對績效結(jié)果負(fù)責(zé)的制度安排，是績效預(yù)算制度的重要內(nèi)容。因此，對結(jié)果負(fù)責(zé)就是靠績效問責(zé)來體現(xiàn)的，沒有績效問責(zé)，目標(biāo)導(dǎo)向勢必落空，權(quán)力下移也會導(dǎo)致混亂。只有在法律上、政治上、經(jīng)濟(jì)上給予支出單位和部門應(yīng)有的懲罰，才能將績效信息與預(yù)算有效地結(jié)合，否則，問責(zé)將成為一紙空文，績效預(yù)算改革也將無果而終。

Dunsire[ 20 ]認(rèn)為，績效管理強(qiáng)調(diào)了公共責(zé)任與績效管理的重要關(guān)聯(lián)，責(zé)任不僅僅意味著在自己的權(quán)限內(nèi)回答已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的事情，在大部分場合下責(zé)任還有另外一層含義，就是你的回答或你的責(zé)任應(yīng)該能夠由監(jiān)督主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)期通過測量進(jìn)行評估。

我國高校2010年左右的巨額貸款表明，公辦高校與企業(yè)的區(qū)別是不會承擔(dān)破產(chǎn)的責(zé)任。高校績效差同樣不會承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。問責(zé)制無法像追究個(gè)人責(zé)任一樣追究公共部門的法律責(zé)任、政治責(zé)任。即使是取消項(xiàng)目、削減支出等經(jīng)濟(jì)懲罰措施，運(yùn)用的范圍也相當(dāng)有限。2005年關(guān)于OECD國家使用績效信息情況的調(diào)查，以及由澳大利亞、加拿大、丹麥、韓國、瑞典、英國和美國財(cái)政部向2006年績效與結(jié)果高級預(yù)算官員聯(lián)絡(luò)會議提供的國別案例研究報(bào)告顯示：績效測量（Performance measures），取消項(xiàng)目占4%，削減支出占10%，決定報(bào)酬占11%；評估（Evaluation），取消項(xiàng)目占11%，削減支出占15%，決定報(bào)酬占5%。由此可見，問責(zé)制所涉及的對部門經(jīng)濟(jì)上的負(fù)激勵(lì)（包括取消項(xiàng)目、削減支出、決定報(bào)酬三個(gè)方面）在OECD國家的使用也是較少的[ 21 ]。

三、高校實(shí)施預(yù)算績效的路徑

（一）完善預(yù)算績效的法律建設(shè)

我國1994年才通過了第一部稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”的《中華人民共和國預(yù)算法》，并自1995年1月1日起執(zhí)行。但1994年的《預(yù)算法》未提到“績效”兩字，1995年的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第186號）也未提到“績效”兩字。

第一部《預(yù)算法》頒布20年后，2014年的第二部《預(yù)算法》第十二條只提到“講求績效和收支平衡的原則”，第三十二條也只提到“有關(guān)支出績效評價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測”，但第五十八條卻規(guī)定“各級預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制”，第九十七條規(guī)定“各級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”。第二部《預(yù)算法》2018年修訂后，第十二條仍只提到“講求績效和收支平衡的原則”，第三十二條仍只提到“有關(guān)支出績效評價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測”，但第五十八條卻規(guī)定“各級預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制”，第九十七條規(guī)定“各級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”。2020年8月3日修訂的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第729號）第二十條規(guī)定：“預(yù)算法第三十二條第一款所稱績效評價(jià)，是指根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評價(jià)?？冃гu價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)?！?/p>

從上可以看出，一是我國《預(yù)算法》對“預(yù)算績效”的規(guī)定仍顯得滯后和單?。欢俏覈邦A(yù)算系統(tǒng)”按收付實(shí)現(xiàn)制編制預(yù)算，“財(cái)務(wù)系統(tǒng)”按權(quán)責(zé)發(fā)生制編制財(cái)務(wù)報(bào)告的兩張皮現(xiàn)象終于找到了依據(jù)。建議加大對《預(yù)算法》在“預(yù)算績效”方面建設(shè)的力度。

（二）制定“預(yù)算系統(tǒng)”實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的法規(guī)

高校預(yù)算是按收付實(shí)現(xiàn)制編制的預(yù)算還是按權(quán)責(zé)發(fā)生制編制的預(yù)算？績效預(yù)算是應(yīng)按收付實(shí)現(xiàn)制編制的預(yù)算還是按權(quán)責(zé)發(fā)生制編制的預(yù)算？可見，僅僅會計(jì)系統(tǒng)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制而預(yù)算系統(tǒng)未實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，勢必造成“會計(jì)”與“預(yù)算”不匹配，違背了“可比性”原則，會計(jì)報(bào)告的結(jié)果與非“績效”的預(yù)算如何比較？

（三）修改和補(bǔ)充行政法規(guī)

1.修改和補(bǔ)充《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》中“年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃”的規(guī)定

2022年3月1日起施行的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》第七條規(guī)定事業(yè)單位預(yù)算是指事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。但2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》）第十七條規(guī)定建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；2014年的《中華人民共和國預(yù)算法》第十二條規(guī)定各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；2014年的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）規(guī)定改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理；2015年的《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）規(guī)定中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)；2016年財(cái)政部印發(fā)的《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》（財(cái)法〔2016〕5號）規(guī)定建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化三年滾動財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。由此可見，“年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃”既不符合中央文件和《預(yù)算法》的規(guī)定，也不符合實(shí)施預(yù)算績效的客觀需要。

筆者10年前就提出，教育具有遲效性和長效性的特征，就本科教育周期4年而言，不是當(dāng)年投入當(dāng)年就能產(chǎn)出“結(jié)果”的，高等教育要可持續(xù)發(fā)展，高校要實(shí)施預(yù)算績效，必須編制“中期預(yù)算框架”?！绊?xiàng)目支出”要編制中期預(yù)算框架（遺憾的是高校在“項(xiàng)目支出”編制中期預(yù)算框架僅一年就中止了），如果高校“基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”那在“基本支出”要實(shí)施預(yù)算績效，也要編制“中期預(yù)算框架”。Caiden[ 22 ]認(rèn)識到年度預(yù)算與公共服務(wù)持續(xù)性之間的矛盾，指出“年度預(yù)算試圖使用一個(gè)相對靜態(tài)的框架來控制持續(xù)的、動態(tài)的行為，這本身就構(gòu)成了預(yù)算不穩(wěn)定的源泉之一”。目前年度預(yù)算的考核對遲效性高等教育預(yù)算績效只能是短期化和碎片化。

2.修改和補(bǔ)充與“預(yù)算績效”相關(guān)的文件和行政法規(guī)

推動高校實(shí)施預(yù)算績效，應(yīng)在與“預(yù)算績效”相關(guān)文件和行政法規(guī)中修改補(bǔ)充有關(guān)內(nèi)容：規(guī)定高校戰(zhàn)略（特別是財(cái)務(wù)戰(zhàn)略），明確預(yù)算績效的導(dǎo)向；規(guī)定制定高校預(yù)算績效計(jì)劃和編制績效預(yù)算（特別是中期預(yù)算框架）；規(guī)定簽訂績效合同，明確投入方與產(chǎn)出方在“預(yù)算績效”方面的責(zé)、權(quán)、利；規(guī)定編制績效報(bào)告和信息公開與透明制度；規(guī)定預(yù)算績效信息反饋和使用績效信息；規(guī)定績效問責(zé)與績效激勵(lì)。

（四）改變高校經(jīng)費(fèi)投入型撥款

筆者曾指出，目前高等教育的撥款基本上是投入型撥款，即按招生人數(shù)這個(gè)“入口”撥款，而績效撥款是以結(jié)果為導(dǎo)向的“出口”的撥款?！吧鶕芸睢敝贫鹊娜毕荩阂皇菭幷猩藬?shù)，因?yàn)檎猩蕉嘭?cái)政撥款越多，造成擴(kuò)大招生規(guī)模，這是外延式而不是內(nèi)涵式發(fā)展，是重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的機(jī)制；二是按招生人數(shù)（入口）撥款，不是按畢業(yè)生和就業(yè)人數(shù)（出口）撥款，這是重視招生質(zhì)量忽視畢業(yè)生質(zhì)量和就業(yè)質(zhì)量的導(dǎo)向撥款，不是“績效”撥款。“撿到籃里都是菜”“招來學(xué)生就有錢”。中國高校競爭方面存在的主要問題是在高?！叭肟凇碧幐偁帲〒屔矗┒皇窃凇俺隹凇保ň蜆I(yè)市場）上競爭。因?yàn)椤鞍磳W(xué)生人數(shù)撥款”造成招生越多，規(guī)模越大，撥款越多。投入型注重把“蛋糕”做大，把預(yù)算當(dāng)做切“蛋糕”，而不是把精力放在對分到“蛋糕”的那些部門使用的“結(jié)果”考核！如果說“基本支出”是爭招生指標(biāo)，那么“項(xiàng)目支出”是爭項(xiàng)目，可項(xiàng)目爭到后卻不知怎么花，“預(yù)算執(zhí)行率”逼得年底突擊花錢。還應(yīng)指出，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)年底花不了不是會計(jì)部門的責(zé)任，而是項(xiàng)目主管部門的責(zé)任。外延型擴(kuò)張不會轉(zhuǎn)型為內(nèi)涵式發(fā)展，投入型撥款也就不會轉(zhuǎn)型為“績效撥款”。

（五）劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任

筆者曾指出：“根據(jù)誰的財(cái)政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任的原則，省屬高校承擔(dān)國家級課題成員的薪酬不應(yīng)由省屬高校承擔(dān)，部屬高校承擔(dān)省級課題成員的薪酬不應(yīng)由部屬高校承擔(dān)；省屬高校中從事國家級課題主要成員的薪酬不應(yīng)由省財(cái)政的‘基本支出中承擔(dān)支出責(zé)任，部屬高校中從事省級課題主要成員的薪酬不應(yīng)由部屬高校‘按學(xué)生人數(shù)撥款的中央財(cái)政的‘基本支出中承擔(dān)支出責(zé)任?！比绻麖氖驴蒲械目蒲腥藛T的薪酬不是由“項(xiàng)目支出”承擔(dān)而由“基本支出”承擔(dān)，那么，對教育“基本支出”的績效評價(jià)和對科研的“項(xiàng)目支出”的績效評價(jià)能準(zhǔn)確嗎？

四、結(jié)語

從上可知，只有完善對預(yù)算績效的法律法規(guī)建設(shè)，高校預(yù)算績效才能依法推動；只有明確高校預(yù)算績效的戰(zhàn)略導(dǎo)向、制定高校預(yù)算績效計(jì)劃，高校預(yù)算才有績效目標(biāo)；只有編制中期預(yù)算框架，才能使高校預(yù)算既體現(xiàn)戰(zhàn)略導(dǎo)向又符合高等教育遲效性特征，達(dá)到高校可持續(xù)發(fā)展；只有簽訂績效合同，才能確立高校與校內(nèi)各部門之間責(zé)權(quán)利的平等關(guān)系，明確對“結(jié)果”的負(fù)責(zé)③；只有區(qū)分了“結(jié)果”與“效果”，才能體現(xiàn)績效；只有“預(yù)算系統(tǒng)”和“會計(jì)系統(tǒng)”都實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，預(yù)算績效評價(jià)才有對照比較的依據(jù)；只有科學(xué)地設(shè)計(jì)績效評價(jià)指標(biāo)，劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，開展績效評價(jià)，高校預(yù)算績效才能真實(shí)；只有編制績效報(bào)告，并使預(yù)算績效信息公開透明，高校預(yù)算績效才能接受公眾監(jiān)督，預(yù)算績效信息才會有效使用；只有績效問責(zé)與績效激勵(lì)，才能真正錨定績效目標(biāo)，履行績效合同，對“結(jié)果”負(fù)責(zé)，真正達(dá)到“花錢必問效、無效必問責(zé)”；只有改變高校經(jīng)費(fèi)投入型撥款，才能轉(zhuǎn)型到高校預(yù)算績效管理體系中。這些“只有”和“才能”僅是筆者之愚見，希冀在完善高校預(yù)算績效管理中添磚加瓦。

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