肖力軍

摘 要：實(shí)踐中政府投資項(xiàng)目投資控制不到位，竣工決算超過(guò)投資批復(fù)的案例屢有發(fā)生，文章提出以合同管理為核心構(gòu)建成本管控體系。首先以投資批復(fù)確定的成本目標(biāo)作為合同標(biāo)的，形成具體化、可比對(duì)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；其次識(shí)別和分析影響成本的風(fēng)險(xiǎn)因素，選擇應(yīng)對(duì)措施；最后結(jié)合成本目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)防控的要求，通過(guò)合同管理的方法進(jìn)行落實(shí)，在合同規(guī)劃、形成、履行和完成的各階段形成制度化的約束力和執(zhí)行力，控制項(xiàng)目成本，實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)，提高投資效益。

關(guān)鍵詞：政府投資建設(shè)項(xiàng)目 成本管控體系 合同管理

中圖分類號(hào)：F285 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2023）06-079-02

一、成本管控的必要性

成本管控的總體目標(biāo)為在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模的基礎(chǔ)上，控制投資在批復(fù)文件投資額度范圍內(nèi)，即經(jīng)核定的概算應(yīng)作為項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和控制投資的依據(jù)。政府投資建設(shè)項(xiàng)目成本管控是項(xiàng)目外在和內(nèi)在的共同要求。

（一）外在要求

政府投資項(xiàng)目的資金來(lái)源為財(cái)政撥款，本質(zhì)是社會(huì)稅收，因此將成本管控在項(xiàng)目批復(fù)資金額度范圍內(nèi)，保證資金的安全、精準(zhǔn)使用，嚴(yán)格執(zhí)行政府投資的管理規(guī)定，使其發(fā)揮最大的投資效益是成本管控的外在要求。《北京市發(fā)展和改革委員會(huì)北京市財(cái)政局關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)市級(jí)政府性投資建設(shè)項(xiàng)目成本管控若干規(guī)定（試行）的通知（京發(fā)改[2019]990號(hào)）》強(qiáng)調(diào)指出“加強(qiáng)政府投資成本管控，提高投資效益。”同時(shí)相應(yīng)制定一系列管控措施，落實(shí)成本管控責(zé)任。

（二）內(nèi)在需要

建設(shè)項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、技術(shù)要求高、涉及人員多等特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜，主要有不利的地質(zhì)條件、政策調(diào)整、人工材料漲價(jià)、技術(shù)規(guī)范提高標(biāo)準(zhǔn)等相對(duì)客觀因素及不可抗力因素，如疫情影響等。同時(shí)存在因項(xiàng)目建設(shè)單位管理不到位，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行有效的成本管控的制度和措施，各種因素疊加影響，最終都會(huì)以費(fèi)用的形式表現(xiàn)出來(lái)，可能出現(xiàn)決算超概算的情況。因此，控制投資成本是建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)在需要。

二、以合同管理為核心的成本管控體系

實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成本管控目標(biāo)，需要以合同管理為核心構(gòu)建行之有效的成本管控體系，即采用以合同管理為主要手段和措施的合同管理的方法，將成本目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)因素防控措施加入各相關(guān)合同文件的條款中，應(yīng)用組織、法律、技術(shù)等措施從根本上保證實(shí)現(xiàn)成本管控在批復(fù)概算范圍內(nèi)的目標(biāo)。

根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展，在實(shí)施的各階段，成本目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)分析和合同管理的工作內(nèi)容是相互聯(lián)系、相互制約，形成有效的管控體系。

三、成本管控目標(biāo)的確定

以項(xiàng)目的成本管控目標(biāo)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，與對(duì)應(yīng)合同約定的內(nèi)容進(jìn)行匹配，形成有標(biāo)準(zhǔn)、可計(jì)量的分目標(biāo)，作為合同的控制目標(biāo)，即形成合同的標(biāo)的。

政府投資項(xiàng)目的基本建設(shè)程序要求建設(shè)單位根據(jù)初步設(shè)計(jì)圖紙及概算定額編制初步設(shè)計(jì)概算，概算經(jīng)政府投資主管部門批準(zhǔn)后即為控制建項(xiàng)目的最高投資限額和控制目標(biāo)。

投資管控目標(biāo)按投資批復(fù)文件確定，并作為控制衡量標(biāo)準(zhǔn)。隨著工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展不斷深入，在施工圖預(yù)算、合同價(jià)形成、施工過(guò)程中變更金額、結(jié)算及決算的進(jìn)展中層層細(xì)化，逐級(jí)比對(duì)并制約，嚴(yán)格控制，形成相互制約、相互補(bǔ)充的有機(jī)整體，共同組成項(xiàng)目成本管控的目標(biāo)系統(tǒng)。一是投資批復(fù)階段確定成本目標(biāo)，根據(jù)合約規(guī)劃達(dá)成成本分目標(biāo)。二是依據(jù)分目標(biāo)進(jìn)行限額設(shè)計(jì)，施工圖預(yù)算控制在成本目標(biāo)內(nèi)。與分目標(biāo)進(jìn)行比對(duì)，招標(biāo)價(jià)控制在預(yù)算合理額度內(nèi)，最終形成合同價(jià)格。三是合同履行階段，特別關(guān)注變更費(fèi)用，與對(duì)應(yīng)的成本分解目標(biāo)進(jìn)行逐級(jí)對(duì)比分析，并根據(jù)預(yù)警額度進(jìn)行調(diào)整和平衡。四是結(jié)算控制在成本分解目標(biāo)內(nèi)，決算控制批復(fù)概算內(nèi)。

四、成本管控風(fēng)險(xiǎn)因素分析

在合同管理中貫徹風(fēng)險(xiǎn)防控的理念，針對(duì)影響成本目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理、識(shí)別和分析，以合同條款的形式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行預(yù)控以及約定風(fēng)險(xiǎn)形成后的應(yīng)對(duì)措施，減少不利影響。特別關(guān)注設(shè)計(jì)合同、施工合同、監(jiān)理合同等橫向、縱向的關(guān)聯(lián)性，對(duì)下一階段的風(fēng)險(xiǎn)在上一階段進(jìn)行預(yù)控。

政府投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最集中的表現(xiàn)為實(shí)際投資超出批復(fù)投資，具體表現(xiàn)為預(yù)算超出批復(fù)概算、結(jié)算超出預(yù)算等不利情況。項(xiàng)目影響投資形成的因素眾多且繁雜，相互影響。

（一）基本建設(shè)程序和制度執(zhí)行不規(guī)范

1.建設(shè)單位對(duì)成本管控的認(rèn)識(shí)不到位，管理制度、流程不完善。對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量、安全缺乏協(xié)調(diào)管理，如招標(biāo)不及時(shí)、甲供材延誤、頻繁改變施工內(nèi)容等，最終都會(huì)以資金成本的補(bǔ)償為解決途徑。

2.基本建設(shè)程序沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)，比如招標(biāo)階段應(yīng)招不招或者先干后招，合同價(jià)格沒(méi)有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，突破投資成本。

3.在建設(shè)過(guò)程中，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行投資批復(fù)，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，最終的集中體現(xiàn)就是投資成本增加。

（二）法規(guī)條例和技術(shù)規(guī)范影響

新工藝、新技術(shù)、新規(guī)范引起的投資增加，比如機(jī)電安裝中抗震支吊架的強(qiáng)制條款的實(shí)施增加投資約20元/平方米。

（三）不可預(yù)見因素

不可預(yù)見因素多樣，如在2020年的新冠疫情期間，施工中的建設(shè)項(xiàng)目均感受到影響，采取的一系列防控措施，必然增加項(xiàng)目投資成本。

（四）客觀條件等限制

地質(zhì)條件不利、拆遷不到位、價(jià)格波動(dòng)等因素的限制，會(huì)增加項(xiàng)目投資成本。如由于項(xiàng)目審批、實(shí)施周期較長(zhǎng)，人工、材料等價(jià)格波動(dòng)影響顯著，如人工調(diào)差會(huì)增加成本約1%～2%。

五、以合同管理作為成本管控體系的核心

（一）合同管理的基本原則

建筑行業(yè)的項(xiàng)目合同具有投入的資金大、履行的時(shí)間長(zhǎng)、涉及的單位多等特點(diǎn)，要以依法制定合同為基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)合同的執(zhí)行傳遞和實(shí)施相關(guān)的行為為準(zhǔn)則。

1.建立相關(guān)合同管理制度。全面統(tǒng)籌考慮建立、健全合同管理制度。在項(xiàng)目各個(gè)階段，綜合考慮質(zhì)量、進(jìn)度、投資的相互制約和促進(jìn)，時(shí)刻保持風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、關(guān)注細(xì)節(jié)、數(shù)據(jù)體現(xiàn)、有效處理，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和減少風(fēng)險(xiǎn)損害。

2.在合同條款中設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)防控措施。在合同條款的設(shè)置中，要兼顧風(fēng)險(xiǎn)防控措施的連貫性、前置性和動(dòng)態(tài)性，下一環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)在上一環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)避，特別關(guān)注各個(gè)合同的關(guān)聯(lián)性。（1）取得投資批復(fù)后，可以利用BIM技術(shù)或文字描述，構(gòu)建和固化建筑模型，不能隨意調(diào)整。（2）設(shè)計(jì)階段。在設(shè)計(jì)合同中約定以投資批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)分解投資，實(shí)行限額設(shè)計(jì)，同時(shí)約定設(shè)計(jì)變更比例和獎(jiǎng)懲條款，如控制變更在限額設(shè)計(jì)的3%以內(nèi)，保證設(shè)計(jì)質(zhì)量，減少交叉碰撞、功能調(diào)整等變更。（3）實(shí)施階段。在施工合同中約定，施工單位有審圖和現(xiàn)場(chǎng)踏勘的義務(wù)，現(xiàn)場(chǎng)洽商不能超過(guò)合同額的5%，不能以變更洽商沒(méi)有確定為理由不進(jìn)行施工。同時(shí)針對(duì)施工的變更洽商進(jìn)行可行性、經(jīng)濟(jì)性、必要性論證后才能實(shí)施。

3.不可預(yù)見因素的應(yīng)對(duì)措施。不可預(yù)見的情況對(duì)于投資的影響是最為不可控制的，包括造成影響的范圍、時(shí)間、程度以及投資。合同中要約定處理不可預(yù)見的因素，如真實(shí)記錄現(xiàn)場(chǎng)情況包括投入的人員、物資和持續(xù)的時(shí)間等，在保證安全的情況下減少損失，本著公平合理、如實(shí)結(jié)算的原則控制投資。

同時(shí)，在制定成本目標(biāo)和合約規(guī)劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目情況適當(dāng)考慮預(yù)留部分費(fèi)用，以備不時(shí)之需。

（二）各階段合同管理控制重點(diǎn)

在合同規(guī)劃、合同形成、合同履行、合同完成等環(huán)節(jié)，合理匹配成本目標(biāo)在各階段的控制額度，分析風(fēng)險(xiǎn)因素，將風(fēng)險(xiǎn)防控的理念融會(huì)貫通，全面考慮法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)因素形成合同條款，規(guī)范合同涉及的各項(xiàng)事務(wù)，采取主動(dòng)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)成本管控目標(biāo)。

1.合同規(guī)劃的編制。取得項(xiàng)目投資批復(fù)文件后，開展施工建設(shè)工作，首要任務(wù)就是做好合同規(guī)劃。合同規(guī)劃要統(tǒng)籌項(xiàng)目的法規(guī)政策規(guī)定、時(shí)間進(jìn)度要求、工作界面的銜接、資金使用計(jì)劃等各方面情況，同時(shí)做到批復(fù)文件的投資成本目標(biāo)的合理匹配。編制合同規(guī)劃的主要原則（1）與投資目標(biāo)分解結(jié)合，具體到簽訂獨(dú)立合同的細(xì)度和深度。如有重大差異，應(yīng)分析原因，調(diào)整金額，并做好記錄。（2）根據(jù)投資批復(fù)文件核準(zhǔn)的采購(gòu)方式，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的法規(guī)、政策，并以項(xiàng)目總進(jìn)度計(jì)劃為依據(jù)，兼顧合同之間的關(guān)聯(lián)性、時(shí)效性，明確招采工作的啟動(dòng)、進(jìn)程時(shí)間。（3）合同標(biāo)段的劃分以有利于管理及實(shí)際操作為標(biāo)準(zhǔn)，不重不漏，銜接有序。

2.合同的形成與簽訂。合同形成對(duì)項(xiàng)目建設(shè)工作的開展是否順利、投資目標(biāo)是否達(dá)成起到了決定性的作用，確定了項(xiàng)目參與各方的實(shí)施目標(biāo)。通過(guò)簽訂委托合同，制定完善的各方行為規(guī)則，協(xié)調(diào)質(zhì)量、安全、進(jìn)度的關(guān)系，明確各參建單位應(yīng)實(shí)施的義務(wù)和應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，各司其職，保證項(xiàng)目建設(shè)的完成。（1）一般政府投資項(xiàng)目均通過(guò)招投標(biāo)程序確定參建單位，形成相關(guān)合同。招投標(biāo)階段是建設(shè)項(xiàng)目施工合同的起始階段，具有基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用。重視相關(guān)法規(guī)、政策的學(xué)習(xí)和執(zhí)行，杜絕出現(xiàn)違規(guī)行為，比如招標(biāo)中的應(yīng)招未招、先干后招的情況。（2）在此階段，形成施工、設(shè)備采購(gòu)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等各類合同，對(duì)合同條款要深入研究，特別是要對(duì)合同之間的關(guān)聯(lián)性條款統(tǒng)籌考慮。如在資金支付條款中，施工單位工程款按月度完成產(chǎn)值支付，監(jiān)理費(fèi)和設(shè)計(jì)費(fèi)的支付按工程出地面、封頂、竣工等階段支付，造成了執(zhí)行中標(biāo)準(zhǔn)體系不一致的情況，監(jiān)理費(fèi)和設(shè)計(jì)費(fèi)建議統(tǒng)一按施工產(chǎn)值完成一定比例后支付。（3）在成本管控的環(huán)節(jié)中，設(shè)計(jì)階段是最重要的階段，決定了項(xiàng)目成本形成的70%～80%，而限額設(shè)計(jì)對(duì)成本目標(biāo)控制有著決定性的作用。因此在設(shè)計(jì)合同中明確設(shè)計(jì)內(nèi)容，將限額設(shè)計(jì)的要求在合同中約定，保證設(shè)計(jì)成果文件的質(zhì)量、進(jìn)度，奠定工程建設(shè)和成本控制順利完成的基礎(chǔ)。（4）在招標(biāo)階段，對(duì)招標(biāo)文件、招標(biāo)控制價(jià)、合同文本進(jìn)行審核和控制，保證相關(guān)成果與投資批復(fù)文件的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和投資保持一致；與法規(guī)條例和市場(chǎng)價(jià)格水平保持一致；與圖紙和現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況保持一致。（5）合同文本內(nèi)容根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況對(duì)標(biāo)準(zhǔn)文件進(jìn)行個(gè)性化調(diào)整，確定范圍、價(jià)格、調(diào)整價(jià)格方式、費(fèi)用支付、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工期等內(nèi)容。

3.合同履行。合同的履行是指合同的雙方正確、適當(dāng)、全面地完成合同中規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)的行為，保證資金的合理使用、投資的有效控制，這個(gè)階段的管理重點(diǎn)是預(yù)警及時(shí)、變更可控。（1）對(duì)合同履行實(shí)施動(dòng)態(tài)管理和預(yù)警制度。對(duì)合同履行實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，主要體現(xiàn)建立相應(yīng)的管理流程和制度，建立審批流程和臺(tái)賬管理制度，包括合同簽訂臺(tái)賬、支付臺(tái)賬等，在此基礎(chǔ)上建立工程造價(jià)動(dòng)態(tài)管理與控制表，及時(shí)掌握對(duì)工程投資的影響，設(shè)置預(yù)警紅線額度，采取有效措施進(jìn)行調(diào)整。（2）采用價(jià)值工程對(duì)工程變更進(jìn)行甄別。合同履行期間，工程變更的發(fā)生、施工方案的變化是引起投資變化的主要原因。引用價(jià)值工程的思路和方法，對(duì)多方案通過(guò)功能分析、成本分析，在完成價(jià)值分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行方案比選及優(yōu)化，針對(duì)實(shí)施必要性、方案合理性及費(fèi)用經(jīng)濟(jì)性全面分析，特別是杜絕隨意調(diào)整施工方案的情況發(fā)生，達(dá)到成本管控的目的。

如某熱力項(xiàng)目，熱力管道保溫材料進(jìn)行調(diào)整，建設(shè)單位通過(guò)研究，新型材料APF復(fù)合保溫材料改變了傳統(tǒng)保溫材料的熱損失大、不耐水浸泡、易脫落、不能長(zhǎng)期耐受150℃高溫的缺陷。經(jīng)過(guò)全壽命周期成本測(cè)算，雖然在短期內(nèi)，APF復(fù)合保溫價(jià)格高于傳統(tǒng)保溫材料價(jià)格，但降低了后期使用及維護(hù)費(fèi)用。該項(xiàng)目由于論證充分，在后期決算評(píng)審中得到認(rèn)可。（3）如經(jīng)過(guò)論證的確需要發(fā)生的費(fèi)用要做到資料完整、準(zhǔn)確、合規(guī)，及時(shí)根據(jù)規(guī)定上報(bào)原投資批復(fù)單位進(jìn)行調(diào)整確認(rèn)。同時(shí)，采取必要的措施進(jìn)行平衡，減少對(duì)投資的影響。（4）合同結(jié)算及項(xiàng)目決算階段。合同約定的建設(shè)內(nèi)容完成后，最終的投資體現(xiàn)即工程結(jié)算，保證結(jié)算資料的有效性、完整性、合規(guī)性，結(jié)算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，全面反映項(xiàng)目實(shí)際成本，合理控制投資，逐項(xiàng)與成本目標(biāo)進(jìn)行比對(duì)、總結(jié)和分析。在此基礎(chǔ)上完成項(xiàng)目決算工作，確定項(xiàng)目的最終投資，并與投資批復(fù)進(jìn)行對(duì)比分析，即：實(shí)際建設(shè)的內(nèi)容是否與初步設(shè)計(jì)方案一致、決算投資是否超過(guò)投資批復(fù)。

六、結(jié)論

政府投資項(xiàng)目要構(gòu)建以合同管理為核心的目成本管控體系，以目標(biāo)成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)，分析和識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素。采用合同管理措施，依法制定合同和嚴(yán)格執(zhí)行合同，對(duì)控制環(huán)節(jié)進(jìn)行制度化、目標(biāo)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，保證項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程、全方位的貫徹執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)在完成建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模的基礎(chǔ)上控制項(xiàng)目成本在投資批復(fù)范圍內(nèi)的控制目標(biāo)，有效提高投資效益。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：北京北咨工程咨詢有限公司 北京 100025）

（責(zé)編：紀(jì)毅）