李黎丹 鄭愛翔

［摘要］終身職業(yè)技能培訓(xùn)是提升勞動(dòng)者技能素質(zhì)，開發(fā)勞動(dòng)者可持續(xù)就業(yè)能力的重要舉措。以2010—2022年國家層面的30份終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策文本為研究對(duì)象，基于政策工具視角，結(jié)合終身職業(yè)技能培訓(xùn)四要素構(gòu)建二維分析框架，并采用內(nèi)容分析法對(duì)我國終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策內(nèi)容進(jìn)行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，我國終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策體系已基本形成，但政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分布不夠均衡，政策對(duì)關(guān)鍵培訓(xùn)要素的支持體系不夠完善。未來應(yīng)平衡工具組合，注重政策工具的結(jié)構(gòu)優(yōu)化；完善政策支持，推動(dòng)終身職業(yè)技能培訓(xùn)四要素均衡發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］終身職業(yè)技能培訓(xùn)；政策工具；政策文本；內(nèi)容分析；終身職業(yè)技能培訓(xùn)四要素

［作者簡介］李黎丹（1987- ），女，湖南永州人，湖南外貿(mào)職業(yè)學(xué)院國際商務(wù)學(xué)院，講師，碩士。（湖南 長沙 ?410200）鄭愛翔（1979- ），男，江蘇東臺(tái)人，無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院副院長，教授，博士。（江蘇 ?無錫 ?214121）

［基金項(xiàng)目］本文系2017年度國家社科基金項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中職業(yè)能力動(dòng)態(tài)演進(jìn)及支持政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17BGL153，項(xiàng)目主持人：鄭愛翔）、2022年江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大項(xiàng)目“人口老齡化背景下江蘇省勞動(dòng)力技能結(jié)構(gòu)優(yōu)化及政策響應(yīng)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2022SJZDO82，項(xiàng)目主持人：鄭愛翔）和江蘇省習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心“學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神”2023年度研究專項(xiàng)課題“基于高質(zhì)量充分就業(yè)的江蘇終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度研究”（課題主持人：鄭愛翔）的階段性研究成果。

［中圖分類號(hào)］G710 ? ?［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ? ?［文章編號(hào)］1004-3985（2023）13-0105-08

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告提出，要“健全終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，推動(dòng)解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾”。就業(yè)是最大的民生，就業(yè)問題一直是我國政府經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。當(dāng)前，我國勞動(dòng)力市場面臨著雙重矛盾：一方面是由摩擦性和結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致的就業(yè)困難和自然失業(yè)，另一方面是勞動(dòng)者的職業(yè)技能無法適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。人力資本的積累是當(dāng)務(wù)之急，而職業(yè)技能培訓(xùn)能夠幫助勞動(dòng)者全面提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，有效緩解勞動(dòng)力市場技能人才短缺的結(jié)構(gòu)性矛盾。

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視終身職業(yè)技能培訓(xùn)問題。2018年，《國務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》提出“面向城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者，完善從勞動(dòng)預(yù)備開始，到勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)并貫穿學(xué)習(xí)和職業(yè)生涯全過程的終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策”。終身職業(yè)技能培訓(xùn)被賦予了特殊的期望和使命，成為支撐新時(shí)代我國實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略和就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的重要舉措。

從學(xué)界看，職業(yè)技能培訓(xùn)終身化研究可以追溯至早期的終身教育研究。“終身教育”理念最早由Lengrand（1965）提出。Lengrand認(rèn)為，終身教育是對(duì)傳統(tǒng)教育形態(tài)的超越和升華，是每個(gè)人持續(xù)一生實(shí)現(xiàn)自我、適應(yīng)社會(huì)的必需課題。就國內(nèi)而言，終身教育的研究姍姍來遲。改革開放后，張人杰、梁忠義、張渭城等學(xué)者率先將終身教育理念引入我國。1995年，“建立和完善終身教育體系”被寫入《中華人民共和國教育法》，自此終身教育研究逐漸開始真正的多元化和主流化。國內(nèi)學(xué)者圍繞著終身教育的比較研究、終身教育的概念辨析、終身教育的價(jià)值內(nèi)涵、終身教育體系構(gòu)建、終身教育與各類教育的關(guān)系、終身教育立法等議題展開研究，取得了豐富的研究成果。其中，職業(yè)教育終身化研究是學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)之一。吳雪萍在《面向可持續(xù)發(fā)展的終身職業(yè)教育》一文中從人力資源開發(fā)、勞動(dòng)力就業(yè)保障和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展三個(gè)層面強(qiáng)調(diào)了發(fā)展終身職業(yè)教育的必要性。湯霓、石偉平在《職業(yè)教育發(fā)展終身化趨勢及其思考》一文中指出我國職業(yè)教育終身化發(fā)展面臨三大瓶頸：一是職前教育與職后培訓(xùn)溝通銜接不暢，二是職業(yè)教育和培訓(xùn)的內(nèi)容方式無法滿足學(xué)習(xí)者的需求，三是職后培訓(xùn)缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。張盈在《我國職業(yè)教育終身化發(fā)展的障礙與路徑》一文中分析了當(dāng)前我國職業(yè)教育終身化發(fā)展的主要障礙，并從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、打破關(guān)系壁壘、強(qiáng)化質(zhì)量管理三個(gè)方面探索了職業(yè)教育終身化路徑。

然而，目前我國關(guān)于終身職業(yè)技能培訓(xùn)的研究較少，并且研究主題大多聚焦職業(yè)技能培訓(xùn)體系、職業(yè)技能培訓(xùn)制度、農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)等，缺乏對(duì)終身職業(yè)技能培訓(xùn)相關(guān)政策的研究，尤其是從政策工具的視角展開的研究屈指可數(shù)。因此，本文以2010—2022年國家政策文本為研究對(duì)象，關(guān)注政策工具的選擇偏好及特點(diǎn)，以梳理我國終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策發(fā)展現(xiàn)狀，探索提升我國終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策質(zhì)量的有效路徑。

二、研究方法與過程

（一）政策文本選擇

本文所選取的終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策文本主要通過北大法寶數(shù)據(jù)庫以及國務(wù)院、人社部等相關(guān)政府官方網(wǎng)站進(jìn)行收集。為確保政策文本的權(quán)威性和代表性，按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行文本篩選：一是政策文本均來自國家層面，地方規(guī)章、辦法和意見等未納入本文選取范圍；二是選取的政策文本均與我國終身職業(yè)技能培訓(xùn)直接相關(guān)；三是政策文本涉及的內(nèi)容有較強(qiáng)的針對(duì)性，而不僅僅是政策目標(biāo)表述。最終，確定有效文本樣本30件作為本文的分析對(duì)象。

（二）研究方法

本文采用內(nèi)容分析法對(duì)終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策文本展開研究。內(nèi)容分析法是兼具系統(tǒng)性和客觀性的一種量化研究方法，通過編碼、分類、語義判斷等把非結(jié)構(gòu)化的文本內(nèi)容轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，從而揭示和挖掘文本中所蘊(yùn)含的價(jià)值。內(nèi)容分析法通常包括“界定研究問題—篩選研究樣本—構(gòu)建研究框架—定義分析單元—確定編碼體系—編碼統(tǒng)計(jì)與數(shù)據(jù)分析”六個(gè)環(huán)節(jié)。本文采取節(jié)點(diǎn)式的文本編碼形式，首先確定研究主題，然后結(jié)合政策文本設(shè)定編碼節(jié)點(diǎn)，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建矩陣分析框架，最終形成系統(tǒng)化的編碼體系。

（三）研究過程

1.確定分析框架。X維度：政策工具五維度。政策工具是政府為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)所使用的具體手段、技術(shù)、方法和機(jī)制。目前比較權(quán)威的政策工具分類主要有：Rothwell和Zegveld的三分法，即根據(jù)政策結(jié)構(gòu)和影響范圍將政策工具分為供給性、需求性和環(huán)境型三種形態(tài)；Lowi的四分法，即充分考慮到政府的強(qiáng)制力，提出分配、監(jiān)管、建制及再分配四種政策工具；Schneider和Ingram的五分法，即根據(jù)政策目標(biāo)與群體行為之間的關(guān)系，分為權(quán)威工具、激勵(lì)工具、符號(hào)與規(guī)勸工具、能力工具以及學(xué)習(xí)工具。

職業(yè)技能培訓(xùn)政策作為重要的公共政策之一，涉及數(shù)量龐大的勞動(dòng)群體。不同群體對(duì)于職業(yè)技能培訓(xùn)的需求與行為態(tài)度存在較大差異，需要政府運(yùn)用不同的政策工具進(jìn)行引導(dǎo)?？紤]到Schneider和Ingram的五分法涉及維度豐富、適應(yīng)性強(qiáng)，且在同類型政策文本研究中廣受推崇，因此本研究選擇此方法，將5類政策工具細(xì)分為20小類，構(gòu)成本文政策工具的具體分析維度。其中，權(quán)威工具表現(xiàn)為政策對(duì)各層級(jí)政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及相關(guān)人員的強(qiáng)制性約束或指導(dǎo)，子工具包含權(quán)力處分、機(jī)構(gòu)管理、監(jiān)督管控；激勵(lì)工具指政府通過直接或間接補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等政策鼓勵(lì)各級(jí)政府、高校、企業(yè)以及勞動(dòng)者個(gè)體積極參與終身職業(yè)技能培訓(xùn)，子工具包含財(cái)政激勵(lì)、身份優(yōu)待、績效評(píng)估和利益獎(jiǎng)勵(lì)；符號(hào)與規(guī)勸工具表現(xiàn)為政策對(duì)目標(biāo)群體價(jià)值理念的影響和改變，子工具包含價(jià)值倡導(dǎo)、理據(jù)、典型和勸誡；能力工具指政府通過向目標(biāo)群體提供設(shè)施建設(shè)、培訓(xùn)及組織管理等資源推動(dòng)終身職業(yè)技能培訓(xùn)的落實(shí)，子工具包含保障支持、基礎(chǔ)建設(shè)、管理運(yùn)行、技能培訓(xùn)和信息平臺(tái)；學(xué)習(xí)工具指為政策目標(biāo)群體提供相對(duì)開放的選擇和評(píng)估權(quán)力，激發(fā)其參與終身職業(yè)技能培訓(xùn)的內(nèi)生動(dòng)力，子工具包含權(quán)力下放、戰(zhàn)略規(guī)劃、基層參與和自我評(píng)估。

Y維度：終身職業(yè)技能培訓(xùn)四要素（培訓(xùn)對(duì)象、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式和培訓(xùn)保障）。終身職業(yè)技能培訓(xùn)，“終身”是關(guān)鍵。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》， “終身”主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是培訓(xùn)對(duì)象的全納性，既包括就業(yè)人員，也包括待業(yè)人員和創(chuàng)業(yè)人員，覆蓋了全體勞動(dòng)者；二是培訓(xùn)補(bǔ)貼可以從勞動(dòng)預(yù)備開始享受，持續(xù)到勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，貫穿勞動(dòng)者職業(yè)技能學(xué)習(xí)和終身職業(yè)生涯；三是技能評(píng)價(jià)激勵(lì)政策覆蓋勞動(dòng)者技能培訓(xùn)以及就業(yè)創(chuàng)業(yè)全過程，暢通了技能人才發(fā)展與上升渠道；四是為勞動(dòng)者提供全方位的培訓(xùn)保障，讓全體勞動(dòng)者無后顧之憂地參與職業(yè)技能培訓(xùn)。

基于上述分析，本文構(gòu)建了終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策二維研究框架（見圖1）。

2.政策文本編碼與統(tǒng)計(jì)。首先，定義分析單元和分析類目。本文將搜集到的終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策文本中的相關(guān)條款，甚至是具體條款中的某一句表述作為分析單元。分析類目則是指政策工具維度和終身職業(yè)技能培訓(xùn)要素維度以及其所包含的各子類。其次，對(duì)遴選出來的30份政策樣本進(jìn)行編碼，整理出251條具有代表性的政策條款，并將其歸類到相應(yīng)的分析類目中。編碼規(guī)則如下：政策編號(hào)——條款序列號(hào)。最后，按照終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策二維研究框架進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得出終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策工具的分布情況。

三、政策文本量化分析

（一）政策工具的基本使用情況分析

通過對(duì)30份政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策綜合運(yùn)用了權(quán)威工具、激勵(lì)工具、符號(hào)與規(guī)勸工具、能力工具以及學(xué)習(xí)工具，同時(shí)兼顧培訓(xùn)對(duì)象、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式、培訓(xùn)保障四個(gè)終身職業(yè)技能培訓(xùn)要素，對(duì)我國職業(yè)技能培訓(xùn)終身化發(fā)展起到了重要的引導(dǎo)、推動(dòng)和規(guī)制作用。整體來看，能力工具是最主要的政策工具，占比高達(dá)49.40%；其次是學(xué)習(xí)工具、激勵(lì)工具和權(quán)威工具，分別占比17.93%、13.94%、10.36%；占比最低的是符號(hào)與規(guī)勸工具，僅為8.37%。

在能力工具中，技能培訓(xùn)占比最高，達(dá)17.13%，這與政策主題密切相關(guān)；其后依次是基礎(chǔ)建設(shè)（10.36%）、管理運(yùn)行（9.16%）、保障支持（8.37%）、信息平臺(tái)（4.38%）。在學(xué)習(xí)工具中，戰(zhàn)略規(guī)劃占比最高，達(dá)9.96%；其次是基層參與和自我評(píng)估，分別占比3.98%、3.19%；權(quán)力下放僅占比0.80%。在激勵(lì)工具中，財(cái)政激勵(lì)占比最高，達(dá)7.57%；其后依次是身份優(yōu)待（3.19%）、績效評(píng)估（2.79%）、利益獎(jiǎng)勵(lì)（0.04%）。在權(quán)威工具中，監(jiān)督管控占比最高，達(dá)5.98%；其次是機(jī)構(gòu)管理，占比3.59%；權(quán)力處分僅占比0.80%。符號(hào)與規(guī)勸工具內(nèi)部分布比較均勻，價(jià)值倡導(dǎo)和勸誡各占2.39%，典型和理據(jù)分別占比1.99%、1.59%。

（二）終身職業(yè)技能培訓(xùn)四要素的政策工具應(yīng)用情況

從政策工具作用于終身職業(yè)技能培訓(xùn)要素的整體分布（見表1）來看，培訓(xùn)保障和培訓(xùn)對(duì)象是政策工具發(fā)揮效用最強(qiáng)的兩大要素，分別占比36.65%和29.89%，而針對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容（16.33%）和培訓(xùn)方式（17.13%）的政策工具使用比例明顯少于其他兩個(gè)要素。從終身職業(yè)技能培訓(xùn)四要素中每類政策工具的覆蓋情況來看，能力工具在四要素中都發(fā)揮了比較重要的作用，說明能力建設(shè)是我國終身職業(yè)技能培訓(xùn)體系建設(shè)的主要推動(dòng)力。在培訓(xùn)保障這一要素中，能力工具的應(yīng)用最為頻繁，學(xué)習(xí)工具和權(quán)威工具也得到了一定程度的應(yīng)用，但激勵(lì)工具和符號(hào)與規(guī)勸工具的應(yīng)用相對(duì)較少。在培訓(xùn)對(duì)象要素中，除了能力工具的頻繁應(yīng)用，激勵(lì)工具和學(xué)習(xí)工具也發(fā)揮了一定作用，而權(quán)威工具應(yīng)用很少。在培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)方式兩大要素中，政策工具的應(yīng)用幾乎全部集中在能力工具，其他四類工具的應(yīng)用較為缺乏，尤其是權(quán)威工具和符號(hào)與規(guī)勸工具在培訓(xùn)內(nèi)容要素上完全沒有發(fā)揮作用。

四、主要結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

本文基于政策工具視角，對(duì)我國終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策文本進(jìn)行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)：我國終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策體系已基本形成，國家出臺(tái)的系列政策文件涵蓋了戰(zhàn)略規(guī)劃、培訓(xùn)目標(biāo)、基礎(chǔ)建設(shè)、管理運(yùn)行和培訓(xùn)保障等方面，形成了較為清晰的政策發(fā)展脈絡(luò)，但仍存在一定問題。一方面，政策工具的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)分布不夠均衡。從政策工具的應(yīng)用情況來看，終身職業(yè)技能培訓(xùn)四要素都呈現(xiàn)出對(duì)能力工具的過度依賴，而符號(hào)與規(guī)勸工具較為缺乏，權(quán)威工具應(yīng)用偏少，激勵(lì)工具與學(xué)習(xí)工具使用不足。能力工具使用頻次幾乎是其他四類工具之和，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在一定失衡現(xiàn)象，尤其是信息平臺(tái)工具使用頻次過低。另一方面，政策對(duì)終身職業(yè)技能培訓(xùn)四要素的支持體系不夠完善。目前我國圍繞終身職業(yè)技能培訓(xùn)出臺(tái)了一些規(guī)劃性文件和實(shí)施意見，但相關(guān)立法體系亟須完善。政策對(duì)培訓(xùn)對(duì)象和培訓(xùn)保障這兩大要素較為重視，但尚未構(gòu)建完備的技能人才培養(yǎng)體系；對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)方式的支持較為欠缺，符號(hào)與規(guī)勸工具、權(quán)威工具等政策工具的核心作用發(fā)揮不充分。

（二）建議

為進(jìn)一步發(fā)揮政策對(duì)推動(dòng)終身職業(yè)技能培訓(xùn)的效用，亟須從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，完善政策支持體系，調(diào)整政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加大對(duì)終身職業(yè)技能培訓(xùn)四要素的支持。

1.平衡政策工具組合，注重政策工具的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。第一，重視符號(hào)與規(guī)勸工具應(yīng)用，提高政策認(rèn)知度。全面、正確地認(rèn)識(shí)和理解政策，是政策得以順利實(shí)施的重要基礎(chǔ)。符號(hào)與規(guī)勸工具能夠影響政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)知與態(tài)度，而目前我國終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策中符號(hào)與規(guī)勸工具缺位較為嚴(yán)重，不利于政策的有效執(zhí)行。因此，一方面，政府要運(yùn)用價(jià)值倡導(dǎo)、理據(jù)等工具，擴(kuò)大重要政策的知曉面，讓政策目標(biāo)群體意識(shí)到終身職業(yè)技能培訓(xùn)的重要性。具體可通過全國范圍的政策宣講會(huì)、專題培訓(xùn)、新聞發(fā)布會(huì)、線上微講堂和權(quán)威媒體報(bào)道等方式，廣泛宣傳終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策對(duì)于促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要意義，解讀重要的政策規(guī)定、服務(wù)指南等內(nèi)容，增強(qiáng)政策目標(biāo)群體對(duì)政策的理解和認(rèn)同。另一方面，要加強(qiáng)典型工具的應(yīng)用。通過職業(yè)技能競賽、崗位練兵、技能比武和優(yōu)秀技能人才表彰等多種形式，樹立優(yōu)秀技能人才典型，助力形成“社會(huì)崇尚技能、人人學(xué)習(xí)技能、人人擁有技能”的技能型社會(huì)。近年來，人社部積極開展全國范圍的行業(yè)職業(yè)技能大賽以及中華技能大獎(jiǎng)、全國技術(shù)能手等評(píng)選活動(dòng)，大力弘揚(yáng)工匠精神和勞動(dòng)精神，提高技能人才的社會(huì)地位。各地方政府部門也可以利用博物館、職業(yè)院校、文化館等場所，開設(shè)優(yōu)秀技能展示、技能學(xué)習(xí)互動(dòng)和新興職業(yè)體驗(yàn)區(qū)域，引導(dǎo)新時(shí)代青年走上技能成長、技能報(bào)國之路。

第二，適當(dāng)增加權(quán)威工具應(yīng)用，推動(dòng)政策全面落地。權(quán)威工具是指政府通過規(guī)定、要求、禁止和監(jiān)管等手段為終身職業(yè)技能培訓(xùn)提供權(quán)威保障，具有強(qiáng)制性、服從性和低成本等特點(diǎn)，是推動(dòng)政策快速落地的有效工具之一。自黨的十八大以來，我國一直在全面推進(jìn)“放管服”改革，針對(duì)終身職業(yè)技能培訓(xùn)政府已經(jīng)做了大量服務(wù)工作，解決了技能培訓(xùn)的財(cái)政支出、基礎(chǔ)設(shè)施以及資源統(tǒng)籌等基本問題，然而在放管結(jié)合方面還有待加強(qiáng)。一是要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確主體責(zé)任與義務(wù)。終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策涉及面廣，政策執(zhí)行具有高度復(fù)雜性。因此，需由人社部牽頭，聯(lián)合多部委力量成立全國領(lǐng)導(dǎo)小組，從國家層面統(tǒng)籌終身職業(yè)技能培訓(xùn)的總體目標(biāo)和方向，壓實(shí)地方政府主體責(zé)任，明確職業(yè)學(xué)校培養(yǎng)技能人才的法定職責(zé)和行業(yè)企業(yè)參與終身職業(yè)技能培訓(xùn)的法定義務(wù)，凝聚多方合力，抓好政策落實(shí)。二是強(qiáng)化政策實(shí)施全過程監(jiān)管。政府要構(gòu)建科學(xué)的全過程監(jiān)管體系，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式。其中，政策實(shí)施前應(yīng)嚴(yán)格履行調(diào)研論證程序，充分吸收與職業(yè)技能培訓(xùn)相關(guān)的行業(yè)企業(yè)、專家學(xué)者以及各行各業(yè)勞動(dòng)者的意見和建議，制定職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化操作指南和監(jiān)管要求，使政策執(zhí)行主體找準(zhǔn)落腳點(diǎn)和著力點(diǎn)。在政策實(shí)施過程中，要深度核查基層政府、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)等開展職業(yè)技能培訓(xùn)的真實(shí)情況，包括培訓(xùn)對(duì)象是否精準(zhǔn)、培訓(xùn)內(nèi)容是否全面、培訓(xùn)方式是否有效、培訓(xùn)保障是否到位等，嚴(yán)格懲處違規(guī)培訓(xùn)行為。同時(shí)，引入專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，密切跟蹤監(jiān)測政策實(shí)施情況，及時(shí)掌握政策執(zhí)行效果及影響。在政策執(zhí)行完成后，要對(duì)照政策目標(biāo)分析執(zhí)行效果，并強(qiáng)化目標(biāo)考核。通過核驗(yàn)培訓(xùn)成果、抽查培訓(xùn)文件和核查培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)使用情況等形式，綜合評(píng)定各政策執(zhí)行主體的職業(yè)技能培訓(xùn)情況。

第三，強(qiáng)化激勵(lì)工具與學(xué)習(xí)工具應(yīng)用，激發(fā)參與培訓(xùn)動(dòng)力。終身職業(yè)技能培訓(xùn)需要持續(xù)投入時(shí)間、金錢和人力資源，短期成本比長期收益更明顯，因此部分企業(yè)和個(gè)人往往不愿意投資培訓(xùn)。因此，一方面，政府應(yīng)綜合運(yùn)用學(xué)習(xí)工具，下放培訓(xùn)權(quán)力，鼓勵(lì)多元主體參與。政府要鼓勵(lì)各地執(zhí)行部門結(jié)合地域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)打造特色培訓(xùn)品牌，開發(fā)兼具實(shí)用性、效益性、可持續(xù)性的職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目。例如，浙江省常山縣成立了“常山阿姨事業(yè)發(fā)展服務(wù)中心”，持續(xù)為勞動(dòng)者提供崗前基礎(chǔ)技能、崗位進(jìn)階能力等家政技能培訓(xùn)，還開設(shè)了職業(yè)經(jīng)理人、政策宣講員、家政師資等培訓(xùn)班，以及聯(lián)合高校和龍頭家政企業(yè)搭建培訓(xùn)基地，開展訂單式人才培養(yǎng)，暢通“常山阿姨”的終身職業(yè)發(fā)展路徑，打造出“常山阿姨”家政服務(wù)品牌。同時(shí)，政府還要引導(dǎo)企業(yè)及勞動(dòng)者定期進(jìn)行自我評(píng)估，關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，發(fā)現(xiàn)自身的技能培訓(xùn)需求，激發(fā)其主動(dòng)參與終身職業(yè)技能培訓(xùn)的內(nèi)生動(dòng)力。另一方面，政府可運(yùn)用財(cái)政激勵(lì)、績效評(píng)估和利益獎(jiǎng)勵(lì)工具對(duì)參與培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行正向激勵(lì)。針對(duì)企業(yè)，政府可以加大培訓(xùn)支持力度，為企業(yè)提供稅收優(yōu)惠、免息貸款和人才支持等政策，并根據(jù)培訓(xùn)績效評(píng)估結(jié)果劃分優(yōu)待等級(jí)，給予相應(yīng)的利益獎(jiǎng)勵(lì)，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶頭作用，釋放基層參與培訓(xùn)的潛力。針對(duì)個(gè)體勞動(dòng)者，政府則可通過經(jīng)費(fèi)支持、培訓(xùn)補(bǔ)貼等財(cái)政激勵(lì)，幫助其解決參與培訓(xùn)的后顧之憂。除了物質(zhì)層面的激勵(lì)措施外，還可以通過表彰優(yōu)秀學(xué)員、選拔技術(shù)能手、宣傳技能人才先進(jìn)典型等精神層面的激勵(lì)措施，增強(qiáng)勞動(dòng)者的職業(yè)榮譽(yù)感與成就感，從而提高其參與終身職業(yè)技能培訓(xùn)的積極性。

第四，均衡使用能力工具，提升政策執(zhí)行效益。我國政府長期以來重視終身職業(yè)技能培訓(xùn)體系的能力建設(shè)，致力于為政策目標(biāo)群體提供各種類型的技能培訓(xùn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支持。然而，終身職業(yè)技能培訓(xùn)涉及多元主體和廣大勞動(dòng)群體，過度依賴能力工具可能導(dǎo)致政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡、政策執(zhí)行成本高等問題，從而影響政策執(zhí)行效益。因此，一方面，要平衡能力工具與其他政策工具的組合使用。政府在制定具體政策時(shí)，應(yīng)考慮到各參與方的異質(zhì)性，為其提供不同程度的保障支持以及制度約束。例如，針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，政府可以運(yùn)用能力工具加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，設(shè)置專項(xiàng)培訓(xùn)資金，實(shí)施重點(diǎn)群體專項(xiàng)職業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃，但同時(shí)也應(yīng)合理運(yùn)用權(quán)威工具對(duì)地方政府和責(zé)任企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，將培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、培訓(xùn)項(xiàng)目、培訓(xùn)實(shí)施、補(bǔ)貼發(fā)放、經(jīng)費(fèi)使用等內(nèi)容納入監(jiān)管范圍，針對(duì)培訓(xùn)過程不規(guī)范、培訓(xùn)成果造假、挪用培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等問題制定嚴(yán)格的約束及懲處機(jī)制。另一方面，要均衡能力工具的子工具配置。在能力工具內(nèi)部，技能培訓(xùn)使用43次，是所有子工具中使用頻次最高的，而信息平臺(tái)僅使用11次。信息化平臺(tái)的搭建可以促進(jìn)各參與方之間的溝通協(xié)作，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共建共享，提高職業(yè)技能培訓(xùn)效率。因此，可由國家統(tǒng)籌建立職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，記錄培訓(xùn)相關(guān)信息，包括培訓(xùn)項(xiàng)目描述、時(shí)間表、費(fèi)用和過去參與者的評(píng)論等。勞動(dòng)者可以按照地點(diǎn)、行業(yè)、技能和培訓(xùn)類型進(jìn)行信息搜索，選擇符合自己需求的職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目，并報(bào)名申請(qǐng)參加培訓(xùn)，完成培訓(xùn)后可獲取相應(yīng)的電子技能證書。同時(shí)，政府應(yīng)協(xié)同高校、企業(yè)建立技能人才數(shù)據(jù)庫，凡獲取相應(yīng)技能證書的勞動(dòng)者均會(huì)被收錄進(jìn)技能人才數(shù)據(jù)庫，企業(yè)可以通過技能人才數(shù)據(jù)庫了解勞動(dòng)者參與培訓(xùn)的情況，實(shí)現(xiàn)技能人才與職業(yè)崗位的高效匹配。

2.完善政策支持，推動(dòng)終身職業(yè)技能培訓(xùn)四要素均衡發(fā)展。第一，完善終身職業(yè)技能培訓(xùn)法律法規(guī)。權(quán)威的法律法規(guī)是推動(dòng)終身職業(yè)技能培訓(xùn)的強(qiáng)有力保障。在《國務(wù)院關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的意見》《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》等政策文件的指導(dǎo)下，全國各省市陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的實(shí)施意見和管理辦法。例如，深圳市制定了《深圳市終身職業(yè)技能培訓(xùn)載體認(rèn)定和獎(jiǎng)補(bǔ)管理辦法》，明確了培訓(xùn)載體認(rèn)定、獎(jiǎng)補(bǔ)等申報(bào)程序和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)；江蘇省出臺(tái)了《江蘇省職業(yè)技能培訓(xùn)和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)信用管理辦法（試行）》，實(shí)施信用分級(jí)分類監(jiān)管制度，確保職業(yè)技能培訓(xùn)和評(píng)價(jià)工作的規(guī)范性。然而，目前國家層面還沒有針對(duì)終身職業(yè)技能培訓(xùn)的專項(xiàng)法律法規(guī)，因此政府應(yīng)積極推動(dòng)相關(guān)立法，將終身職業(yè)技能培訓(xùn)置于法制框架中，從制度層面保障終身職業(yè)技能培訓(xùn)的實(shí)施。

我國可借鑒韓國、美國、法國等國家的成功立法經(jīng)驗(yàn)，通過立法規(guī)定中央與地方在終身教育與職業(yè)技能培訓(xùn)中的具體職責(zé)，包括組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源、運(yùn)行方式、監(jiān)督管理等，明確技能培訓(xùn)的流程制度和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；建立職工“繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)制度”和“帶薪教育休假制度”，并量化培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)時(shí)長等具體指標(biāo)，解決勞動(dòng)者參與職業(yè)技能培訓(xùn)的兩大難題，有效保障勞動(dòng)者學(xué)習(xí)培訓(xùn)的權(quán)利；加快建立國家“學(xué)分銀行制度”，實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)和培訓(xùn)成果的積累、轉(zhuǎn)換和認(rèn)定，促使勞動(dòng)者學(xué)習(xí)成果能發(fā)揮最大效用。值得一提的是，2022年修訂施行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》的實(shí)施對(duì)推動(dòng)終身職業(yè)技能培訓(xùn)具有重要意義。該法強(qiáng)調(diào)了職業(yè)教育作為類型教育的重要地位，鼓勵(lì)行業(yè)組織、企業(yè)和社會(huì)力量從聯(lián)合辦學(xué)、平臺(tái)資源、雙師培養(yǎng)、教材開發(fā)、教法創(chuàng)新等方面參與現(xiàn)代職業(yè)教育改革，并將企業(yè)參與情況納入企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告，為培養(yǎng)更多高素質(zhì)技術(shù)技能人才提供了法治保障。

第二，構(gòu)建完善的技能人才培養(yǎng)體系。目前，我國終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策重點(diǎn)關(guān)注高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動(dòng)者、脫貧人口、失業(yè)人員、退役軍人和殘疾人等群體的就業(yè)問題，而對(duì)高技能人才培養(yǎng)的關(guān)注較少。從所選的30份政策樣本來看，僅6項(xiàng)政策提及高技能人才培養(yǎng)。截至2021年底，我國技能勞動(dòng)者超2億人，其中高技能人才僅占30%。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，急需一大批高素質(zhì)、高層次的技術(shù)技能人才。因此，需圍繞先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及護(hù)理、家政等民生重點(diǎn)領(lǐng)域，積極開展政行企校合作，構(gòu)建完善的技能人才培養(yǎng)體系。

政府層面，各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求制訂技能人才培養(yǎng)計(jì)劃，建立健全政行企校合作機(jī)制，成立相關(guān)組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)多元主體間的關(guān)系。行業(yè)層面，各行業(yè)主管部門和行業(yè)組織應(yīng)依據(jù)本行業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，結(jié)合新業(yè)態(tài)的發(fā)展趨勢，預(yù)測高技能人才的供給和需求，并成立職業(yè)培訓(xùn)與技能指導(dǎo)委員會(huì)，開發(fā)新職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)層面，企業(yè)要依托產(chǎn)教融合實(shí)訓(xùn)基地、校企培訓(xùn)中心廣泛開展職工崗位技能提升培訓(xùn)，并通過各類技能競賽遴選和培育優(yōu)秀技能人才，發(fā)揮其引領(lǐng)帶動(dòng)作用。浙江省在高技能人才培養(yǎng)方面發(fā)揮了很好的示范作用。自2021年起，浙江省實(shí)施了新時(shí)代工匠培育工程，通過“匠苗”培養(yǎng)、“匠才”培養(yǎng)、競賽錘煉、工匠遴選、技能創(chuàng)新等行動(dòng)，面向高技能人才設(shè)立了青年工匠、工匠、杰出工匠、大工匠四個(gè)層次的培育項(xiàng)目，預(yù)計(jì)5年內(nèi)培養(yǎng)出一支梯次銜接的高技能人才隊(duì)伍。院校層面，職業(yè)院校應(yīng)面向市場辦學(xué)，以就業(yè)為導(dǎo)向，對(duì)接產(chǎn)業(yè)需求、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)過程設(shè)置專業(yè)、課程和教學(xué)模式，為新職業(yè)培養(yǎng)和儲(chǔ)備高技能人才。

第三，加大政策對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)方式的支持力度。在培訓(xùn)內(nèi)容方面，針對(duì)基礎(chǔ)就業(yè)技能培訓(xùn)，政府應(yīng)通過能力工具為勞動(dòng)者提供公共職業(yè)技能培訓(xùn)資源，保障基礎(chǔ)就業(yè)技能培訓(xùn)的管理運(yùn)行，并配合使用監(jiān)督管控和權(quán)力處分等權(quán)威工具要求職業(yè)院?；蚱髽I(yè)為預(yù)備勞動(dòng)者提供相關(guān)技能培訓(xùn)。而針對(duì)崗位技能提升培訓(xùn)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，政府則可以重點(diǎn)運(yùn)用價(jià)值倡導(dǎo)、典型等符號(hào)與規(guī)勸工具，在全社會(huì)營造終身學(xué)習(xí)和技能獲取的良好氛圍，并輔之以財(cái)政激勵(lì)、利益獎(jiǎng)勵(lì)等工具，激勵(lì)勞動(dòng)者持續(xù)提升崗位適應(yīng)能力和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

在培訓(xùn)方式方面，一方面，應(yīng)進(jìn)一步探索新型學(xué)徒制培養(yǎng)模式。目前，我國大力推行中國特色現(xiàn)代學(xué)徒制，明確了學(xué)徒培養(yǎng)的對(duì)象、目標(biāo)和內(nèi)容。未來，還需要針對(duì)不同培養(yǎng)對(duì)象，實(shí)施名師帶徒、技能進(jìn)修、崗位練兵等差異化學(xué)徒項(xiàng)目。在推進(jìn)過程中，要加強(qiáng)權(quán)威工具的運(yùn)用，規(guī)范學(xué)徒培養(yǎng)機(jī)構(gòu)和導(dǎo)師的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及學(xué)徒項(xiàng)目審查制度。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新靈活多樣的“互聯(lián)網(wǎng)+”培訓(xùn)方式。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展，政府應(yīng)通過能力工具搭建線上培訓(xùn)平臺(tái)，整合政府、高校、行業(yè)企業(yè)等資源，開發(fā)虛擬仿真技能實(shí)訓(xùn)軟件，開設(shè)線上技能培訓(xùn)系列課程，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)資源可選擇、培訓(xùn)過程可記錄、培訓(xùn)成果可認(rèn)證的一體化功能。同時(shí)，政府、企業(yè)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)用抖音、快手、視頻號(hào)等新媒體平臺(tái)，開展政策解讀、輿論宣傳、培訓(xùn)直播和技能指導(dǎo)等活動(dòng)，充分發(fā)揮符號(hào)與規(guī)勸工具的宣傳引導(dǎo)作用，為更多勞動(dòng)者提供可接觸、易參與、能持續(xù)的終身職業(yè)技能培訓(xùn)。

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