譚德波

一邊是城市化和通貨膨脹，一邊是土地掌握在少數人手中，這是除了戰(zhàn)爭之外最有效率的財富分配模式。但從長遠看，這種模式是人類技術進步和實體財富增長的天敵。因此，約翰·米勒在19世紀中期就提出了土地增值稅的理論。

2013年5月，北京律師李勁松關于“45家房企拖欠680億土地增值稅”的質疑重新把這個幾乎被遺忘的稅種推上了臺面。作為中國現有土地稅收中最具“公平正義”色彩的稅種，土地增值稅在現實中發(fā)揮的作用距離大眾期待卻漸行漸遠。

一方面，土地增值稅自身的特性決定了它很難和我國現有宏觀財稅體制形成良好的契合關系；與此同時，越來越多的人也開始認定，在已嚴重透支未來的土地市場上，“稅收調控”不應限制供給，而是要挑戰(zhàn)既得利益。

稅收清查的醉翁之意

對一些地方的稅務干部來說，上級的土地增值稅清查通知和國慶節(jié)放假公告頗有相似性。兩者頻率差不多，只是下發(fā)的時間不同，前者經常變化，而后者總固定在9月份的最后幾天。

2013年第二季度以來，不少地方又開始響應國稅總局文件陸續(xù)啟動了土地增值稅的“收緊”或者“清查”行動。北京最積極，其早在5月初就“放風”，稱將以提高預征稅率的方式來“收緊”土地增值稅，最高稅率預計可達到8%。房市還不算發(fā)達的河北也表示，將在6月份啟動有史以來“最大規(guī)模”的土地增值稅清查。與此同時，湖北等地也紛紛響應?？雌饋?，又一場針對土地增值稅的“嚴格執(zhí)法”即將開打。

“這和節(jié)前發(fā)文不讓大吃大喝一樣，有一定操作難度。”珠三角某市一位稅務官員私下告訴記者，這些年，國稅總局針對土地增值稅的清查通知已下發(fā)不只10次，但清查很大程度是“例行公事”。土地增值稅屬于地方稅務部門主管的稅種，因此清查的效果完全取決于地稅部門的態(tài)度?！罢f得簡單點，就是看市里面是不是要稅務部門出面打一下地產商?！?blockquote>在地方政府看來，中央政府掌握金融調控的手段，只需要提高利率和開發(fā)貸門檻，同時把房地產信托公司“一鍋端”，那么多數中小地產商必死無疑。相比之下，地方管控的土地增值稅不過是“一攬子”措施中最微不足道的一項。

這位官員的話道出了部分地方的執(zhí)法實情，但本輪土地增值稅“收緊”卻頗具應景性。2012年年底以來，成建制的炒房團逐漸退出了市場，需求有所減少，但富人們投資房地產開發(fā)的熱情卻并未消退。這個供求悖論背后蘊含了不小的金融風險，這種風險也正是本輪土地增值稅“收緊”的重要原因。

6月9日，一家央企背景的信托公司給深圳的富人群發(fā)短信，推介位于云南的一處房地產信托項目，有“百強房企聯?！保?00萬認購收益8.5%，300萬以上9%”。該收益率約為目前基準利率的2.5倍。這家信托公司稱，目前認購踴躍，100萬起售，一個新產品推出不到3天就會搶購一空。

富人對地產信托一如既往的癡迷只是冰山一角，其融資方多為中小地產商，而大地產商更從來不缺融資渠道。今年前5月，大小混雜的地產商們共同把“土地財政”再次推向高潮。根據易居房地產研究院的報告，2013年前5月，內地10個典型城市土地成交建筑面積超過2200萬平方米，同比增幅約45%；土地出讓金增加值為669.9億元，同比增幅392.6%；成交均價為3015元/平方米，同比增幅215.7%?！氨鄙蠌V深”四座城市，其土地出讓金已接近去年全國一線城市的土地出讓金的總額，同比上漲350%。

資金的逐利性決定了它必然罔顧調控風向，因此土地增值稅“收緊”全面啟動。顯然，“收緊”土地增值稅其實是“醉翁之意不在酒”，并非著眼于調控房價的“公平正義”理想，而在于高層對金融風險的擔憂。

“看看惠州和東莞，到處都是新開樓盤，里面沒有人，只有金融風險?！睆V東一位資深的財稅專家對記者說，土地增值稅的“收緊”程度，一直和房地產開發(fā)投資正相關，而和房價幾乎無關。它可以看作是宏觀調控的應景之策，而并非著眼于調控房價的長期考量。

在近年數十次“收緊”行動中，2007年的那次最為激烈。其時正值美國次貸危機爆發(fā)，為控制開發(fā)過熱現象，有關部門要求各地從嚴清查土地增值稅。上海的房地產商立刻組織起來向政府上書，認為這是行業(yè)的“滅頂之災”，將波及經濟大局。隨后，不少地方的清查行動不了了之。就在這一年，全國土地出讓金再攀高峰，各地政府賣地近1萬億人民幣，相當于兩個山西省2007年的GDP。

“為何地產商怕這個稅？因為稅率太高?！痹撠敹悓＜冶硎?，2004年，他曾在汕頭、惠州等地實地調研，地產商對土地增值稅的稅率幾乎“聞之色變”。土地增值稅怎么征？為便于理解，可以將征稅額簡化為“增值額”乘以稅率。稅率為四級累進，屬于“重稅”，從20%至60%不等，也就是說增值額的兩成至六成可能被拿走。

但地方政府顯然不會這樣“為難”地產商。在地方政府看來，中央政府掌握金融調控的手段，只需要提高利率和開發(fā)貸門檻，同時把房地產信托公司“一鍋端”，那么多數中小地產商必死無疑。相比之下，地方管控的土地增值稅不過是“一攬子”措施中最微不足道的一項。

地方政府自由裁量

即便是這微不足道的一項，其落實程度依舊不佳，背后因素是地方政府的“自由裁量”。

按照各地通行做法，土地增值稅的征收分兩步。首先，以銷售收入為稅基進行預征，稅率為1%至5%；第二步，等項目結束及各項核算完成再進行清查。清查時，如地產商財務數據完備，那么就采取“核實征收”，即按照《土地增值稅暫行條例》規(guī)定補齊應納稅額。但在實踐中，采取另一種征收方式即“核定征收”的情況非常多，即地產商自報數據，稅務部門又以此為稅基乘以稅率，從而補足土地增值稅。

“兩步式”的設計本來基于該稅種計算復雜和核實成本較高的原因而約定俗成，但也在程序上留下了較大操作空間，等于給了地方很大的“自由裁量權”。曾擔任深圳某地產公司財務高管的人士對記者說，在內地一些城市，土地增值稅預征稅率只有1%，最多有2%，但即便這種低稅率的預征都沒有兌現，更無所謂后期清查。該高管還認為，被質疑的45家房企欠稅不一定真有那么多，但肯定沒人敢保證它們全都交足了稅。

復旦大學住房政策研究中心執(zhí)行主任陳杰更直言不諱。他說，在很多地方政府看來，稅收是手中不多的資源，是一種招商的競爭力。當別人給地產商“優(yōu)惠”，你卻不給，那么你就失去了競爭力，這是土地增值稅經常“走樣”的主要原因。

城市的這種“競爭力”是扭曲的競爭力，但地方官員管不了這些。地產巨頭很多出身于高干之家，從小就練就了成為市委書記座上賓的派頭。分稅制實施以后，當他們把資本觸角伸到財力貧乏的地方城市，書記、市長求之不得。雙方心中都有一本賬：地方大員建設城市需要錢，但銀行是國有銀行，隸屬于中央，地方無能為力，因此要通過地產商來“架橋”，而這座“橋”正是高額的土地出讓金。

2012年，全國土地出讓合同價款2.69萬億元。而根據業(yè)內人士的綜合統計，全國土地增值稅不過2700億左右，只占前者約1/10。地方政府對房地產商“以小搏大”再獲成功，而雙方的“默契”仍在增進之中。根據易居房地產研究院的數據，土地財政收入在地方財政收入中的占比已從2001年的19.7%一直上升至2012年的42.1%。10年內上漲超過1倍，幾乎占據地方財政收入的半壁江山。

“放棄小部分稅收利益，從賣地中賺取更多，何樂而不為？”接受記者采訪的一位人士分析，中國地產商的高負債經營習慣決定了他們肯定不會先期支付成本，因此預征土地增值稅必然不受歡迎；同樣，后期清查更涉及下一期開發(fā)的進度，地方政府最終讓渡部分稅收利益很正常。如果從現實考慮，只要目前的財政稅收宏觀架構不改革，就很難阻止地方政府繼續(xù)搞這種“自由裁量”。

挑戰(zhàn)既得利益是關鍵

土地增值稅的形成和城市化密不可分。19世紀中葉，英國城市化步入高峰，其城市人口已超越總人口的50%。這一時期，經濟學家約翰·米勒提出了最早的土地增值稅理論。他認為，土地“增值”源于城市化推進和工商業(yè)的勃興，獲取“增值”的人僅僅是“不勞而獲”，倘若任由其“坐享其成”，將無益于投資和生產的擴大，因此必須課以重稅。

中國1994年開征土地增值稅，既是基于這種世界通行的法律價值，更是考慮到了北海、海南等地的地產泡沫背景，同時也是分稅制改革的“配套”。但近年來的實踐說明，這項稅收并沒有達到大眾對它的預期。在不少人看來，要讓房地產行業(yè)的利潤趨于社會平均利潤，靠土地增值稅來調節(jié)顯然不行。

一直以來，房地產行業(yè)的高利潤率并非來自于傳統意義的“偷稅漏稅”。首先，2004年實施“招拍掛”至今，土地供給依舊沒有完全市場化。在一些城市，地產商依然可以通過“城市更新”或“城中村改造”的名目低價拿地；在另外一些地方，政府則樂于將“工業(yè)用地”改批為“住宅用地”，而對地產商是否交足差額在所不問。

與此同時，一些地方政府還會通過基礎建設對地產商進行“利益輸送”。比如，地鐵可以修到偏僻的樓盤，但人流擁擠的CBD卻舍不得多開一個地鐵口。一系列非市場化手段帶來的“增值額”，在土地增值稅的具體征收上經常會變成“技術性難題”。

土地增值稅的“困境”不但在于它很難降低房價，相反它還可能推高房價。它會降低投入地產開發(fā)的資金回報率，這只會減少供給；與此同時，作為增值稅，它天生具有轉嫁功能，最后成本可能還是買房者承擔。

“99招都是虛的，就那一招管用，但沒人用?！苯邮苡浾卟稍L的一位學者說，調控樓市最有效的是房產稅，只要像國外那樣每年征1%，樓價勢必在一周內下降。但目前國內參與房地產稅試點的城市“走過場”的嫌疑很重，最直接的表現“避重就輕”，即只對增量房而不對存量房開征，即便對增量房開征，起征點也太高，稅率太低。

“房產稅還不如物業(yè)管理費多，調控什么，不是笑話嗎？”這位學者列舉了上海的例子。作為已經參與試點的城市，“上海版房產稅”只對新購且屬于居民家庭第二套及以上的住房征稅，需人均超過60平方米，另外還只對超出部分征稅。更重要的是，適用稅率僅為0.6%。

對于可能到來的房地產稅試點擴容，一些沿海城市的地方稅務官員認為，“只征增量”的操作性更強，因其觸及利益較少，并且只針對尚未購房的不確定人群。但相反觀點異常尖銳：不征存量房、只對增量房征稅意味著“既得利益”的固化，在上海、深圳這些地區(qū)，保值能力最強的市中心新盤已被先富階層買光。除了港資地產商和內地巨頭囤下少量地塊之外，“好地”開發(fā)殆盡，早已完成財富分配。

“不動既得利益者的奶酪，調控永遠是放空炮。”該學者表示，一些國家早在20世紀就取消了土地增值稅，而代之以房地產稅?！胺慨a稅是持有稅，只要房子擺在那里，誰也逃不掉。征了這個稅，沒人炒房囤房，也沒人隨便投資開發(fā)，供求平衡，房價就穩(wěn)定，調控不也就成功了？”