胡國(guó)恒　　王麗華

(1 華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海，200237；2 吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南吉首，416000)

?

低保救助制度碎片化問題淺析

胡國(guó)恒1王麗華2

(1 華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海，200237；2 吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南吉首，416000)

低保救助制度的建立是我國(guó)社會(huì)救助里程碑式的一站，盡管低保制度的實(shí)施使得國(guó)民基本生存權(quán)得到了應(yīng)有的保障，但缺乏統(tǒng)一法律規(guī)范下的低保制度碎片化現(xiàn)象也逐漸顯現(xiàn)，其制度安排二元分割分治，制度實(shí)施地區(qū)分割分異，越是經(jīng)濟(jì)落后的區(qū)域，低保水平越低。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧應(yīng)該有公平、正義的低保制度兜底，應(yīng)通過一體化的低保制度安排與分類救助來實(shí)現(xiàn)。

最低生活保障；制度碎片化；制度安排；制度實(shí)施

一、問題的提出

2016年“兩會(huì)”上，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，要把脫貧攻堅(jiān)作為“十三五”時(shí)期的頭等大事來抓。截至2014年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口為7017萬人，貧困人口規(guī)模依然龐大，消貧任務(wù)依然十分艱巨。最低生活保障制度(以下簡(jiǎn)稱“低保”)是對(duì)貧困人口實(shí)行救助的兜底性社會(huì)制度，它是一項(xiàng)促進(jìn)公平正義的最基本的社會(huì)制度安排。[1]“十三五”規(guī)劃明確指出落實(shí)2020年扶貧開發(fā)的主要任務(wù)以及進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的主要手段即是通過低保政策兜底，實(shí)現(xiàn)低保政策與扶貧政策有效銜接，對(duì)貧困人口應(yīng)保盡保。從制度層面看，低保制度賦予了國(guó)民平等受助的法律地位，作為“社會(huì)的最后一道安全網(wǎng)”，其實(shí)施的根本目標(biāo)就是運(yùn)用國(guó)家財(cái)力為低于最低生活保障線的貧困人口擺脫生存危機(jī)，滿足最基本的生活水平。然隨著低保制度的實(shí)施，保障對(duì)象，覆蓋范圍與資金規(guī)模的擴(kuò)大，低保制度正呈現(xiàn)著結(jié)構(gòu)性失衡。低保制度自上而下的“碎片化”沖擊著低保制度的“底線公平”，嚴(yán)重不利于低保扶貧資源效用的最大化以及貧困群體公平受助權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)的社會(huì)保障制度“碎片化”是無可爭(zhēng)議的事實(shí)。目前，眾多學(xué)者關(guān)于社會(huì)保障制度“碎片化”的研究，主要集中于社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域。檢視現(xiàn)有研究，圍繞社會(huì)保險(xiǎn)制度“碎片化”的討論，事實(shí)上主要集中于在如下兩個(gè)方面：一是有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)“碎片化”的社會(huì)具象，二是有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)如何實(shí)現(xiàn)一體化。顯然，學(xué)術(shù)界已經(jīng)普遍認(rèn)為社會(huì)保障的制度分割對(duì)于制度的良性運(yùn)行產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)的“碎片化”的研究已然成果斐然。然而，迄今為止，對(duì)于低保制度的“碎片化”研究鮮有學(xué)者問津。而本文作者以為低保制度也存在“碎片化”傾向。低保制度作為維護(hù)社會(huì)公平的最后一道防火墻以及精準(zhǔn)扶貧的重要舉措，理應(yīng)發(fā)揮其功效。但是現(xiàn)有資料與研究表明，分割、分異的低保制度正產(chǎn)生“扭曲效應(yīng)”。

二、關(guān)于低保制度碎片化的相關(guān)認(rèn)識(shí)

碎片化，英文為fragmentation，原意為完整的東西破成諸多零塊。[2]源于其形象生動(dòng)的表達(dá)形式，近年來在學(xué)術(shù)界多有引用，該詞語的內(nèi)涵及外延也在不斷深化，其原本只是中性詞匯，在社會(huì)保障領(lǐng)域，用碎片化一詞說明社保制度安排狀況，屬地管理原則一度成為社會(huì)保障制度安排的主題。制度覆蓋面的持續(xù)擴(kuò)展，各地創(chuàng)造性地為包括農(nóng)民工在內(nèi)的各類從業(yè)人員量身訂制了相應(yīng)的政策安排在處理社會(huì)矛盾中發(fā)揮著至關(guān)重要的地位，[3]無疑社會(huì)保障碎片化有其歷史合理性和必然性。[4]然近年來隨著社會(huì)保障制度分化而引發(fā)的社會(huì)不公平問題越發(fā)的被人們重視，社會(huì)保障制度安排以及待遇因地而異、因區(qū)而異、因鄉(xiāng)而異的現(xiàn)象屢見不鮮，區(qū)域分割、體制分割以及城鄉(xiāng)分割尚未有效消解的客觀現(xiàn)實(shí)又潛在的對(duì)上述政策抱負(fù)形成制約。[3]屬地管理下形成的統(tǒng)籌層次低也成為制約我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的重要障礙，更加固化了社會(huì)分層，給社會(huì)帶來新的不公也影響著社會(huì)的穩(wěn)定，詞性也隨之轉(zhuǎn)為貶義。

在知網(wǎng)文章檢索中筆者發(fā)現(xiàn)學(xué)者們對(duì)社會(huì)保障碎片化的表形形式、原因及其危害提出了各自的真知灼見。趙曉芳提出我國(guó)社會(huì)保障制度在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)社會(huì)保障體系演變成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障體系中，呈現(xiàn)出的碎片化主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元，待遇差異以及體系分割方面。[4]Turner也指出中國(guó)社會(huì)保障體系存在著高度的碎片化現(xiàn)象，并檢視了碎片化造成的利益分化。[5]同時(shí)，趙曉芳指出社會(huì)保障碎片化現(xiàn)象源于制度歷史定位的偏頗以及政策制定和執(zhí)行中的程序非正義，碎片化的社會(huì)保障在城鄉(xiāng)、城市之間形成了福利鴻溝，損害了社會(huì)保障制度的公平。[6]鄭秉文指出社保制度建立在戶籍制度之上，使本來對(duì)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)產(chǎn)生嚴(yán)重沖突的社保制度更加復(fù)雜化，使社保“碎片”合法化，由此形成兩個(gè)相互割裂的制度。[7]青連斌指出社會(huì)保障制度的 “碎片化”是指社會(huì)保障制度缺乏統(tǒng)一性，分別為城鄉(xiāng)居民、不同地區(qū)居民、不同社會(huì)群體建立差異明顯的不同社會(huì)保障制度。[8]朱琳通過對(duì)公共部門與非公共部門的比較，認(rèn)為板塊分割狀況，使社會(huì)保障整個(gè)體系既有失公平，又損失效率，提出銜接或組合同一項(xiàng)目下不同板塊等建議。[9]

低保制度是中國(guó)社會(huì)保障制度中社會(huì)救助最主要的制度安排，包括城鎮(zhèn)低保制度和農(nóng)村低保制度。鄧大松、程肇基談到碎片化在社會(huì)救助制度制定方面表現(xiàn)出的特點(diǎn):一是基層政府占有重要地位，鄭秉文教授也同樣持此種觀點(diǎn)；二是制度設(shè)計(jì)偏重事本主義和問題導(dǎo)向原則；三是制度銜接性不足。[2]李敏指出社會(huì)救助政策的“碎片化”主要表現(xiàn)為管理的分散化、項(xiàng)目的割裂化和區(qū)域的差別化，碎片化造成了新的不公平以及管理多頭和救助對(duì)象瞄準(zhǔn)偏差等問題。[10]林閩鋼從我國(guó)社會(huì)救助體系的現(xiàn)狀出發(fā),分析了政出多頭、城鄉(xiāng)分裂、制度分割和輕視服務(wù)等主要問題,指出急需制度整合。[11]在低保制度方面，白晨、顧昕基于2008-2014年的數(shù)據(jù),通過對(duì)泰爾指數(shù)進(jìn)行組群分解,探究農(nóng)村低保財(cái)政支出的省內(nèi)和省際不平等性,檢驗(yàn)省級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村低保制度橫向公平性的影響，指出低保制度的待遇差異來源于村低?；I資分擔(dān)機(jī)制在不同層級(jí)的地方政府之間存在嚴(yán)重的縱向失衡。[12]

綜合來看，國(guó)內(nèi)外針對(duì)社會(huì)保障“碎片化”現(xiàn)象的現(xiàn)有研究主要集中于碎片化的具體表現(xiàn)、原因、危害以及整合路徑。在社會(huì)救助體系的碎片化方面，通過對(duì)現(xiàn)有制度的分析，提出多層次的整合路徑，為本文研究提供了很好的啟示。然而，現(xiàn)有針對(duì)低保制度碎片化進(jìn)行分析的相關(guān)研究相對(duì)較為薄弱，就低保碎片化的社會(huì)具象需進(jìn)一步討論；另一方面，明確低保碎片化的社會(huì)具象，但仍需對(duì)低保碎片化的整合路徑以及如何發(fā)揮其反貧困功能的探討。

三、低?！八槠钡纳鐣?huì)具象

(一)低保制度城鄉(xiāng)二元分割、分異

筆者通過研讀城鄉(xiāng)低保制度的中央規(guī)范性文件和部分經(jīng)典文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)幾個(gè)問題：第一，從實(shí)施時(shí)間看，城市低保制度實(shí)施的探索比農(nóng)村要早8年之久，雖農(nóng)村低保制度的試點(diǎn)工作先于城市，但中央具體落實(shí)卻晚于城市，而我國(guó)農(nóng)村貧困問題相對(duì)于城市要嚴(yán)重得多；第二，從法律效力形式看，《城市居民最低生活保障條例》是行政法規(guī)，是由國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性的法律文件，以國(guó)家最高行政權(quán)為保障的，具有較強(qiáng)穩(wěn)定性與約束力。2007年7月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)底線公平的實(shí)質(zhì)性標(biāo)志，但是相對(duì)于《條例》而言，《通知》隨意性比較大，規(guī)范性、強(qiáng)制性比較弱，對(duì)于保障農(nóng)民享有低保的基本權(quán)利有效性不足；第三，從保障內(nèi)容看，《通知》與《條例》中的保障內(nèi)容可分別歸納為“衣、食、住、教”與“衣、食”，將水電費(fèi)用計(jì)入“食”，在制度設(shè)計(jì)上城鎮(zhèn)居民的低保待遇先天地比農(nóng)村多了“住、教”(見表1)。另外，在組織管理中，城鎮(zhèn)低保授權(quán)于民政部，由民政部進(jìn)行全國(guó)的城市低保管理工作，而農(nóng)村低保最高管理層談及的只有縣、鄉(xiāng)、村，三級(jí)管理機(jī)制，行政權(quán)的分配明顯弱于城市低保。

表1　城鄉(xiāng)低保制度設(shè)計(jì)的差異

資料來源：根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》 《“五位一體”：我國(guó)城鄉(xiāng)低保制度一體化的基本架構(gòu)》整理而成。

(二)低保制度安排區(qū)域多元分割、分治

在制度安排上，中央制定的城鄉(xiāng)低保政策屬于指導(dǎo)性文件，大多是關(guān)于基本原則和基本框架的規(guī)定，[10]因而中央在低保制度安排方面賦予了地方政府較大的自由裁量權(quán)，省級(jí)政府根據(jù)中央文件精神結(jié)合各省的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定最低生活保障條例。由于區(qū)域發(fā)展的差異性，建立在區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)之上的制度安排也必然存在碎片化。需特別說明的是低保制度安排的區(qū)域多元原本無可厚非，但是因區(qū)域制度安排不同而造成橫向公平正遭到破壞。梳理各省的城鄉(xiāng)低保制度安排發(fā)現(xiàn)，為確保實(shí)現(xiàn)國(guó)民平等受助權(quán)益的城鄉(xiāng)低保制度也因地區(qū)差異而出現(xiàn)分割、分治，以江蘇、四川省為例(見表2)，兩地低保管理部門與政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)分散、多樣的特征，使制度安排的過程中管理部門存在著多頭管理，極易誘發(fā)政出多門，強(qiáng)化低保碎片化的現(xiàn)狀。同時(shí)，家庭收入核實(shí)項(xiàng)目存在區(qū)域的差異化，導(dǎo)致貧困認(rèn)定以及低保待遇標(biāo)準(zhǔn)也存在區(qū)域分化。重要的是，各個(gè)省級(jí)政府制定的地方性法規(guī)模擬中央《條例》，把政策細(xì)化工作再次落到市級(jí)政府、縣級(jí)政府，由于缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)，各市、縣主要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)力安排低保內(nèi)容，最終結(jié)果就是低保制度在實(shí)施過程中各地區(qū)零零碎碎，區(qū)域分割，呈現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象。

表2　低保制度安排的區(qū)域差異性比較

數(shù)據(jù)來源：2013年四川省統(tǒng)計(jì)年鑒、 2013年江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒、 《四川省最低生活保障條例》、《江蘇省最低生活保障條例》。

資料來源：李敏，《社會(huì)救助政策“碎片化”表現(xiàn)及其整合》，載《人民論壇》，2016(8)。

(三)低保待遇因地而異、因區(qū)而異、因鄉(xiāng)而異

我國(guó)貧困區(qū)域、貧困人口主要分布在中西部，尤其是西部，且西部貧困區(qū)域、貧困人口收入與全國(guó)平均水平的絕對(duì)差距呈逐年擴(kuò)大之勢(shì)，但是城鄉(xiāng)低保制度實(shí)施過程中的待遇差異非常明顯地表現(xiàn)為“東-中-西”逐級(jí)遞減。由表3可見，東中西部2014年第四季度城市低保月平均待遇標(biāo)準(zhǔn)東部>中部>西部，東部要比西部和中部高出100元/人，但是標(biāo)準(zhǔn)差則是東部>西部>中部，東部的標(biāo)準(zhǔn)差大約是中部與西部的2倍、3倍，說明東部的平均待遇代表性比較差，依次次之。統(tǒng)計(jì)各省城市月低保待遇標(biāo)準(zhǔn)的東、中、西分布狀況，全國(guó)共有16個(gè)省份城市低保待遇標(biāo)準(zhǔn)在400元/人以上，其中東部11個(gè)省份中有10個(gè)超過400元/人，占到了62%，中部4個(gè)，西部2個(gè)，城市低保待遇水平東中西部階梯化遞減的狀況凸顯。 2007年低保制度全面走向農(nóng)村，但數(shù)據(jù)顯示，西部地區(qū)農(nóng)村年最低生活標(biāo)準(zhǔn)在600元左右，而東部地區(qū)達(dá)到1000元～2000元，上海等發(fā)達(dá)地區(qū)則超過2000元。同時(shí)中國(guó)低保是差額補(bǔ)助，各地的補(bǔ)差水平也一直有巨大差異，東部要超出中西部的2倍。[13]

表3 東中西2014年第四季度各省城市月平均低保標(biāo)準(zhǔn)　單位：元/人

資料來源：中華人民共和國(guó)民政部門戶網(wǎng)站(http://www.mca.gov.cn)

表4　描述統(tǒng)計(jì)量

在我國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率、貧困深度指數(shù)相對(duì)于城市要嚴(yán)重得多，但低保待遇水平一直呈現(xiàn)一種城鄉(xiāng)分化的狀態(tài)。比較城鄉(xiāng)低保的月人均救助水平(見表5)，2007-2014年間農(nóng)村的人均救助水平只占到城市的40%左右，盡管從2011年略有改善，2011-2014年一直維持在43%左右，但城鄉(xiāng)差距依舊明顯。反觀恩格爾系數(shù)比值，同期農(nóng)村恩格爾系數(shù)比城市恩格爾系數(shù)超出約10%，說明農(nóng)村食物支出占家庭總支出要比城市多，也即農(nóng)村相對(duì)城市而言更加貧困，然而農(nóng)村人均補(bǔ)助水平卻不及城市的一半，這種城鄉(xiāng)低保待遇分異分化的狀況在一定程度上維持了二元分割下的農(nóng)村貧困落后現(xiàn)象。

表5　2007-2014年全國(guó)城鄉(xiāng)低保月人均補(bǔ)助水平(元/人)及恩格爾系數(shù)(%)比較

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國(guó)民政部門戶網(wǎng)站http://www.mca.gov.cn，中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)局http://www.stats.gov.cn/。

在我國(guó)低保制度實(shí)施狀況甚至因鄉(xiāng)而異。在國(guó)家扶持重點(diǎn)縣——敘永縣，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2011年農(nóng)村貧困人口13.16萬人，享受農(nóng)村低保35707人，發(fā)放低保金3128萬元，受助比率僅為27.1%，實(shí)際月人均補(bǔ)助水平僅為73元。尤為嚴(yán)重的是敘永縣南面山區(qū)山多地少,交通不便,經(jīng)濟(jì)相對(duì)于北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加貧困落后, 是全縣貧困人口主要分布區(qū)，但限于財(cái)力，在相同的政策條件下，北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保受助率甚至高于南部山區(qū)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)2.1個(gè)百分點(diǎn)，而制度實(shí)施過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保待遇無統(tǒng)一口徑，往往因村而異。

四、從碎片化走向積極整合

低保制度作為最低層次的社會(huì)保障制度安排，是社會(huì)保障的“ 底線”和“生命線”。它關(guān)系到貧困線以下人員的生存問題, 起著保障溫飽、保證生存權(quán)的作用, 體現(xiàn)著社會(huì)公平和“制度關(guān)懷”。[14]低保制度的碎片化不利于整合資源，必然不利于貧困群體公平受助權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，低保制度從碎片化走向積極整合，并實(shí)現(xiàn)與精準(zhǔn)扶貧政策銜接已然是一個(gè)迫在眉睫的事實(shí)。

(一)制度設(shè)計(jì)和建設(shè)堅(jiān)守公平、正義、共享的基本價(jià)值理念

低保制度是對(duì)生存權(quán)益的保障，城鄉(xiāng)居民都應(yīng)當(dāng)享有平等受助的權(quán)利，其體現(xiàn)的是社會(huì)保障制度安排的最基本的公平——底線公平。底線是不可含糊、必須堅(jiān)持的界限，[15]在公民權(quán)利的意義上，公平的受助權(quán)益是低保制度必須始終堅(jiān)守的核心價(jià)值理念，進(jìn)而低保制度實(shí)施意味著受助者權(quán)益的無差別性。低保制度碎片化下城鄉(xiāng)貧困人口受助權(quán)益的分異、分化，是對(duì)其底線公平的損害。同時(shí)，最低生活保障作為選擇性福利項(xiàng)目，以免除貧困人口生存危機(jī)與恐懼為正義底線，低保資源的分配結(jié)果應(yīng)突出地體現(xiàn)在對(duì)貧困地區(qū)的貧困人口的生存保障上。低保制度碎片化下低保待遇“東-中-西”逐級(jí)遞減及城鄉(xiāng)差異，是對(duì)分配正義的背離。另外，低保制度對(duì)公平、正義的維護(hù)，是通過共享機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的，低保救助制度設(shè)計(jì)與建設(shè)既要讓貧困者共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，更要保證所有的貧困者共享受助的機(jī)會(huì)和公平的受助結(jié)果，機(jī)會(huì)和結(jié)果的公平是低保制度是有效解決貧困人口生存困難的本質(zhì)要求。然而碎片化的低保制度阻礙著制度反貧功能的有效發(fā)揮，城鄉(xiāng)、區(qū)域的板塊分割導(dǎo)致資源分散，無法實(shí)現(xiàn)貧困者的共享目標(biāo)。因此在低保碎片化的整合過程中理應(yīng)體現(xiàn)公平、正義、共享的基本價(jià)值理念。

(二)制度安排一體化

制度整合過程中，低保制度的制度安排應(yīng)該以城市與農(nóng)村兼重，實(shí)現(xiàn)低保制度保障內(nèi)容、保障對(duì)象鑒定、資金來源、保障標(biāo)準(zhǔn)、低保管理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。中國(guó)是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一直秉承著先城市后農(nóng)村的制度設(shè)計(jì)方式，不僅會(huì)形成兩套制度，而且會(huì)造成某種程度上的制度傾斜，不利于實(shí)現(xiàn)低保制度應(yīng)當(dāng)追求的社會(huì)公平，《條例》出臺(tái)的時(shí)間以及中央財(cái)政補(bǔ)貼的力度等也能充分說明這一點(diǎn)。盡快改變城鄉(xiāng)低保制度分割、分治的格局，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保制度，應(yīng)當(dāng)成為改變低保制度碎片化狀況的第一步。在低保資源分配上，現(xiàn)有的低保資源的分配因制度在安排與實(shí)施的分割分異呈現(xiàn)著資源分配上重城市，輕農(nóng)村與地區(qū)分配不公平等現(xiàn)狀。[16]據(jù)現(xiàn)有研究表明如果沒有中央補(bǔ)助金, 那么城市低保人均預(yù)算支出在各城市之間將呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平等性，[17]在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)著東中西的階梯現(xiàn)象，低保救助水平則受制于地發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這是低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一也無法解決的事情。只有通過中央財(cái)政的差別轉(zhuǎn)移支付才能彌合其差距。低保制度是按需分配，應(yīng)該以各地的低保實(shí)際需求為標(biāo)準(zhǔn)，而不因地方經(jīng)濟(jì)水平的差異而造成福利分層。中央政府應(yīng)當(dāng)制定全國(guó)統(tǒng)一的基礎(chǔ)性的救助水平，對(duì)于地方政府參差不齊的救助水平再按照各省的物價(jià)水平給予差別補(bǔ)助。最后，通過立法確立國(guó)民獲得社會(huì)救助的平等權(quán)利。低保受助者的人群之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的碎片化的重要原因在于社會(huì)救助權(quán)利未能法律化。通過法律確定國(guó)民平等地享有社會(huì)救助權(quán)，意味市民與農(nóng)民、發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的居民在受助資格條件以及待遇標(biāo)準(zhǔn)上的權(quán)利平等。當(dāng)國(guó)民的收入水平低于貧困線時(shí)，就有權(quán)利要求按照統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)以及救助程序平等地享有救助。

(三)制度實(shí)施甄別貧困者的勞動(dòng)能力狀況，分類救助

積極的低保救助應(yīng)充分體現(xiàn)“助人自助”的理念，授人以魚不如授人以漁，在保障貧困者生存權(quán)益的條件下，應(yīng)該讓有勞動(dòng)能力的貧困者追求并實(shí)現(xiàn)自身素質(zhì)、技能等的提高，實(shí)現(xiàn)與精準(zhǔn)脫貧方式的銜接。據(jù)現(xiàn)有研究表明，勞動(dòng)力人口是貧困群體的主要組成部分，且大多數(shù)貧困農(nóng)戶并不缺少勞動(dòng)力，[18]現(xiàn)有低保制度在實(shí)施中，缺乏對(duì)救助對(duì)象的審核甄別，使得受助者在思想上不思進(jìn)取，在行為上減少了勞動(dòng)參與，而且長(zhǎng)期接受救助，難以實(shí)現(xiàn)自立。[19]因此，瞄準(zhǔn)有勞動(dòng)能力的貧困者，實(shí)現(xiàn)低保救助與精準(zhǔn)扶貧手段結(jié)合是其脫貧的重要前提。

分類救助即對(duì)低保對(duì)象提供類別化的社會(huì)救助。分類救助應(yīng)含有兩層含義，救助對(duì)象類別化與救助標(biāo)準(zhǔn)彈性化。在救助對(duì)象的分類上，筆者建議將其根據(jù)受助者基本特征將受助者分為長(zhǎng)期受助者與短期受助者。長(zhǎng)期受助者主要為三無老人，以及因其他特殊原因而失去勞動(dòng)能力的人群，因其自身的特殊性決定該人群對(duì)低保救助資金的長(zhǎng)期依賴，自助式的扶貧邊際效益幾乎為零。[20]短期受助者則為由勞動(dòng)能力，但因病、失業(yè)或其他特殊狀況而短期陷入貧困的人群。因此通過引入救助對(duì)象分類機(jī)制對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，通過對(duì)長(zhǎng)期受助者的抽樣排查以及對(duì)短期受助者的重復(fù)排查，降低福利依賴以及養(yǎng)懶漢現(xiàn)象的發(fā)生。而救助標(biāo)準(zhǔn)的彈性化在于依據(jù)因受助者的分類的基礎(chǔ)上，制定不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。無差別式的救助標(biāo)準(zhǔn)制約了低保救助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的幅度，同時(shí)也導(dǎo)致因地區(qū)制度安排的不同而導(dǎo)致的低保碎片化現(xiàn)象。一體化下的低保制度安排中的救助標(biāo)準(zhǔn)因各群體貧困困難程度而設(shè)定，救助標(biāo)準(zhǔn)的彈性化能夠在某種程度上能夠解決需求差異、群體差異、地域差異的貧困問題，在實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上依據(jù)需求層次而供給的低保救助方能精準(zhǔn)幫扶。

[1]方菲：《農(nóng)村低保制度的公平正義問題探討》，載《求實(shí)》，2013(1)。

[2]程肇基、鄧大松：《社會(huì)救助改革:從碎片化走向積極整合——基于上饒市貧困人群的考察》，載《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2014(3)。

[3]汪華、汪潤(rùn)泉：《制度“碎片化”對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性的影響——基于上海政策與數(shù)據(jù)的實(shí)證分析(2003-2011)》，載《華東經(jīng)濟(jì)管理》，2014(10)。

[4]趙曉芳：《從程序正義看社會(huì)保障碎片化》，載《理論月刊》，2012(12)。

[5]Turner T C J A.Fragmentation in Social Security Old-Age Benefit Provision in China.Journal of Aging & Social Policy.2014,27(2):107-122.

[6]趙曉芳：《社會(huì)保障碎片化:危害、成因與彌合路徑》，載《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2013(2)。

[7]鄭秉文：《改革開放30年中國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障的發(fā)展與挑戰(zhàn)》，載《中國(guó)人口科學(xué)》，2008(5)。

[8]青連斌：《建立更公平可持續(xù)社會(huì)保障制度必須解決的問題》，載《湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》， 2014(2)。

[9]朱玲：《中國(guó)社會(huì)保障體系的公平性與可持續(xù)性研究》，載《中國(guó)人口科學(xué)》，2010(5)。

[10]李敏：《社會(huì)救助政策“碎片化”表現(xiàn)及其整合》，載《人民論壇》，2016(8)。

[11]林閩鋼：《中國(guó)社會(huì)救助體系的整合》，載《學(xué)?！罚?010(4)。

[12]白晨、顧昕：《省級(jí)政府與農(nóng)村社會(huì)救助的橫向公平——基于2008-2014年農(nóng)村最低生活保障財(cái)政支出的基尼系數(shù)分析和泰爾指數(shù)分解檢驗(yàn)》，載《財(cái)政研究》，2016(1)。

[13]王磊：《中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度研究綜述》，載《理論與改革》，2008(6)。

[14]石麗芳、鄭元景：《全面推行農(nóng)村低保制度:真正的底線公平》，載《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2008(3)。

[15]鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略 救助與福利卷》，北京，人民出版社, 2011。

[16]黎民：《我國(guó)社會(huì)救助資源分配的公平性研究》，載《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2008(9)。

[17]顧昕、范酉慶、高夢(mèng)滔：《中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助籌資水平的公平性》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》， 2007(1)。

[18]王麗華：《貧困人口分布、構(gòu)成變化視閾下農(nóng)村扶貧政策探析——以湘西八個(gè)貧困縣及其下轄鄉(xiāng)、村為例》，載《公共管理學(xué)報(bào)》，2011(2)。

[19]譚磊、余冰：《廣州市最低生活保障制度微觀運(yùn)行狀態(tài)調(diào)查——對(duì)老城區(qū)低保居民的個(gè)案訪談及反思》，載《社會(huì)工作(理論)》，2008(10)。

[20]徐月賓、劉鳳芹、張秀蘭：《中國(guó)農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會(huì)救助向社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2007(3)。

(責(zé)任編輯：H)

Analysis on the Fragmentation of the System of Subsistence Allowances

HU GuohengWANG Lihua

Minimal assurance relief system is the establishment of China's social assistance landmark in a station,although subsistence allowances system implementation of the national basic survival rights should be protected,but the lack of uniform laws and regulations guaranteeing system fragmentation phenomenon is also gradually becoming apparent,the institutional arrangements of binary classification cut partition,system implementation area segmentation differentiation,the more economically backward areas,the subsistence level is lower.Accurate and precise poverty out of poverty should be fairness and justice of the system of subsistence allowances,reveal,should be achieved through the integration of the subsistence allowances system arrangement and classification of aid.

minimum living guarantee，system fragmentation，institutional arrangement，system implementation