高鳴，趙雪

（1. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810；2. 西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 楊凌 712100）

強(qiáng)國(guó)必先強(qiáng)農(nóng)，農(nóng)強(qiáng)方能國(guó)強(qiáng)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性變革，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)具備了從農(nóng)業(yè)大國(guó)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的發(fā)展根基。2022 年中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的根基，保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給始終是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的頭等大事；2023 年中央一號(hào)文件明確提出要“建設(shè)供給保障強(qiáng)、科技裝備強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)體系強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)韌性強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”，并從全力抓好糧食生產(chǎn)、加力擴(kuò)種大豆油料、發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)等方面對(duì)確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供作出具體部署。農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的建成不是一蹴而就的，不能急于求成，更不能簡(jiǎn)單照搬國(guó)外模式，要考慮中國(guó)國(guó)情，體現(xiàn)中國(guó)特色。立足我國(guó)大國(guó)小農(nóng)、人多地少的資源稟賦，結(jié)合當(dāng)前復(fù)雜多變的國(guó)際局勢(shì)，如何把飯碗端得更牢、端得更平、端得更穩(wěn)，高水平、全方位保障糧食安全，是建設(shè)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)面臨的首要課題，也決定著我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)是否牢固[1]。

糧食安全問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，2013 年底召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議明確要求實(shí)施“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。近年來(lái)，我國(guó)深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，大力推進(jìn)種源等農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，著力提升糧食生產(chǎn)效率，積極推動(dòng)農(nóng)村改革，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，穩(wěn)定糧食產(chǎn)能，確保中國(guó)人的飯碗牢牢地端在自己手中[2]。自2015 年以來(lái)，全國(guó)糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)8 年保持在6.5 億t 以上，到2022 年，全國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十九連豐”，總量突破6.8 億t，實(shí)現(xiàn)“口糧絕對(duì)安全、谷物基本自給”的糧食安全穩(wěn)定局面。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與居民生活水平提高，新時(shí)代糧食安全觀已經(jīng)發(fā)生改變，立足當(dāng)下世情、國(guó)情和糧情，從加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的新要求新任務(wù)出發(fā)，高水平保障糧食安全要求從總量安全、質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)可持續(xù)、供給多元化等多方面夯實(shí)糧食安全根基，為建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)創(chuàng)造良好開(kāi)局[3]。

已有文獻(xiàn)關(guān)于農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的研究多圍繞農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的內(nèi)涵特征[4]、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與建設(shè)路徑[5]等方面展開(kāi)，圍繞糧食安全的研究多聚焦于糧食安全的戰(zhàn)略地位、指標(biāo)衡量[6]、狀況評(píng)價(jià)[7]、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[8]、中長(zhǎng)期謀劃[9]等方面?，F(xiàn)有關(guān)于農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)和糧食安全的研究大多認(rèn)同的觀點(diǎn)是糧食安全是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的首要特征[4]，保障糧食安全是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的首要目標(biāo)任務(wù)[3]，也是著力點(diǎn)之一[10]。進(jìn)入新發(fā)展階段，值得思考的是，對(duì)標(biāo)建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的總體目標(biāo)，保障國(guó)家糧食安全的內(nèi)涵有哪些變化，意義是什么，現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)如何？農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全面臨的挑戰(zhàn)有哪些？針對(duì)保障國(guó)家糧食安全面臨的制約條件、風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期應(yīng)當(dāng)采取哪些有效措施，全方位、高水平夯實(shí)糧食安全根基？

在此基礎(chǔ)上，本文主要基于糧食安全與農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的關(guān)系，闡釋農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的內(nèi)涵與意義；通過(guò)比較中國(guó)與國(guó)際農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的糧食安全情況，明晰農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的國(guó)際比較與中國(guó)現(xiàn)實(shí)；針對(duì)新時(shí)期高水平保障糧食安全面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，提出農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的推進(jìn)策略，為加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供理論支撐和政策參考。

1 農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的內(nèi)涵與意義

1.1 農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的內(nèi)涵

保障糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給是農(nóng)業(yè)最核心的功能，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）對(duì)糧食安全的定義為“所有人在任何時(shí)候都能通過(guò)物質(zhì)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)手段獲得充足、安全和有營(yíng)養(yǎng)的食物，滿足膳食需要和食物偏好，過(guò)上積極和健康的生活”[11]。進(jìn)入新時(shí)代，隨著我國(guó)糧食產(chǎn)量的整體增長(zhǎng)和人民生活水平的持續(xù)提高，糧食安全的內(nèi)涵也發(fā)生了更深層次的變化，包括供應(yīng)、獲取、利用、穩(wěn)定性與能動(dòng)性、可持續(xù)性等多個(gè)方面[12]。這意味著，進(jìn)入新發(fā)展階段，在建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略背景下，中國(guó)的糧食安全是全方位的、高水平的，不僅包括糧食產(chǎn)量、糧食質(zhì)量和糧食結(jié)構(gòu)，還涉及糧食消費(fèi)與糧食系統(tǒng)的可持續(xù)性，不僅要解決“吃得飽”的問(wèn)題，也要關(guān)注“吃得安全、吃得健康、吃得便利”的問(wèn)題。

農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的內(nèi)涵是多層次、高水平的，要求從總量安全、質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)可持續(xù)、供給多元化等多方面夯實(shí)糧食安全根基，為建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在數(shù)量上，要保障糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，總量安全；質(zhì)量上，要優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)，不斷提高糧食生產(chǎn)率。在糧食生產(chǎn)前端，要加大土地、種子、技術(shù)、人力等資源要素保障；在糧食生產(chǎn)中后端，要提高供應(yīng)鏈韌性，樹(shù)立大食物觀，減少糧食浪費(fèi)。對(duì)內(nèi)，要實(shí)現(xiàn)中國(guó)人的飯碗牢牢地、穩(wěn)穩(wěn)地端在自己手里，實(shí)現(xiàn)糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給；對(duì)外，要抵御各種風(fēng)險(xiǎn)與不穩(wěn)定因素，彰顯農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)優(yōu)勢(shì)地位。

1.2 農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的意義

1.2.1 保障糧食安全是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的首要目標(biāo)和底線任務(wù) 保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給，這是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的首要目標(biāo)和底線任務(wù)，亦是建設(shè)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)性評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)[13]。結(jié)合有關(guān)研究[4,14-15]，中國(guó)特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的特征大致可以概括為供給保障強(qiáng)、科技裝備強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)體系強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)韌性強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)和可持續(xù)發(fā)展能力強(qiáng)六個(gè)特征。本文將農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的六個(gè)特征分為兩類，其中科技裝備強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)體系強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)韌性強(qiáng)屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“過(guò)程”中體現(xiàn)的特征，而供給保障強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)、可持續(xù)發(fā)展能力強(qiáng)是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“結(jié)果”層面體現(xiàn)的特征（圖1）。

圖1 中國(guó)特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)特征Fig. 1 Features of an agricultural power with Chinese characteristics

農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的過(guò)程可以理解為通過(guò)科技裝備強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)體系強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)韌性強(qiáng)的保障措施來(lái)實(shí)現(xiàn)供給保障強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)、可持續(xù)發(fā)展能力強(qiáng)的三個(gè)階段性目標(biāo)（圖1），即立足國(guó)內(nèi)要具有高水平的糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力；在全球范圍內(nèi)要有突出的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；在長(zhǎng)期視角下要有強(qiáng)勁的可持續(xù)發(fā)展能力?？梢钥闯?，供給保障強(qiáng)是三個(gè)階段性目標(biāo)之首，是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的底線任務(wù)。這就體現(xiàn)出重視糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給的重要性和緊迫性，只有在供給保障強(qiáng)這一目標(biāo)達(dá)成的基礎(chǔ)上，才有可能達(dá)到下一階段的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、可持續(xù)發(fā)展能力強(qiáng)的目標(biāo)，縮小與世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的發(fā)展差距，促進(jìn)我國(guó)由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，并進(jìn)一步保障農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的地位穩(wěn)固不動(dòng)搖。

1.2.2 保障糧食安全是構(gòu)建多元化食物體系、提升國(guó)民營(yíng)養(yǎng)健康水平的前提 14 億多人口的吃飯問(wèn)題是中國(guó)最大的民生，也是中國(guó)最大的國(guó)情。新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，對(duì)糧食安全提出了更高要求。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)化水平提升，居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)更加多樣化，目標(biāo)趨于營(yíng)養(yǎng)與健康。居民更加關(guān)注糧食質(zhì)量安全，追求糧食品質(zhì)，對(duì)糧食供給服務(wù)的便捷化、精細(xì)化、定制化等多方面有了更高需求。同時(shí)，糧食在為人體提供必要的營(yíng)養(yǎng)和能量的同時(shí)，也一定程度上通過(guò)飼料消費(fèi)、工業(yè)消費(fèi)等方式，為肉蛋奶類食品的生產(chǎn)供應(yīng)提供保障，糧食安全也是構(gòu)建多元化食物供給體系的基礎(chǔ)。因此，在建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)中全方位保障糧食安全，對(duì)構(gòu)建多元化食物供給體系、進(jìn)一步提升國(guó)民營(yíng)養(yǎng)健康水平具有重要作用。

1.2.3 保障糧食安全是保障國(guó)家安全、抵御風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵 安全是發(fā)展的關(guān)鍵前提，發(fā)展是安全的重要保障。新發(fā)展階段是各種矛盾、風(fēng)險(xiǎn)的易發(fā)期和多發(fā)期，必須樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和底線思維，努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的高水平動(dòng)態(tài)平衡，而糧食安全就是最大的底線，最重要的安全。從國(guó)際形勢(shì)看，疫情給全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大沖擊，極端天氣與自然災(zāi)害、病蟲(chóng)害頻發(fā)，貿(mào)易沖突加劇，資本炒作愈演愈烈，國(guó)際糧價(jià)高位運(yùn)行，世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期，糧食生產(chǎn)、供應(yīng)鏈系統(tǒng)面臨不穩(wěn)定因素增多。特別是2022 年，我國(guó)糧食生產(chǎn)面臨疫情多點(diǎn)散發(fā)、罕見(jiàn)北方秋汛和南方極端高溫干旱、國(guó)際糧食市場(chǎng)劇烈波動(dòng)和農(nóng)資價(jià)格高位運(yùn)行等多方?jīng)_擊。從國(guó)內(nèi)形勢(shì)看，我國(guó)是糧食生產(chǎn)大國(guó)、也是糧食消費(fèi)、進(jìn)口大國(guó)，糧食供求總量依然處于緊平衡狀態(tài)。國(guó)內(nèi)龐大人口基數(shù)疊加消費(fèi)持續(xù)升級(jí)，糧食需求仍在剛性增長(zhǎng)，端牢飯碗壓力越來(lái)越大。保障糧食安全是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，更是抵御國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、確保新發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的“壓艙石”。

2 農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的國(guó)際比較與中國(guó)現(xiàn)實(shí)

2.1 農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的國(guó)際比較

農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是一個(gè)國(guó)際比較、動(dòng)態(tài)的概念，當(dāng)今世界的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)主要有兩種類型，分別是綜合型農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)和特色型農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)[4]。綜合型農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的典型有美國(guó)、加拿大、法國(guó)、澳大利亞等國(guó)家，這些國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出水平高，品類豐富，且在世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中占據(jù)主導(dǎo)地位，如美國(guó)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化農(nóng)業(yè)。特色型農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的典型有荷蘭、日本、以色列等國(guó)家，特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)由于資源稟賦等原因，通常導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展多樣化程度低，但特定部門(mén)或特色產(chǎn)業(yè)往往具有較強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力[15]。如日本的“精品農(nóng)業(yè)”，荷蘭的“花卉產(chǎn)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)”、以色列的“特色精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)”等。

關(guān)于世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)在糧食安全上的比較，本文選取小麥、稻谷、玉米和大豆幾種主要糧食作物的總產(chǎn)量、單產(chǎn)和谷物自給率三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析，將中國(guó)與典型綜合型農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)（美國(guó)、加拿大、澳大利亞）和典型特色型農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)（日本、以色列）進(jìn)行比較。糧食作物總產(chǎn)量是直接反映一國(guó)的糧食綜合生產(chǎn)能力的指標(biāo)，單產(chǎn)可以體現(xiàn)該國(guó)糧食生產(chǎn)效率，谷物自給率可以反映一國(guó)的糧食國(guó)際依存度，是衡量糧食安全的主要指標(biāo)。

從糧食作物總產(chǎn)量來(lái)看，2020 年中國(guó)的小麥、稻谷總產(chǎn)量分別為13 425 萬(wàn)t 和21 186 萬(wàn)t，均居世界首位（表1），具有較大優(yōu)勢(shì)；玉米總產(chǎn)量為26 067萬(wàn)t，次于美國(guó)，位居世界第二；大豆總產(chǎn)量?jī)H為1 960 萬(wàn)t，處于低位水平，僅為美國(guó)的17.41%。從糧食作物單產(chǎn)來(lái)看，我國(guó)的小麥單產(chǎn)為5.74 t/hm2，與國(guó)際農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)相比處于較高水平，但稻谷、玉米、大豆的單產(chǎn)并不占優(yōu)勢(shì)，稻谷單產(chǎn)為7.04 t/hm2，是美國(guó)的82.48%、澳大利亞的70.22%；玉米單產(chǎn)為6.32 t/hm2，僅為美國(guó)的58.52%、以色列的32.87%；我國(guó)大豆的單產(chǎn)僅為1.98 t/hm2，低于世界平均水平的2.78 t/hm2，更遠(yuǎn)低于美國(guó)的3.38 t/hm2。從谷物自給率來(lái)看，按照FAO 的標(biāo)準(zhǔn)作為判斷依據(jù)，90%～95%的自給率可以接受，高于95%則視作高水平，中國(guó)谷物自給率基本處于高水平，但對(duì)標(biāo)美國(guó)（123.16%）、澳大利亞（215.73%）等農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，還存在差距。

表1 中國(guó)與世界主要農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)糧食安全指標(biāo)比較（2020 年）Table 1 Comparison of grain security indicators between China and major agricultural powers in the world (2020)

總體看來(lái)，中國(guó)糧食安全保障水平處于國(guó)際高位，糧食總產(chǎn)量較高，谷物自給率基本保持在98%以上。但對(duì)標(biāo)世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的糧食安全水平仍存在較大差距，特別是玉米、大豆的單產(chǎn)和總產(chǎn)量與世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)相比仍有較大的提升空間。

2.2 農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，圍繞促進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)展、保障糧食有效供給，我國(guó)先后實(shí)施了“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、推進(jìn)體制機(jī)制改革和科技創(chuàng)新等一系列政策措施，實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長(zhǎng)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力大幅提高，糧食產(chǎn)量高位攀升，自育糧品種及其適應(yīng)性不斷拓展，糧食生產(chǎn)科技水平不斷提高，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系逐步發(fā)展壯大，糧食供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化[16]。近年來(lái)，面對(duì)疫情影響和國(guó)際局勢(shì)變化，我國(guó)牢牢守住了糧食安全底線?？傮w來(lái)看，我國(guó)糧食生產(chǎn)和糧食安全取得了巨大成就。這些成就不僅體現(xiàn)在糧食生產(chǎn)能力上，還體現(xiàn)在生產(chǎn)效率、經(jīng)營(yíng)主體、儲(chǔ)備能力和物流體系等多個(gè)方面。

2.2.1 糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給穩(wěn)定，為世界樹(shù)立糧食自給自足典范 2012 年以來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力持續(xù)提升，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提高，糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給穩(wěn)定。2021 年全國(guó)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達(dá)14.7 萬(wàn)億元，谷物、籽棉、花生、肉類、水果等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量均居世界第一，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率達(dá)到4.8 萬(wàn)元/人?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，截至2022 年，我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)8 年穩(wěn)定在6.5 億t以上，2022 年糧食產(chǎn)量又上新臺(tái)階，全國(guó)總產(chǎn)量達(dá)6.865 億t（圖2），比2012 年增加7 430 萬(wàn)t，增長(zhǎng)12.1%。2022 年人均糧食占有量達(dá)到483 kg，比2012 年增加30.3 kg，增長(zhǎng)6.7%，實(shí)現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的糧食安全穩(wěn)定局面。“十三五”期間，全國(guó)水稻和小麥的自給率保持在100%以上，玉米的自給率超過(guò)95%。農(nóng)產(chǎn)品供給更加豐富多樣。2012—2021 年油料產(chǎn)量增長(zhǎng)了10%，牛肉產(chǎn)量增長(zhǎng)了13.5%，羊肉產(chǎn)量增長(zhǎng)了27.1%，禽肉產(chǎn)量增長(zhǎng)了30.6%。中國(guó)用約占世界9%的耕地，生產(chǎn)了占全球近25%的糧食，養(yǎng)活了占世界約20%的人口，為增進(jìn)世界糧食安全、保證重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給做出了突出貢獻(xiàn)。更重要的是，中國(guó)探索形成的保障糧食安全之路，為世界維護(hù)糧食安全提供了重要經(jīng)驗(yàn)借鑒，對(duì)推動(dòng)加強(qiáng)世界糧食安全合作、提高發(fā)展中國(guó)家糧食生產(chǎn)能力和安全保障水平，具有重要的示范和引領(lǐng)作用。

圖2 中國(guó)糧食總產(chǎn)量與人均糧食占有量Fig. 2 Total grain output and per capita grain occupation in China

2.2.2 深入實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，著力提高糧食生產(chǎn)能力 黨的十八以來(lái)，我國(guó)大力實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，確保耕地面積穩(wěn)定，耕地地力提升，種業(yè)科技創(chuàng)新能力不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平持續(xù)提升，為實(shí)現(xiàn)糧食連年豐收奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

1）嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，確保耕地面積穩(wěn)定。穩(wěn)定耕地面積是實(shí)現(xiàn)豐收的基礎(chǔ)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，以“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，嚴(yán)守住18 億畝耕地紅線，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴(yán)格管控“非糧化”，確保完成耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)。2022 年度全國(guó)國(guó)土變更調(diào)查初步結(jié)果顯示，全國(guó)耕地面積達(dá)到1.276 億hm2，較2021 年末增加約8.67 萬(wàn)hm2，連續(xù)第二年實(shí)現(xiàn)全國(guó)耕地總量?jī)粼黾印?/p>

2）加強(qiáng)耕地保護(hù)和地力提升，全面推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。十九屆五中全會(huì)提出要實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程，近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板，有效增強(qiáng)農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，鞏固和提升了糧食綜合生產(chǎn)能力。2021 年中央一號(hào)文件要求“實(shí)施新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃”，同年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030 年）》，提出2030 年建成8 000 萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、穩(wěn)定保障6 億t 以上的糧食產(chǎn)能的建設(shè)目標(biāo)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，截至2022 年底，全國(guó)已累計(jì)建成6 700 萬(wàn)hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，超過(guò)一半的耕地是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

3）良種率不斷增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力明顯增強(qiáng)。培育優(yōu)良農(nóng)作物品種是世界各國(guó)最主要的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)技術(shù)，近年來(lái)，我國(guó)加快培育高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)新品種，糧食作物良種基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，做到了中國(guó)糧主要用中國(guó)種。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的數(shù)據(jù)，中國(guó)良種率1949 年僅為49.2%，自2008 年起穩(wěn)定在96%以上，為我國(guó)糧食連年豐收提供了關(guān)鍵支撐。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)科技快速發(fā)展，2021 年良種對(duì)中國(guó)糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)率達(dá)45%以上。近十年，全國(guó)審定、登記農(nóng)作物品種3.9 萬(wàn)個(gè)，水稻、小麥、玉米和大豆高產(chǎn)典型不斷涌現(xiàn)，優(yōu)質(zhì)化水平不斷提升；同時(shí)，雜種優(yōu)勢(shì)利用、單倍體育種等核心技術(shù)取得突破，為保障糧食安全提供科技支撐。

4）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化直接影響作物出苗質(zhì)量、直接關(guān)系糧食作物單產(chǎn)水平，是大面積提升糧食單產(chǎn)的有效措施。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)及時(shí)調(diào)整農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策，積極推動(dòng)農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加速農(nóng)業(yè)機(jī)械化的不斷深化轉(zhuǎn)型，大力推動(dòng)基礎(chǔ)性農(nóng)作物的機(jī)械化生產(chǎn)，積極提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展水平。2015 年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)制造2025》將“農(nóng)機(jī)裝備”列為優(yōu)先支持的十大重點(diǎn)領(lǐng)域之一。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國(guó)開(kāi)展主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化推進(jìn)行動(dòng)，分作物、分區(qū)域確立推進(jìn)水稻、玉米、小麥等糧食作物生產(chǎn)全程機(jī)械化的主要技術(shù)模式。2021 年農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力超過(guò)10.6 億kW，裝備總量接近2 億臺(tái)套，各主要糧食作物的耕種收綜合機(jī)械化率均超過(guò)80%，小麥、玉米和水稻的機(jī)械化率分別達(dá)到97%、90%和85%。

2.2.3 切實(shí)保障種糧農(nóng)民積極性，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系初步建成 農(nóng)民種糧積極性是影響我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵因素之一，穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，要讓農(nóng)民種糧有利可圖。“大國(guó)小農(nóng)”的國(guó)情決定了未來(lái)一段時(shí)間里，小農(nóng)戶依然是中國(guó)農(nóng)業(yè)至關(guān)重要的群體，保障種糧農(nóng)戶收益，有助于調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。我國(guó)糧食生產(chǎn)逐步進(jìn)入高投入階段，生產(chǎn)成本總體較快增長(zhǎng)，種糧收益偏低，種糧農(nóng)民對(duì)降成本、增收益、穩(wěn)預(yù)期具有迫切需求。中央高度重視保障種糧農(nóng)民收益問(wèn)題，2022 年中央一號(hào)文件中明確提出要“合理保障農(nóng)民種糧收益”“健全農(nóng)民種糧收益保障機(jī)制”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)“兩只手”的作用，通過(guò)“價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)”三位一體的種糧農(nóng)民收益保障政策體系，讓農(nóng)民種糧能獲利、多得利，切實(shí)保障了種糧農(nóng)民的收益、調(diào)動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性。已有研究表明，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在減少糧食生產(chǎn)效率損失、推動(dòng)糧食生產(chǎn)效率變革中具有不可否認(rèn)的積極作用[17]。

近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)生產(chǎn)力迅速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，對(duì)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提出了迫切要求。農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)服務(wù)社會(huì)化的快速發(fā)展，為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和服務(wù)方式提供了基礎(chǔ)和條件[18]。在此背景下，我國(guó)不斷健全相關(guān)支持政策體系，出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》等一系列文件，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，構(gòu)建立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2022 年，全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)到390 萬(wàn)家，農(nóng)民合作社數(shù)量為222.7 萬(wàn)個(gè)，縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)9 萬(wàn)余家。各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體的數(shù)量快速增長(zhǎng)、發(fā)展質(zhì)量不斷提升、帶動(dòng)效果越發(fā)明顯、引領(lǐng)作用持續(xù)發(fā)揮，成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興的重要力量。與小農(nóng)戶相比，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有較大的議價(jià)優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)集中采購(gòu)化肥、農(nóng)藥、種子等農(nóng)資降低糧食生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)種糧農(nóng)戶增收，能夠更好地適應(yīng)市場(chǎng)需求的變化，有利于提升糧食生產(chǎn)效率，克服農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供需不匹配的矛盾。隨著家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展壯大，糧食生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)也實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，經(jīng)營(yíng)規(guī)模從幾百畝到幾千畝甚至幾萬(wàn)畝不等。

我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系不斷發(fā)展完善，組織載體“多層次”、服務(wù)內(nèi)容“多元化”、服務(wù)機(jī)制“多形式”格局基本形成。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)積極培育多元化社會(huì)化服務(wù)主體，針對(duì)小農(nóng)戶發(fā)展單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)、全程托管等多種服務(wù)模式。逐步建立主體多元、功能互補(bǔ)和便捷高效的社會(huì)化服務(wù)體系，組織搭建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)服務(wù)與需求有效對(duì)接。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年底，全國(guó)共培育95 萬(wàn)多個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)化組織，服務(wù)面積達(dá)16.7 億畝次，其中糧食作物面積超9 億畝次，占比達(dá)53.9%。這些服務(wù)組織通過(guò)集中采購(gòu)、機(jī)械化作業(yè)，節(jié)約了生產(chǎn)成本，同時(shí)發(fā)揮了規(guī)模經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，對(duì)保障糧食安全發(fā)揮了重要作用。

2.2.4 糧食儲(chǔ)備能力顯著增強(qiáng)，糧食物流市場(chǎng)飛速發(fā)展 糧食庫(kù)存數(shù)量是一個(gè)國(guó)家糧食是否安全的重要指標(biāo)。近年來(lái)，我國(guó)推進(jìn)糧食收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化改革，儲(chǔ)備法律法規(guī)、儲(chǔ)備體系不斷完善，儲(chǔ)存能力不斷增強(qiáng)。政府儲(chǔ)備規(guī)模穩(wěn)定充足，結(jié)構(gòu)與布局不斷優(yōu)化，企業(yè)商品庫(kù)存增加，防范風(fēng)險(xiǎn)能力有效增強(qiáng)。《中國(guó)的糧食安全》白皮書(shū)顯示，2018 年全國(guó)共有有效倉(cāng)容總量9.1 億t，較1996 年增長(zhǎng)了31.9%。糧食應(yīng)急保障體系不斷完善，糧食市場(chǎng)監(jiān)管能力不斷增強(qiáng)，截至2021 年，我國(guó)已建立國(guó)家、省、市、縣四級(jí)糧食應(yīng)急預(yù)案體系，36 個(gè)大中城市主城區(qū)的地方成品糧油儲(chǔ)備達(dá)到15 天及以上市場(chǎng)供應(yīng)量。

糧食產(chǎn)后的收獲、儲(chǔ)運(yùn)、加工、流通環(huán)節(jié)也是糧食安全的重要內(nèi)容之一，自加入WTO 和糧食市場(chǎng)逐漸開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)糧食流通體制改革不斷深化，糧食倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、裝卸、包裝條件不斷改善，糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化和經(jīng)營(yíng)主體多元化格局日漸形成，糧食流通能力逐漸增強(qiáng)，糧食現(xiàn)代物流體系建設(shè)正逐步推進(jìn)。2020 年糧食物流市場(chǎng)的物流總量達(dá)5.78 億t，同比增長(zhǎng)4.1%。2021 年我國(guó)再次修訂發(fā)布《糧食流通管理?xiàng)l例》，為維護(hù)糧食流通秩序，加強(qiáng)糧食流通管理，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)糧食市場(chǎng)的調(diào)控能力、保障國(guó)家糧食安全提供了法制保障。

3 農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全面臨的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策體系不斷完善，糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提升。但對(duì)標(biāo)世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的糧食安全體系，我國(guó)糧食安全仍然面臨糧食總量缺口大、隱性自給率低；自然資源約束加劇、水資源與耕地資源壓力較大；單產(chǎn)提高難度大、規(guī)模化提質(zhì)增效難度大；種糧效益持續(xù)下滑、耕地非糧化傾向突出；外界風(fēng)險(xiǎn)加劇、進(jìn)口不確定性增加；糧食供需緊平衡、糧食浪費(fèi)問(wèn)題突出等問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

3.1 糧食總量缺口大、隱性自給率僅為70%

從糧食總量來(lái)看，我國(guó)糧食安全處于“高難度、低水平、弱安全，吃飽沒(méi)問(wèn)題、吃好要進(jìn)口，平時(shí)沒(méi)問(wèn)題、戰(zhàn)時(shí)有風(fēng)險(xiǎn)”的狀態(tài)[19]。雖然我國(guó)人均糧食消費(fèi)量早已超過(guò)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織推薦的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)線，但與發(fā)達(dá)國(guó)家“吃好飯”的人均800 kg 標(biāo)準(zhǔn)還相距甚遠(yuǎn)。從自給率水平來(lái)看，雖然中國(guó)的口糧自給率接近99%，但大豆和油料的自給率分別僅為15%和30%，食物隱形自給率在70%左右[20]，2021 年中國(guó)糧食進(jìn)口量接近1 億t，是全球最大的糧食進(jìn)口國(guó)，是世界上最大的大豆和玉米進(jìn)口國(guó)，進(jìn)口量較多的還有油料、糖類、肉類和奶類，這在一定程度上說(shuō)明中國(guó)的谷物可以做到基本自給，但蛋白質(zhì)類食物的對(duì)外依存度相對(duì)較大。值得注意的是，我國(guó)大豆對(duì)外依存度高達(dá)85%，且議價(jià)能力低、進(jìn)口來(lái)源風(fēng)險(xiǎn)大，需要重點(diǎn)關(guān)注。種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，關(guān)乎國(guó)家的糧食安全，而中國(guó)每年進(jìn)口7 萬(wàn)t“洋種子”，是種子凈進(jìn)口國(guó)。我國(guó)的蔬菜種子自主率僅有87%，玉米和“準(zhǔn)主糧”作物馬鈴薯的種子也在相當(dāng)程度上依賴進(jìn)口。

3.2 自然資源約束加劇、水資源與耕地資源壓力較大

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度依賴自然資源，包括耕地資源、水資源和適宜的氣候條件，然而，近年來(lái)我國(guó)糧食生產(chǎn)面臨的耕地資源和水資源約束持續(xù)加大，嚴(yán)重制約我國(guó)糧食生產(chǎn)[21]。中國(guó)的耕地資源具有人均占有量少、整體質(zhì)量偏低、可開(kāi)發(fā)后備耕地少的特征。除此之外，大量化學(xué)品使用、過(guò)度開(kāi)發(fā)帶來(lái)的土地污染問(wèn)題導(dǎo)致耕地資源質(zhì)量差、地力透支加劇，嚴(yán)重限制糧食單產(chǎn)增長(zhǎng)，從而導(dǎo)致糧食種植收益變得更低，進(jìn)一步加劇了農(nóng)地“非糧化”現(xiàn)象，對(duì)糧食安全構(gòu)成威脅[22]。

水資源是糧食生產(chǎn)中不可或缺的基礎(chǔ)性自然資源，我國(guó)是嚴(yán)重干旱的缺水國(guó)家，水資源人均占有量較低，且水資源空間分布不均。農(nóng)業(yè)用水絕大部分水資源用于農(nóng)田灌溉，我國(guó)的農(nóng)田灌溉用水占全國(guó)總用水量的57%左右，全國(guó)節(jié)約用水辦公室的最新消息顯示，2022 年我國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.572，比2015 年提高了6.7%，但與發(fā)達(dá)國(guó)家的0.8 以上的水平相比仍存在較大差距?？傮w而言，以總量短缺、空間分布不均、水資源與耕地資源不匹配、水資源利用效率不高為特征的水資源壓力業(yè)已成為我國(guó)糧食安全的阻礙因素。

3.3 糧食單產(chǎn)提高難度大、規(guī)?；豳|(zhì)增效難

單產(chǎn)提升是實(shí)現(xiàn)豐收的關(guān)鍵，我國(guó)糧食作物單產(chǎn)相比國(guó)際農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)均存在較大差距。根據(jù) FAO 的數(shù)據(jù)，2020 年我國(guó)稻谷單產(chǎn)僅為澳大利亞的 70.22%；玉米單產(chǎn)僅為以色列的32.87%；大豆的單產(chǎn)僅為美國(guó)的58.58%。究其原因，一是種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，制約糧食單產(chǎn)提高；二是耕地質(zhì)量不高，限制作物單產(chǎn)水平發(fā)揮；三是糧食生產(chǎn)規(guī)?；?、機(jī)械化水平不夠，影響糧食單產(chǎn)水平。

現(xiàn)階段我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)與國(guó)際發(fā)達(dá)水平存在較大差距，存在部分品種單產(chǎn)水平不高、自主研發(fā)能力不強(qiáng)、行業(yè)集中度較低等問(wèn)題，特別是，我國(guó)玉米種子存在被外資控制的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)大多數(shù)種子企業(yè)的研發(fā)投入占銷售收入的比重不足 3%，遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的 5% 水平線[23]。我國(guó)耕地資源本身就處于“先天不足”的狀態(tài)，優(yōu)質(zhì)耕地資源十分緊缺，中低產(chǎn)田占比達(dá)2/3 以上，當(dāng)前優(yōu)質(zhì)耕地還呈現(xiàn)減少趨勢(shì)。我國(guó)的糧食作物水稻、小麥、玉米的地力貢獻(xiàn)率分別為60.2%、45.7%和51.0%，相比美國(guó)低出約20 個(gè)百分點(diǎn)[24]。目前，耕地質(zhì)量下降還面臨耕層變薄、有機(jī)質(zhì)含量下降、紅壤酸化、土壤污染嚴(yán)重等問(wèn)題，耕地質(zhì)量水平不高顯著限制了作物單產(chǎn)水平的發(fā)揮。機(jī)械化生產(chǎn)是提高糧食單產(chǎn)的重要手段，但我國(guó)農(nóng)業(yè)土地細(xì)碎化問(wèn)題突出，導(dǎo)致規(guī)?；C(jī)械化水平不高，抑制糧食單產(chǎn)提高。第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)顯示，小農(nóng)戶占農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶總數(shù)的 98% 以上，約有 2.1 億戶農(nóng)戶的耕地面積在 0.67 hm2（約10 畝）以下，土地細(xì)碎化仍是我國(guó)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的顯著特征。此外，2018 年新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體土地流轉(zhuǎn)調(diào)查報(bào)告顯示，截至 2017 年，我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)耕地面積平均只有11.82 hm2（約177.3 畝） ，而美國(guó)同期的戶均農(nóng)場(chǎng)面積超過(guò)152.85 hm2（約2 292.8 畝）[23]。雖然三大主糧生產(chǎn)已基本實(shí)現(xiàn)機(jī)械化，但農(nóng)業(yè)的不同產(chǎn)業(yè)間、不同區(qū)域間機(jī)械化發(fā)展還很不平衡，丘陵山區(qū)和平原地區(qū)差距較大。以玉米為例，丘陵山區(qū)玉米標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)水平低，機(jī)械化作業(yè)難、效率低。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)玉米收獲時(shí)籽粒含水率普遍在30%左右，籽粒收獲時(shí)平均破碎率在9%左右，還達(dá)不到5%以下的作業(yè)質(zhì)量要求。

3.4 種糧效益持續(xù)下滑、耕地非糧化傾向突出

種糧經(jīng)濟(jì)效益低是耕地“非糧化”的根本原因，近年來(lái)，持續(xù)較低的糧價(jià)和逐年增加的成本使得種植糧食的收益低，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶的種植業(yè)收入占其經(jīng)營(yíng)性收入的比重呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)[25]，導(dǎo)致新生代農(nóng)戶種糧積極性下降，耕地“非糧化”現(xiàn)象突出。改革開(kāi)放40 多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外流、農(nóng)業(yè)老齡化、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)不高等問(wèn)題嚴(yán)重制約了我國(guó)糧食生產(chǎn)，使得部分種糧地區(qū)出現(xiàn)了不同程度的耕地撂荒、復(fù)種指數(shù)人為下降等現(xiàn)象。另一方面，工商資本下鄉(xiāng)逐利推動(dòng)耕地“非糧化”，土地租金上升等現(xiàn)象嚴(yán)重削弱農(nóng)戶種糧積極性，轉(zhuǎn)而種植經(jīng)濟(jì)效益更高的非糧作物[26]。個(gè)別地方政府對(duì)于土地流轉(zhuǎn)過(guò)程監(jiān)管不嚴(yán)格，對(duì)耕地“非糧化”認(rèn)識(shí)不足，為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民改種高收益非糧作物，也在一定程度上加大了糧食安全隱患。

3.5 外界風(fēng)險(xiǎn)加劇、進(jìn)口不確定性增加

近年來(lái)，國(guó)際環(huán)境不穩(wěn)定因素較多，糧食安全面臨的外界風(fēng)險(xiǎn)加劇，諸如全球極端天氣頻發(fā)、疫情病毒肆虐、國(guó)際地緣政治格局不穩(wěn)和糧食貿(mào)易保護(hù)主義加劇等，都給我國(guó)糧食安全帶來(lái)了極大的不確定性。以疫情為例，疫情嚴(yán)重時(shí)期部分糧食種植大戶和規(guī)模化企業(yè)面臨農(nóng)資價(jià)格上漲、用工難、用工貴等問(wèn)題[27]，我國(guó)糧食生產(chǎn)遭受一定沖擊；同時(shí)，物流運(yùn)輸不暢也使糧食流通、銷售環(huán)節(jié)受到一定影響。又如，在俄烏沖突期間，全球化肥和能源供給短缺，價(jià)格暴漲，我國(guó)農(nóng)資價(jià)格隨之上漲，挫傷糧農(nóng)生產(chǎn)積極性。除此之外，我國(guó)是世界第一大糧食進(jìn)口國(guó)，且進(jìn)口來(lái)源國(guó)比較集中。當(dāng)下全球糧食貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，糧食貿(mào)易量收縮，我國(guó)糧食進(jìn)口的不穩(wěn)定性也逐漸加大。國(guó)際食物政策研究所（IFPRI）數(shù)據(jù)顯示，自俄烏沖突以來(lái)，全球已有20 多個(gè)國(guó)家實(shí)施了糧食出口“禁令”，接近2008 年糧食危機(jī)時(shí)期的國(guó)家數(shù)量。根據(jù) FAO 預(yù)測(cè)，2022/2023 年度世界谷物貿(mào)易量預(yù)計(jì)為4.73 億t，較2021/2022 年度減少1.8%。

3.6 糧食供需緊平衡、糧食浪費(fèi)問(wèn)題突出

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，新增的城鎮(zhèn)人口又加大了商品糧消費(fèi)需求。隨著我國(guó)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，每年有2 000 多萬(wàn)的新增城鎮(zhèn)人口對(duì)糧食需求由原來(lái)的“自產(chǎn)自消”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧唐废M(fèi)”，導(dǎo)致近年來(lái)我國(guó)糧食商品消費(fèi)率不斷提升，造成糧食消費(fèi)需求增長(zhǎng)壓力。從中長(zhǎng)期看，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，人口增長(zhǎng)和消費(fèi)升級(jí)、糧食需求剛性不斷增長(zhǎng)，中國(guó)的糧食生產(chǎn)和消費(fèi)將長(zhǎng)期處于一種緊平衡態(tài)勢(shì)[28]。

糧食浪費(fèi)問(wèn)題是一個(gè)全球性問(wèn)題，中國(guó)的人均浪費(fèi)量雖然低于很多發(fā)達(dá)國(guó)家，但是因?yàn)槿丝诨鶖?shù)大，所以總量也十分驚人。據(jù)中國(guó)科學(xué)報(bào)統(tǒng)計(jì)報(bào)道，我國(guó)每年浪費(fèi)的糧食高達(dá)3 500 萬(wàn)t，約占糧食總產(chǎn)量的6%。一是流通環(huán)節(jié)，即在生產(chǎn)、收獲、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工等環(huán)節(jié)存在的損耗現(xiàn)象，三大主糧的損失浪費(fèi)率為20.2%[29]，國(guó)產(chǎn)水稻、小麥?zhǔn)崭钤O(shè)備靈敏度低，脫粒不完全，導(dǎo)致每年有大量糧食損失在地里。儲(chǔ)糧條件差、曬糧方式粗放、儲(chǔ)糧設(shè)施簡(jiǎn)陋也是導(dǎo)致儲(chǔ)糧損耗的重要原因。二是消費(fèi)環(huán)節(jié)，即由于消費(fèi)者個(gè)人決策所產(chǎn)生的“舌尖上的浪費(fèi)”，我國(guó)每年餐飲環(huán)節(jié)的糧食浪費(fèi)在1 800 萬(wàn)t 左右，主要存在于商業(yè)餐飲、公共食堂和家庭飲食。三是在宏觀層面，我國(guó)糧食庫(kù)存過(guò)于充裕，出庫(kù)緩慢，陳糧、“轉(zhuǎn)圈糧”質(zhì)量差、價(jià)格低也會(huì)造成一定的糧食浪費(fèi)[30]。

4 農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的推進(jìn)策略

隨著國(guó)內(nèi)龐大的人口基數(shù)疊加，糧食需求剛性增長(zhǎng)，全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈不確定性風(fēng)險(xiǎn)增加，如何高水平保障糧食安全是全社會(huì)共同關(guān)心的重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、民生問(wèn)題，也是國(guó)際問(wèn)題，更是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵任務(wù)。因此，本文圍繞保障糧食安全優(yōu)先級(jí)、持續(xù)提高糧食生產(chǎn)能力、增強(qiáng)糧食供應(yīng)鏈韌性、多元化食物供給體系等方面提出農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的推進(jìn)策略。

4.1 保障糧食安全優(yōu)先級(jí)、加快糧食安全立法進(jìn)程

一是要確保糧食安全問(wèn)題的戰(zhàn)略定位與重視程度。倉(cāng)廩實(shí)，天下安。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，保障糧食安全面臨的資源環(huán)境約束仍然嚴(yán)峻，外部環(huán)境依然復(fù)雜，仍須認(rèn)真實(shí)施國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，明確底線任務(wù)，將保障糧食安全作為建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的首要目標(biāo)，保障解決糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品自給問(wèn)題的優(yōu)先地位。

二是加強(qiáng)依法治糧、依法管糧。目前，我國(guó)涉及糧食安全的法條散見(jiàn)于農(nóng)業(yè)法、國(guó)家安全法等法律中，但這些法條規(guī)定零散、不成體系；此外，還有《糧食流通管理?xiàng)l例》《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》等專門(mén)的行政法規(guī)。2018 年，《糧食安全保障法》正式啟動(dòng)立法工作，糧食安全立法已具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)積累，立法條件已經(jīng)趨于成熟。應(yīng)進(jìn)一步加快糧食安全法立法進(jìn)程，完善圍繞糧食供求平衡、價(jià)格穩(wěn)定、質(zhì)量安全等多方面的法律法規(guī)。

4.2 持續(xù)提高糧食綜合生產(chǎn)能力，建立穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)、綠色和可持續(xù)的新型糧食生產(chǎn)體系

一是穩(wěn)步提升糧食生產(chǎn)能力。貫徹落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，守住18 億畝耕地紅線，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。健全糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，提高地方政府的抓糧積極性。保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧主動(dòng)性，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，加快推動(dòng)新型經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)。堅(jiān)持走科技興農(nóng)道路，依靠良種良法、科技進(jìn)步等手段提高糧食單產(chǎn)，持續(xù)促進(jìn)糧食生產(chǎn)“規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、高效化”。

二是持續(xù)優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。首先是要因地制宜，建立功能區(qū)，建設(shè)保護(hù)區(qū)，構(gòu)建科學(xué)合理專業(yè)化的生產(chǎn)格局。其次是要統(tǒng)籌謀劃、穩(wěn)步推進(jìn)，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，?？诩Z、保谷物，加力擴(kuò)種大豆和油料，兼顧棉糖菜等生產(chǎn)，發(fā)展適銷對(duì)路的優(yōu)質(zhì)品種。最后是提高資源利用效率，合理利用土壤、水源、交通、能源和勞力等資源。

三是促進(jìn)糧食生產(chǎn)方式向綠色、生態(tài)和可持續(xù)轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，保障食品安全。隨著居民生活水平的提高，消費(fèi)者對(duì)于健康、綠色和有機(jī)食品的需求越來(lái)越大，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)已經(jīng)由單純的追求“量”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“質(zhì)”的追求。促進(jìn)糧食生產(chǎn)方式向綠色、生態(tài)和可持續(xù)轉(zhuǎn)變，首先是加強(qiáng)糧食生產(chǎn)過(guò)程管理和產(chǎn)地環(huán)境治理，限量使用化學(xué)投入品，控肥、控藥、控添加劑。其次是推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，如秸稈綜合治理、畜禽糞便資源化利用等。再次是加強(qiáng)農(nóng)村“三品一標(biāo)”認(rèn)證管理工作，改進(jìn)檢測(cè)檢驗(yàn)方法，推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)。此外還應(yīng)構(gòu)建用地養(yǎng)地結(jié)合的耕作制度，建立合理的種植制度和輪作體系，促進(jìn)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。

4.3 打造系統(tǒng)高效的糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式，增強(qiáng)糧食供應(yīng)鏈韌性

確保糧食安全，不僅要注重糧食生產(chǎn)體系建設(shè)、提高糧食生產(chǎn)能力，還必須加強(qiáng)糧食供應(yīng)鏈建設(shè)，持續(xù)增強(qiáng)糧食供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性、安全性、抗逆性和協(xié)同性。

一是構(gòu)建系統(tǒng)高效、“產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)加銷”一體化的糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式，積極推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化[31]。堅(jiān)持“糧頭食尾”和“農(nóng)頭工尾”，創(chuàng)新糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，促進(jìn)糧食生產(chǎn)提質(zhì)增效。加快建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，大力實(shí)施建鏈、補(bǔ)鏈和強(qiáng)鏈工程，引導(dǎo)支持各類糧食加工企業(yè)向糧食產(chǎn)區(qū)集聚、向糧食產(chǎn)地下沉。創(chuàng)新深化糧食產(chǎn)銷合作，優(yōu)化完善糧食物流通道和重要節(jié)點(diǎn)，完善國(guó)家糧食應(yīng)急預(yù)案，不斷提高糧食應(yīng)急保供能力，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力。

二是積極參與糧食貿(mào)易國(guó)際治理體系建設(shè)。面對(duì)外界風(fēng)險(xiǎn)加劇，糧食進(jìn)口不穩(wěn)定性增加等挑戰(zhàn)，應(yīng)加強(qiáng)與世界各國(guó)及國(guó)際機(jī)構(gòu)的溝通，深化糧食貿(mào)易合作，積極創(chuàng)造穩(wěn)定的國(guó)際糧食生產(chǎn)、貿(mào)易環(huán)境，建立應(yīng)對(duì)國(guó)際突發(fā)事件響應(yīng)與預(yù)案機(jī)制。同時(shí)，逐漸增長(zhǎng)的糧食進(jìn)口量對(duì)穩(wěn)定的國(guó)際進(jìn)口糧源和暢通的國(guó)際流通渠道提出更高要求[32]，也需要積極參與國(guó)際糧食貿(mào)易治理體系建設(shè)。

4.4 優(yōu)化糧食供給結(jié)構(gòu)，打造多元化食物供給體系

一是優(yōu)化糧食供給結(jié)構(gòu)，提升居民糧食營(yíng)養(yǎng)健康狀況。當(dāng)前居民食物消費(fèi)需求日益多元、膳食營(yíng)養(yǎng)需求不斷提升，膳食消費(fèi)結(jié)構(gòu)由“糧菜型”向“糧肉菜果”多元型食物需求轉(zhuǎn)變[33]。在保障糧食供給的前提下，還應(yīng)同步抓好肉類、蔬菜、水產(chǎn)品、水果等的供應(yīng)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)向健康、營(yíng)養(yǎng)、豐富等多個(gè)方向發(fā)力；根據(jù)市場(chǎng)供需變化，及時(shí)調(diào)整糧食供給結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)產(chǎn)品供給質(zhì)量，打造科學(xué)合理、營(yíng)養(yǎng)豐富、安全高效的重要農(nóng)產(chǎn)品供給體系。

二是樹(shù)立大食物觀，構(gòu)建多元化食物供給體系，將糧食安全的概念向食物安全的概念進(jìn)行拓展[34]。發(fā)掘農(nóng)食系統(tǒng)中自然資源和參與者的作用，將目光從耕地資源向整個(gè)國(guó)土資源拓展，充分利用林地、草地資源，宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，加快構(gòu)建糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合的多元化食物供給體系，多渠道開(kāi)發(fā)食物來(lái)源，從更廣的維度提升食物保障能力。

5 結(jié)論與政策啟示

立足當(dāng)下農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的新要求與新任務(wù)，如何高水平、全方位保障糧食安全，是建設(shè)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)面臨的首要課題，也決定著我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)是否牢固。研究表明，農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的內(nèi)涵是多層次的、高水平的，要求從總量安全、質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)可持續(xù)、供給多元化等多方面全方位夯實(shí)糧食安全根基。高水平保障糧食安全是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的首要目標(biāo)和底線任務(wù)，是構(gòu)建多元化食物體系、提升國(guó)民營(yíng)養(yǎng)健康水平的前提，是保障國(guó)家安全、抵御風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給穩(wěn)定、提高糧食生產(chǎn)能力、保障種糧農(nóng)民積極性、糧食儲(chǔ)備能力建設(shè)，發(fā)展糧食物流市場(chǎng)等方面取得了巨大成就。但與世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)相比，農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)的特點(diǎn)在保障糧食安全方面依然突出，尤其是糧食作物的單產(chǎn)水平，與世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)相比仍有差距。新時(shí)期，對(duì)標(biāo)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)任務(wù)，我國(guó)糧食安全仍然面臨糧食總量缺口大、隱性自給率低；自然資源約束加劇、水資源與耕地資源壓力較大；單產(chǎn)提高難度大、規(guī)模化提質(zhì)增效難度大；種糧效益持續(xù)下滑、耕地非糧化傾向突出；外界風(fēng)險(xiǎn)加劇、進(jìn)口不確定性增加；糧食供需緊平衡、糧食浪費(fèi)問(wèn)題突出等問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

對(duì)此，本文圍繞保障糧食安全優(yōu)先級(jí)、持續(xù)提高糧食生產(chǎn)能力、增強(qiáng)糧食供應(yīng)鏈韌性、多元化食物供給體系等四個(gè)方面提出農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)視域下保障糧食安全的推進(jìn)策略，并提出相應(yīng)政策啟示：一是確保糧食安全問(wèn)題的戰(zhàn)略定位與重視程度，加強(qiáng)依法治糧、依法管糧水平；二是穩(wěn)步提升糧食生產(chǎn)能力，持續(xù)優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，促進(jìn)糧食生產(chǎn)方式向綠色、可持續(xù)轉(zhuǎn)變；三是構(gòu)建系統(tǒng)高效的糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式，促進(jìn)全球糧食安全和貿(mào)易治理體系建設(shè)；四是優(yōu)化糧食供給結(jié)構(gòu)，樹(shù)立大食物觀，構(gòu)建多元化食物供給體系。