國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況審計(jì)已成為內(nèi)部審計(jì)的“規(guī)定動(dòng)作”，是新時(shí)代賦予內(nèi)部審計(jì)的重要職責(zé)和使命。2021年，揚(yáng)州大學(xué)審計(jì)處探索以研究型審計(jì)為抓手，開展學(xué)生食堂公益性政策落實(shí)情況審計(jì)咨詢，充分發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用，有效促進(jìn)好政策的全面落實(shí)，進(jìn)一步提升了學(xué)生舌尖上的滿意度、幸福感。

一、項(xiàng)目背景

2011年8月，教育部等五部委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校學(xué)生食堂工作的意見》，要求各高校明確體現(xiàn)公益性的投入責(zé)任和優(yōu)惠政策，并完善適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的運(yùn)行機(jī)制。

2021年5月，江蘇省教育廳發(fā)布通知，對部分省屬高校學(xué)生食堂公益性政策落實(shí)情況開展專項(xiàng)審計(jì)，要求各單位事先完成自查自糾工作，揚(yáng)州大學(xué)位列其中。作為省內(nèi)高校學(xué)生食堂管理的排頭兵，揚(yáng)州大學(xué)高度重視該項(xiàng)工作，后勤保障處第一時(shí)間展開行動(dòng)，主動(dòng)邀請審計(jì)處提供助力。

審計(jì)處調(diào)整審計(jì)視角，以“責(zé)任共同體”的姿態(tài)積極開展政策落實(shí)情況審計(jì)咨詢，從“有沒有落實(shí)好”向“如何落實(shí)好”轉(zhuǎn)變。在咨詢項(xiàng)目實(shí)施過程中，審計(jì)處將研究型審計(jì)新理念貫穿始終，深入分析食堂公益性政策導(dǎo)向，對標(biāo)上級文件要求，量體裁衣提出糾偏建議，為推動(dòng)學(xué)生食堂公益性政策全面落實(shí)彰顯審計(jì)擔(dān)當(dāng)。

二、“研”“究”做法

（一）“研”字全程嵌入，精準(zhǔn)定位審計(jì)方向

審計(jì)處將“研”字思維貫穿審計(jì)咨詢的全過程，強(qiáng)化審前調(diào)研和過程控制，一體化推進(jìn)協(xié)同配合、分析研判、揭示問題，不斷深化“研”字內(nèi)涵，扎扎實(shí)實(shí)做好學(xué)生食堂公益性政策落實(shí)的研究工作。

1.“研”建項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，共商咨詢方案。學(xué)生食堂管理業(yè)務(wù)流程復(fù)雜、涉及關(guān)鍵點(diǎn)多，如何合理配置審計(jì)資源、控制咨詢流程節(jié)點(diǎn)均會(huì)對咨詢成效產(chǎn)生重要影響。為實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)兵先勝”的預(yù)期目標(biāo)，審計(jì)處統(tǒng)籌整合優(yōu)勢資源，打破處室、科室界限，組建了一支由處領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，法務(wù)專家、采購專家、食堂管理專家等多方參與的審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)，多次召開專題研討會(huì)，創(chuàng)建了一套“學(xué)習(xí)—調(diào)研—找差—糾偏—攻堅(jiān)—落實(shí)”的工作框架（見圖1），力求完美貼合食堂管理需求，精準(zhǔn)輸出“業(yè)務(wù)最需要、領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)注、學(xué)生利益最大化”的審計(jì)咨詢成果。

2.“研”學(xué)政策綱要，凝聚思想共識。沒有調(diào)研，就沒有發(fā)言權(quán)。為深入研究學(xué)生食堂公益性政策落實(shí)過程中的傾向性和普遍性問題，審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)一行人先后趕赴蘇州大學(xué)、江蘇大學(xué)等5所高校開展“白加黑”調(diào)研模式。所謂“白”，即白天廣集信息，查擺共性問題，與調(diào)研對象就食堂管理模式、社會(huì)餐飲企業(yè)引進(jìn)、食堂原材料采購及控制等多個(gè)重要環(huán)節(jié)進(jìn)行咨詢探討，多聽多看兄弟高校的經(jīng)驗(yàn)做法；所謂“黑”，即夜晚共讀政策，深入分析研判，在全面梳理教育部、財(cái)政部、發(fā)展改革委等相關(guān)部門頒布的政策綱要的基礎(chǔ)上，結(jié)合白天收集的有效信息，集中對學(xué)生食堂管理全流程中存在的管理性、制度性缺陷和薄弱環(huán)節(jié)展開深入研究，凝聚共識?！鞍准雍凇闭{(diào)研模式的目的就是要讓審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)在走出去的同時(shí)，也要能夠拿回來，通過開門納諫、調(diào)查摸底，審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)已經(jīng)對學(xué)生食堂公益性政策中涉及政策落實(shí)、民生利益和高校管理等方面的重大事項(xiàng)和重點(diǎn)領(lǐng)域全盤掌握，最大程度上確保在吸收成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也能夠在政策執(zhí)行層面有效規(guī)避再犯風(fēng)險(xiǎn)。

3.“嚴(yán)”把政策關(guān)口，守牢舌尖底線。只有扎扎實(shí)實(shí)做好審前研究工作，才能精準(zhǔn)定位審計(jì)方向。為確保高質(zhì)量完成學(xué)校交辦的審計(jì)任務(wù)，切實(shí)維護(hù)好學(xué)校食堂管理領(lǐng)頭羊的地位，審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)重“研”從“嚴(yán)”，牢牢把握住了政策落實(shí)情況審計(jì)的兩個(gè)核心要素，即落地與否和成效好壞。落地不僅僅是要看政策是否真正落地，更要關(guān)注之前的政策還能不能在現(xiàn)有的“土地”上生根。根據(jù)調(diào)研學(xué)習(xí)結(jié)果，咨詢團(tuán)隊(duì)一致認(rèn)為現(xiàn)行的學(xué)生食堂公益性政策文件在尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上不斷推動(dòng)食堂管理規(guī)范運(yùn)行，無論在過去、現(xiàn)在還是將來都具有重要的指導(dǎo)意義，學(xué)校當(dāng)然也應(yīng)毫不動(dòng)搖地貫徹執(zhí)行。但學(xué)校在政策執(zhí)行過程中為了追求管理成效，出現(xiàn)了部分執(zhí)行偏差，違反了學(xué)生食堂公益性政策“零租賃”的相關(guān)規(guī)定，對此，咨詢團(tuán)隊(duì)始終堅(jiān)持底線思維，要求“一把尺子量到底”，無論當(dāng)前的管理成效有多好，學(xué)生就餐的滿意度有多高，都必須把“公益性政策”這把標(biāo)尺拿緊拿穩(wěn)，務(wù)必要在政策合規(guī)的前提下因校制宜、因人定策，堅(jiān)決守護(hù)好學(xué)生舌尖上的滿意度和幸福感。

（二）“究”字靶向發(fā)力，全面賦能審計(jì)質(zhì)效

隨著“研”字的不斷深入，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題逐漸顯露，審計(jì)處立足一個(gè)“究”字，堅(jiān)持從政策落實(shí)、問題根源、體制機(jī)制等多方面去分析問題并提出解決問題的對策，創(chuàng)新破解政策落實(shí)難的現(xiàn)實(shí)困境，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)咨詢價(jià)值。

1.深“究”深層原因，抓實(shí)問題根源。目前，按照營業(yè)額的一定比例收取外包管理費(fèi)及公共維修基金的做法，是違反學(xué)生食堂公益性政策“零租賃”最突出的問題表現(xiàn)。面對這一問題的典型性和共性，審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)一探“究”竟，力求多角度找準(zhǔn)癥結(jié)。通過邀請學(xué)生食堂后勤管理人員反復(fù)召開業(yè)務(wù)研討會(huì)，圍繞食堂內(nèi)控制度、作業(yè)流程指導(dǎo)書、招投標(biāo)文件等進(jìn)行廣泛深入交流，審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)聚焦客觀原因，嘗試在相互理解中把握問題真相。據(jù)了解，食堂收取的管理費(fèi)和維修基金主要用于一般設(shè)備購置、零星維修和原料采購、人工成本等，其主要目的就是為了維持食堂的正常運(yùn)營，因此在一定時(shí)期內(nèi)有其存在的合理性。但是合情、合理并不意味著合規(guī)，此次碰觸“高壓線”的根本原因仍在于學(xué)校食堂管理頂層設(shè)計(jì)缺位，缺乏健全的保障機(jī)制。為此，審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)專門建立了重點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)議機(jī)制，針對重大體制性問題專題研究、集體攻堅(jiān)，從宏觀意識層面共同面對重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保能夠在更高層次上抓實(shí)、抓準(zhǔn)問題根源。

2.細(xì)“究”咨詢建議，創(chuàng)新部署策略。審計(jì)咨詢要想實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策，就要以審慎、求真的態(tài)度識別審計(jì)環(huán)境中的優(yōu)勢與風(fēng)險(xiǎn)因素，創(chuàng)新化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)。針對違規(guī)收取管理費(fèi)和維修基金問題，審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)緊盯公益性政策要求和咨詢目標(biāo)，提出了“購買勞務(wù)服務(wù)，設(shè)置財(cái)務(wù)考核關(guān)鍵控制點(diǎn)”的咨詢建議，分別從管理、監(jiān)督和服務(wù)等不同角度找出工作流程中所有的可優(yōu)化點(diǎn)，針對性填補(bǔ)體制缺陷。

一改管理模式，“分管”變“主管”。揚(yáng)州大學(xué)屬于高校合并辦學(xué)的典范，多校區(qū)合并后具有食堂管理人數(shù)相對較多，力量相對集中的先天優(yōu)勢，應(yīng)該充分利用好人力資源做到真正掌握管理的主導(dǎo)權(quán)。為此，審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)“對癥下藥”，建議食堂采用“八統(tǒng)一”管理模式，即經(jīng)營規(guī)劃、物資采驗(yàn)、現(xiàn)場管理、成本核算、監(jiān)督考核、技能培訓(xùn)、配套設(shè)施、文明建設(shè)等涉及食堂管理的八大方面，全部由食堂統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一運(yùn)營。

二改監(jiān)督體制，“失控”變“可控”。在原來的監(jiān)督模式下，食堂主要通過產(chǎn)品毛利率和管理費(fèi)這兩個(gè)渠道來實(shí)現(xiàn)對社會(huì)餐飲企業(yè)的控制，但是追逐利益的本性往往使得社會(huì)餐飲企業(yè)想方設(shè)法在原材料成本上做文章，這樣一來菜品質(zhì)量和安全容易處于“失控”的狀態(tài)。在重新建立的監(jiān)督體制下，物資原料由食堂統(tǒng)一采買，各類運(yùn)行成本都設(shè)置了最高上限，無形之中食堂運(yùn)行的全流程均置于有效的監(jiān)督和控制之下。

三改服務(wù)理念，“單贏”變“共贏”。從“收取管理費(fèi)”轉(zhuǎn)為“購買勞務(wù)服務(wù)”，真正改變的是喚醒了各方參與主體的集體服務(wù)意識，食堂管理人員全力投身于經(jīng)營的可持續(xù)化、智慧化建設(shè)之中，社會(huì)餐飲企業(yè)不再需要斤斤計(jì)較成本，獲利的唯一途徑就是提高菜品質(zhì)量從而提高銷量，無論品種特色還是食品安全都變成了自己的“責(zé)任田”。合作共贏的良好局面真正實(shí)現(xiàn)了零租賃、零管理費(fèi)，讓學(xué)生群體受益，讓“公益”二字落到實(shí)處。

3.追“糾”政策偏差，凸顯審計(jì)價(jià)值。高質(zhì)量構(gòu)建糾偏方案，不僅關(guān)乎全校數(shù)萬名學(xué)生的民生福祉，更關(guān)乎每一個(gè)“揚(yáng)大人”的幸福感和獲得感。審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)以建立高效管用的保障機(jī)制為抓手，多次召開重點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)議，根據(jù)食堂管理特點(diǎn)精準(zhǔn)提出保障機(jī)制的核心要素，推動(dòng)出臺了《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)生食堂管理改革工作方案》。五點(diǎn)具體的改革舉措首先建立起了科學(xué)全面的制度體系，讓制度充分發(fā)揮先行優(yōu)勢，糾偏扶正，確保所有食堂管理政策堅(jiān)持公益屬性。此外，為了找準(zhǔn)政策合規(guī)和政策創(chuàng)新的平衡點(diǎn)，審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)建議在改革工作方案中專門建立起公平公正的考核體系和激勵(lì)機(jī)制，通過科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，完善激勵(lì)評價(jià)體系，有效防止在制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)留“暗門”、開“天窗”等問題，打通了正確衡量改革成效與發(fā)現(xiàn)潛在問題的有效路徑，真正做到保障機(jī)制越精準(zhǔn)、越有力，推進(jìn)執(zhí)行就會(huì)更順暢、更高效。

三、“研”“糾”成效

“研”得深不深、透不透，“糾”得準(zhǔn)不準(zhǔn)、實(shí)不實(shí)，實(shí)踐才是檢驗(yàn)成效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

（一）審計(jì)助力，有效提升學(xué)生舌尖上的滿意度

凝聚著研究型審計(jì)成果的食堂管理改革工作方案，一經(jīng)出臺便受到了后勤保障處及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可。在試運(yùn)行階段，審計(jì)全程助力，各項(xiàng)工作平穩(wěn)推進(jìn)。2021年，學(xué)校順利通過了省教育廳的專項(xiàng)審計(jì)及整改驗(yàn)收；年底各食堂窗口師生滿意度測評平均分上升至94.51分，管理考核平均分上升至92.23分，審計(jì)咨詢成果在推動(dòng)食堂公益性政策有效實(shí)施的基礎(chǔ)上做成了“加法”，有效促進(jìn)了讓學(xué)生“吃得放心、吃得安全、吃得滿意”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）示范引領(lǐng)，充分彰顯研究成果應(yīng)用價(jià)值

凝聚著研究型審計(jì)成果的食堂管理改革工作方案試運(yùn)行的成功，在教育系統(tǒng)內(nèi)引發(fā)廣泛關(guān)注，江蘇省高校學(xué)生伙食管理專業(yè)委員會(huì)第一時(shí)間在揚(yáng)州召開現(xiàn)場會(huì)，學(xué)習(xí)交流“揚(yáng)大”經(jīng)驗(yàn)，為省內(nèi)其他高校食堂改革方案的制訂提供了重要借鑒。省教育廳也將《高校學(xué)生食堂監(jiān)管工作指引》的研制任務(wù)委托給揚(yáng)州大學(xué)牽頭，學(xué)校后勤保障處高質(zhì)量完成了其中《成本核算指引》《質(zhì)量與價(jià)格監(jiān)管指引》等系列制度的制定，成功將“實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)”凝練為“理論成果”，實(shí)現(xiàn)了“理論—實(shí)踐—理論”的價(jià)值飛躍，切實(shí)為江蘇高校學(xué)生食堂改革發(fā)展貢獻(xiàn)“揚(yáng)大”智慧。

四、工作啟示

（一）聚焦研究能力，組建項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)

開展研究型審計(jì)，提升審計(jì)工作質(zhì)效，關(guān)鍵在人。將研究意識強(qiáng)、研究思維強(qiáng)、研究能力強(qiáng)的“三強(qiáng)”人，組成審計(jì)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，是研究型審計(jì)成功的決定性因素。本咨詢項(xiàng)目根據(jù)實(shí)際需求，選優(yōu)配強(qiáng)人力資源，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員涵蓋審計(jì)、采購、法務(wù)、食堂管理等各方面的專家，利用審計(jì)咨詢、智囊和風(fēng)控專家等組合優(yōu)勢，高效解決政策落實(shí)過程中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)。

（二）聚焦研究方向，敲定審計(jì)類型

“工欲善其事，必先利其器?！贝_定審計(jì)項(xiàng)目類型是項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的指揮棒，是研究型審計(jì)工作的“武器”，是成功的關(guān)鍵。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)圍繞研究型審計(jì)目標(biāo)、選擇科學(xué)的審計(jì)項(xiàng)目類型、采用合適的方法，是保障研究型審計(jì)工作方向不偏，確保審計(jì)價(jià)值的關(guān)鍵。此次探索中，我們采用審計(jì)咨詢的方式能夠消除被審計(jì)單位的抵觸、對立情緒，為部門之間“打開天窗”疏通隔閡，拉緊部門協(xié)作的紐帶。通過分步實(shí)施、緊密配合，一方面，可以主動(dòng)掌握好咨詢節(jié)奏，著力提升咨詢方案的前瞻性；另一方面，咨詢也讓審計(jì)工作變得更有溫度，在過程中不斷交換審計(jì)咨詢意見，共同推動(dòng)學(xué)生食堂公益性政策有效落實(shí)，推進(jìn)學(xué)校事業(yè)更好更快發(fā)展。

（三）聚焦研究基礎(chǔ)，學(xué)深悟透政策

學(xué)深悟透政策法規(guī)、制度文件，是研究型審計(jì)工作的前提。只有熟悉了政策法規(guī)、制度文件出臺的背景、真正的導(dǎo)向，才能正確有效發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的職能作用，確保充分實(shí)現(xiàn)研究型審計(jì)目標(biāo)。審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)將“學(xué)深悟透政策”作為項(xiàng)目開展的首要環(huán)節(jié)，將政策效果“貧困學(xué)生吃得起、吃得好，服務(wù)經(jīng)營有利圖、有責(zé)任，食堂管理可持續(xù)、智慧化”作為改革方案制訂的起點(diǎn)和落腳點(diǎn)，真正體現(xiàn)了政策研究的基礎(chǔ)性作用。

（四）聚焦研究成效，深入排查問題

排查問題是否準(zhǔn)確、全面，分析問題是否透徹、系統(tǒng)，直接關(guān)系審計(jì)工作的成效，因此，研究如何又快又準(zhǔn)排查問題至關(guān)重要。審計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)先通過內(nèi)部交流、外部調(diào)研鎖定高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，再通過召開常規(guī)工作研討會(huì)和重點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)等審計(jì)程序深入排查重大問題，切實(shí)提升審計(jì)工作成效。

（五）聚焦研究價(jià)值，精制糾偏方案

查問題不是審計(jì)的終點(diǎn)，推動(dòng)解決問題才是審計(jì)工作的價(jià)值所在。深入研究解決問題的思路、方法和路徑，才能更好地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的建設(shè)性作用。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，審計(jì)人員應(yīng)注重融入研究型思維，緊緊圍繞“如何確保不收管理費(fèi)后，學(xué)生能真正從中受益”做實(shí)做細(xì)。通過購買勞務(wù)服務(wù)、設(shè)置財(cái)務(wù)考核關(guān)鍵控制點(diǎn)、統(tǒng)一管理模式等“組合拳”，確保食堂管理改革方案符合公益性政策精神，實(shí)現(xiàn)學(xué)生利益最大化。

在研究型審計(jì)的新理念下，揚(yáng)州大學(xué)學(xué)生食堂公益性政策落實(shí)情況的審計(jì)咨詢是一次大膽且成功的嘗試。此次嘗試始終圍繞學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展大局，牢牢把握學(xué)生食堂“公益性”的政策導(dǎo)向，深化審計(jì)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)資源統(tǒng)籌，妥善處理審與被審的工作關(guān)系，用“研”的思維做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)，用“究”的魄力做到動(dòng)真碰硬、全面整改，切實(shí)推動(dòng)了揚(yáng)大審計(jì)成果實(shí)現(xiàn)量的突破和質(zhì)的飛越。

（執(zhí)筆人：卜文藝 ?周倩倩）