張磊 王倫超 吳迪

[摘要]隨著采購管控日益嚴(yán)格，合規(guī)管理水平顯著提升，但執(zhí)行采購結(jié)果的末梢環(huán)節(jié)仍存在較高管理風(fēng)險。本文通過分析超配采購、不平衡報價、價格聯(lián)動以及由采購方案編制和審核漏洞引發(fā)的管理問題，揭示采購“最后一公里”執(zhí)行風(fēng)險，并提出切實(shí)有效的審計(jì)方法指引，助力提升采購質(zhì)量和效益。

[關(guān)鍵詞]采購執(zhí)行 ? 審計(jì)方法 ? 內(nèi)部審計(jì)

一、采購“最后一公里”概況

（一）采購“最后一公里”風(fēng)險的研究背景

近年來，領(lǐng)導(dǎo)人員違紀(jì)違法問題治理取得顯著成效，但采購“最后一公里”等末梢環(huán)節(jié)中的“小鬼當(dāng)家式微腐敗”問題仍十分突出。其線索模糊、行為隱蔽的特點(diǎn)增加了監(jiān)管難度和成本。

（二）采購“最后一公里”的概念

采購全流程分為采購需求提出、采購方案編制、采購過程實(shí)施、采購結(jié)果執(zhí)行四階段。

采購“最后一公里”，意為采購全流程中最末端的環(huán)節(jié)，是指采購結(jié)果執(zhí)行階段中通過合同、訂單執(zhí)行采購結(jié)果的操作性工作。采購“最后一公里”雖是最末端的操作性工作，但卻是決策得以不折不扣執(zhí)行的關(guān)鍵因素之一，往往影響采購結(jié)果的公平性、公正性、公開性。采購“最后一公里”的工作往往由具備一定知情權(quán)和操作權(quán)的基層崗位工作人員完成。

（三）采購“最后一公里”存在的問題特點(diǎn)與關(guān)注意義

1.廣泛性。問題影響范圍涉及市場、工程、行政、IT等諸多領(lǐng)域。

2.隱蔽性。問題通常發(fā)生在采購基層業(yè)務(wù)的“神經(jīng)末梢”，動作隱蔽，問題零散，易被忽視。

3.集中性。問題相對集中在執(zhí)行業(yè)務(wù)的基層關(guān)鍵崗位人員當(dāng)中，存在通過信息不對稱或自由裁量權(quán)獲利的可能性。

4.麻痹性。因管理力度相對薄弱，末梢問題易形成潛規(guī)則，部分基層員工對此類現(xiàn)象司空見慣，未進(jìn)行有效監(jiān)督舉報，聽之任之，公眾“視而不見”，甚至效仿之。

強(qiáng)化采購“最后一公里”微腐敗問題審計(jì)監(jiān)督，對建立健全采購管理與運(yùn)行機(jī)制、增強(qiáng)采購人員廉潔自律意識、嚴(yán)防采購末梢環(huán)節(jié)風(fēng)險、提升陽光采購治理成效具有重要意義。

二、采購“最后一公里”風(fēng)險環(huán)境分析

1.制度與系統(tǒng)建設(shè)不完善。由于情況相對復(fù)雜，采購“最后一公里”管理缺失，現(xiàn)行采購制度在末梢管理與監(jiān)督中存在空白，同時系統(tǒng)管控不健全，基層人員自由裁量空間較大，滋生“小鬼當(dāng)家”風(fēng)險。

2.權(quán)力相對集中。采購基層人員往往在提交采購需求、編制采購方案、組織采購評審及執(zhí)行采購結(jié)果等環(huán)節(jié)均參與核心工作，缺乏有效監(jiān)督制約，導(dǎo)致“小鬼”利用職權(quán)勾結(jié)供應(yīng)商，存在將權(quán)力變現(xiàn)的腐敗風(fēng)險。

3.信息不對稱。采購活動的保密性特點(diǎn)使得采購信息存在不對稱性和不確定性，同時缺乏信息結(jié)構(gòu)化和顯性化的手段，導(dǎo)致“小鬼”利用審批漏洞修改信息，存在將“信息”變現(xiàn)的風(fēng)險。

4.違規(guī)成本低。現(xiàn)有誡勉談話、警告、調(diào)崗、“勸退”和“一開了之”等懲罰措施對“小鬼”來說無實(shí)質(zhì)性損失，對嚴(yán)重的違法違規(guī)行為缺乏震懾力，導(dǎo)致“小鬼”心存僥幸。

三、傳統(tǒng)審計(jì)在采購“最后一公里”監(jiān)督中存在的困難

1.審計(jì)理論研究支撐不足。缺乏對采購“微腐敗”問題進(jìn)行系統(tǒng)、完整及針對性的理論研究，無法深入剖析、復(fù)原場景，分析管理漏洞。

2.內(nèi)部審計(jì)范圍和權(quán)限有限，缺乏有效覆蓋，難以對多層級外圍供應(yīng)商及個人敏感事項(xiàng)展開深入調(diào)查，缺乏從外部獲取有效線索和信息的方法和手段。

3.內(nèi)部審計(jì)力量資源不足，無法下沉至末梢環(huán)節(jié)開展審計(jì)檢查，往往側(cè)重于采購流程合規(guī)性審計(jì)，難以追溯至采購現(xiàn)場對內(nèi)外部干擾因素進(jìn)行細(xì)致審查。

基于上述傳統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)方式的弊端和短板，要實(shí)現(xiàn)對采購末梢活動的有效管理和監(jiān)督，要系統(tǒng)分析末梢環(huán)節(jié)風(fēng)險，有針對性地研究審計(jì)思路和方法。

四、采購訂單執(zhí)行的風(fēng)險分析及審計(jì)方法

采購訂單審批決策層級較低，訂單數(shù)據(jù)信息瑣碎，訂單金額大小不一、數(shù)量與品類繁多，風(fēng)險管控易被忽視。采購配置控制、報價管控、價格聯(lián)動及“委托單+結(jié)算單”等采購訂單執(zhí)行環(huán)節(jié)的專業(yè)性和復(fù)雜性較高。本文通過分析典型采購訂單執(zhí)行的真實(shí)性、準(zhǔn)確性與合規(guī)性，梳理重要審計(jì)關(guān)注點(diǎn)，提出針對性的審計(jì)方法。

（一）超標(biāo)準(zhǔn)配置采購訂單造成損失浪費(fèi)

1.風(fēng)險分析。超標(biāo)準(zhǔn)配置采購，是指為主設(shè)備或主物料采購的配件數(shù)量超出合理配置標(biāo)準(zhǔn)的采購行為。比如，一臺電腦同時配置十余個鼠標(biāo)、數(shù)十套操作系統(tǒng)，一臺交流配電箱安裝百余件空氣開關(guān)，這些都屬于超標(biāo)準(zhǔn)配置采購。業(yè)務(wù)主管部門通常使用典型配置來控制風(fēng)險，如僅允許供應(yīng)商對典型配置的部件進(jìn)行報價、要求需求部門必須使用標(biāo)準(zhǔn)化的典型配置或經(jīng)適當(dāng)層級審批的非標(biāo)準(zhǔn)配置。

如圖1所示，一臺數(shù)據(jù)中心交換機(jī)設(shè)備配置5塊主控板、10塊交換網(wǎng)板、10個基本軟件包等不合理配件，相較典型配置超標(biāo)金額達(dá)133%，而超標(biāo)采購配件往往是單價報價較高的核心部件，對采購成本影響較大。

2.審計(jì)方法。對于以上風(fēng)險，應(yīng)從以下三個方面進(jìn)行審查。第一，根據(jù)訂單數(shù)據(jù)比照采購文件中設(shè)定的典型配置或者通用配置，批量分析是否存在與其產(chǎn)生偏差的訂單；第二，訪談了解復(fù)雜設(shè)備的基本配置原理，分析其是否存在超標(biāo)準(zhǔn)配置的可能性；第三，判斷超配訂單是否經(jīng)過相應(yīng)層級論證、審批，找出高價部件，計(jì)算超配金額，分析損失浪費(fèi)情況，同時判斷其是否通過購買非主物料部件的方式規(guī)避設(shè)備配額管控。

（二）策略性報價引發(fā)訂單執(zhí)行失衡

1.風(fēng)險分析。策略性報價，是指應(yīng)答人按照對評審結(jié)果最有利的方式去報價，在合同執(zhí)行中利用漏洞將不正當(dāng)利潤最大化，以致采購人蒙受損失。這些事項(xiàng)通常有以下幾個特征：采購需求不準(zhǔn)確，采購需求數(shù)量與實(shí)際需求偏差極大；采購方案不科學(xué)，方案要求應(yīng)答人分項(xiàng)報價，但評委按總價評審，評審方法一般引導(dǎo)低價成交；采購結(jié)果執(zhí)行和監(jiān)控不嚴(yán)格，未嚴(yán)格按照采購結(jié)果簽訂合同等。

如圖2所示，由于A型號、B型號設(shè)備的采購需求數(shù)量與實(shí)際使用量偏差極大，應(yīng)答人策略性地將型號A報成超高價格，利潤達(dá)到每臺50萬元，同時調(diào)低B型號價格，利潤降至每臺0.5萬元，在對總價不造成影響的情況下成交。成交后簽訂的框架合同僅約定數(shù)量上限、金額上限和時間期限，未約定每種型號設(shè)備的數(shù)量與比例，使采購人使用相同成本僅采購了1/3數(shù)量的設(shè)備，執(zhí)行偏差為-68%，而供應(yīng)商獲得超出報價利潤180%的利潤，給采購人造成損失，影響采購結(jié)果的公平性。

2.審計(jì)方法。對于以上風(fēng)險，應(yīng)從以下三個方面進(jìn)行審查。第一，研判采購方案是否為報單價、評總價，引導(dǎo)低價成交的情況；第二，統(tǒng)計(jì)采購訂單各類型號設(shè)備的實(shí)際執(zhí)行數(shù)量，分析其與采購需求預(yù)估數(shù)量偏差，重點(diǎn)抽樣審查偏差較大的樣本，判斷其訂單執(zhí)行是否與采購結(jié)果一致；第三，分析執(zhí)行偏差對采購方造成的損失金額。

（三）價格聯(lián)動不準(zhǔn)確不及時，造成交易損失

價格聯(lián)動，是指在合同簽訂時，往往將應(yīng)答截止前某個交易日的交易市場原材料價格定義為基準(zhǔn)價，注明后期如果原材料價格變動幅度觸發(fā)價格聯(lián)動機(jī)制時，修改訂單價格，持續(xù)滾動觸發(fā)，多應(yīng)用于某些企業(yè)大批量采購金屬等原材料價格占比達(dá)一定比例以上的產(chǎn)品（如圖3所示）。

1.風(fēng)險分析。主要風(fēng)險在于價格聯(lián)動的真實(shí)性、準(zhǔn)確性與及時性。比如，原材料基準(zhǔn)價格是否真實(shí)引用當(dāng)時的交易市場價格，后期是否及時關(guān)注價格波動觸發(fā)了價格聯(lián)動機(jī)制，是否準(zhǔn)確計(jì)算、準(zhǔn)確下發(fā)并及時啟用新價格，對于進(jìn)入聯(lián)動期但仍按原價格下發(fā)的訂單有無及時進(jìn)行修改、追溯等。價格聯(lián)動單價修改是否準(zhǔn)確，與被審計(jì)單位系統(tǒng)完善性息息相關(guān)。

2.審計(jì)方法。找到合同明確要求進(jìn)行價格聯(lián)動的產(chǎn)品訂單，繪制價格波動走勢，對比分析公開市場歷史數(shù)據(jù)，匹配其價格變化與合同約定是否一致，全面復(fù)算、判斷其價格變化是否及時、準(zhǔn)確、全面，基準(zhǔn)價格是否真實(shí)，其錯誤是否對采購人或供應(yīng)商造成了損失。

（四）委托單管控不嚴(yán)格，導(dǎo)致采購訂單執(zhí)行嚴(yán)重偏離采購結(jié)果

先委托、后結(jié)算的采購執(zhí)行方式，一般適用于事前僅能明確具體工作范圍和預(yù)估規(guī)模，且需在服務(wù)完成后方能確定實(shí)際執(zhí)行量的情況（如圖4所示）。委托單一般應(yīng)有相對應(yīng)的結(jié)算單，多發(fā)生于服務(wù)類的框架性采購活動中。

1.風(fēng)險分析?！拔袉巍钡闹饕L(fēng)險在于委托內(nèi)容的真實(shí)性，以及其預(yù)估的工作量是否在后期通過結(jié)算單進(jìn)行份額矯正，是否通過預(yù)估委托的方式延長了應(yīng)終止的采購結(jié)果，是否與采購結(jié)果分配的份額偏差過大。比如，根據(jù)實(shí)際使用供應(yīng)商的結(jié)果后補(bǔ)委托單時，存在徇私舞弊的情況，甚至同時使用三四個采購結(jié)果，不執(zhí)行公司采購決策流程。

2.審計(jì)方法。通過抽樣的方式審核委托內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，通過建庫復(fù)算方式發(fā)現(xiàn)問題；對于線上委托，可以分別獲取系統(tǒng)中委托單與結(jié)算單的數(shù)據(jù)，分析其數(shù)據(jù)的一致性，評價委托單預(yù)占份額是否及時得到矯正，是否存在大規(guī)模的偏離；對于委托單與結(jié)算單分立于不同系統(tǒng)的情況，系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的一致性也應(yīng)作為分析審查重點(diǎn)。

五、采購方案和采購文件編制漏洞引發(fā)的基層執(zhí)行風(fēng)險及對應(yīng)審計(jì)方法

（一）采購方案編制不嚴(yán)謹(jǐn)

采購方案是采購文件編制的重要依據(jù)，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟少彿桨缚纱_保合規(guī)采購流程的順利實(shí)施，若采購方案出現(xiàn)漏洞，將從源頭上引發(fā)采購“最后一公里”的實(shí)施風(fēng)險。

1.風(fēng)險分析。采購方案編制過程中，對重要的資格條件、技術(shù)規(guī)范、商務(wù)要求及評審辦法等關(guān)鍵條款中的詳細(xì)參數(shù)必須保持明確、唯一，確保嚴(yán)謹(jǐn)性，對應(yīng)的采購文件中也應(yīng)對評審標(biāo)準(zhǔn)、方法和條件加以明確，使其能夠有效指導(dǎo)評審工作，確保評審過程中不得做任何改變和細(xì)化。否則，將存在個別人員利用漏洞變更評審標(biāo)準(zhǔn)，對不同應(yīng)答人按不同參數(shù)、方式計(jì)算價格得分，偏離原有采購方案決策結(jié)果，為別有用心的人將不對稱信息變現(xiàn)提供可乘之機(jī)。

審計(jì)實(shí)務(wù)中也發(fā)現(xiàn)，采購方案編制中出現(xiàn)前后要求不一致的低級紕漏，也為后期選擇性執(zhí)行提供空間。比如，采購方案中，前面要求建造師資質(zhì)為“一級”、后面要求為“二級”，前面限價條款為“不得超過限價”、后面為“報價必須低于限價”等情況，無法對評審現(xiàn)場做出明確指導(dǎo)，為采購“最后一公里”的實(shí)操人員提供更大的自由裁量空間。

2.審計(jì)方法。針對上述問題，應(yīng)對服務(wù)類、多應(yīng)答人、多標(biāo)段的采購項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)抽樣，嚴(yán)格審閱采購方案，尋找編制不明確、不嚴(yán)謹(jǐn)、不準(zhǔn)確的部分，進(jìn)行重點(diǎn)審查，比對采購文件，按照可能存在的不同評審方法復(fù)算，對比采購結(jié)果的異同。

（二）采購文件審核不嚴(yán)格引發(fā)的風(fēng)險及對應(yīng)審計(jì)方法

1.風(fēng)險分析。由于各被審計(jì)單位供應(yīng)鏈系統(tǒng)建設(shè)水平不一，尚不能完全實(shí)現(xiàn)采購方案、文件文本的結(jié)構(gòu)化審核，如在工作人員編制較為復(fù)雜的采購文件時，若未按經(jīng)決策的采購方案要求編制，而是私自在采購文件中修改資格條件、技術(shù)規(guī)范、商務(wù)要求、評審辦法等關(guān)鍵條款，改變尋源范圍與評審標(biāo)準(zhǔn)，一旦審核存在疏漏，就會引發(fā)改變潛在成交供應(yīng)商及引進(jìn)不合格供應(yīng)商的風(fēng)險。比如，將采購方案中規(guī)定的本應(yīng)由評委隨機(jī)抽取的5項(xiàng)評審單價，在采購文件中修改為直接指定并公開公布，降低價格評審區(qū)分度，導(dǎo)致所有應(yīng)答人的單項(xiàng)報價評分均為滿分，最終影響評審排名；將采購方案規(guī)定的“動環(huán)專業(yè)維修人員”修改為“維修人員”，擴(kuò)大尋源范圍。

2.審計(jì)方法。針對上述風(fēng)險，首先抽樣時重點(diǎn)抽取采購金額稍低于法定招標(biāo)金額下限或各層級決策金額下限的采購項(xiàng)目，審查是否故意規(guī)避相關(guān)層級審批決策。其次，比對審查計(jì)算公式、資格條件等復(fù)雜要素在采購文件和采購方案中是否一致，按照采購方案中要求的評審方法復(fù)算，往往能獲得較多的審計(jì)發(fā)現(xiàn)。

六、加強(qiáng)采購末梢環(huán)節(jié)風(fēng)險管控的重要抓手

深入分析訂單執(zhí)行等基層采購活動中的突出風(fēng)險點(diǎn)，總結(jié)具體審計(jì)方法，提煉形成“六個關(guān)鍵”作為重要抓手，推動審計(jì)能力提升，加強(qiáng)采購末梢環(huán)節(jié)風(fēng)險管控。

1.依靠關(guān)鍵系統(tǒng)。增強(qiáng)系統(tǒng)管理的穿透性與健全性，提升平臺支撐手段。梳理進(jìn)銷存數(shù)據(jù)邏輯，加大信息化審計(jì)手段和遠(yuǎn)程IT審計(jì)方式運(yùn)用力度，創(chuàng)新AI審計(jì)適用場景。

2.抓住關(guān)鍵因素。以采購價格為抓手，通過審計(jì)平臺大數(shù)據(jù)分析手段，錨定重要畸形價格線索，分類分級投入審計(jì)資源。

3.盯住關(guān)鍵人員。聚焦負(fù)責(zé)關(guān)鍵產(chǎn)品的關(guān)鍵崗位和人員，對長期不輪崗、敏感崗位人員復(fù)用的采購人員，重點(diǎn)審計(jì)其負(fù)責(zé)的采購方案及文件編制、采購訂單執(zhí)行等工作。

4.借助關(guān)鍵力量。加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督力量交流，拓寬線索信息渠道，查閱內(nèi)外部紀(jì)檢巡視、條線檢查形成的采購微腐敗線索和案例信息，多方協(xié)同，深入檢查，提升整體監(jiān)督成效。

5.創(chuàng)新關(guān)鍵手段。加強(qiáng)審計(jì)理論和審計(jì)實(shí)務(wù)技巧研究，創(chuàng)新審計(jì)手段，建立持續(xù)審計(jì)模型，規(guī)范使用舉報信箱、落選供應(yīng)商回訪、現(xiàn)場檢查等創(chuàng)新審計(jì)方法，拓展審計(jì)手段。

6.激發(fā)關(guān)鍵動能。提供系統(tǒng)性理論支撐，鼓勵創(chuàng)新審計(jì)方法，通過分享沙龍、沙盤演練工作坊等方式，組織審計(jì)人員換位思考、頭腦風(fēng)暴，激發(fā)潛能，創(chuàng)造價值。

（作者單位：中國移動通信集團(tuán)有限公司，郵政

編碼：100033，電子郵箱：zhangleins@chinamobile.com）

主要參考文獻(xiàn)

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