王蕙娜

[摘要]本文通過“桑哥錢糧鉤考案”和“雍正帝徹查虧空案”，分析了古代大規(guī)模財政清查在部署推進、實施主體、方式方法和成果利用等方面的主要經(jīng)驗做法，以期能對當前審計實踐有所幫助。

[關鍵詞]古代審計 ? 財政舞弊 ? 審計清查

在中國古代財政監(jiān)督歷史中，大規(guī)模財政舞弊清查的案例并不多見，有據(jù)可考、成果突出、影響較大的應數(shù)桑哥錢糧鉤考案和雍正帝徹查虧空案。鉤考，意即財務審計，包括查逋賦（即欠繳稅款）、查倉庫、查賬目、審計官吏等。虧空，指國家各級政府存儲于倉與庫中的糧食與銀兩出現(xiàn)了短缺。桑哥錢糧鉤考案是元世祖忽必烈為強化中央政府對地方的財政管理和彌補財政虧空，而部署開展的一次全國范圍的財政清查活動。清代的錢糧虧空始自康熙初年，直至清朝滅亡始終存在，此間，康熙、雍正、乾隆等皇帝都對錢糧虧空進行了認真清查，其中雍正帝的清查最為徹底。對這兩起案例進行分析，能在一定程度上反映中國古代大規(guī)模財政舞弊清查的路徑經(jīng)驗。

一、案例基本情況

（一）桑哥錢糧鉤考案

元朝至元二十五年（1288年），在元世祖忽必烈的直接部署下，尚書省右丞相桑哥組織開展了一次大規(guī)模鉤考活動。鉤考的原因是當時國家財政出現(xiàn)危機，開支太大，國庫空虛，再加上官吏貪污受賄、監(jiān)守自盜的現(xiàn)象非常普遍，“錢粟損失頗多”。為增加中央收入，減少赤字，新任職的桑哥并沒有向百姓增加賦稅，而是通過鉤考錢糧的方式，從中央和地方官府及各部院府庫括取大量財富和逋欠，以彌補財政虧空。鉤考的范圍很廣，上自中書省，下至路、府、州、縣，無不開展。桑哥從中書省入手，除清查追征中書省所欠賦稅外，還對中書省所掌中統(tǒng)鈔本及所屬籌辦軍需的應昌和糴所、上都留守司以及“倉庫諸司”等進行鉤考。隨后，桑哥組織了參知政事忻都、戶部尚書王巨濟、參議尚書省事阿散等十二人，分別到江淮、江西、福建、四川、甘肅、陜西等行省鉤考錢糧。鉤考效果十分顯著，較大程度補充了國家財政不足甚至虧空。此次鉤考，是元世祖時期有目的有重點的臨時性財政檢查的其中一次，是一次大規(guī)模的國家審計行為，通過這次財政清查，既懲治了貪腐，也有助于改善財政狀況，緩解了當時的財政危機。

（二）雍正帝徹查虧空案

雍正帝徹查虧空始自康熙六十一年（1722年）十二月，當時雍正帝剛剛繼位，面臨著國家賦稅征收不足、錢糧日益被貪官污吏侵蝕、國庫損失金額巨大、戶部存銀短缺和各部院庫藏虧空等嚴峻形勢，因此雍正帝在登基一個月后，便向戶部下達全面清查錢糧虧空的諭旨，并要求所有的虧空須在三年內(nèi)補足。雍正帝清查錢糧虧空主要針對的是戶部、地方藩庫的銀兩虧空和各地倉庫的糧食虧空。對戶部虧空的清查，由新成立的專職機構會考府負責。雍正元年（1723年）正月，雍正帝下詔成立會考府，要求認真開展清查工作，并強調(diào)，凡各部各省的一切“錢糧奏銷”事宜，都要經(jīng)過會考府審計，由此堵上了各部院自行奏銷、徇私舞弊的缺口，防止了中央各部再次出現(xiàn)虧空。對地方藩庫和各地倉庫的虧空，則交予各地督撫查辦，問題嚴重的省份，還會派遣欽差大臣會同該省督撫一同清查。為確保清查虧空的舉措得到認真落實，雍正帝還對總督和巡撫進行了更換與調(diào)整。三年期滿，由于清查還不夠到位，特別是大量的虧空仍未賠補完畢，雍正帝決定進行第二個三年期清查，并將清查的重點由地丁錢糧轉向常平倉等倉儲虧空。至雍正十年，清查虧空基本結束。雍正帝通過對虧空的清查，較好地緩解了康熙朝末年出現(xiàn)的財政危機，使國家財力大為增強，為乾隆時期的國家治理打下了較為堅實的經(jīng)濟基礎。

二、最高統(tǒng)治者直接部署，全力推進清查工作開展

面臨國家財政危機，統(tǒng)治者積極地推進財政整頓與改革，直接部署開展全國范圍的錢糧清查活動。

元世祖忽必烈在位期間，曾多次派官員到各地，尤其是各路府州縣和行省鉤考錢谷，取得的成果之一就是將地方財力直接充實到中央，使中央財力得到增強。至元二十五年，面對財政赤字高達一百余萬錠的現(xiàn)狀，元世祖在強化中央政府對地方財政管理需要的基礎上，將清查重點放在了地方路府州縣倉庫所藏羨余（地方官吏向百姓勒索來定期送給皇帝的各種附加稅）、所逋負的錢糧以及官吏私人腰包中的奸贓上，直接部署了一次范圍最廣的錢糧鉤考。上自中書省，下至路、府、州、縣，“凡倉庫、諸司，無不鉤考”，希望通過強制手段把地方財富統(tǒng)統(tǒng)集中到中央來，以彌補財政虧空。

雍正帝即位后，決心整頓財政，采取的第一項政策就是宣布對錢糧虧空進行清查，清查范圍從中央至地方覆蓋全國，清查內(nèi)容包括戶部、地方藩庫的銀兩虧空和各地倉庫的糧食虧空，無一遺漏，清查時間自即位起持續(xù)近十年之久，是雍正帝整頓吏治、嚴肅財政法紀的重要舉措。雍正帝還始終主導著整個清查過程，不僅規(guī)定賠補的虧空年限，頒布清查虧空的獎懲條款，明確屬官的責任，甚至直接下旨對虧空官員進行定責、處罰、追賠或免責等，確保清查工作持續(xù)有力。

三、專業(yè)人員和機構組織實施，確保清查效果

（一）為確保清查效果，元世祖忽必烈和清雍正帝都任命了能理財善理財?shù)哪艹脊倮糌撠熃M織實施工作

忽必烈在位期間，曾先后任免阿合馬、盧世榮和桑哥擔任理財宰相，實施了整頓財政、增加賦稅、更改鈔法、規(guī)劃“錢谷”和發(fā)展商貿(mào)等多項改革。這次的大規(guī)模鉤考，忽必烈委托桑哥負責，桑哥也不負重托，不僅派親信到各地鉤考，使“天下騷然，江淮尤甚”，還親自開展鉤考，“毫分縷析”，嚴格追查。在清查初見成效后，桑哥又提出了增加稅收、整頓鈔法、開源節(jié)流等財政改革舉措，取得了很大成效。

雍正帝則要求與其關系最親密的十三弟怡親王允祥主持中央機構的虧空清查工作，并明諭怡親王允祥：“爾若不能查，朕必另遣大臣；若大臣再不能清查，朕必親自查出。”他還任命怡親王允祥、總理事務大臣隆科多、大學士白潢、左都御史朱軾四位王公大臣兼職負責會考府工作，并將各省清查虧空的大員，全部調(diào)換為以“風力”著稱的干練能臣，新任督撫作為皇權的代表，都甘為“馬前卒”，盡心竭力，使清查政策較好地執(zhí)行下去。比如，田文鏡于雍正二年十月出任河南巡撫，次年二月便查出并題參各官虧空錢糧共計36案；諾岷在雍正元年六月抵任山西后，就勒令限10個月追完太原36州縣17.8萬余兩虧空銀。

（二）由專業(yè)機構具體實施，監(jiān)督主體明確亦是這兩起案例的一個顯著特點

據(jù)南開大學李治安教授考證，元世祖忽必烈之所以頻繁展開鉤考，源于他曾被鉤考過。這個曾被鉤考，指的是元憲宗七年（1257年）的阿藍答兒鉤考，當時的鉤考十分嚴厲，曾組建有“鉤考局”，還發(fā)布了多項條例，最后以被鉤考人忽必烈的妥協(xié)收尾。忽必烈以切身經(jīng)歷，體會到了“鉤考”的厲害，因此，他在位期間組織了多次鉤考，并以阿藍答兒鉤考為藍本，推出一套標準化流程，即遣使、置局、檢覆、追征等。桑哥的這次錢糧鉤考也不例外，具體做法即置局稽查籍冊，強制追征逋欠，清理官吏奸贓，“敲榜遍于郡縣”。這里的“置局”，即成立專門的鉤考局來組織實施鉤考活動。后期，桑哥組織對倉庫諸司的鉤考時，先委派六部官員進行，“復以為不專，乃置征理司，以治財谷之當追者”，更加充分說明這次的鉤考錢糧是由專職機構進行的。

如前所述，雍正帝在徹查錢糧虧空時，成立了專門的機構會考府清查中央機構。會考府是一個獨立的具有審計職能特色的專職監(jiān)督機構，它與六部平級又不同于六部，具有較強的獨立性和權威性，可直接向皇帝報告工作，更重要的是其職責是清查中央各部虧空和核查全國財政支出，具備審計職能特性。會考府成立后，不僅于當年查出了戶部二百五十萬兩的虧空，還在之后不到三年的時間里，辦理“各部院錢糧奏銷事共五百五十件，內(nèi)駁回應改正者共九十六件”，涉及吏、戶、禮、兵、刑、工六部及中央其他部院寺監(jiān)等眾多機構，成果斐然。此外，各地督撫在組織對本省虧空的清查時，也需要由當?shù)氐膶徲嫏C構或具有審計職能的監(jiān)督官吏來查核本州縣庫庫銀，盤點倉貯米谷，審核奏銷賬簿等。

（三）為確保清查效果，統(tǒng)治者都給予了清查大員足夠的權力保障，并對相關人員進行獎懲

忽必烈對到行省進行鉤考的官員，“特給印章”，配備兵衛(wèi)，以增其聲威，使這些官員能沒有絲毫顧慮地展開鉤考。因此桑哥親信要束木鉤考湖廣行省時，“大征集諸道官吏，無慮數(shù)千”，并命令荊湖北道宣慰司同知孫顯“主計局”，長時間拘留受檢核的各路計吏。忽必烈還要求桑哥對鉤考官員進行獎懲，戶部尚書王巨濟（后任江淮行省參政）就曾因為“鉤考錢谷有能，賞鈔五百錠”，中書省參議伯降等則以“鉤考違惰耗失等事”獲罪。

雍正帝命怡親王允祥總理戶部三庫事務，賦權其詳查戶部虧空；成立專職審計機構會考府，賦權其審計職能和直接匯報的權力；任命田文鏡等能臣到各地擔任督撫或欽差，掌一省之事務，詳查各地虧空。在追賠虧空方面，雍正帝還根據(jù)官員承追、督催成果給予獎懲，規(guī)定“如能依定限內(nèi)通完者，承追州縣每案紀錄一次，督催知府每三案紀錄一次，道員每五案紀錄一次，督撫、布政使、按察使每十案紀錄一次。若逾限不完，或未通完者，將承追之州縣每案罰俸一年，督催知府每案罰俸六月，司道、督撫每案罰俸三月”。罰俸不是最終目的，雍正帝還規(guī)定，被罰官員需要限期“戴罪督催”，如到期仍未完成，還要將“承追之州縣降一級留任”，接著再催。

四、注重查清虧欠虧空的數(shù)量，深挖虧空形成原因

（一）清查“逋欠”“虧欠”“虧空”的數(shù)量，是清查關注的最核心問題

桑哥認為，“國家經(jīng)費既廣，歲入恒不償所出，以往歲計之，不足者余百萬錠”，因此，需要用鉤考解決國用不足問題。他最先關注的自然是“虧欠”問題，先從中書省入手，“校出虧欠鈔四千七百七十錠，昏鈔一千三百四十五錠”。后又以各行省欺盜、虧欠錢谷必多為借口，遣使鉤考地方行省。

清朝的錢糧普遍虧空，是上至皇帝下至百官的共識，雍正帝在繼位之前就對此了然于心：“歷年戶部庫帑虧空數(shù)百萬兩，朕在藩邸，知之甚悉?！庇赫辏瑫r任兵部右侍郎的李紱上奏道，自康熙十八年至六十一年的虧空全部加在一起，僅虧銀一項就達一千七百萬兩以上。由此，雍正帝下令徹查全國虧空，矛頭直指賬實不符的戶部、地方藩庫和各地倉庫，旨在查明全國銀兩虧空與糧食虧空的準確數(shù)目。徹查結果不出所料，雍正元年，允祥匯報清查戶部虧空的結果時說，“查得六十一年奏銷冊內(nèi)，實得銀二千七百十一萬九千二百八十六兩七錢五分，內(nèi)虧空銀二百五十九萬二千九百五十兩六錢三分一厘。自何年虧空，亦難得知”；對地方虧空的查處結果則是自督撫到州縣幾乎無官不虧空，十分驚人。

（二）積極追查虧空的形成原因，查清貪污腐敗問題，增強了清查工作的力度

桑哥開展對行省的鉤考，不僅要清查和追征地方官所掌賦稅積年逋欠，還要查清征收過程中的“奸贓”“侵牟”，但在如何界定“奸贓”和“侵牟”方面，桑哥及其親信缺乏公信標準，而以政治需求為導向，使鉤考成為了爭權奪利或解決私人恩怨的政治工具。

雍正帝在徹查虧空時，要求進一步查清兩個方面的情況。一是查清虧空與民欠的實際情況。雍正帝認為，虧空與民欠應區(qū)分對待，虧空必須嚴厲追賠，民欠可給予一定減免或直接免除。正因如此，各地將虧空捏稱民欠的事情屢見不鮮，對此，雍正帝十分頭疼，嚴厲要求厘清虧空與民欠，并逐步加大了區(qū)分力度。雍正六年（1729年），他派員前往蘇州，要求“將各州縣官侵若干，吏蝕若干，實在民欠若干，一一厘剔清楚”。雍正七年，他對地方數(shù)據(jù)中的民欠形成原因進行分析，認為“在官者，或因奏銷之時原有民欠，而顧惜考成，那（挪）移報完，及征收民欠之后，隨手花費，未曾還項，遂捏稱尚欠在民?；蚪淮H，有已征未解之項，乘機隱匿，而接任之員，不及查明，遂仍作民欠收受”，并派員到江南蘇州、松江等處徹查錢糧，“從前玩法隱匿之案，勢必盡行敗露，均有難逃之重罪”。

二是區(qū)分挪移與侵欺的具體情況?？滴醯壅J為“那（挪）移正項之事，此乃虧空之大根原”，但雍正帝卻不這樣認為，他指出，虧空“或系上司勒索，或系自己侵漁，豈皆因公那（挪）用？”他要求挪用錢糧的官員除了賠補之外，還要受到處分。雍正二年（1724年）八月，刑部等衙門對挪移之罪制定了處罰條例，“嗣后那移一萬兩以上至二萬兩者，發(fā)邊衛(wèi)充軍。二萬兩以上者，雖屬那移，亦照侵盜錢糧例擬斬，俱限一年全完免罪”。挪移尚且如此，雍正帝對侵欺更不姑息，并于雍正三年（1725年）下諭：“自雍正四年以后，凡遇虧空，其實系侵欺者，定行正法無赦?！薄岸ɡ制廴賰烧邤?，然每至勾決時，多有寬宥，今立法既期必行?！?/p>

五、對查出問題嚴問責重處理，保證清查權威

開展清查的最終目的是緩解財政危機，充實國庫，因此，嚴厲追查，“追征逋欠”和“追賠虧空”也是清查的重要步驟，伴隨而來的還有嚴厲問責。

桑哥鉤考“追征逋欠”是逐級進行的，朝廷所遣官員或行省追征于路及直隸州路、直隸州追征于屬州和縣最后又追及民眾，這樣做的最終結果是將負擔轉嫁到百姓身上，使百姓苦不堪言。鉤考時懲治的官員不在少數(shù)，如中書省的參知政事郭佑和楊居寬被誅殺，湖廣行省長官阿里海牙家資被抄等。

雍正帝執(zhí)行了由本官賠補、失察上司分賠的“追賠虧空”政策，他要求，虧空額多的官員，本人監(jiān)禁，家產(chǎn)查封，如還不能賠補，要追及家人賠償。如查出戶部虧空后，雍正帝責令歷任官員賠償150萬兩，其余銀兩由戶部逐年追補，康熙帝第十子虧空甚多，賠了數(shù)萬金，還沒賠夠，最后雍正帝叫人查抄了他的家。雍正元年十二月，原任江南布政司楊朝麟勒取原任知縣鄭融等銀兩事發(fā)，雍正帝詔令“著該旗將伊（楊朝麟）緊要之子及管事家人作速發(fā)往江南質審，其家產(chǎn)并著查封”。雍正二年七月，刑部以原任陜西布政使薩穆哈虧空庫帑案請旨，雍正帝命“伊子有在西安者即于彼處提拿監(jiān)禁嚴追，有在京者十五歲以上，俱著拿交刑部監(jiān)禁嚴追”。在處罰的重壓下，責任人不得不罄家賠補，新任地方大員也無不傾力推行，虧空追補取得了較大進展。

六、啟示

通過以上的分析，我們能清晰地感受到，在古代，審計清查始終是以統(tǒng)治者的意志為導向的，清查的最終目的也是為了強化中央政府對地方財政的審計和管理，用強制手段將各地財富收集到中央來，是統(tǒng)治者中央集權思想的最終體現(xiàn)。盡管清查中的嚴厲追查、追賠虧空并未取得關鍵成效，而是將各地所藏“羨余”搜刮至中央和用耗羨銀兩彌補了占虧空總量絕對多數(shù)的“無著虧空”；盡管清查還因具有整頓吏治或者排除異己、打擊政敵的作用，而成為了統(tǒng)治者和爭權奪利者們的一項趁手政治工具，但不可否認的是，這兩次審計清查在大規(guī)模工作組織、全國性監(jiān)督資源調(diào)度配置等方面突破了時代認識和技術水平等多重局限，在緩解國家財政危機、增強國家財力方面也發(fā)揮了重要作用。這其中，一方面，因為有最高統(tǒng)治者的直接部署和有力的過程監(jiān)督，以及為審計清查工作的開展賦予充分的職權保障，清查活動才有始有終。另一方面，由于參與清查的機構和人員主動服從服務于中心工作，領會清查工作的重大意圖，注重對清查工作各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，敢于擔當，不怕得罪人，根據(jù)所賦權力，聚焦“逋欠”“虧欠”“虧空”，不遺余力地開展工作，并追查問題形成原因，查清貪污腐敗，才使清查效果達到了最大化。

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，只有把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結合，堅持運用辯證唯物主義和歷史唯物主義，才能正確回答時代和實踐提出的重大問題。古代審計清查在大規(guī)模組織實施、職權保障和結果運用等方面的經(jīng)驗做法，與當前審計工作很多理念機制是一致的，深刻體現(xiàn)了中國特色社會主義審計制度植根中華民族歷史文化沃土的傳承發(fā)展。我們應當堅持古為今用、推陳出新，以更加積極的歷史擔當和創(chuàng)造精神推動歷史經(jīng)驗在審計實踐中的創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展，為新時代審計事業(yè)高質量發(fā)展提供支撐助力。

（作者單位：審計署審計科研所，郵政編碼：100086，電子郵箱：16345374@qq.com）

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