伍海泉 李天峰 周付軍

摘要：多年來國家層面出臺了一系列基礎教育減負政策，但是中小學生依然飽受學業(yè)壓力困擾，現(xiàn)實狀況與政策愿景之間的鴻溝尚未完全消解。描繪我國基礎教育減負政策的規(guī)制樣態(tài)，是科學解釋政策效用與優(yōu)化政策的前提。運用制度語法工具并借助制度分析與發(fā)展框架對基礎教育減負政策文本進行編碼、解構和分析發(fā)現(xiàn)，基礎教育減負政策圍繞以政府為主體的集體選擇層次，以學校、校外培訓機構和家庭為主體的操作層次開展制度設計，具有不同層次主體的行動場景已界定、跨層次的聯(lián)結嵌套共治格局已形成、集體選擇層次的規(guī)制表達較為弱化、操作層次的信息反饋渠道遭遇阻塞、集體選擇層次的獎懲激勵措施分配失衡等規(guī)制特征。針對上述特征，未來可以從明確學生家長的主體責任、增加政策文本中的規(guī)則型制度陳述、健全操作層次的信息反饋渠道、補充面向操作層次的正向激勵措施等方面強化減負政策的規(guī)制效力。

關鍵詞：基礎教育；減負政策；“雙減”政策；制度語法工具；制度分析與發(fā)展框架

中圖分類號：G40-011.8 ? 文獻標識碼：A ? ?文章編號：1009-5195（2023）02-0085-10 ?doi10.3969/j.issn.1009-5195.2023.02.010

基金項目：湖南省教育科學“十三五”規(guī)劃2020年度課題“面向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的跨界工程人才培養(yǎng)：能力結構、影響因素及提升策略”（XJK20BGD012）。

作者簡介：伍海泉，博士，教授，博士生導師，中南大學公共管理學院（湖南長沙 410075）；李天峰、周付軍，博士研究生，中南大學公共管理學院（湖南長沙 410075）。

學業(yè)負擔過重是我國基礎教育領域長期關注的重要問題，也是社會輿論的焦點話題。早在1955年7月，教育部就已發(fā)布《教育部關于減輕中、小學校學生過重負擔的指示》。此后，基礎教育減負話題頻繁出現(xiàn)在國家重大教育議題和決策中，但60多年來減負政策陷入循環(huán)往復的怪圈，政策預期目標的實現(xiàn)依舊任重道遠。2021年國家為扭轉(zhuǎn)我國基礎教育資源過度疊加形成的內(nèi)卷化和市場化困境，頒布了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”政策），明確提出“加強源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理”的方針，從“提升學校育人水平”與“規(guī)范校外培訓”兩個維度減輕學生課業(yè)負擔和家長教育支出。在“雙減”政策的指導下，各級地方政府陸續(xù)開展以強制性治理為宗旨的地方政策構建，揭開了新一輪基礎教育減負的序幕。然而，基礎教育減負政策能否取得預期效果有待觀察。作為一項具有強規(guī)制特征的教育政策，其能否發(fā)揮預期效用，還需要明晰減負政策在緩解學業(yè)負擔中呈現(xiàn)出何種規(guī)制樣態(tài)。為此，本研究以基礎教育減負政策為對象，采用制度語法工具并借助制度分析與發(fā)展框架，從政策文本視角對基礎教育減負政策的相關政策文件進行內(nèi)容編碼、解構和分析，揭示基礎教育減負政策的制度輪廓和規(guī)制特征，并提出相應的制度優(yōu)化建議。

一、文獻綜述

學術界對基礎教育減負政策執(zhí)行效果不彰的問題給予了充分關注，并大致形成了四種類型的分析視角：一是基于理性主義視角，從理想化制度安排與現(xiàn)實條件之間的鴻溝來探究減負政策背后的執(zhí)行困境，主要體現(xiàn)在國家、地方教育行政部門與中小學等主體的政策實行邏輯存在沖突（梁倩等，2013），政策認定標準不統(tǒng)一、政策評價科學性不足（鄒琪等，2022）和配套保障措施遲滯（張旸等，2021）等；二是基于結構功能視角，認為教育結構的失衡與育人功能異化削弱了減負政策的執(zhí)行效果，其中學校規(guī)模擴張與質(zhì)量分層帶來的升學壓力（項賢明，2019）、慣性依賴而形成的管理主義傾向（秦玉友等，2022）、基礎教育公共產(chǎn)品的一元化供給模式（張志勇，2021）等構成影響政策執(zhí)行效果的具體結構性因素，上述因素相互疊加，導致“校內(nèi)減負，校外增負”的意外后果，這反而弱化了學校推動教育機會均等的功能，放大了家庭環(huán)境對青少年學習能力的影響（王金娜，2016），擴大了城鄉(xiāng)家庭之間、高低收入和不同受教育水平的家庭之間在校外培訓活動的參與率上的差距（魏易等，2021）；三是基于組織行為視角，分析減負政策失靈的影響因素，認為教師、家長和學生等行動主體對減負存在整體性價值考量的缺失（陳霜葉等，2012）、學生對自身時間和精力分配能力的不足（馬健生等，2014）、群體和個體負擔感差距的觀照缺失（顧秀林等，2020）等導致了減負政策遭遇執(zhí)行阻滯；四是基于文化傳播視角，分析與減負理念相悖的價值觀傳播對主體的潛在影響，發(fā)現(xiàn)考試文化的焦慮（龍寶新，2021）、教育市場化下的人性扭曲（孟憲云，2017）、工具理性觀（倪亞紅等，2018）等觀念是構成學業(yè)負擔難以消解的內(nèi)在動因，但以往的減負政策主要采取“外堵內(nèi)調(diào)”的強制性外部治理策略。

基于上述分析可知，已有的研究遍及理性主義、結構功能、組織行為和文化傳播等視角，涉及政府、學校、教師、學生和校外培訓機構等多元行動主體。然而，上述研究主要關注基礎教育減負政策實行中面臨外部環(huán)境、組織結構、個體行動和觀念傳播等方面的沖突，屬于非正式制度的分析范疇，對制度本身的理論觀照仍有待深入。在制度分析范疇內(nèi)，既有研究以政策工具分析為主，探究減負政策中激勵型政策工具的應用（張熙等，2021），但這卻忽視了政策文本中制度表達的規(guī)制性質(zhì)。制度表達突出人們所處環(huán)境中的某些客體、情景、事件、體驗和一系列行動并對其加以編碼，從而對人們面前的世界加以簡化、壓縮和干預（艾爾東·莫里斯等，2002）。對基礎教育減負政策而言，制度表達賦予減負政策現(xiàn)實意義，是發(fā)揮政策干預效用的規(guī)制機制，它與激勵機制共同推動減負政策目標的實現(xiàn)。為此，本文以基礎教育減負政策文本中的制度表達為研究對象，挖掘其所展現(xiàn)的規(guī)制結構，系統(tǒng)和全面地識別基礎教育減負政策的規(guī)制樣態(tài)，科學解釋基礎教育減負政策本身如何界定現(xiàn)實問題并形成具有可行性的操作方案。

二、研究工具與分析框架

1.研究工具：制度語法工具

制度語法工具（Institutional Grammar Tool，IGT）是一種用于分析制度結構和內(nèi)容的解構工具。該工具最初由埃麗諾·奧斯特洛姆（Elinor Ostrom）與蘇珊·克勞福德（Susan Crawford）開發(fā)，在其1995年發(fā)表的論文中，作者發(fā)現(xiàn)盡管不同學科譜系已經(jīng)賦予制度足夠重視，但對制度陳述背后的價值意涵仍缺乏關注。制度在涵攝正式的行為規(guī)范、程序之外，也為個體的行動提供了意義框架的符號系統(tǒng)、認知模式和道德標桿（Hall et al.，1996）。對于行動者而言，制度規(guī)則是通過語言表達的方式呈現(xiàn)并塑造共同體信念、約束共同體行為的規(guī)制性表達，蘊含著對個體或組織行為的導向作用，那么從語言學角度分析和解讀制度的結構與內(nèi)容，有助于進一步理解客觀制度與主觀行為之間的互動機理，這構成了制度語法工具的基本功能。

作為一種制度文本的解構工具，制度語法工具將制度按照制度表達形式，劃分為構成性制度表達和規(guī)制性制度表達。構成性制度表達通常用于說明某事物的基本屬性，而規(guī)制性制度表達是對行動者行為的約束性語言，主要由屬性（Attribute）、道義助詞（Deontic）、目標（Aim）、情境（Condition）和否定詞（Or Else）構成，并形成制度語法分析的基本規(guī)則——ADICO句法（Crawford et al.，1995）。具體而言：A代表屬性，即制度的規(guī)制對象，包括個體和組織兩個層面；D代表道義助詞，通常表達政策制定者的主觀態(tài)度，包括允許、必須和禁止三種類型；I代表目標，是對制度預期結果的規(guī)范性陳述；C代表情境，是對時間、地點、人物和手段等行為發(fā)生要素的規(guī)范性陳述；O代表否定詞，是對不遵守制度行為展開的制裁措施。根據(jù)奧斯特洛姆與克勞福德設計的制度語法規(guī)則，可以將上述五個要素排列組合，得出策略型、規(guī)范型和規(guī)則型三種制度陳述方式。一般而言，策略型制度陳述主要呈現(xiàn)AIC結構，規(guī)范型制度陳述主要呈現(xiàn)ADIC結構，而規(guī)則型制度陳述則是ADICO結構。三種陳述方式的制度約束力呈現(xiàn)遞增狀態(tài)，包含的要素越多，相關約束性要件越豐富，制度執(zhí)行后獲得良好反饋的可能性越大。

本文運用制度語法工具分析減負政策的原因在于：其一，制度語法工具高度關注規(guī)制性制度表達，意味著其更適合規(guī)制性而非倡導性的政策文本，而基礎教育減負政策是典型的具有規(guī)制特征的公共政策，在內(nèi)容特征上與制度語法工具的應用條件相契合；其二，制度語法學主要通過對政策文本進行語法解構，分析制度的多樣性及其互動關系，本質(zhì)上是對制度文本的靜態(tài)深描，彌補了以往政策研究中對正式制度的關注缺失，而本研究旨在挖掘基礎教育減負政策的制度輪廓和規(guī)制特征，是對政策文本的靜態(tài)深描而非政策執(zhí)行的動態(tài)追蹤，運用該工具能夠豐富相關研究的理論視角?；谏鲜龇治?，本文將借助制度語法工具，以政策文本中的制度表達為分析對象，來探索基礎教育減負政策的內(nèi)容實質(zhì)和結構功能。

2.分析框架：制度分析與發(fā)展框架

奧斯特洛姆認為制度多樣性是人類社會的基本特征之一，其開發(fā)的制度分析與發(fā)展（Institutional Analysis and Development，IAD）框架，是由一般性共同構成要件組成的概念性分析框架，可用于在多樣性中提煉制度共性，總結制度特征。該分析框架以行動情境和行動主體的行動舞臺為分析焦點，探究內(nèi)生性制度如何通過既定結構實現(xiàn)行動情境下不同行動主體間的良性互動。奧斯特洛姆將影響行動情境的規(guī)則結構劃分為：位置規(guī)則、選擇規(guī)則、信息規(guī)則、聚合規(guī)則、報酬規(guī)則等（如圖1所示）。位置規(guī)則是對行動情境中主體的界定，規(guī)定在行動過程中參與者所處地位和相關義務；選擇規(guī)則是對行動情境中個體行為的規(guī)定，即行動者應該做什么、可以做什么和禁止做什么；信息規(guī)則是行動情境中不同參與者間信息傳遞渠道的搭建規(guī)則，以實現(xiàn)行動過程中信息無差別共享為目標；聚合規(guī)則是對行動控制的規(guī)定，即該行動從政策制定到結果評價這一全過程的控制鏈條；報酬規(guī)則是對行動情境中特定行動的獎懲規(guī)定，對參與者行為產(chǎn)生激勵與約束效用。

圖1 影響行動情境的規(guī)則結構

目前，大多數(shù)研究者都將制度語法工具和制度分析與發(fā)展框架相結合（林迪芬，2021）。因為制度分析的首要任務是對行動舞臺進行描述，而制度文本作為銜接制度與行動的橋梁，可以通過制度語法工具提煉出制度文本的規(guī)制要素，從而更加清晰地描述行動舞臺中不同行動者在制度情境下的互動方式和運行機理。因此，本文將結合制度語法工具的構成要素，運用制度分析與發(fā)展框架來描繪基礎教育減負政策的制度輪廓和規(guī)制特征。

三、文本編碼和分析

1.數(shù)據(jù)來源

國家政策作為基礎教育減負政策的指導方針和行動綱領，對地方政府的政策制定起著指導和督促作用。因此，本研究以公開發(fā)布的國家級政策為研究對象，通過教育部官網(wǎng)和北大法寶數(shù)據(jù)庫對基礎教育減負相關政策進行檢索，共獲得15份國家級基礎教育減負政策文本，并將其按照以下原則進行整理和篩選：一是秉持政策主體的權威性，將發(fā)文單位限定為國家級機關，以國務院及所屬部委為主；二是突出政策目標的精準性，政策文本標題直接與減輕學業(yè)負擔相關，避免政策文本中存在與減負政策不相關的制度陳述，干擾文本編碼過程；三是為體現(xiàn)政策內(nèi)容的完整性，主要選取法律、法規(guī)、意見、指示、報告等體現(xiàn)教育行政部門管理學業(yè)負擔問題的制度文本，而非批準、回復等公文和倡議型、補充型政策文本，以形成清晰和完整的規(guī)制鏈，得出更加可靠的研究結論。最終，人工篩選出8份政策文本作為研究樣本（見表1），進行政策文本的編碼與分析，挖掘基礎教育減負政策的規(guī)制特征。

2.編碼規(guī)則

本文參考了王洛忠等（2020）制定的中文情境下制度語法工具的文本編碼規(guī)則，結合基礎教育減負政策的制度陳述方式和文本條款特征，進一步細化編碼規(guī)則。

其一，如果一句話中只包含一種屬性（A），但存在多個目標（I）或情境（C），需要將句子進一步拆分。例如，“教育部門可組織區(qū)域內(nèi)優(yōu)秀教師到師資力量薄弱的學校開展課后服務。依法依規(guī)嚴肅查處教師校外有償補課行為，直至撤銷教師資格。”需要根據(jù)“開展課后服務”和“查處有償補課行為”將句子拆分為兩個分析單元。

其二，如果一句話中包含多個屬性（A），其他成分均相同時，需要將句子進一步劃分。如“學校和家長要引導學生放學回家后完成剩余書面作業(yè)，進行必要的課業(yè)學習，從事力所能及的家務勞動，開展適宜的體育鍛煉，開展閱讀和文藝活動”中包含學校和家長兩個屬性，我們將學校和家長分別作為主語，形成兩個分析單元。

其三，如果一句話中包含多個屬性（A）、多個目標（I）或多個情境（C）時，需要將句子進一步劃分。例如“教育部門要抓好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關部門加強對校外培訓機構日常監(jiān)管，指導學校做好‘雙減有關工作；宣傳、網(wǎng)信部門要加強輿論宣傳引導，網(wǎng)信部門要配合教育、工業(yè)和信息化部門做好線上校外培訓監(jiān)管工作”包含“教育部門”“宣傳部門”“網(wǎng)信部門”和“工業(yè)和信息化部門”多個屬性，需要根據(jù)屬性及對應目標將句子拆分開來。

其四，相較于西方對道義助詞的表達，漢語中的表達方式更加豐富，同一種態(tài)度傾向的詞語存在多元化的表達形式，如政策文本中代表“not”的漢語表達往往有“嚴禁”“杜絕”“禁止”“不得”“反對”等。為方便歸類和分析，本文將漢語語境中的道義助詞劃分為強規(guī)制型、準規(guī)制型和弱規(guī)制型三種表現(xiàn)形式，其中強規(guī)制型助詞以“必須”和“禁止”為主，弱規(guī)制型助詞以“可以”“允許”“不必”為主，而準規(guī)制型助詞往往是具有規(guī)制性的語言特征，但制度約束力介于強規(guī)制型和弱規(guī)制型之間，如“要”“應該”等詞。

3.編碼結果

為保障編碼的信度，在對這8份政策文本進行編碼后，另外尋找2位具有專業(yè)學科背景的編碼員再度編碼，確保數(shù)據(jù)的內(nèi)部信度。由于在闡述目標、情境和否定詞等要素時語言存在多樣性和復雜性，故未對其進行頻次統(tǒng)計。通過多次編碼，最終得出8份政策文本中語法結構和道義助詞的出現(xiàn)頻次以及生物屬性的群體類型數(shù)量（見表2），由此判斷基礎教育減負政策的結構特征和表達傾向。

第一，基礎教育減負政策以規(guī)范型制度陳述（ADIC）為主，策略型制度陳述（AIC）與規(guī)則型制度陳述（ADICO）較少?？傮w來看，規(guī)范型制度陳述出現(xiàn)頻次最高，占所有制度陳述的80%，策略型制度陳述占12%，而規(guī)則型制度陳述僅占8%，且主要集中在2018年和2021年新近頒發(fā)的政策文件中，而1995—2013年間發(fā)布的減負政策中鮮見規(guī)則型制度陳述表達。由此可以推斷，早期的基礎教育減負政策缺少對規(guī)則型制度陳述的關注，主要采取規(guī)范型制度陳述，并輔以具有模糊性的策略型語句。此類結構下的減負政策通常規(guī)制力不足，可能導致政策執(zhí)行難以落地。后期的政策文本中，制度陳述的占比情況發(fā)生變化，具有強制性的規(guī)則型制度陳述出現(xiàn)頻次上升，逐漸超越策略型制度陳述，反映出國家減負政策對傳統(tǒng)指導性規(guī)制方式的擯棄，進而轉(zhuǎn)向約束型規(guī)制，體現(xiàn)立法理念的進步。

第二，在生物屬性方面，其類型數(shù)量呈現(xiàn)出遞增態(tài)勢。從1955年發(fā)布《教育部關于減輕中、小學校學生過重負擔的指示》開始，出臺的減負政策中涉及的生物屬性主要包括各級教育部門和學校；2000年發(fā)布《關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》之后，政策制定者開始關注家庭教育的減負意義，在生物屬性中增加了家長群體；而在2018年發(fā)布的《中小學生減負措施》中建立起教育部門、宣傳部門、公安機關與民政部門的聯(lián)動機制，2021年更是將網(wǎng)信、發(fā)展改革、財政、人力資源和社會保障、政法、市場監(jiān)管、人民銀行、銀保監(jiān)、證監(jiān)和機構編制等多部門納入減負政策的統(tǒng)籌安排下，形成多部門聯(lián)動、學校和教育部門負責、家庭參與的規(guī)制取向。值得注意的是，2021年頒布的政策首次關注“校內(nèi)減負、校外增負”現(xiàn)象，將校外培訓機構納入監(jiān)管對象。

第三，在道義助詞方面，基礎教育減負政策通常以“要”“應該”等準規(guī)制型道義助詞和“必須”“禁止”等強規(guī)制型道義助詞來銜接語句和段落，稍見“允許”“可以”等弱規(guī)制型道義助詞。強規(guī)制型道義助詞的出現(xiàn)頻率占比為49%，表明上述政策樣本以行為規(guī)范和義務闡明為主要特征，這與前文中發(fā)現(xiàn)規(guī)范型制度陳述較多這一特點相符。另外，樣本政策中仍有大量準規(guī)制型和弱規(guī)制型道義助詞，共占比51%，這意味著制度文本中存在大量具有模糊性和開放性的政策執(zhí)行條款，削弱了政策執(zhí)行的確定性。

四、基礎教育減負政策的規(guī)制特征

本文首先根據(jù)減負政策的生物屬性描繪出基礎教育減負政策的制度輪廓（如圖2所示），再結合IAD框架的構成要素提煉出基礎教育減負政策的規(guī)制特征。

1.位置規(guī)則：界定不同層次主體的行動場景

位置規(guī)則指向行動者在行動情境中的地位和義務。教育政策執(zhí)行過程是政府及學校等政策主體在各自范圍確定的條件下相互作用而形成規(guī)則的過程。確立不同層次行動者的權力范圍和邊界是保障政策規(guī)制效力的前提。

如圖2所示，根據(jù)制度分析與發(fā)展框架，基礎教育減負政策的行動者可以劃分為集體選擇層次和操作層次兩種類型。其中，集體選擇層次涉及中央、地方各級政府職能部門，負責具體方案的制定以及操作層次行動的監(jiān)管；操作層次則包括學校、校外培訓機構、家庭等。集體選擇層次的行動者地位主要來源于法律法規(guī)的授權與上級職能部門的權力下放，如地方教育部門可因地制宜地調(diào)整減負政策的規(guī)制結構和構成要素，以此來尋求政策工具和政策空間的自洽。操作層次的行動者地位依賴集體選擇層次的資格確認與義務規(guī)定，其主體行為受到集體選擇層次中制度性質(zhì)的影響，二者形成清晰的行動鏈條。如上級政府提出“教育部門負責制定課程標準”、各學校要“嚴格按照課程標準考試”的要求，學校和教師根據(jù)該要求調(diào)整考核方式、授課內(nèi)容，這就構成了集體選擇層次與操作層次的基本行動邏輯。

目前，基礎教育減負政策中的行動情境包括校內(nèi)和校外兩類。在校內(nèi)情境中，地方教育部門制定本地政策，建立常態(tài)化監(jiān)管機制，明確部門工作責任，同其他職能部門共同推動減負政策的落地；學校則根據(jù)制度規(guī)范履行“優(yōu)化課后服務水平”“完善家校協(xié)同機制”等義務。在校外情境中，地方政府各級職能部門負責“從嚴審批機構”“強化運營監(jiān)管”，確保校外培訓機構“不得資本化運作”“不得虛假宣傳”等。然而，家庭作為基礎教育減負政策的“最后一公里”，相關行動主體在上述兩種行動情境中的地位和義務尚未界定。作為青少年的直接監(jiān)護人，家長通過動員家庭教育資源，使其轉(zhuǎn)化為家庭社會資本，對子女的教育獲得產(chǎn)生重要影響（張和平等，2021）。并且“雙減”政策實施成效調(diào)查結果顯示，在政策認同度方面，教師的認可度遠遠高于家長的認可度，家長的學業(yè)憂患未能得到有效緩解，部分家長仍憑借自己的意愿變相增加學生的學業(yè)負擔（寧本濤等，2022）。盡管教育部門強勢推行減負政策，在校內(nèi)和校外培訓機構中的課時安排和學業(yè)設計上制定了諸多限制條款，但家長在應試化評價導向的驅(qū)使下以及在缺少制度規(guī)制和義務表達的情況下，出于對子女教育成長的焦慮和對競爭優(yōu)勢的渴望，并不甘于“躺平”，反而通過囤積教輔資料、眾籌私教等途徑占據(jù)學生的娛樂和睡眠時間（楊欣等，2016），繼續(xù)向孩子施加學業(yè)負擔，最終與政策的理想愿景背道而馳?；A教育減負政策具有復雜性、長期性、系統(tǒng)性的特征，位置規(guī)則特征要求在政策條款中進一步明確學生家長的責任與義務，否則可能導致減負政策出現(xiàn)執(zhí)行效果不彰的結果。

2.聚合規(guī)則：構建跨層次聯(lián)結嵌套的共治格局

聚合規(guī)則指向一種控制規(guī)則，是對行動情境中實際控制者的描述。如圖2所示，在基礎教育減負政策的實施過程中，以教育部門為主的政府職能部門居于主導地位，形成橫向聯(lián)結和縱向嵌套的多元共治格局。

一方面，集體選擇層次的政府職能部門橫向聯(lián)結，通過制度規(guī)劃、行動協(xié)調(diào)、結果搜集和考核懲戒等，協(xié)同推動基礎教育減負政策實行；并通過多樣化的策略型、規(guī)范型和規(guī)則型制度陳述，塑造操作層次中行動主體的具體行為。其一，在制度規(guī)劃階段，政府推進基礎教育減負的試點工作，編制減負指導性政策并結合各地實際情況出臺具體措施，形成清晰、可操作的行動方案。其二，在行動協(xié)調(diào)階段，明確不同職能部門的工作責任與任務分工，聯(lián)合多部門共同開展專項治理行動，對于違法違規(guī)行為依法予以懲罰。其三，在結果搜集階段，政府通過“專門舉報電話和郵箱”的社會監(jiān)督、“黑白名單制度”的行業(yè)監(jiān)督和“定期要求匯報”的政治監(jiān)督等多元模式，考核操作層次中學校、校外培訓機構等行動主體是否履行行動義務。其四，在考核懲戒階段，政府及其職能部門逐步退出治理流程，僅在獎懲問責機制中發(fā)揮規(guī)制作用，凸顯出政府主體在減負政策中問責權能的擴張與操作職能的縮減這一特征，彰顯學校管理者與教師、校外培訓機構負責人和學生家長等行動主體的重要性。

另一方面，公共政策的制定和文本表達深深嵌入社會結構和能動性的相互作用中（Frantz et al.，2021），基礎教育減負政策也不例外，其制度文本呈現(xiàn)出縱向主客體的跨層次嵌入。如政策文本中提及“教育部門要抓好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關部門加強對校外培訓機構日常監(jiān)管，指導學校做好‘雙減有關工作”和“市場監(jiān)管部門要做好非學科類培訓機構登記工作和校外培訓機構收費、廣告、反壟斷等方面監(jiān)管工作”，這兩條關于集體選擇層次的政策條款都涉及操作層次的學校和校外培訓機構，深刻影響關于學校、校外培訓機構以及學生家長的制度設計，形成“嚴禁校外有償補課”“禁止校外培訓機構上市、融資”等規(guī)制制度，否則對于違規(guī)行為將處以“撤銷教師資格”“勒令停業(yè)整改”等處罰措施，給學校、校外培訓機構和教師等行動者帶來明確的執(zhí)行壓力和清晰的問責預期。研究表明，“雙減”政策在學生作業(yè)減負、校外培訓減負、家長焦慮緩解、課后服務質(zhì)量提升等方面成效顯著（楊小微等，2022）。而這正得益于減負政策的跨層次嵌套結構，使得多元行動主體各司其職，圍繞著規(guī)范型、策略型和規(guī)則型的制度陳述有序開展減負行動，形成多元共治的減負格局。

3.選擇規(guī)則：供給相對弱化的規(guī)制表達

選擇規(guī)則是指行動者的具體行為選擇，包括必須做什么、可以做什么和禁止做什么。集體選擇層次的行動情境包括“制定課程標準”“落實配套保障措施”和“建立常態(tài)化監(jiān)管機制”等，操作層次是議程設置下減負活動的主要執(zhí)行層次，理想的行動情境包括“嚴格控制作業(yè)時長”“豐富課后服務項目”和“嚴禁培訓超前超標”等。然而，上述政策條款中，規(guī)范型制度陳述最多，其次是策略型制度陳述，具備懲戒型要素的規(guī)則型制度陳述最少，凸顯出減負政策的規(guī)制弱化特征，進而影響上述情境下的行動結果。比如“課后服務一般由本校教師承擔，也可聘請退休教師、具備資質(zhì)的社會專業(yè)人員或志愿者提供。教育部門可組織區(qū)域內(nèi)優(yōu)秀教師到師資力量薄弱的學校開展課后服務?！彪m然該條款在制度創(chuàng)設中表示可以由多種主體參與課后服務，但在具體實施過程中可能會對管理者造成困擾，出現(xiàn)本校教師不愿承擔課后服務工作，外校教師難以調(diào)配的問題。教師工作權責不清晰、工作邊界模糊是教師參與課后服務面臨的主要問題（代薇等，2022），需要在明確課后服務參與主體的前提下，制定更具規(guī)制性的制度條款，進一步明確不同主體參與課后服務的內(nèi)容、方式、經(jīng)費來源和權利義務等，令行禁止地表明行動者在不同條件下應該如何參與主體的資格選拔并履行其相關義務，謹慎使用“可以”“要”等準規(guī)制型和弱規(guī)制型道義助詞，提高行動情境的可操作性。

此外，相對于策略型制度陳述和規(guī)范型制度陳述而言，制度條款中缺少涉及“懲戒”的規(guī)則型制度陳述。如“校外培訓機構不得占用國家法定節(jié)假日、休息日及寒暑假期組織學科類培訓”，并未提出具體的問責條款，容易造成規(guī)制的模糊性。良好的制度規(guī)制結構應形成清晰的問責機制，形成一個具備問責主體、客體、內(nèi)容、程序、方式和后果的有機系統(tǒng)（司林波等，2010），才能有效避免監(jiān)管部門實施懲戒的主觀性和隨意性。

4.信息規(guī)則：信息反饋渠道遭遇阻塞

信息規(guī)則是指行動者之間的信息傳遞渠道，體現(xiàn)為信息自上而下的信息傳達路徑與自下而上的信息反饋路徑。目前，基礎教育減負政策中自上而下的信息傳達以集體選擇層次為主。為實現(xiàn)減負政策的信息傳遞，集體選擇層次中的中央政府通過編寫指導意見、開展試點工作來實現(xiàn)“減輕學生作業(yè)負擔”和“規(guī)范校外培訓行為”的行動目標。地方政府通過“制定本地政策”“明確部門工作責任”，地方各級職能部門通過“建立常態(tài)化監(jiān)管機制”“推動家校協(xié)同”“制定收費標準”等方式推動減負信息傳遞。自上而下的信息傳遞渠道相對暢通，即減負政策的規(guī)制信息由中央政府到地方政府，經(jīng)由地方政府的各級職能部門將具體行動方案傳遞至學校管理者與教師、校外培訓機構經(jīng)營者等。

一項政策能否順利實施，很大程度上取決于政策制定者是否具備根據(jù)執(zhí)行過程調(diào)整政策方案的能力（孫科技，2022），這就要求集體選擇層次能充分理解操作層次的實際需求，通過搭建信息反饋渠道，及時發(fā)現(xiàn)學生家長、學校管理者與教師及校外培訓機構經(jīng)營者在實施減負政策中遭遇的困難并獲得反饋意見，進而改進原有的執(zhí)行策略。然而，當前的減負政策僅存在地方職能部門通過“質(zhì)量評價體系”和“黑白名單制度”等形式回溯減負政策規(guī)制效果，并反饋至更高級別的集體選擇層次的路徑。既有的信息反饋渠道止于地方各級職能部門，未能對處于源頭端的學生家長、學校管理者與教師、校外培訓機構經(jīng)營者的反饋權利和能力作出設計和規(guī)定，減負政策中信息反饋渠道亟待優(yōu)化。操作層次在落實減負政策過程中處于源頭端，其實施效果直接反映減負政策的執(zhí)行效力。充分接納政策執(zhí)行鏈條末端的信息反饋，推動集體選擇層次與操作層次間的良性互動，對于保障減負政策議程設置的科學性和可行性具有重要意義。

5.報酬規(guī)則：獎懲激勵措施分配失衡

報酬規(guī)則是對行動者特定行為的獎懲規(guī)則。減負政策的報酬規(guī)則體現(xiàn)為：問責、處分、吊銷許可證、撤銷教師資格、停業(yè)整改、追究法律責任等，都是負向激勵規(guī)則。其中問責和處分面向集體選擇層次，吊銷許可證、撤銷教師資格和停業(yè)整改面向操作層次，追究法律責任二者兼顧。負向激勵規(guī)則體現(xiàn)出基礎教育減負政策的強監(jiān)督屬性，即通過科層權威和法律制裁手段強化集體選擇層次的監(jiān)督能力。相較于多樣化的負向激勵規(guī)則，減負政策文本中涉及正向激勵的內(nèi)容相對單調(diào)且描述模糊。僅在學校教師這一操作層次提出“職稱評聘”“表彰獎勵”和“績效工資分配”等方面予以優(yōu)待，并未對該獎勵措施的條件和程度予以說明。羅梟等（2022）對義務教育階段教師的訪談發(fā)現(xiàn)“雙減”政策給教師帶來了巨大的教學壓力，而既有的制度體系對教師多元需求的關注不足，這不但不利于教師的身心健康，而且嚴重削弱教師行動的積極性。雖然基礎教育減負政策形成了跨層次嵌套的負向激勵結構，但對包括教師在內(nèi)的操作層次的正向激勵著墨不多。為促進報酬規(guī)則結構的合理化并調(diào)動操作層次主體的積極性，有必要增加正向激勵規(guī)則的觸發(fā)條件和實施細則等方面的制度表述。

五、結論與建議

1.研究結論

本文的研究結果表明，基礎教育減負政策的規(guī)制特征主要體現(xiàn)在以下五個方面：一是在位置規(guī)則方面，對集體選擇層次與操作層次的執(zhí)行場景予以界定，形成以各級政府職能部門為主的集體選擇層次，和以學校、校外培訓機構、家庭為主的操作層次，并進一步明確了各行動主體所處位置及其義務，然而對操作層次中部分主體的位置和義務缺乏詳細的制度規(guī)制，尤其是對家長的責任和義務缺乏清晰界定，家長對于學業(yè)負擔問題缺乏全面和理性的認知，是造成“校外增負”的重要因素；二是在聚合規(guī)則方面，形成橫向跨功能聯(lián)結與縱向跨層次嵌套的制度規(guī)制結構，使得多元治理主體圍繞制度陳述展開治理行動，同時，政府逐漸退出操作層次的治理流程，通過問責權能擴張與操作職能縮減發(fā)揮獎懲激勵措施的規(guī)制效力；三是在選擇規(guī)則方面，以策略型制度陳述和規(guī)范型制度陳述為主，政策文本中規(guī)則型制度陳述和強規(guī)制型道義助詞出現(xiàn)的比例偏低，凸顯出制度文本的弱規(guī)制特征，在很多情境中難以對行動者形成約束，不利于實現(xiàn)理想的行動情境；四是在信息規(guī)則方面，自上而下的信息傳遞渠道相對暢通，自下而上的信息反饋渠道存在斷層，尤其未能對源頭端的反饋權利和能力予以政策關注，相關政策反饋止于科層組織，學校、校外培訓機構和家長反饋權利和能力尚未獲得關注；五是在報酬規(guī)則方面，以負向激勵為主，其懲戒屬性較強，正向激勵規(guī)制內(nèi)容相對單調(diào)且描述模糊，不利于調(diào)動操作層次行動主體的積極性。

2.對策建議

本文對制度語法工具進行了本土化修正，將其應用于我國基礎教育政策的研究領域，挖掘出基礎教育減負政策的制度輪廓與規(guī)制特征。基于對規(guī)制特征的分析，筆者提出以下四個方面強化減負政策規(guī)制效力的建議。

第一，完善制度設計，明確學生家長的主體責任。基礎教育減負政策中針對學校、校外培訓機構的規(guī)制條款相對豐富，但未能對處于源頭端的學生家長予以充分關注，家庭視角下基礎教育減負政策的執(zhí)行問題被忽略。當前，我國的基礎教育建設并未滿足學生家長對高質(zhì)量教育的期待，諸如“超前學習”“校內(nèi)不教校外教”等現(xiàn)象屢禁不止（李芒等，2022），家長的態(tài)度和選擇深刻影響減負政策的執(zhí)行效果。針對上述現(xiàn)狀可從以下三方面強化減負政策規(guī)制效力：其一，改革基礎教育的評價機制。在“雙減”政策實施的大背景下，應該將基礎教育評價從“分數(shù)本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八刭|(zhì)本位”，改變以往將分數(shù)作為唯一評價標準的制度設計，積極融入自主發(fā)展、社會參與等方面的評價指標，推動“素質(zhì)本位”的學生培養(yǎng)，進而扭轉(zhuǎn)家長對于青少年教育的應試化和功利化傾向。其二，完善家長和學校參與減負政策協(xié)同機制。推廣減負政策不能僅停留在學校層面，還需要學生家長的廣泛參與，可以通過構建家校協(xié)同平臺的方式，就基礎教育減負政策積極展開宣傳，幫助家長樹立正確的減負觀，引導家長掌握科學的家庭教育方法，制定符合各自家庭實際情況的個性化教育方案。其三，明確家長在協(xié)同育人中的職權范圍，進一步明晰家長在“雙減”背景下的家庭教育職責。學?？梢远ㄆ诮M織家長參與培訓講座、經(jīng)驗交流和咨詢服務等活動，就家庭教育問題與專業(yè)人士進行溝通與合作，將科學的課后安排和高質(zhì)量的陪伴作為家長責任履行的衡量標準，引導學生家長合理規(guī)劃學生的學習和休閑時間，進而完善基礎教育減負政策對行動主體的規(guī)制范圍。

第二，強化規(guī)制效力，增加規(guī)則型制度陳述?；A教育減負政策中制度陳述和道義助詞的應用存在不均衡現(xiàn)象。相對而言，策略型制度陳述和規(guī)范型制度陳述占比較高，而具有強規(guī)制特征的規(guī)則型制度陳述應用不足，誘發(fā)考核方式不當、認定標準缺失等問題，造成了操作層次中教師、家長、學生等群體的行動缺乏約束力。因此，需要在既定的規(guī)則內(nèi)容中，根據(jù)具體的問題屬性和政策目標適當增加規(guī)則型制度陳述，強化對政策執(zhí)行的過程管理。其一，在集體選擇層次，制度設計主要使用準規(guī)制型道義助詞，基于部門屬性和目標形成了原則性、指導性的要求，在如何實現(xiàn)、如何評價等方面尚未形成具體的制度設計。為此，需要在既定責任劃分的基礎上增加規(guī)則型制度陳述，就課程標準制定、教師績效考核、常態(tài)化監(jiān)管等方面制定更加詳細的標準和程序。其二，在操作層次，盡管已有的減負政策形成了較為完備的客體規(guī)范，但是在課后服務領域仍主要采用弱規(guī)制型道義助詞和策略型制度陳述，相關后勤保障機制尚不健全，未來需要進一步明確教師參與課后服務的內(nèi)容、方式、經(jīng)費來源和權利義務等，令行禁止地表明教師在不同情境下應該如何從事此類服務，明晰課后服務者的選拔資格和主體責任。適當提升規(guī)則型制度陳述的使用頻率，補充“必須”“禁止”等具有強規(guī)制型道義助詞的制度陳述，這將有助于強化政策的現(xiàn)實約束力，實現(xiàn)政策價值的精準化導向。

第三，搭建交流平臺，健全信息反饋渠道。既有的減負政策中信息反饋渠道尚不健全，反饋鏈止于集體選擇層次，未能保障處于源頭端的學生家長、校外培訓機構經(jīng)營者、學校管理者和教師等操作層次的知情權和建議權。操作層次對于政策過程的介入程度和能力，對于實現(xiàn)政策的精準落實和動態(tài)調(diào)適具有重要意義。為此，需要建立健全的信息反饋渠道。其一，提升操作層次行動主體的參與能力。目前，囿于政策信息的不對稱性，操作層次的多元行動者對政策本身缺乏系統(tǒng)和清晰的認知，導致其參與減負政策的活動機會受到削弱。因此，需要加強政策宣傳的力度，充分發(fā)揮融媒體等新興傳播媒介，向行動主體積極傳播基礎教育減負政策的理念、目標和手段，提升行動主體的政策感知能力以及對減負政策的認知水平。其二，向行動主體提供利益表達的有效途徑。可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術搭建操作層次與集體選擇層次之間的無縫溝通平臺，鼓勵教師、家長在統(tǒng)一的政策交流平臺中建言獻策，共同參與政策優(yōu)化過程。并通過大數(shù)據(jù)對社情民意進行甄別和篩選，及時了解操作環(huán)節(jié)中遭遇的困境和不足，為政策的優(yōu)化調(diào)適提供參考。其三，強化信息溝通的制度保障，健全政策評估制度，將操作層次納入政策評估主體，尤其是要把處于源頭端的教師、家長和學生的意見表達融入政策從執(zhí)行到評估的全過程，并將其作為政策調(diào)整的依據(jù)。同時，充分利用高?？蒲性核戎菐炱脚_的專業(yè)性優(yōu)勢，科學把握減負政策執(zhí)行中的現(xiàn)實問題，實現(xiàn)智庫平臺與集體選擇層次行動主體的高效對接。

第四，優(yōu)化激勵結構，補充正向維度的激勵措施?；A教育減負政策偏向于負向激勵的規(guī)制表達，此類激勵方式體現(xiàn)了政府的強規(guī)制屬性，能夠在短時間內(nèi)產(chǎn)生明顯效果。然而，負向維度的懲戒激勵在提升可持續(xù)性和靈活性方面存在不足，要想推動減負政策從集體選擇層次向操作層次的持續(xù)落實，還需要補充正向維度的激勵措施，激發(fā)操作層次行動主體的參與感和積極性。其一，各地教育行政部門要細化實施細則，充分考慮不同地區(qū)學校的實際情況，優(yōu)化課后服務等方面的制度安排，尊重地區(qū)和群體的差異性。如針對農(nóng)村和城市地區(qū)教育條件的差距，根據(jù)學生的年級、家庭住址等情況細化課后服務的時間和方式，建立彈性離校制度，避免出現(xiàn)“一刀切”，保障學生在參與課后服務的同時能夠安全回家。其二，學校要關注教師的權益和訴求，改善教師的工作和生活條件，既要重視教師的實際需求，如向執(zhí)行課后服務的教師提供晚餐，解決教師及其家屬的就餐問題；也要保障教師的基本權益，如堅持按勞分配原則，對于超出法定工作時間的教師予以相應補貼。其三，鼓勵學校及其教師創(chuàng)新減負政策的實施手段，對于豐富課堂教學形式、完善課后服務質(zhì)量和創(chuàng)新作業(yè)設計的組織和個人，提供清晰、可操作的獎勵細則，在課前、課中、課后和課外減負政策內(nèi)容供給上，形成聯(lián)動效應，以提升教師主動參與政策實施過程的積極性。

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收稿日期 2022-10-12? ?責任編輯 李鑫

Institutional Outline and Regulatory Characteristics of the Policy of Reducing the Basic Education Burden

WU Haiquan， LI Tianfeng， ZHOU Fujun

Abstract： Over the years， a series of policies have been introduced at the national level to reduce the burden of basic education， but the students are still plagued by academic pressure， and the gap between the real situation and the policy vision has not been completely dissolved. Depicting the regulatory model of the Chinese basic education burden reduction policies is a prerequisite for scientific interpretation and optimization. Using the tools of institutional syntax and the framework of institutional analysis and development to code， deconstruct and analyze the texts of the burden reduction policies， we find that they are designed around the collective choice level such as the government， and the operational level such as the schools， out-of-school training institutions and families， with the action scenarios of subjects at different levels defined， the nested pattern of cross-level linkage formed， the rules expression of the collective choice level weakened， the information feedback channels at the operational level blocked and the distribution of incentive measures at the collective choice level unbalanced. In view of the above characteristics， the regulatory effectiveness can be strengthened by clarifying the main responsibilities of students parents， increasing the number of rule-based institutional statements， improving the channels for upward feedback， and supplementing the positive incentives.

Keywords： Basic Education; Burden Reduction Policy; “Double Reduction” Policy; Institutional Grammar Tools; Institutional Analysis and Development Framework