李揚

化解地方債務(wù)風險，首先是一個體制問題。我從五個方面談如何進行體制問題的改革。

體制改革的五個方面問題

首先，要了解中國政府部門的杠桿率。

雖然國際社會對中國政府的杠桿率這一問題多有微詞，但此前我國政府杠桿率一直比較平穩(wěn)，而疫情三年來上升得非?？欤仙瘸^了我們的預(yù)期。其中的原因當然很多，比如疫情后一些企業(yè)和居民“躺平”了，政府必然要出手多做一些事。

地方政府債務(wù)問題的大背景，是公共財政預(yù)算收入增速下降，預(yù)算支出增速總體上升、高于預(yù)算收入。這樣財政赤字會增大，從而政府債務(wù)也會增大。中國的赤字概念和債務(wù)概念并不等同，因為政府債務(wù)有一些是非赤字的債務(wù)，而赤字和債務(wù)都將會增大。

近幾年，財政收入占GDP的比重下降得很快。2015年，我國預(yù)算內(nèi)財政收入與GDP之比達到22.1%，但現(xiàn)在下降到16.8%。1994年實行分稅制改革是下了很大決心的，當時朱镕基總理要啃這個改革的硬骨頭，就是因為兩個比重下降。財政問題在宏觀經(jīng)濟中占有重要地位，財政出問題，經(jīng)濟就會真正出問題。財政比重下降是一個值得關(guān)注的危險信號，它預(yù)示著政府調(diào)控經(jīng)濟的能力正在下降。

政府性基金收入，2022年也是斷崖式下跌，迅速減少了2萬億元?；鹗杖胫饕煞质峭恋爻鲎尳穑?022年基本上都封在那里，土地賣不掉或者賣不出價錢來。房地產(chǎn)市場問題成為我國經(jīng)濟的一個大問題，而化解地方政府債務(wù)風險，就成為解決當前面臨困難的關(guān)鍵。

第二個問題，地方政府的債務(wù)問題，它是體制性矛盾的一個集中體現(xiàn)。

我們可以從幾個角度來看。一是地方財政供養(yǎng)人口過多。每年財政供養(yǎng)人群支出，保守估計在6.8億元以上，占稅收的比例至少達到41%。

地方政府財政承擔的功能過多，這是一直沒有得到解決的老問題。政府干預(yù)太多了，什么事都攬著干，這就需要大量的財政收入，而財政收入在經(jīng)濟下行的情況下又不可能增長，于是政府只能借債，甚至產(chǎn)生潛在的負債。

中國地方政府都不能依靠自己的稅收收入來平衡自己的支出。地方財政收入包括三部分，第一是公共財政，北京、上海的財政收入非常好，但也只滿足70%。中間有一部分是轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，包括增值稅分成比例等等。第二是政府性基金收入，其中主要是土地收入。第三是其他渠道。

當年搞分稅制時，原則是一級政府有一級事權(quán)，基本可以用自己的收入來滿足所承擔事權(quán)的需要，這樣才比較穩(wěn)定。但現(xiàn)在地方財政可支配的財力結(jié)構(gòu)狀況并不穩(wěn)定。

根據(jù)表1可知，財政最困難的是青海，最不困難的是北京，北京的困難系數(shù)為20%。如果我們重新編一個2022年各地財政困難系數(shù)排名的話，各地的困難系數(shù)應(yīng)該都會提高。

由此可見，地方政府債務(wù)問題其實與體制上不能夠得到穩(wěn)定的財政支持密切相關(guān)。

第三個問題，地方債務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展。

我們研究了各省的債務(wù)率和經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)系。有些省市，例如北京、上海，它的債務(wù)高，但經(jīng)濟增長情況好，債務(wù)問題就不是很大。根據(jù)圖1，政府債務(wù)率與經(jīng)濟發(fā)展水平關(guān)系最好的是上海，北京，江蘇、浙江都處在經(jīng)濟發(fā)展的上限上。天津的債務(wù)率很高，但經(jīng)濟增長還沒落在線下。最不好的情況應(yīng)當是貴州、甘肅、青海，他們的債務(wù)率很高，而經(jīng)濟增長情況又落在下面。這表明，中國的債務(wù)問題，特別是地方債務(wù)問題，要進行分類解決。

第四個問題，講地方債務(wù)不能就財政論財政，它和金融密切相關(guān)。

現(xiàn)在大家談債務(wù)的貨幣化，其實債務(wù)貨幣化早就發(fā)生了，而且程度已經(jīng)很深了。我們總的債券被商業(yè)銀行持有70%以上。盡管央行基本上對于政府債券是袖手旁觀的，但鑒于商業(yè)銀行是貨幣供應(yīng)的主體，中國政府債務(wù)的貨幣化程度事實上是很高的。

地方政府債的資金來源，基本上都是商業(yè)銀行，所以稱為財政風險和金融風險互溢。這不是簡單的財政問題，其實已經(jīng)成為金融問題了。所以財政政策的金融化或者金融財政風險和金融風險互溢性增強，這是我們在考慮和討論地方政府債務(wù)時不能回避的一個問題。

第五個問題，化解地方債務(wù)需要有綜合措施。

（一）體制改革最重要。第一，中國現(xiàn)行五級財政不應(yīng)再繼續(xù)下去，建議實行三級財政。財政部10年前在一些地方推動過縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財政合并試點。我國在改革開放前也是三級財政，地區(qū)和鄉(xiāng)是上級派出機構(gòu)，沒有財政權(quán)。而現(xiàn)在“地區(qū)”和“鄉(xiāng)”已成為實際的層級。1994年分稅制改革后，我們?nèi)フ{(diào)查分稅制的效果，其中很突出的一個問題是，分稅制里中央稅是清楚的，雖然中央只拿“瘦肉”，地方拿“肥肉”，但“瘦肉”長得很快。地方四級財政權(quán)總共就分到七種稅，而且都是小稅。所以做不到一級政權(quán)一級收入、能夠基本平衡。我覺得還是要堅決地回到三級財政。

第二，政府干預(yù)過多，參與的事過多。第三，財政分權(quán)還是分財？1994年分稅制時的提法，是一級事權(quán)對一級財權(quán)，現(xiàn)在出臺的文件是說一級事權(quán)對一級財力，而財力是可以調(diào)控的，調(diào)控權(quán)在中央。

第四，要切實減少財政供養(yǎng)人口?，F(xiàn)在全社會就業(yè)形勢不好，大家都要去考公務(wù)員。

（二）解決中央和地方關(guān)系，要有一套穩(wěn)定的制度安排。需要實事求是確認并厘定地方政府應(yīng)當承擔的事權(quán)，并且為履行這些事權(quán)提供穩(wěn)定、透明、可持續(xù)的財力支持。制度安排也應(yīng)有立法的考慮，現(xiàn)在中央和地方的財政關(guān)系還沒有成法。黨的二十大報告中關(guān)于財政講了三條：預(yù)算；稅制；轉(zhuǎn)移支付制度。有關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度，實際上是央地之間的關(guān)系，這個不解決的話，體制是不能夠穩(wěn)定的。

（三）政府債務(wù)管理。目前政府債種類已很多了，還會繼續(xù)發(fā)。要有一個專門的地方政府債務(wù)的管理安排，要管理發(fā)、用、管、還的問題，需要建立一套科學衡量的指標，同時完善管理體系，要設(shè)立單獨的金融機構(gòu)來專門為政府做這個事。

目前地方債問題越來越突出。我曾到日本訪問調(diào)研有關(guān)地方問題，日本的體制跟我們一樣，也是單一體制，它不允許地方政府發(fā)債，而是由中央統(tǒng)一制定額度指標、配合指標，由地方去發(fā)。地方政府發(fā)行債券，基本上是由專門的金融機構(gòu)安排。現(xiàn)在日本的地方政府債務(wù)資金來自三部分：第一部分是為地方政府發(fā)債的專門機構(gòu)，設(shè)在它的內(nèi)務(wù)?。坏诙糠质窃谑袌錾现苯影l(fā)債，像東京都，那肯定沒有問題；第三部分是商業(yè)銀行貸款。我覺得我們需要借鑒日本的經(jīng)驗。

中國解決債務(wù)問題，應(yīng)當說不是很難。為回擊國際上對中國債務(wù)問題的攻擊，我們曾經(jīng)編制了國家資產(chǎn)負債表。中國政府確實有負債，而且近些年債務(wù)增長很快，但同時中國政府的資產(chǎn)額也很大，這幾年增長得更快。目前政府資產(chǎn)占全社會資產(chǎn)的30%-40%，其中很大部分是經(jīng)營性資產(chǎn)、優(yōu)良資產(chǎn)，因此可以通過資產(chǎn)置換的方式解決當下的債務(wù)問題，這應(yīng)該是可行的。可考慮妥善安排出售部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)，以彌合地方政府的債務(wù)空缺。這里涉及部分國有企業(yè)的民營化問題，當然需要在政治上和經(jīng)濟上做好平衡。

（編輯 季節(jié)）