閆怡凡

摘 要：經(jīng)費(fèi)的有效保障是課后服務(wù)運(yùn)行的關(guān)鍵。我國(guó)中小學(xué)課后服務(wù)具有非公共產(chǎn)品屬性，經(jīng)費(fèi)籌措呈現(xiàn)以政府財(cái)政資助為主、多主體成本分擔(dān)的總體模式。目前經(jīng)費(fèi)投入存在數(shù)量尚且不足、各主體分擔(dān)比例尚不明確、經(jīng)費(fèi)配置尚未妥切等問(wèn)題?；诖耍疚膹闹贫ê侠砑?xì)致的經(jīng)費(fèi)籌措政策、強(qiáng)化各主體權(quán)責(zé)及成本分擔(dān)意識(shí)和為利益相關(guān)者謀求適切權(quán)益三方面提出改進(jìn)路徑。

關(guān)鍵詞：課后服務(wù) 經(jīng)費(fèi)投入 經(jīng)費(fèi)保障 改進(jìn)路向

2021年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱“雙減”），更加明確了課后服務(wù)作為學(xué)校教育延伸的重要價(jià)值。截至2021年5月底，全國(guó)共有10.2萬(wàn)所義務(wù)教育學(xué)校開(kāi)展了課后服務(wù)，6496.3萬(wàn)學(xué)生參加了課后服務(wù)，465.6萬(wàn)教師參與了課后服務(wù)工作，課后服務(wù)工作取得了重要進(jìn)展。課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)作為重要教育資源，是課后服務(wù)質(zhì)量保障的關(guān)鍵性因素，經(jīng)費(fèi)的投入與支出也將直接影響家長(zhǎng)對(duì)課后服務(wù)的滿意度，也會(huì)影響師資力量的供給，進(jìn)一步關(guān)系義務(wù)教育階段的教育資源配置問(wèn)題。解決其中的問(wèn)題是當(dāng)下課后服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

一、課后服務(wù)的屬性

首先，明確課后服務(wù)的屬性是界定其收費(fèi)與否的重要標(biāo)志。保羅·薩繆爾森提出一些人消費(fèi)或利用這一產(chǎn)品或服務(wù)不會(huì)限制或影響另一些人對(duì)它的消費(fèi)或利用，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，我們稱其為公共產(chǎn)品。日本、韓國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的課后服務(wù)作為公共福利事業(yè)推行，英、美等西方國(guó)家也將課后服務(wù)看作政府公共服務(wù)的一部分，而我國(guó)的課后服務(wù)與之不同，選擇性的中小學(xué)課后服務(wù)和非強(qiáng)制性決定其不是學(xué)生課后“不得不接受的教育”，不屬于免費(fèi)范疇，也不具備公共產(chǎn)品屬性。中小學(xué)課后服務(wù)是為學(xué)生提供的課后活動(dòng)，因一個(gè)人的使用不能夠排斥其他人的使用即共用性，在個(gè)人消費(fèi)上又具有其競(jìng)爭(zhēng)性，會(huì)存在“擁擠效應(yīng)”，具有公益性和公共性的本質(zhì)特征［1］，但又可通過(guò)部分有償收費(fèi)和補(bǔ)貼來(lái)籌措資金，這樣由政府經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、學(xué)校酌情收費(fèi)、教師獲取適當(dāng)酬勞的課后服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。［2］

二、課后服務(wù)的經(jīng)費(fèi)政策發(fā)展歷程

（一） “嚴(yán)禁收費(fèi)”的初始期

2004年教育部、國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于在全國(guó)義務(wù)教育階段學(xué)校推行“一費(fèi)制”收費(fèi)辦法的意見(jiàn)》中明確強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)學(xué)校收費(fèi)收入的管理，規(guī)范學(xué)校支出行為，禁止亂收亂支現(xiàn)象發(fā)生。2014年和2016年《關(guān)于規(guī)范教育收費(fèi)治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見(jiàn)》的出臺(tái)重復(fù)強(qiáng)調(diào)不得將午休管理服務(wù)費(fèi)、課后看護(hù)費(fèi)等作為服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)事項(xiàng)，明確學(xué)校所提供的午休管理、課后看護(hù)等課后的相關(guān)服務(wù)活動(dòng)所產(chǎn)生的費(fèi)用不得作為學(xué)校的經(jīng)費(fèi)收入來(lái)源之一，也表明了國(guó)家對(duì)于課后服務(wù)“嚴(yán)禁收費(fèi)”的堅(jiān)決態(tài)度。

（二） “政府購(gòu)買或財(cái)政補(bǔ)助”的探索期

2017年3月教育部首次明確提出“課后服務(wù)”的相關(guān)概念，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮中小學(xué)課后服務(wù)的主渠道作用。這次從宏觀政策層面界定了課后服務(wù)的地位，提出通過(guò)“政府購(gòu)買服務(wù)”“財(cái)政補(bǔ)貼”等方式對(duì)參與課后服務(wù)的學(xué)校、單位和教師給予適當(dāng)補(bǔ)助。學(xué)生參與課后服務(wù)的意愿、家長(zhǎng)對(duì)課后服務(wù)的滿意度以及教師對(duì)課后服務(wù)的重視程度很大程度都由政府財(cái)政補(bǔ)助決定，同時(shí)政府資助的舉措對(duì)于處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)劣勢(shì)的兒童和家庭來(lái)說(shuō)就顯得尤為重要。課后服務(wù)由政府禁止收費(fèi)轉(zhuǎn)向了政府主導(dǎo)的購(gòu)買或財(cái)政補(bǔ)助獲得經(jīng)費(fèi)的路徑，成為課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)供給的主要方式。

（三） “多主體成本分擔(dān)”的發(fā)展期

自2021年“雙減”政策提出以來(lái)，課后服務(wù)的重要地位凸顯出來(lái)，根據(jù)各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，本著“誰(shuí)使用、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，也相應(yīng)形成了以政府購(gòu)買和財(cái)政補(bǔ)助為主，兼顧成本補(bǔ)償和非營(yíng)利原則的家長(zhǎng)部分付費(fèi)的多主體成本分擔(dān)方式。隨著課后服務(wù)的不斷發(fā)展成熟，課后服務(wù)人員和場(chǎng)地等經(jīng)費(fèi)均是一筆不小的開(kāi)支，不少教師也因此承擔(dān)了放學(xué)后的額外工作量，為其提供相應(yīng)酬勞也是穩(wěn)定課后教師團(tuán)體的關(guān)鍵，同時(shí)也對(duì)薄弱學(xué)校、家庭困難的學(xué)生予以傾斜。但僅靠政府財(cái)政補(bǔ)助的方式難以維持課后活動(dòng)的有效運(yùn)行，課后服務(wù)由政府財(cái)政資助、面向家長(zhǎng)部分收費(fèi)并由社會(huì)資助參與的多主體分擔(dān)模式已然形成。

三、課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入的總體模式

課后服務(wù)在我國(guó)發(fā)展多年以來(lái)，由“禁止收費(fèi)”到“多主體成本分擔(dān)”的轉(zhuǎn)變，是其不斷調(diào)整完善的表現(xiàn)。其主要采用的是以政府專項(xiàng)補(bǔ)助和分級(jí)承擔(dān)相結(jié)合、家庭及社會(huì)多主體成本分擔(dān)的總體模式。各地也根據(jù)中央文件制定了相應(yīng)具體的課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障措施。

（一）政府專項(xiàng)補(bǔ)助和分級(jí)承擔(dān)相結(jié)合

政府作為公權(quán)力的代表，是課后服務(wù)政策供給的強(qiáng)大后盾，也是教育事業(yè)的責(zé)任主體，其對(duì)課后服務(wù)的財(cái)政補(bǔ)助是責(zé)無(wú)旁貸的。以各地政府為主形成的課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)籌措分為專項(xiàng)補(bǔ)助與分級(jí)承擔(dān)兩種形式。

1. 專項(xiàng)補(bǔ)助

作為政府橫向轉(zhuǎn)移支付的一種方式，專項(xiàng)補(bǔ)助是為了體現(xiàn)上級(jí)預(yù)算的政策調(diào)整意圖和實(shí)現(xiàn)效益目標(biāo)而進(jìn)行的具體用途補(bǔ)助。有部分省及行政區(qū)明確規(guī)定對(duì)課后服務(wù)的具體服務(wù)內(nèi)容、人員補(bǔ)助和日常運(yùn)營(yíng)等消耗性支出的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)范額。如云南省明確提出要對(duì)學(xué)校統(tǒng)一組織開(kāi)展的體育鍛煉和作業(yè)輔導(dǎo)等活動(dòng)給予財(cái)政補(bǔ)貼；海南省也對(duì)參與課后服務(wù)的教師和學(xué)生分別予以補(bǔ)貼。各地同時(shí)利用獎(jiǎng)補(bǔ)資金與課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障工作的相互促進(jìn)關(guān)系來(lái)促進(jìn)課后服務(wù)工作的進(jìn)行。如陜西省財(cái)政廳通過(guò)提供獎(jiǎng)補(bǔ)資金6000萬(wàn)元促進(jìn)各市區(qū)建立健全義務(wù)教育階段學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，遼寧省也對(duì)課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障工作開(kāi)展較好的地區(qū)給予獎(jiǎng)補(bǔ)。

2. 分級(jí)承擔(dān)

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)從“主要來(lái)源于縣、鄉(xiāng)、村”到“以縣為主”再到“省級(jí)統(tǒng)籌”發(fā)展，在這種教育管理體制機(jī)制與不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之下，省級(jí)指導(dǎo)方案通常賦予各地較大的自由裁量權(quán)。校內(nèi)課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)責(zé)任不僅是區(qū)縣級(jí)政府責(zé)任，而且應(yīng)形成省、市、區(qū)縣級(jí)政府間分擔(dān)機(jī)制，才能從根本上保障經(jīng)費(fèi)投入的充足、穩(wěn)定與長(zhǎng)期性。［3］2021年年底北京市在市財(cái)政撥付的課后服務(wù)績(jī)效基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加區(qū)級(jí)教育經(jīng)費(fèi)投入，用于提高教師課后服務(wù)的補(bǔ)貼。河南省按照義務(wù)教育“以縣為主”的管理體制，落實(shí)管理主體和財(cái)政支出責(zé)任。

（二）家庭及社會(huì)多主體成本分擔(dān)

由家庭分擔(dān)的課后服務(wù)收費(fèi)部分地區(qū)有具體規(guī)定，如天津市規(guī)定市內(nèi)六區(qū)學(xué)校課后服務(wù)費(fèi)按照每生每月不高于180元的標(biāo)準(zhǔn)收取，山東省規(guī)定參加課后服務(wù)的每生每課時(shí)鄉(xiāng)村學(xué)校不超過(guò)3元，對(duì)于各類課程收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別確定。我國(guó)各地對(duì)于家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、地處偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生實(shí)行減免政策，減輕農(nóng)村地區(qū)學(xué)生和家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，如海南省財(cái)政保障向農(nóng)村地區(qū)傾斜、浙江省規(guī)定民辦寄宿制學(xué)校除暑期托管可收取費(fèi)用外其他課后服務(wù)不得收費(fèi)。此舉以標(biāo)準(zhǔn)化減免的方式促進(jìn)課后服務(wù)享有的均等化，有助于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)教育資源的有效配置，同時(shí)保障社會(huì)弱勢(shì)群體發(fā)展所需要的資源，體現(xiàn)資源配置的補(bǔ)償性。此外，發(fā)動(dòng)社會(huì)其他團(tuán)體進(jìn)行捐助也是課后服務(wù)籌措資金的有效方式。山東省和湖南省提出采用社會(huì)資助方式來(lái)捐助課后服務(wù)工作。

四、課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入的主要問(wèn)題

（一）經(jīng)費(fèi)數(shù)量尚且不足

由于各省直轄市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各自城鄉(xiāng)的條件也各有差異，無(wú)法完全保障由政府財(cái)政統(tǒng)一供給。我國(guó)課后服務(wù)發(fā)展起步時(shí)間晚，雖然山東、浙江等多地提出鼓勵(lì)財(cái)力較好的地區(qū)采取財(cái)政補(bǔ)助或財(cái)政全額保障的方式對(duì)學(xué)校開(kāi)展課后服務(wù)給予經(jīng)費(fèi)保障，但學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障依然不足?；谡咛岢龅慕?jīng)費(fèi)來(lái)源和數(shù)量分析，發(fā)現(xiàn)存在著有限和滯后的投入問(wèn)題。課后服務(wù)政策中多數(shù)地區(qū)的經(jīng)費(fèi)源于專項(xiàng)的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，不同區(qū)域的學(xué)生均撥款每年度在200—500元之間［4］，這完全不足以支撐學(xué)生參與課后服務(wù)活動(dòng)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)生所享有的課后服務(wù)質(zhì)量有所不同，甚至農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生無(wú)法參與課后服務(wù)活動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的區(qū)域，政府對(duì)鄉(xiāng)村薄弱學(xué)校的課后服務(wù)工作缺乏足夠的扶持能力，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)保障壓力大，不僅沒(méi)有解決課后教育公平問(wèn)題，而且加大了基礎(chǔ)性服務(wù)差距。

（二）各主體分擔(dān)比例尚不明確

完善的法律法規(guī)是課后服務(wù)運(yùn)行實(shí)施的關(guān)鍵保障，因?yàn)槟壳罢n后服務(wù)的經(jīng)費(fèi)籌措模式僅有大體方向，各主體對(duì)自己的權(quán)責(zé)認(rèn)識(shí)不清，僅靠政府補(bǔ)貼無(wú)法讓其有序高效地長(zhǎng)久運(yùn)行下去。而且課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障政策僅從宏觀層面制定了多主體成本分擔(dān)的方案。但各省市情況有所不同，且不同家庭所能負(fù)擔(dān)的課后服務(wù)費(fèi)用也有差異?！半p減”政策中明確了校內(nèi)課后服務(wù)可以收費(fèi)的規(guī)定，各地就課后服務(wù)收費(fèi)堅(jiān)持公益普惠、非營(yíng)利性、成本補(bǔ)償與分擔(dān)、質(zhì)價(jià)相符等原則。但因?yàn)檎?、學(xué)校、家長(zhǎng)、社會(huì)等多主體對(duì)自己所要承擔(dān)的責(zé)任界定不清，難以厘清權(quán)利邊界。

（三）經(jīng)費(fèi)配置尚未妥切

課后服務(wù)不屬于免費(fèi)范疇。而教師作為課后服務(wù)的主要承擔(dān)者，雖然部分省市下達(dá)規(guī)定為參與課后活動(dòng)的教師謀求權(quán)益，但因有地區(qū)及政策執(zhí)行的差異，教師真正取得的報(bào)酬少之又少；雖然教育部文件提出給予教師一定的補(bǔ)貼，但沒(méi)有明確規(guī)定補(bǔ)貼數(shù)額，實(shí)際發(fā)放的教師補(bǔ)貼數(shù)額普遍較低，會(huì)在很大程度上挫傷教師參與的積極性，此外，課后服務(wù)薪酬過(guò)低，導(dǎo)致教師對(duì)課后服務(wù)持消極態(tài)度并伴有相對(duì)剝奪感。［5］同時(shí)家長(zhǎng)所支付的部分課后服務(wù)費(fèi)用以求達(dá)到讓孩子實(shí)現(xiàn)全面?zhèn)€性發(fā)展的目的，許多學(xué)校雖執(zhí)行了收費(fèi)政策卻無(wú)法為學(xué)生提供相應(yīng)高質(zhì)量的課后服務(wù)內(nèi)容。

五、課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入保障的基本路向

（一）制定合理細(xì)致的經(jīng)費(fèi)籌措政策

課后服務(wù)的發(fā)展運(yùn)行應(yīng)發(fā)揮政策支持和資金保障的強(qiáng)有力作用，其中立法與政策是教育主體共生與共存的頂層設(shè)計(jì)與基礎(chǔ)，教育財(cái)政為教育發(fā)展提供充足的資源。［6］我國(guó)現(xiàn)階段的課后服務(wù)仍處于探索階段，各地的相關(guān)配套措施及可利用的教育資源仍存在較大的差異。各地也因經(jīng)濟(jì)水平的不同，對(duì)課后服務(wù)性質(zhì)的不同定位產(chǎn)生了相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)籌措方式，目前中小學(xué)課后服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障缺乏明確的細(xì)則依據(jù)。當(dāng)下重要的是各地要加快制定經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，更新政府對(duì)課后服務(wù)的財(cái)政投入方式和渠道，加大財(cái)政投入力度。政府要主動(dòng)作為，將義務(wù)教育階段學(xué)生課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，并積極向國(guó)家、省、市爭(zhēng)取相關(guān)配套，為義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)提供財(cái)政支撐。各地政府應(yīng)建立系統(tǒng)可協(xié)調(diào)多方面資源的籌措體系，由省級(jí)教育部門(mén)會(huì)同財(cái)政、物價(jià)部門(mén)協(xié)調(diào)盡快建立課后服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，為市、縣教育行政部門(mén)和學(xué)校推進(jìn)中小學(xué)的基礎(chǔ)類服務(wù)策略和執(zhí)法提供依據(jù)。

（二）強(qiáng)化各主體權(quán)責(zé)及成本分擔(dān)意識(shí)

課后服務(wù)作為一項(xiàng)惠及民生的教育工程，不僅是政府單方面的責(zé)任，也需要家長(zhǎng)、學(xué)校和社會(huì)等多方面的主體參與進(jìn)來(lái)。家長(zhǎng)和學(xué)生作為需求者和受益者對(duì)課后服務(wù)需要支付相應(yīng)的費(fèi)用，也應(yīng)承擔(dān)對(duì)學(xué)校實(shí)施課后服務(wù)質(zhì)量的支持和監(jiān)督責(zé)任，而不能把育人責(zé)任籠統(tǒng)地拋給學(xué)校。倘若把課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入的重?fù)?dān)都?jí)涸谡皩W(xué)校身上，則有可能無(wú)法讓課后服務(wù)工作持續(xù)下去。只有多方主體互相協(xié)商，相互支持工作，如家長(zhǎng)在可支付的范圍內(nèi)支付課后活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，政府及學(xué)校有效測(cè)算課后活動(dòng)成本，并將課后服務(wù)列入年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，吸引社會(huì)團(tuán)體資助，由此確保經(jīng)費(fèi)來(lái)源的穩(wěn)定，才能將課后服務(wù)的育人價(jià)值發(fā)揮到最大，從而使各地區(qū)、各學(xué)校的經(jīng)費(fèi)資源差異逐步縮小，彌補(bǔ)教育短板，為實(shí)現(xiàn)教育公平提供良好的生態(tài)環(huán)境。

（三）為利益相關(guān)者謀求適切權(quán)益

教師參與課后服務(wù)與保障教師相關(guān)權(quán)益是相輔相成的促進(jìn)關(guān)系。低報(bào)酬會(huì)導(dǎo)致教師的職業(yè)倦怠感。只有當(dāng)教師的合法權(quán)益得到有效保障，才能讓更多的教師及校外專業(yè)人士投入課后服務(wù)中，這樣可以讓開(kāi)展課后服務(wù)的教師數(shù)量有所增加，減輕因校內(nèi)教師數(shù)量不足加重教師工作負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，從而形成良好穩(wěn)定的循環(huán)。各地應(yīng)根據(jù)教師參與課后服務(wù)工作的內(nèi)容、時(shí)間等制定合理有效的酬勞制度，做到班主任和科任教師“同工同酬”，學(xué)校把教師參與課后服務(wù)的情況納入績(jī)效考核指標(biāo)體系，讓教師能應(yīng)教盡教，對(duì)教師的專業(yè)培訓(xùn)撥付資金，優(yōu)化課后服務(wù)補(bǔ)貼分配制度，使得參與課后服務(wù)的教師能夠勞有所得，切實(shí)提高課后服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

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