莊德水

〔摘要〕確定評(píng)估對(duì)象是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的首要內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象選擇應(yīng)符合政治性、可評(píng)估性、可行性等原則。結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)效力和執(zhí)規(guī)責(zé)任規(guī)定，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象主要包括效力沖突性黨內(nèi)法規(guī)、執(zhí)行沖突性黨內(nèi)法規(guī)、試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)，這三類黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估分別對(duì)應(yīng)形成性評(píng)估、過(guò)程性評(píng)估、總結(jié)性評(píng)估。為了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象的科學(xué)化，需要進(jìn)一步明晰黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象的范圍，豐富黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象的內(nèi)容，建立黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的責(zé)任機(jī)制，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象的選擇策略。

〔關(guān)鍵詞〕黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估，評(píng)估對(duì)象

〔中圖分類號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2023）03-0058-08

“法律是一種不斷完善的實(shí)踐”〔1〕40。黨內(nèi)法規(guī)也是一個(gè)自我完善的實(shí)踐過(guò)程，需要通過(guò)評(píng)估不斷完善制度體系。從評(píng)估體系來(lái)說(shuō)，評(píng)估對(duì)象的確定是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的首要內(nèi)容，回答“評(píng)估什么”的問(wèn)題。評(píng)估對(duì)象的選擇，既要符合黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)初衷和現(xiàn)實(shí)需要，又要考慮黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作開展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；既要考慮黨內(nèi)法規(guī)的政治關(guān)注度，也要考慮黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的實(shí)際效果；既要考慮黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作的典型意義，也要考慮不同類型黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)要求〔2〕167。

“每一項(xiàng)評(píng)估都是從一個(gè)問(wèn)題開始的……每項(xiàng)評(píng)估一開始都要解釋清楚如何對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行界定、應(yīng)該針對(duì)什么目的進(jìn)行調(diào)查研究?！薄?〕201探討黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象的理論與實(shí)踐問(wèn)題具有現(xiàn)實(shí)意義。在理論界，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象選擇的標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者認(rèn)為“評(píng)估對(duì)象的選取不僅考慮目標(biāo)法規(guī)‘時(shí)機(jī)是否需要的必要性維度和‘功能是否關(guān)鍵的重要性維度，還綜合考量‘操作是否易行的可行性維度、‘內(nèi)容是否新穎的創(chuàng)新性維度和‘效果是否引領(lǐng)的示范性維度，旨在充分發(fā)揮評(píng)估的迅捷、監(jiān)督、促進(jìn)、激勵(lì)、示范和創(chuàng)新功能而非‘為評(píng)估去評(píng)估的簡(jiǎn)單選擇?！薄?〕有學(xué)者立足于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的定位與自身特點(diǎn)，從宏觀與微觀的不同視角出發(fā)，認(rèn)為“包括時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)象改變產(chǎn)生的因時(shí)效性、對(duì)象調(diào)整導(dǎo)致的規(guī)范失效，或因意見性標(biāo)準(zhǔn)反饋出的法規(guī)實(shí)施效果不佳等問(wèn)題，均存在著評(píng)估的必要性”“在某些方面有不可忽視的重要性，如需要升階的規(guī)章意味著同樣的規(guī)范會(huì)產(chǎn)生更廣泛的效力，涉及更多的利益調(diào)整，需要更加深入的評(píng)估作為立法保障”?！?〕

在實(shí)務(wù)界，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（2019）第十五條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)列入實(shí)施評(píng)估范圍的黨內(nèi)法規(guī)主要包括：上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作出新規(guī)定、提出新要求的；相關(guān)法律法規(guī)作出新規(guī)定的；規(guī)范和調(diào)整事項(xiàng)發(fā)生較大變化的；執(zhí)行過(guò)程中遇到較大困難、意見反映較多的；試行期滿或者沒(méi)有規(guī)定試行期但試行超過(guò)5年的”〔6〕。到目前為止，這是中央層面針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估內(nèi)容提出的最為詳細(xì)的相關(guān)規(guī)定。四川省制定《黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的對(duì)象包括“調(diào)整或者規(guī)范的事項(xiàng)涉及的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況發(fā)生較大變化，執(zhí)行過(guò)程中有關(guān)地方、單位以及黨員干部和群眾提出較多意見，影響面廣、關(guān)注度高并且已經(jīng)施行一年以上的黨內(nèi)法規(guī)”〔7〕。重慶市以評(píng)出壓力、評(píng)出實(shí)效、評(píng)出經(jīng)驗(yàn)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，選擇《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人不直接分管人財(cái)物等工作的暫行規(guī)定》作為評(píng)估對(duì)象，首次探索開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評(píng)估工作〔8〕。這些黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估實(shí)踐為評(píng)估對(duì)象的選擇積累了經(jīng)驗(yàn)。

從總體上說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象選擇理論研究還比較薄弱，有必要深入探討黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象及其范圍的選擇問(wèn)題，為黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作奠定基礎(chǔ)。

一、黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象選擇的原則

（一）政治性原則

政治性是黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)屬性，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的統(tǒng)一政治意志和政治價(jià)值追求?！包h內(nèi)法規(guī)不是制定主體利益的體現(xiàn)，不是某個(gè)黨委部門、某個(gè)地方黨組織的意圖的表達(dá)，也不是黨員個(gè)體意志的簡(jiǎn)單相加，更不是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意愿與意圖，而是全黨的共同目標(biāo)與意愿，即黨的統(tǒng)一意志?！薄?〕34這決定了黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估過(guò)程是一個(gè)政治過(guò)程，從評(píng)估主體的選擇、評(píng)估信息的處理、評(píng)估利益的采納、評(píng)估技術(shù)的應(yīng)用到評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用等都具有政治特性。黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性，首先表現(xiàn)為評(píng)估對(duì)象的政治性，政治性是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象選擇的首要標(biāo)準(zhǔn)。

黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象選擇的最高標(biāo)準(zhǔn)是政治標(biāo)準(zhǔn)，需要旗幟鮮明講政治，體現(xiàn)新時(shí)代依規(guī)治黨的政治要求。例如，2018年9月，中共福建省委、福建省人民政府印發(fā)《福建省弘揚(yáng)“馬上就辦、真抓實(shí)干”優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)若干規(guī)定（試行）》，大力弘揚(yáng)“馬上就辦、真抓實(shí)干”優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)，進(jìn)一步落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，推動(dòng)作風(fēng)建設(shè)常態(tài)化、制度化、長(zhǎng)效化?！啊R上就辦、真抓實(shí)干是習(xí)近平在福建工作期間親自倡導(dǎo)和踐行的優(yōu)良作風(fēng)，是福建人民的寶貴精神財(cái)富，集中體現(xiàn)了不忘初心、為民服務(wù)的公仆情懷，血肉相連、情同魚水的群眾觀點(diǎn)，銳意進(jìn)取、攻堅(jiān)克難的實(shí)干精神，時(shí)不我待、永不懈怠的責(zé)任擔(dān)當(dāng)?！薄?0〕為全面了解《福建省弘揚(yáng)“馬上就辦、真抓實(shí)干”優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)若干規(guī)定（試行）》的貫徹落實(shí)情況，福建省委辦公廳委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)即福建省黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估中心對(duì)這部黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行實(shí)施效果評(píng)估，并于2021年12月對(duì)該規(guī)定進(jìn)行修訂并發(fā)布新制度。這項(xiàng)地方黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估實(shí)踐表明，評(píng)估對(duì)象選擇合適，能夠保證黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作的順利開展。在實(shí)踐中，有的地方主要領(lǐng)導(dǎo)會(huì)對(duì)某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)提出評(píng)估需求，指定分析某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況、是否有效果、黨員持何態(tài)度等。這些領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)的黨內(nèi)法規(guī)也屬于黨內(nèi)法規(guī)的重點(diǎn)評(píng)估對(duì)象。對(duì)這些領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，能夠?yàn)榈胤經(jīng)Q策和制度建設(shè)提供參考。

（二）可評(píng)估性原則

在進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估之前，評(píng)估準(zhǔn)備工作的重心是確定黨內(nèi)法規(guī)項(xiàng)目是否具有可評(píng)估性?！霸谡皆u(píng)估活動(dòng)進(jìn)行之前，項(xiàng)目管理者改進(jìn)項(xiàng)目資源、項(xiàng)目活動(dòng)和項(xiàng)目目標(biāo)是很有幫助的。如果相關(guān)的數(shù)據(jù)無(wú)法得到或者不能確定合理的成本，就無(wú)法確定接下來(lái)的評(píng)估的質(zhì)量。如果政策制定者和項(xiàng)目管理者不能或不愿應(yīng)用評(píng)估結(jié)果對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行改進(jìn)，那么再好的項(xiàng)目評(píng)估也會(huì)陷入沒(méi)有應(yīng)用者的尷尬境地，如果這些問(wèn)題得不到解決，項(xiàng)目評(píng)估就不會(huì)給項(xiàng)目進(jìn)程帶來(lái)任何有意義的改進(jìn)。決定公共項(xiàng)目或私人項(xiàng)目性質(zhì)的這些問(wèn)題，將通過(guò)高質(zhì)量的可評(píng)估性評(píng)價(jià)予以解決。”〔11〕96所謂可評(píng)估性分析，是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)、合理性和有用性進(jìn)行評(píng)估，為確定是否實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估提供決策。從本質(zhì)上說(shuō)，可評(píng)估性分析旨在分析黨內(nèi)法規(guī)的制定和執(zhí)行情況，證明其是否具備被評(píng)估的資格。如果經(jīng)過(guò)分析，證明某一黨內(nèi)法規(guī)具備被評(píng)估資格，那么，可評(píng)估性分析則為評(píng)估工作提供參考性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法；如果經(jīng)過(guò)分析，證明某一黨內(nèi)法規(guī)不具備被評(píng)估資格，那么，可評(píng)估性分析則要預(yù)先阻止那些成本巨大、存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估活動(dòng)?？稍u(píng)估性分析具有重要意義，它是一種前評(píng)估環(huán)節(jié)，“可以幫助人們確定政策目標(biāo)和期望、政策績(jī)效的管理手段、測(cè)量政策績(jī)效的可行性、政策績(jī)效數(shù)據(jù)的可利用性以及政策評(píng)估和政策管理的方案”〔12〕19。如此，可以在不同黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估主體之間架起溝通平臺(tái)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估過(guò)程形成共識(shí)?？稍u(píng)估性分析是一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程，不僅要解決某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)能否被評(píng)估的問(wèn)題，而且要解決該項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估能否取得預(yù)期成果、要實(shí)現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向評(píng)估需要做些什么調(diào)整以及黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估是否有利于提升績(jī)效等問(wèn)題〔13〕。可評(píng)估性分析可以為黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估提供工作指南，減少評(píng)估失誤，提高評(píng)估效率。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估過(guò)程隨時(shí)面臨著人為因素和政治因素的影響和干擾，一些不具備評(píng)估條件的黨內(nèi)法規(guī)如果被強(qiáng)行列入評(píng)估對(duì)象范圍，評(píng)估工作不計(jì)成本和成效，評(píng)估工作本身將失去意義。在評(píng)估條件具備的前提下，選取易于評(píng)估的黨內(nèi)法規(guī)，有利于減少評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生評(píng)估結(jié)果，保證評(píng)估的有效性。

（三）可行性原則

“截至2021年7月1日，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3615部。其中，黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)211部，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的部委黨內(nèi)法規(guī)163部，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)3241部……如此宏大的黨內(nèi)法規(guī)體系，同時(shí)開展評(píng)估是不現(xiàn)實(shí)的?！薄?4〕可行性原則需重點(diǎn)考慮評(píng)估資源，評(píng)估資源代表那些影響評(píng)估的關(guān)鍵性前提條件，對(duì)這些前提條件了解得越全面，則評(píng)估的可行性就越強(qiáng)。這些前提條件主要是人力、財(cái)力、技術(shù)保障以及時(shí)間分配等成本，還包括“政策之窗”之類的評(píng)估時(shí)機(jī)等因素。成本過(guò)大或條件不具備，貿(mào)然開展黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估，不僅在人力、財(cái)力上無(wú)法予以保障，而且在評(píng)估時(shí)間和效果上也無(wú)法保證。評(píng)估與其面面俱到、貿(mào)然啟動(dòng)，不如重點(diǎn)突破，以質(zhì)量為導(dǎo)向選擇評(píng)估對(duì)象。例如，2016年重慶市委以《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人不直接分管人財(cái)物等工作的暫行規(guī)定》為評(píng)估對(duì)象開展評(píng)估，選擇該規(guī)定的考慮因素包括可行性，因?yàn)樵撘?guī)定共14條，不到3000字，“把制度靶向放在規(guī)范班子成員分工上，制度規(guī)定簡(jiǎn)單明了，貫徹執(zhí)行目標(biāo)明確，易于進(jìn)行綜合評(píng)估”〔8〕。針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人不直接分管人財(cái)物方面的相關(guān)規(guī)定本身并不是新鮮制度，很多地方黨委也出臺(tái)了相關(guān)制度，但對(duì)這類制度開展正式評(píng)估，重慶市的做法在當(dāng)時(shí)尚屬首次。如果不考慮評(píng)估成本，當(dāng)真正投入評(píng)估時(shí)，評(píng)估工作很可能會(huì)因成本過(guò)高或資源供給不足而陷入困境，甚至評(píng)估效果大打折扣?！霸谡咴u(píng)估中不應(yīng)以過(guò)高的評(píng)估成本為代價(jià)，堅(jiān)持成本與效益兼顧的原則，堅(jiān)持‘有所為、有所不為的原則。對(duì)應(yīng)開展評(píng)估的政策項(xiàng)目，以經(jīng)濟(jì)、高效為基本指導(dǎo)思想，避免出現(xiàn)規(guī)模過(guò)大、成本過(guò)高的問(wèn)題，降低政策評(píng)估的成本。因而政策評(píng)估中堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益并重的前提下，充分考慮政策評(píng)估的運(yùn)行成本，提高政策評(píng)估的效益，發(fā)揮政策評(píng)估在政策運(yùn)行過(guò)程中的應(yīng)有功能?！薄?5〕36黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估需要“有所為、有所不為”，集中評(píng)估資源開展工作，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的制度化規(guī)范化。另外，要考慮黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估時(shí)機(jī)。評(píng)估主體不能無(wú)計(jì)劃地啟動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作，而應(yīng)考慮評(píng)估的經(jīng)濟(jì)條件和政治條件是否已具備、評(píng)估技術(shù)是否已具備以及評(píng)估時(shí)機(jī)是否已成熟。

二、黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象的類型

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（2019）第十五條規(guī)定，結(jié)合地方黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估實(shí)踐以及黨內(nèi)法規(guī)效力，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象大致存在以下類型。

（一）效力沖突性黨內(nèi)法規(guī)

“黨內(nèi)法規(guī)的效力是指黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織、黨員及其他主體所具有的普遍約束力。黨內(nèi)法規(guī)的效力是黨規(guī)的各種約束力的統(tǒng)稱?！薄?6〕160按照上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于普通法、新法優(yōu)于舊法原則，上級(jí)主體制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力等級(jí)高于下級(jí)主體制定的黨內(nèi)法規(guī)、新制定的黨內(nèi)法規(guī)效力優(yōu)于舊制定的黨內(nèi)法規(guī)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（2019）規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象包括上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作出新規(guī)定、提出新要求的；相關(guān)法律法規(guī)作出新規(guī)定的；規(guī)范和調(diào)整事項(xiàng)發(fā)生較大變化的。出現(xiàn)這些規(guī)定的情況，說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生效力沖突。

當(dāng)發(fā)生“黨規(guī)同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；低位階的黨規(guī)同高位階的黨規(guī)的原則和內(nèi)容發(fā)生沖突；黨規(guī)同憲法和法律存在不一致”〔17〕235時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)自身發(fā)生了效力沖突問(wèn)題。特別是黨內(nèi)法規(guī)是在不同背景、不同時(shí)期制定出來(lái)的，隨著時(shí)間的推移，原有一些具體條款會(huì)與現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)、與立規(guī)目標(biāo)發(fā)生沖突、與政治現(xiàn)實(shí)存在一定張力。在這些情況下，需要對(duì)舊的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整，以幫助解決效力沖突問(wèn)題?！耙?guī)范和調(diào)整事項(xiàng)發(fā)生較大變化”時(shí)，意味著黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)事務(wù)提出新要求，黨內(nèi)法規(guī)無(wú)法調(diào)節(jié)既定的黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)事務(wù)，自身需要作出相應(yīng)的調(diào)整?！敖^大多數(shù)黨務(wù)關(guān)系都應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過(guò)黨規(guī)調(diào)整的‘法規(guī)性黨務(wù)關(guān)系，未受黨規(guī)調(diào)整的‘事實(shí)性黨務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)只能是例外，黨務(wù)關(guān)系的發(fā)展變化會(huì)推動(dòng)黨規(guī)制度作出適應(yīng)性變革。”〔18〕152對(duì)這部分黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，可以進(jìn)一步明確黨內(nèi)權(quán)利與義務(wù)、職責(zé)與職權(quán)的關(guān)系，為黨內(nèi)關(guān)系的協(xié)調(diào)化提供制度支撐。結(jié)合以上內(nèi)容，上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定發(fā)生變化后，上位法已經(jīng)無(wú)法為下位黨內(nèi)法規(guī)提供立規(guī)依據(jù)，下位黨內(nèi)法規(guī)可能部分失效或全部失效，以之為依據(jù)制定的黨內(nèi)法規(guī)需要適時(shí)作出調(diào)整。

在實(shí)踐上，對(duì)效力問(wèn)題應(yīng)持客觀態(tài)度。黨內(nèi)法規(guī)有其生命周期，新的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布后，將會(huì)取代舊的黨內(nèi)法規(guī)，舊的黨內(nèi)法規(guī)將失去效力，相關(guān)沖突性條款不再適用。因此，出臺(tái)某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)不可能一勞永逸地解決所有現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更無(wú)法保證其自身體系具有長(zhǎng)期有效性。也就是說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)并非一成不變，制定出臺(tái)后會(huì)隨著具體條件的變化，有些內(nèi)容可能會(huì)失效。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整事項(xiàng)發(fā)生變化后，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定已不具有適用性，若仍堅(jiān)持原有的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，則會(huì)造成新舊黨內(nèi)法規(guī)之間的效力沖突，也會(huì)損害黨組織或黨員的權(quán)益。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律同屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，統(tǒng)一于依法治國(guó)的實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系有效運(yùn)行的制度保障。評(píng)估還應(yīng)關(guān)注那些可能與國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定發(fā)生抵觸的黨內(nèi)法規(guī)。國(guó)家法律法規(guī)作出新規(guī)定，意味著與之不相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)加以調(diào)整。黨內(nèi)法規(guī)不能超越國(guó)家法律法規(guī)的界限，“要確保黨內(nèi)法規(guī)不與國(guó)家法律相抵觸。必須堅(jiān)持遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定，要以國(guó)家的憲法和法律為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審查各種黨內(nèi)法規(guī)，確保在突出黨的建設(shè)自身規(guī)律的同時(shí)，防止和糾正超越憲法和法律范圍的各種黨規(guī)與黨的政策文件，以此衡量黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性和合法性，確保黨內(nèi)法規(guī)成為憲法和法律精神實(shí)現(xiàn)的有力保障者”〔19〕177。黨內(nèi)法規(guī)不得調(diào)整國(guó)家法律保留事項(xiàng)，不得調(diào)整公民基本權(quán)利與義務(wù)，防止黨內(nèi)法規(guī)的“越權(quán)”。因此，對(duì)與國(guó)家法律法規(guī)發(fā)生沖突的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的沖突問(wèn)題，研判沖突可能造成的影響，從而為黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律實(shí)現(xiàn)銜接和協(xié)調(diào)提供政策依據(jù)。

從適用效力角度出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估應(yīng)選擇那些發(fā)生效力沖突的黨內(nèi)法規(guī)作為重點(diǎn)對(duì)象。針對(duì)效力沖突性黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估是一種形成性評(píng)估，即對(duì)黨內(nèi)法規(guī)存在的問(wèn)題進(jìn)行全面分析。這里形成性評(píng)估的核心是診斷，重點(diǎn)是評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)是否符合法律規(guī)范。從黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行角度來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)的制定階段和備案審查環(huán)節(jié)都需要在事前開展審核，防止黨內(nèi)法規(guī)與中央精神、國(guó)家法律發(fā)生不銜接不協(xié)調(diào)問(wèn)題。

（二）執(zhí)行沖突性黨內(nèi)法規(guī)

執(zhí)行沖突性黨內(nèi)法規(guī)是指執(zhí)行過(guò)程中遇到較大困難、意見反映較多的黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)較大困難和眾多意見反映，說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)所維護(hù)的利益目標(biāo)出現(xiàn)偏差、所調(diào)整的黨內(nèi)關(guān)系出現(xiàn)移位或黨內(nèi)法規(guī)不具有可操作性。“由于黨內(nèi)法規(guī)是新生事物，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的邏輯結(jié)構(gòu)、規(guī)范屬性還在進(jìn)一步研究之中，再加上一些黨內(nèi)法規(guī)制定部門工作人員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)文件的區(qū)別沒(méi)有加以嚴(yán)格區(qū)分，導(dǎo)致一些黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性、操作性與國(guó)家法律相比還有一定的差距。實(shí)踐中，一些黨內(nèi)法規(guī)的政治性有余、規(guī)范性不足，只提原則籠統(tǒng)的口號(hào)要求，缺乏具體的規(guī)范要求和落實(shí)措施?！薄?0〕114正因如此，若處理不規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)在出臺(tái)之前就會(huì)埋下爭(zhēng)議或沖突的空間，隨著實(shí)踐向前推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行會(huì)遇到更大的阻礙，無(wú)法得到實(shí)際實(shí)施。

黨內(nèi)法規(guī)引發(fā)爭(zhēng)議的因素是多方面的，到底有哪些因素以及哪一個(gè)具體因素起主要作用，需要通過(guò)評(píng)估加以分析和識(shí)別?！叭绻鐣?huì)各界普遍對(duì)某項(xiàng)政策提出評(píng)估的要求，那么不論其出于積極目的或消極目的，首先說(shuō)明了一種需求和關(guān)注，同時(shí)也說(shuō)明該政策存在著評(píng)估分析的必要性?！薄?1〕86在理想意義上，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)過(guò)審慎的決策過(guò)程，借助黨組織的權(quán)威，在正常情況下可以得到順利執(zhí)行。其實(shí)，一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后，在個(gè)別基層出現(xiàn)個(gè)別宣傳教育、執(zhí)行困難或阻滯問(wèn)題尚屬正常，畢竟不同基層的認(rèn)識(shí)水平和執(zhí)行能力存在差異，對(duì)于這些問(wèn)題，可以通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查傳導(dǎo)壓力、運(yùn)用執(zhí)紀(jì)方式加以糾治。但如果出現(xiàn)大范圍的執(zhí)行困難、意見反映較多，則需要制定主體反思黨內(nèi)法規(guī)的前期論證過(guò)程、執(zhí)行過(guò)程中的思想教育以及配套制度支持力度等因素。毫無(wú)疑問(wèn)，如果黨內(nèi)法規(guī)先天不足，或者執(zhí)行環(huán)境發(fā)生重大變化，那么黨內(nèi)法規(guī)將會(huì)遇到執(zhí)行挑戰(zhàn)。特別是地方黨內(nèi)法規(guī)，如果論證不科學(xué)，在執(zhí)行過(guò)程中很可能會(huì)因利益沖突而流產(chǎn)。地方黨內(nèi)法規(guī)的制定除滿足位階效力條件，還應(yīng)能適應(yīng)本地實(shí)際情況?！胺赏ㄟ^(guò)實(shí)踐的試錯(cuò)過(guò)程來(lái)加強(qiáng)自身的認(rèn)知性或者學(xué)習(xí)能力，并通過(guò)反饋系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自我修正。法律并不都是在規(guī)范的嚴(yán)格遵守的演繹推理中制定出來(lái)的，而是在社會(huì)與國(guó)家的互動(dòng)關(guān)系中，在學(xué)習(xí)、試錯(cuò)和規(guī)范性反思過(guò)程建構(gòu)起來(lái)的。”〔22〕194與之類似，“遇到較大困難、意見反映較多”即是一種制定主體與執(zhí)行對(duì)象之間的沖突性互動(dòng)過(guò)程。對(duì)于執(zhí)行沖突性黨內(nèi)法規(guī)來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估相當(dāng)于一種反思機(jī)制，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程進(jìn)行全面審視。這種反思并不會(huì)減損黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，反而會(huì)提升黨內(nèi)法規(guī)的公信力，讓黨組織和黨員認(rèn)可黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性。

從執(zhí)行效力角度出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估應(yīng)選擇執(zhí)行沖突性黨內(nèi)法規(guī)作為重點(diǎn)對(duì)象。對(duì)執(zhí)行沖突性黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估是一種過(guò)程性評(píng)估，旨在發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的深層次問(wèn)題。對(duì)執(zhí)行沖突性黨內(nèi)法規(guī)啟動(dòng)評(píng)估雖然具有臨時(shí)性，但這項(xiàng)評(píng)估工作成效卻是長(zhǎng)期的，一方面可以評(píng)價(jià)黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，提高立規(guī)水平；另一方面可以表明政治態(tài)度，平息爭(zhēng)議，讓黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行重新步入正軌。另外，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估具有明確的目標(biāo)性和問(wèn)題導(dǎo)向，把執(zhí)行沖突性黨內(nèi)法規(guī)列為評(píng)估對(duì)象，能夠提高黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的針對(duì)性和去人格化，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的調(diào)整和糾偏作用。

（三）試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)

受立規(guī)技術(shù)限制，一部分黨內(nèi)法規(guī)以“試行”或“暫行”的形式存在。試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分。在效力方面，試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)與正式黨內(nèi)法規(guī)的效力相同，具有相同的調(diào)整對(duì)象和空間效力，不能因?yàn)椤霸囆小被颉皶盒小倍鲆曉囼?yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的作用。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019）第三十條規(guī)定：“實(shí)際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)，可以先試行?！薄?3〕試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)適應(yīng)了黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展的時(shí)代需求，在迫切需要制度規(guī)定而無(wú)成熟制度條件的情況下推出試行，能夠靈活地解決黨內(nèi)“無(wú)法可依”問(wèn)題。由此，試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)“兼有規(guī)則填補(bǔ)和探索檢驗(yàn)雙重功能，既可以用來(lái)補(bǔ)充實(shí)踐急需但制定條件不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則空白，也可以作為黨內(nèi)法規(guī)改革創(chuàng)新的重要機(jī)制”〔24〕99-100。對(duì)此，一方面要認(rèn)識(shí)到這部分黨內(nèi)法規(guī)存在立規(guī)技術(shù)不成熟、實(shí)施機(jī)制不健全等客觀問(wèn)題，另一方面要看到這部分黨內(nèi)法規(guī)的探索意義和制度價(jià)值。因此，對(duì)試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)開展科學(xué)評(píng)估，有利于發(fā)現(xiàn)文本設(shè)計(jì)、實(shí)施執(zhí)行、宣傳教育、責(zé)任落實(shí)等方面存在的問(wèn)題，為試驗(yàn)問(wèn)題的解決提供思路。有些試驗(yàn)問(wèn)題可以通過(guò)制定新的黨內(nèi)法規(guī)予以替代性解決，有些問(wèn)題可以通過(guò)對(duì)原先的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容予以完善而加以解決。

試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)在一段期限后或規(guī)定期限內(nèi)必須經(jīng)過(guò)一定程序轉(zhuǎn)化成正式黨內(nèi)法規(guī)，或加以修訂和廢止。試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)不能游離于黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象范圍之外。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019）第三十條規(guī)定：“試行期限一般不超過(guò)5年?！薄?3〕這意味著試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)既可以在試行期結(jié)束后按計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估，也可以在試行過(guò)程中適時(shí)開展評(píng)估。“黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)不能一直處于‘暫行或‘試行狀態(tài)，也不能在試驗(yàn)期滿后便宣告終結(jié)，這兩種情形都在根本上違背了試驗(yàn)性立規(guī)這一制度的初衷。因此，在黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的試驗(yàn)期限屆滿前，根據(jù)‘日落條款的規(guī)定啟動(dòng)實(shí)施評(píng)估活動(dòng)，由黨內(nèi)法規(guī)制定者根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)試驗(yàn)性法規(guī)作出科學(xué)的處置，從而完成黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的‘試驗(yàn)使命。”〔24〕115可見，評(píng)估是對(duì)試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的一種處置機(jī)制。試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)作為一種類群制度，有其獨(dú)特性和靈活性，在黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部構(gòu)成多元競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。對(duì)試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，可以明確試驗(yàn)的終止時(shí)間、總結(jié)試驗(yàn)的實(shí)施效果以及決定試驗(yàn)的轉(zhuǎn)向，從而為試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的正式化提供依據(jù)。

從適用技術(shù)角度出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估應(yīng)選擇試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)作為重點(diǎn)對(duì)象。對(duì)試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估是黨內(nèi)法規(guī)制度體系自我完善的重要途徑。對(duì)試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)所進(jìn)行的評(píng)估是一種總結(jié)性評(píng)估?？偨Y(jié)性評(píng)估是試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)尋求穩(wěn)定性與變動(dòng)性之間協(xié)調(diào)的平衡機(jī)制，旨在全面總結(jié)試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)的應(yīng)用情況和立規(guī)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)設(shè)計(jì)的問(wèn)題和不足，為黨內(nèi)法規(guī)“立改廢”工作提供依據(jù)。

三、黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象選擇的完善路徑

從以上分析可見，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)對(duì)評(píng)估對(duì)象選擇主要基于黨內(nèi)法規(guī)效力危機(jī)程度。從評(píng)估條件來(lái)看，效力沖突性黨內(nèi)法規(guī)、執(zhí)行沖突性黨內(nèi)法規(guī)、試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)作為評(píng)估對(duì)象都符合評(píng)估時(shí)機(jī)條件，發(fā)生危機(jī)或試行到期均是一個(gè)合理合法的評(píng)估時(shí)機(jī)。這種選擇方式的優(yōu)勢(shì)在于能夠保證評(píng)估工作的即時(shí)性，滿足黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的任務(wù)特性，但其缺點(diǎn)在于這種選擇方式會(huì)受到評(píng)估資源約束，缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)。為了在現(xiàn)行實(shí)踐基礎(chǔ)上保證黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估效果，有必要對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行“擴(kuò)容”，豐富其內(nèi)在內(nèi)容；對(duì)評(píng)估對(duì)象選擇主體進(jìn)行“加壓”，從外部施加責(zé)任壓力；對(duì)評(píng)估對(duì)象選擇進(jìn)行“提速”，優(yōu)化選擇策略，從而推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象選擇的科學(xué)化。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象的選擇是政治考量、條件提供和技術(shù)運(yùn)用的綜合成果。

（一）明晰評(píng)估對(duì)象的范圍和內(nèi)容

首先，明晰單一評(píng)估對(duì)象范圍和內(nèi)容。評(píng)估對(duì)象范圍是評(píng)估對(duì)象的具體表現(xiàn)形態(tài)。明確黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象之后，還須明確某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象的具體范圍和內(nèi)容。如上所述，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象是應(yīng)當(dāng)予以評(píng)估的特定黨內(nèi)法規(guī)，但對(duì)黨內(nèi)法規(guī)哪些具體內(nèi)容進(jìn)行實(shí)際評(píng)估還需要從評(píng)估價(jià)值定位出發(fā)加以明確。不同的價(jià)值定位決定不同的評(píng)估對(duì)象范圍。評(píng)估對(duì)象范圍的確定，需要對(duì)應(yīng)評(píng)估價(jià)值定位，優(yōu)先考慮現(xiàn)實(shí)條件，在評(píng)估效率與對(duì)象范圍選取之間取得平衡。在實(shí)踐中，某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果不理想，但并不代表該項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)所有規(guī)定都發(fā)生問(wèn)題或都沒(méi)有得到執(zhí)行，而是其中某些條款存在不理想之處或執(zhí)行不到位。“在這種情況下，沒(méi)有必要花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，對(duì)整部黨內(nèi)法規(guī)開展全面評(píng)估，而是選取那些影響實(shí)施的關(guān)鍵條款開展評(píng)估就可以了，這樣可以顯著提高評(píng)估的效率。”〔25〕277-278因此，可以對(duì)某一單項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)法規(guī)的具體章節(jié)條款、具體機(jī)制制度進(jìn)行評(píng)估。比如，有學(xué)者以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》（2019）為例〔26〕166，將黨員教育管理工作制度執(zhí)行力構(gòu)建為執(zhí)規(guī)守責(zé)性、執(zhí)規(guī)嚴(yán)格性、執(zhí)規(guī)公正性、執(zhí)規(guī)規(guī)范性和執(zhí)規(guī)實(shí)效性五個(gè)維度的評(píng)估指標(biāo)，并針對(duì)非黨員、普通黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部等三個(gè)群體開展問(wèn)卷調(diào)研和指標(biāo)測(cè)評(píng)。這樣的評(píng)估只涉及單項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)，具有很強(qiáng)的靈活性和可操作性，所需的人力、物力、財(cái)力成本相對(duì)較少。

與此同時(shí)，目前黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象的主要內(nèi)容包括執(zhí)行情況和實(shí)施效果，它們分別屬于行動(dòng)層面和效果層面的評(píng)估對(duì)象內(nèi)容。除此之外，還需要關(guān)注責(zé)任層面的評(píng)估對(duì)象內(nèi)容，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育、配套設(shè)立、責(zé)任執(zhí)行等進(jìn)行評(píng)估。責(zé)任層面評(píng)估對(duì)象內(nèi)容的核心是執(zhí)規(guī)責(zé)任情況。執(zhí)行責(zé)任評(píng)估可以反映責(zé)任主體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作的決策、組織、協(xié)調(diào)等情況，反映評(píng)估責(zé)任的落實(shí)是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、取得預(yù)期效果。

其次，明晰領(lǐng)域評(píng)估對(duì)象范圍和內(nèi)容。具體評(píng)估實(shí)踐可以對(duì)某一工作領(lǐng)域或板塊的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估。比如，有學(xué)者分析不同版本黨章內(nèi)容的歷史變化，認(rèn)為黨員入口在與時(shí)俱進(jìn)地拓寬，但黨員的合格標(biāo)準(zhǔn)卻越來(lái)越高〔27〕；有學(xué)者分析黨內(nèi)關(guān)懷幫扶法規(guī)的制定和執(zhí)行現(xiàn)狀，認(rèn)為其存在規(guī)范性缺失、激勵(lì)性不足兩方面問(wèn)題〔28〕。領(lǐng)域評(píng)估把調(diào)整對(duì)象相同或規(guī)范相同的黨內(nèi)法規(guī)作為一個(gè)整體對(duì)待。這個(gè)整體不是各個(gè)黨內(nèi)法規(guī)的簡(jiǎn)單相加或松散組合，而是構(gòu)成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的法規(guī)整體。領(lǐng)域評(píng)估對(duì)象在數(shù)量上要多于單一評(píng)估對(duì)象，雖然這類評(píng)估也會(huì)對(duì)整體中的某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，但其重點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)仍指向整體效果，以便全面準(zhǔn)確地反映黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施全貌。

最后，明晰總體評(píng)估對(duì)象范圍和內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展到一定歷史階段，根據(jù)中央或地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作規(guī)劃和部署，需要對(duì)現(xiàn)行體系內(nèi)或一定時(shí)期內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行總體評(píng)估。這類評(píng)估所涉及的評(píng)估對(duì)象數(shù)量相當(dāng)大，啟動(dòng)的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于單一評(píng)估和領(lǐng)域評(píng)估。比如，2013年中央首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行的集中清理即屬此類。集中清理工作第一階段清理1978年至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，第二階段清理新中國(guó)成立至1978年前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件〔29〕?！斑@次清理工作時(shí)間跨度大、涉及主體多、覆蓋范圍廣、文件數(shù)量多，任務(wù)十分繁重。清理范圍包括新中國(guó)成立至 2012年6月期間制定的所有黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，既有中央制定的，也有中央紀(jì)委、中央各部門和各省區(qū)市黨委制定的?！薄?0〕

“黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估必須具備一定的制度條件。要有效避免黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估活動(dòng)的運(yùn)動(dòng)化和形式化，就必須要建立健全黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的制度體系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的制度化。”〔31〕據(jù)此，保證黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估質(zhì)量，需要制定黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作規(guī)劃，根據(jù)單一評(píng)估、領(lǐng)域評(píng)估、總體評(píng)估對(duì)象的范圍不同，把擬評(píng)估的黨內(nèi)法規(guī)列入工作規(guī)劃，列明評(píng)估的范圍，區(qū)分具體制度、具體機(jī)制、具體領(lǐng)域等類型，并明確具體時(shí)間、啟動(dòng)條件和結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容，分階段分步驟地推進(jìn)評(píng)估。

（二）建立黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的責(zé)任機(jī)制

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019）第三十六條規(guī)定：“堅(jiān)持制定和實(shí)施一體推進(jìn)，健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳、教育、培訓(xùn)力度，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實(shí)施?！薄?3〕《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》第十五條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)可以視情況對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估，督促黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施?！薄?2〕從中可見，根據(jù)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估是責(zé)任主體執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的重要內(nèi)容。評(píng)估就是一種責(zé)任，這意味著開展黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估不是可有可無(wú)的事務(wù)，而是責(zé)任主體必須承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容。當(dāng)前立法后評(píng)估、法治評(píng)估和黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的責(zé)任評(píng)估機(jī)制建設(shè)相當(dāng)薄弱，需要建立黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的責(zé)任機(jī)制，明確評(píng)估責(zé)任主體、評(píng)估責(zé)任內(nèi)容以及評(píng)估責(zé)任的追究方式，這無(wú)疑對(duì)責(zé)任評(píng)估機(jī)制建設(shè)提出了更高的要求。評(píng)估責(zé)任機(jī)制建設(shè)的前提是將黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作列入執(zhí)規(guī)責(zé)任制目標(biāo)考核，考察是否建立健全黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作制度、是否按時(shí)針對(duì)評(píng)估對(duì)象開展黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作、是否按要求完成黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估方案和評(píng)估報(bào)告以及評(píng)估組織工作是否完備、符合程序等?！皩?duì)于在評(píng)估中的違法行為追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。具體包括：不提交相關(guān)材料，不按照要求完善制度或改進(jìn)執(zhí)法，不按規(guī)定程序進(jìn)行評(píng)估的（如未及時(shí)啟動(dòng)評(píng)估、未按規(guī)定征求意見、評(píng)估報(bào)告不合格或不按要求修改、未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成評(píng)估等），泄露國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等?！薄?3〕292評(píng)估責(zé)任機(jī)制旨在倒逼黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估責(zé)任主體履行職責(zé)，讓黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估真正成為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系必不可少的內(nèi)容。運(yùn)用評(píng)估責(zé)任機(jī)制，一方面保證黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估按計(jì)劃開展，選擇合適的黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象入手，避免黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估停留在口頭表態(tài)、有想法而無(wú)行動(dòng)。另一方面保證黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估質(zhì)量，根據(jù)不同評(píng)估對(duì)象特點(diǎn)開展工作，防止黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估陷入形式主義、為評(píng)估而評(píng)估。也就是說(shuō)，評(píng)估責(zé)任主體應(yīng)確保黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象的政治性和可評(píng)估性，在決策環(huán)節(jié)對(duì)評(píng)估條件進(jìn)行充分論證，防止評(píng)估“失靈”或失敗。

（三）優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象的選擇策略

以上內(nèi)容主要論述黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象的選擇范圍和內(nèi)容，如何更精準(zhǔn)地選擇黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象呢？客觀地說(shuō)，基于黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性，理想意義上黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象應(yīng)該是最廣義上的黨內(nèi)法規(guī)，但實(shí)際上不可能把最廣義的黨內(nèi)法規(guī)納入其中，即使某一特定黨內(nèi)法規(guī)是評(píng)估對(duì)象，也不意味著在任何時(shí)候都適合被評(píng)估。評(píng)估主體只能在評(píng)估資源約束條件下有重點(diǎn)地選擇黨內(nèi)法規(guī)作為評(píng)估對(duì)象。因此，要實(shí)行差異化選擇策略，基于黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展規(guī)律和對(duì)評(píng)估條件的判斷，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)的功能定位，有效運(yùn)用選擇策略，通過(guò)訪談、研討、咨詢、調(diào)查等方式明確評(píng)估對(duì)象范圍，有針對(duì)性地選取評(píng)估對(duì)象，保證評(píng)估對(duì)象內(nèi)容的準(zhǔn)確性，進(jìn)而明確黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估是否必要可行。

實(shí)踐中可運(yùn)用生命周期分析方法，排除那些實(shí)施效果尚不明顯的黨內(nèi)法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)尚未表現(xiàn)出應(yīng)有的執(zhí)行特質(zhì)，且評(píng)估難度大；排除績(jī)效特征已模糊的黨內(nèi)法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)已無(wú)評(píng)估的必要性，且評(píng)估價(jià)值不大；排除未付諸實(shí)質(zhì)執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)難以提供評(píng)估信息，評(píng)估作用不大。對(duì)于處于核心地位的黨內(nèi)法規(guī)，有必要在該項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)完成一定工作周期或達(dá)到目標(biāo)完成前開展評(píng)估工作，以全面審視實(shí)施效果，為完善黨內(nèi)法規(guī)體系提供政策依據(jù)。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施多長(zhǎng)時(shí)間后進(jìn)行評(píng)估，目前尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，一般在實(shí)施2～3年后進(jìn)行評(píng)估比較合適。另外，可以選擇具有明確評(píng)估規(guī)劃的黨內(nèi)法規(guī)。這些黨內(nèi)法規(guī)在出臺(tái)之始，就已規(guī)定評(píng)估的時(shí)間和方式，應(yīng)按規(guī)劃要求開展評(píng)估。這樣，既可以及時(shí)評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)的總體效果，又可以維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的公信力?？梢哉f(shuō)，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作來(lái)說(shuō)，評(píng)估對(duì)象選擇受到“時(shí)間中的政治”〔34〕6的支配，應(yīng)全面考慮到?jīng)Q策時(shí)間、執(zhí)行時(shí)間、反饋時(shí)間的差異而作出正確的選擇。

可運(yùn)用利益相關(guān)分析方法，對(duì)處于焦點(diǎn)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評(píng)估。利益相關(guān)分析本身是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估對(duì)象政治性的體現(xiàn)，利益代表著一種政治立場(chǎng)?，F(xiàn)實(shí)中，某些黨內(nèi)法規(guī)具有重要的黨內(nèi)影響，出臺(tái)時(shí)就已引起眾多關(guān)注，這會(huì)對(duì)政治運(yùn)行產(chǎn)生影響。對(duì)于這些黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間后適時(shí)開展評(píng)估，“讓黨員和群眾感受到自己最關(guān)心的意見和建議受尊重和被采納，讓黨員和群眾感受到自己最直接最現(xiàn)實(shí)的利益和訴求被重視和被滿足”〔35〕。應(yīng)借助社會(huì)調(diào)查分析相關(guān)利益者的不同態(tài)度和意見，根據(jù)實(shí)施效果和黨內(nèi)反映情況來(lái)決定黨內(nèi)法規(guī)的去向。

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責(zé)任編輯 陳 鵑