張文娜

摘 要：近年來，數(shù)字化技術為經濟社會的發(fā)展注入提質增效的強大動力，也為不動產登記檔案實現(xiàn)現(xiàn)代化、信息化管理提供了技術支持。本文以不動產登記檔案信息化建設必要性和優(yōu)勢為切入點，從不動產登記檔案信息化的建設經費、制度設計、人員構成、資源調配、信息安全等方面進行分析，提出完善檔案管理制度、加強資金保障能力、強化人才隊伍建設、推動檔案資源整合、構建功能完備的檔案管理系統(tǒng)和加強檔案安全管理六點發(fā)展建議。

關鍵詞：數(shù)字化；不動產登記檔案；信息化建設

一、概述

1.數(shù)字化和不動產登記檔案的概念

數(shù)字化概念分為廣義和狹義兩種。狹義的數(shù)字化是運用數(shù)字技術，對某一場景或業(yè)務進行數(shù)字化改造過程，其核心在于運用數(shù)字技術提高某一業(yè)務的效率，降低運營管理成本；而廣義的數(shù)字化是通過運用數(shù)字化信息技術，對某一組織機構管理方式、運營方式等領域進行系統(tǒng)性改造創(chuàng)新，其核心在于運用數(shù)字技術對組織機構進行整體賦能和改革創(chuàng)新。

不動產與動產是相對概念，根據(jù)國務院頒布的《不動產登記暫行條例》第二條的表述，不動產是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。其具有不可移動、地址相對固定等基本特性。同時，依據(jù)《中華人民共和國民法典》第208條規(guī)定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規(guī)定登記，即通過不動產的依法登記，使得物權發(fā)生效力。因此，不動產登記檔案是指土地、房屋、林木、海域等各類不動產的規(guī)劃、建造、登記、確權、交易、使用、維護、消滅及其他相關管理活動中，形成的作為檔案保存的各類記錄信息和文件材料。

2.不動產登記檔案信息化建設的必要性

當前，我國正在持續(xù)深化“放管服”改革，鼓勵放管結合、優(yōu)化服務，線上服務平臺的研發(fā)與投用，為不動產檔案管理部門革新工作方式、創(chuàng)新工作方法提供了有利契機。在過去很長一段時間內，不動產登記檔案的保存管理模式，仍然以紙質載體記錄為主，這種管理方式不僅使檔案信息在存檔、開發(fā)等環(huán)節(jié)會因為流程煩瑣、工作量大而耗費大量的時間，還會使檔案利用成效受到一定程度的影響。在科學技術飛速發(fā)展的當下，互聯(lián)網、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等先進技術已經滲透經濟社會發(fā)展的方方面面，數(shù)字化技術也成為當前及今后一段時期內推動經濟社會高質量發(fā)展的強勁動力。在新時期背景下，推動不動產登記檔案進行信息化建設，已成為檔案管理實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。

二、不動產登記檔案信息化建設的現(xiàn)狀概況

在過去相當長的一段時間內，不動產登記檔案需依托紙質原件對具體關鍵數(shù)據(jù)信息予以保存。當使用者需要對檔案進行查詢利用時，需向有關機構申請，待身份信息確認后，才能以原件復印件的形式得到所需的不動產登記檔案數(shù)據(jù)。為突破這種煩瑣且低效的檔案管理利用方式，自20世紀80年代以來，林地登記檔案、土地登記檔案、海域登記檔案、房屋登記檔案等相關的檔案管理機構，開始探索信息化技術在檔案管理利用中的應用。近年來，隨著硬件設備的更迭與軟件技術的更新，不動產登記檔案的信息化進程也得到空前發(fā)展，許多地區(qū)通過積極投入信息化基礎設施建設，基本達到開展信息化檔案管理工作的條件。但隨著不動產登記工作改革的持續(xù)深入，多地陸續(xù)出現(xiàn)管理服務水平與新形勢、新要求不適應的現(xiàn)象，亟須通過深化信息化建設來尋求破題路徑。

三、當前不動產登記檔案信息化建設存在的問題

經過長期的研究與實踐，不動產登記檔案的信息化管理已經充分凸顯其操作的便捷性、儲存的穩(wěn)定性，以及開發(fā)利用的高效性等多方面使用特點，也彰顯其在管理服務方面的價值與優(yōu)勢。但由于我國檔案管理信息化建設仍處于發(fā)展階段，故仍有許多問題亟待總結梳理并逐步完善。

1.相關標準規(guī)范體系尚不健全

不動產登記檔案信息化建設標準雖在近年來持續(xù)完善，但仍需進一步完善健全。目前，我國出臺的相關法律法規(guī)以及標準規(guī)范，主要立足于檔案事業(yè)整體，但對于不動產登記等專業(yè)檔案而言，仍缺乏專門性的標準規(guī)范或行業(yè)導則給予指導。同時，過去針對紙質檔案管理確立的有關要求和規(guī)定，當前也無法完全適用于電子檔案的管理與利用。因此，還需立足于新的時代背景，對既往的制度、規(guī)范、標準進行修編、完善，以確保新技術支持下檔案管理與利用依然具備安全性、可用性、完整性和真實性。

2.信息化建設的財政支撐相對薄弱

目前，不動產登記檔案的信息化建設仍存在財政支撐較為薄弱的問題。根據(jù)《中華人民共和國檔案法》規(guī)定，明確要求各級政府必須將檔案事業(yè)的發(fā)展經費納入政府預算，確保檔案事業(yè)發(fā)展與社會經濟發(fā)展水平相適應。但由于不動產登記檔案信息化建設涉及硬件匹配、軟件開發(fā)、設備維護、定期升級等多個技術環(huán)節(jié)，每年都要一定數(shù)量的資金對其進行保障。而部分地區(qū)由于財政資金緊張，多用于確保重大民生項目的開支，導致其檔案信息化建設水平相對滯后于發(fā)達地區(qū)。

3.從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)仍待提升

人才儲備是檔案管理服務水平不斷提升、檔案利用方式不斷優(yōu)化的內生動力。但在過去很長一段時間內，由于檔案工作方式簡易單一，檔案管理服務人員往往未經歷檔案學、情報學等相關專業(yè)的專業(yè)化訓練便執(zhí)業(yè)上崗。如今，不動產登記檔案的管理與服務逐漸強調應用性與復合性，其不僅要求相關從業(yè)人員要有基本的檔案管理服務素養(yǎng)，同時也要求相關從業(yè)人員掌握一定的建筑學門類和電子信息門類的專業(yè)知識，以應對逐漸多元化、精細化的社會需求，導致人員專業(yè)素養(yǎng)與市場需求之間的矛盾日益尖銳，亟需加強人才隊伍建設。

4.檔案資源整合不全面

近年來，隨著機構改革以及社會服務體系逐漸健全等因素的驅動，使得不動產登記的相關職能與服務范疇不斷擴大，導致不動產登記檔案管理、開發(fā)與利用面臨更大挑戰(zhàn)。首先，不動產登記檔案在日常的應用中范疇廣泛，包括但不限于工商登記、戶籍辦理、入學教育以及購房政策、房產信息等各種民生查詢需求。但限于各部門、各地區(qū)之間的數(shù)據(jù)基礎不相同、信息化建設進程不統(tǒng)一、信息構建標準不一致等原因，導致相關信息數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的全方位互聯(lián)互通，從而形成了不必要的“信息壁壘”，一定程度影響群眾辦事的便捷性。同時，也影響相關部門的管理效率。其次，不動產檔案在落實信息化建設過程中，往往存在部分檔案破損、紙質風化、印刷淡化等情況，加之掃描技術未能實現(xiàn)突破性進展，使得部分檔案未能得到充分整合。最后，隨著營商環(huán)境日益優(yōu)化、辦理時限日益縮短，加之“不見面全程網辦”登記模式的推行，不動產登記效率逐步提高，使得不動產登記檔案的數(shù)據(jù)量與日俱增，極大增加了數(shù)據(jù)存檔、入庫的工作量，加大了開發(fā)整合的壓力。

5.信息安全保障仍需加強

在過去，傳統(tǒng)紙質檔案主要是確保檔案實體的存儲安全，通常在較為嚴密的管理下，檔案信息外泄的途徑相對較少。但隨著檔案的信息化建設逐漸深入，依托于電子信息平臺的檔案管理更容易出現(xiàn)泄露等信息安全問題。因此，在檔案信息化管理背景下，檔案信息安全隱患主要由人為因素和非人為因素構成。人為因素主要包括安全意識不足、安全知識儲備不夠、操作流程不規(guī)范等方面；而非人為因素則包括硬件設備落后或損毀、軟件版本未及時迭代等情形，這些情形都會對檔案資料的安全帶來極大隱患。

四、不動產登記檔案信息化建設的建議

1.完善檔案管理制度

完善的制度是實施治理的重要前提，檔案制度的優(yōu)化提升是檔案治理現(xiàn)代化的重要基礎。一是檔案行業(yè)應有針對性地頒布完善不動產登記檔案管理法律法規(guī)，訂立相關的信息化管理技術標準和操作規(guī)范，以有效指導和約束檔案機構落實檔案信息化管理工作，確保檔案信息化建設在制度層面能獲得一定的保障。二是不動產登記檔案管理機構應主動尋求制度創(chuàng)新，形成長期可靠的內生創(chuàng)新機制，會同主管部門聯(lián)合落實檔案制度創(chuàng)新工作，推動不動產登記檔案工作從原本的業(yè)務驅動轉化為數(shù)據(jù)驅動，促使檔案數(shù)據(jù)治理水平的持續(xù)提升。

2.加強資金保障能力

充足的資金投入是完成檔案信息化建設的重要保障。在不動產檔案信息化建設過程中，服務器、掃描儀、復印機、計算機等都是檔案信息化建設的必要管理設施，這些設施都需要通過資金的投入來具體實現(xiàn)。而這些設施所出現(xiàn)的，如服務器過載、檔案掃描緩慢、查詢利用終端運行卡頓等信息技術問題，還需要通過軟硬件的技術迭代來實現(xiàn)服務優(yōu)化，而實現(xiàn)服務優(yōu)化背后所投入的技術支撐和設備更新，也需要資金來做保障。不動產登記檔案管理機構應把檔案信息化建設列為部門工作計劃中的一項重要任務，積極結合改善營商環(huán)境、政務提質增效等核心工作，在財政預算清單中納入檔案信息化建設項目，科學、合理地申請專項經費，由此推動不動產登記檔案信息化建設穩(wěn)步前進。

3.構建功能完備的檔案管理系統(tǒng)

系統(tǒng)建設是檔案信息化建設過程的重中之重。在信息化背景下，不動產登記檔案管理系統(tǒng)一方面，要具備高效管理傳統(tǒng)實體檔案的能力，另一方面，還要具備高效管理電子檔案的功能。不動產登記檔案管理系統(tǒng)所涵蓋的基礎業(yè)務功能包括檔案整理、檔案統(tǒng)計、檔案接收、檔案利用、檔案保存等，該系統(tǒng)的基本特點包括規(guī)范性、前瞻性、先進性、實用性、兼容性、易用性。首先，不動產登記檔案保管機構應當嚴格參照信息化建設的具體需求，對檔案管理系統(tǒng)予以持續(xù)完善和更新，同時借助檔案管理系統(tǒng)對檔案目錄查詢進行合理改進，將文件按照不同的類別保存到不同的服務器當中，針對查詢業(yè)務分別創(chuàng)建不同的FTP 服務，使檔案查詢效率大幅提高。其次，要注意進一步強化檔案管理系統(tǒng)和不動產登記業(yè)務系統(tǒng)之間的聯(lián)系。登記檔案系統(tǒng)應包括檢測不動產登記電子資料、采集不動產登記電子資料、對不動產登記電子資料進行自動類型劃分和歸檔、聯(lián)通不動產業(yè)務登記系統(tǒng)四項功能。

4.強化人才隊伍建設

在開展不動產登記檔案信息化建設過程中，人才發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，吸納高層次人才以及提升既有人才隊伍的繼續(xù)教育，成為現(xiàn)階段人才隊伍建設的重要抓手。首先，當前人才培養(yǎng)最緊要的是充分考慮不動產登記檔案信息化的實際發(fā)展需求與進程，創(chuàng)建健全科學的人才培養(yǎng)機制，有針對性地創(chuàng)建人才培養(yǎng)體系，確保專業(yè)技術人員及管理工作人員具備較好的素養(yǎng)，并鼓勵人才市場積極廣泛地吸納此類人才。其次，最大程度地發(fā)揮人力資源管理的基本效能，組織檔案管理人員參加信息化培訓工作，以不動產登記檔案信息化的具體工作流程為參照，增強其靈活運用信息技術的能力，幫助工作人員對信息化工作樹立正確的認識。

5.推動檔案資源整合

不動產登記檔案屬于一種非常重要的民生檔案，得益于房地產及自然資源行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，不動產登記檔案的數(shù)量日漸攀升，館藏檔案信息也日趨豐富。立足于當前數(shù)據(jù)時代背景，為讓不動產登記檔案工作得以有效開展，必須依托信息技術的開放性、及時性、整合性等性能優(yōu)勢，將不動產登記檔案數(shù)據(jù)信息予以分類整合管理，以此來迅速打破以往不動產登記檔案管理時所遭遇的信息壁壘困境。首先，應對檔案數(shù)據(jù)庫實施全面的數(shù)據(jù)整理，包括對歷史時期檔案成果進行全面梳理，并嚴格參照最新的標準規(guī)范準確錄入歷史數(shù)據(jù)；其次，要加強落實非紙質檔案的其他傳統(tǒng)檔案載體的數(shù)字化工作，并對重復數(shù)據(jù)以及失效數(shù)據(jù)予以全面清理；最后，要積極協(xié)調各相關部門，打通信息互聯(lián)互通渠道，以統(tǒng)一協(xié)定的技術標準對相關信息進行錄入與共享。就信息化管理層面而言，不動產登記檔案的管理機構必須要主動落實各項工作，嚴格履行各項責任，與業(yè)務主管部門建立良好聯(lián)系，要充分認識不動產登記的發(fā)展將趨于無紙化，預先對增量電子檔案的相關歸檔工作的相關規(guī)章制度予以科學制定，對電子檔案的收集、管理和使用進行持續(xù)強化，創(chuàng)建科學而健全的不動產登記檔案資源體系。

6.加強檔案安全管理

檔案安全是檔案管理服務工作中重要的約束底線之一。一是不動產檔案管理機構應制定完備的檔案安全管理制度，壓實各方責任，牢牢守住檔案信息安全底線。二是要經常組織信息安全和保密安全培訓，開展保密安全警示教育，提高從業(yè)人員總體安全保密意識，定期開展保密知識考核，確保相關人員具有較好的安全知識素養(yǎng)。三是從基礎設施安全、檔案信息安全、應用系統(tǒng)安全、信息環(huán)境安全等多方面入手，形成具有系統(tǒng)性的檔案安全防護體系，加強軟硬件的自我保衛(wèi)能力，發(fā)揮其安全屏障作用。

五、總結

在數(shù)字化時代背景下，不動產登記檔案的信息化建設是提升政務管理效能的重要抓手，也是實現(xiàn)檔案管理服務、治理能力現(xiàn)代化的必由之路。在開展不動產登記檔案信息化過程中，需緊密結合發(fā)展實際與社會需求，不斷完善檔案信息化建設的制度與規(guī)范，持續(xù)增強檔案人才隊伍的建設，積極加快檔案資源的整合與開發(fā)利用，穩(wěn)步提升信息化系統(tǒng)的服務水平，牢牢守住檔案信息的安全底線，從而促進檔案管理達成新舊動能接續(xù)，加快檔案管理服務完成信息化轉變，推動檔案管理服務實現(xiàn)高質量發(fā)展。

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（作者單位：泉州市不動產交易登記檔案館）