劉佳穎 張柏楊 朱睿博

摘? ?要：實現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型是各國應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵性政策指向和必要的路徑選擇，同時也是財政金融支持經(jīng)濟(jì)有序轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)和考量因素。本文在介紹公正轉(zhuǎn)型基本概念的基礎(chǔ)上，從國家、行業(yè)和居民等不同層面分析了公正轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實背景，總結(jié)了國際上公正轉(zhuǎn)型的主要做法和中國煤炭職工就業(yè)安置的經(jīng)驗，最后提出了公正轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)路徑和基本原則，即堅持政府主導(dǎo)，并保證公正轉(zhuǎn)型的市場化、漸進(jìn)性和掛鉤性。

關(guān)鍵詞：碳達(dá)峰碳中和；公正轉(zhuǎn)型；煤炭轉(zhuǎn)型；就業(yè)；國際經(jīng)驗

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.05.005

中圖分類號：F241.4；F407.2；P467? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1003－9031（2023）05－0053－13

作者簡介：劉佳穎（1997-），女，四川樂山人；張柏楊（1987-），男，四川巴中人；朱睿博（1985-），女，四川成都人；以上作者均供職于中國人民銀行成都分行。本文僅代表作者個人觀點，與所在單位無關(guān)。

一、公正轉(zhuǎn)型的概念及發(fā)展

隨著氣候變化不斷加劇，人類經(jīng)濟(jì)活動被動或主動發(fā)生轉(zhuǎn)變，氣候相關(guān)物理風(fēng)險①和轉(zhuǎn)型風(fēng)險②將對抗風(fēng)險能力脆弱的地區(qū)、行業(yè)及居民造成嚴(yán)重沖擊。在此背景下，加拿大率先在工會活動中提出公正轉(zhuǎn)型概念，強(qiáng)調(diào)應(yīng)平衡就業(yè)與環(huán)保目標(biāo)，在環(huán)保政策實施過程中保護(hù)勞工群體的權(quán)益。2010年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第16次締約方會議（COP16）首次正式納入公正轉(zhuǎn)型概念，明確提出將勞動者權(quán)益保護(hù)與應(yīng)對氣候變化聯(lián)系起來是氣候行動中應(yīng)重點考慮的問題。在2015年召開的COP21，國際勞工組織（ILO）制定的《公正轉(zhuǎn)型指南》進(jìn)一步完善了公正轉(zhuǎn)型的概念，提出在支持“凈零”行動的同時，確保實現(xiàn)“人人有體面工作、社會包容和消除貧困”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2021年，COP26進(jìn)一步發(fā)布《公正轉(zhuǎn)型宣言》，得到社會的廣泛認(rèn)可。2022年召開的COP27，各國決定成立“損失與損害”基金，以補(bǔ)償發(fā)展中國家因氣候變化造成的損失，這標(biāo)志著公正轉(zhuǎn)型發(fā)展取得新進(jìn)展。

總的來看，盡管公正轉(zhuǎn)型備受關(guān)注，但關(guān)于公正轉(zhuǎn)型的概念尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識。實踐中，早期的公正轉(zhuǎn)型主要聚焦于轉(zhuǎn)型過程中就業(yè)和勞動力領(lǐng)域的公正性問題（張瑩等，2021），但隨著實踐的深入，公正轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵也逐步擴(kuò)展至經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全、社會穩(wěn)定等宏觀層面，既強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)型過程中的就業(yè)公平，同時也關(guān)注區(qū)域和行業(yè)發(fā)展的公平性，以及減排責(zé)任、義務(wù)的公正性。

面對氣候變化的挑戰(zhàn)，中國提出了“雙碳”目標(biāo)。與此同時，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要堅持以人為本，在綠色轉(zhuǎn)型過程中努力實現(xiàn)社會公平正義。因此，公正轉(zhuǎn)型對于實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有重要意義。本文在總結(jié)國內(nèi)外公正轉(zhuǎn)型實踐的基礎(chǔ)上，提出公正轉(zhuǎn)型的路徑探索，以期為“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)提供參考。

二、公正轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實背景

由于不同國家或地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和水平等存在差異，應(yīng)對氣候變化的政策措施可能給特定國家、行業(yè)和居民造成不同程度的影響。一旦應(yīng)對不當(dāng)，低碳轉(zhuǎn)型可能難以持續(xù)。

（一）宏觀層面：能源依賴型國家面臨經(jīng)濟(jì)停滯風(fēng)險

不同國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對化石能源敏感程度存在差異。對于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，傳統(tǒng)化石能源對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，能源轉(zhuǎn)型可能導(dǎo)致這些國家本就脆弱的經(jīng)濟(jì)更加困難。有的發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力主要來源于傳統(tǒng)化石能源，一旦與化石能源脫鉤，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力和經(jīng)濟(jì)競爭力將面臨沖擊。南非能源供應(yīng)的70%來源于煤炭，因煤電設(shè)備老化和故障、可再生能源電價偏高、煤炭工會反對、電網(wǎng)容納能力有限等問題，南非面臨嚴(yán)重的電力短缺，并對經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生負(fù)面影響。據(jù)估計，南非經(jīng)濟(jì)在2023年陷入衰退的可能性高達(dá)68%①。有的發(fā)展中國家形成了以化石能源為主的產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)濟(jì)體系，其經(jīng)濟(jì)利益與能源開采密切相關(guān)，一旦停止能源開采，經(jīng)濟(jì)隨之崩潰。哥倫比亞采煤地區(qū)40%以上的GDP由煤炭開采相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動貢獻(xiàn)。在印度的736個地區(qū)中，約40%的地區(qū)對煤炭存在不同程度的依賴，煤炭行業(yè)貢獻(xiàn)了印度政府總收入的3%，煤炭運輸占印度鐵路公司總貨運收入的近50%。碳追蹤倡議組織（Carbon Tracker Initiative，2021）基于低碳轉(zhuǎn)型路徑預(yù)測了40個石油國家的收入變化，發(fā)現(xiàn)超過20個國家的收入將下降20%以上，6個國家的下降幅度將超過50%。

（二）中觀層面：減少高碳行業(yè)的就業(yè)和福利機(jī)會

在全球脫碳步伐加快背景下，低碳轉(zhuǎn)型將導(dǎo)致高碳行業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈的經(jīng)濟(jì)活動弱化，并淘汰相關(guān)工作崗位。印度煤炭開采行業(yè)提供了50萬～100萬的直接就業(yè)崗位及多達(dá)2000萬個間接就業(yè)崗位。2018年，印度德里巴達(dá)普爾熱電廠的關(guān)閉直接導(dǎo)致450名合同工人下崗。南非人口普查結(jié)果顯示①，2012—2019年，隨著能源轉(zhuǎn)型政策的陸續(xù)實施，南非采礦業(yè)工作崗位減少4.3%，合計2.33萬個。另外，低碳轉(zhuǎn)型政策還可能減少低收入人群的福利機(jī)會。印度煤炭行業(yè)國有企業(yè)有50多萬退休人員，印度煤礦公積金組織（CMPFO）從現(xiàn)有煤炭企業(yè)和工人獲取資金并用于支付當(dāng)前的養(yǎng)老支出，這意味著煤炭行業(yè)的任何收縮都將導(dǎo)致養(yǎng)老資金不足。與此同時，印度的煤礦和電力企業(yè)在承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任（CSR）方面貢獻(xiàn)巨大，僅2019—2020財年投入便超過100億盧比（1.44億美元）。印度最大的煤炭電力公司NTPC將其2020年CSR基金的三分之二用于“消除饑餓和貧困、醫(yī)療保健和衛(wèi)生、教育和技能發(fā)展以及農(nóng)村發(fā)展”。一旦印度煤炭電力行業(yè)收縮，將影響其對CSR的資金投入，減緩消除經(jīng)濟(jì)不平等與區(qū)域貧困的進(jìn)程。

（三）微觀層面：加劇貧困人群的能源短缺和生活負(fù)擔(dān)

當(dāng)前，全球仍有數(shù)億人口的基本能源需求不能得到滿足，并主要集中于發(fā)展中國家。國際能源署估計，非洲有6.2億人無法獲得可持續(xù)的電力供應(yīng)（陳繼明和朱睿博，2022）。由于清潔能源需要建立新的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)，導(dǎo)致其使用成本高、獲取難。能源轉(zhuǎn)型措施可能進(jìn)一步加劇貧困家庭的能源短缺和生活負(fù)擔(dān)，這反過來又會對能源轉(zhuǎn)型形成阻力，即所謂的“能源貧困陷阱”。因此，為確保穩(wěn)定且可負(fù)擔(dān)的能源供應(yīng)，不少發(fā)展中國家仍將煤炭作為重要的能源供應(yīng)來源。印尼煤炭儲量豐富且價格便宜，煤炭是其國內(nèi)能源供應(yīng)的主要來源，為滿足國內(nèi)能源需求，印尼政府對于淘汰煤炭持謹(jǐn)慎態(tài)度。印度政府明確表示，為確?？煽?、充足和負(fù)擔(dān)得起的電力供應(yīng)，煤炭將繼續(xù)在印度未來的發(fā)電結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位。2021年，印度煤炭有限公司（CIL）確定了15個新項目，新增年產(chǎn)能1.6億噸，到2024年總產(chǎn)能將達(dá)到10億噸。印度電力部預(yù)計，印度煤電裝機(jī)容量將從2021年的208GW增加至2027年的238GW和2030年的266GW，增幅顯著。

三、公正轉(zhuǎn)型的國際實踐

努力實現(xiàn)以人為本、更加包容公平的公正轉(zhuǎn)型，已成為世界各國低碳轉(zhuǎn)型的重點。不同國家、地區(qū)和行業(yè)在實施公正轉(zhuǎn)型過程中結(jié)合歷史因素、社會因素和結(jié)構(gòu)性因素，重點在以下幾個方面進(jìn)行了探索。

（一）建立公正轉(zhuǎn)型的政策支持框架

一是為重點地區(qū)和行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型提供法律依據(jù)。德國制定了《加強(qiáng)煤炭地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整法案》，明確2038年前逐步淘汰煤炭，同時為受影響的煤炭地區(qū)提供財政援助，支持其結(jié)構(gòu)性改革并創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會。美國《清潔未來法案》在白宮設(shè)立能源和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型辦公室，為所有受低碳轉(zhuǎn)型影響的工人和社區(qū)制定公正轉(zhuǎn)型政策，科羅拉多州《煤電經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型法案》兼顧受經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響的社區(qū)利益，起草了專門針對煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型工人的公正轉(zhuǎn)型規(guī)劃，伊利諾伊州《氣候和公平就業(yè)法案》明確應(yīng)逐步淘汰化石燃料供電，為弱勢社區(qū)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)會和清潔能源就業(yè)機(jī)會。

二是從法律層面保護(hù)工人權(quán)益。加拿大完善《公司債權(quán)人安排法》《破產(chǎn)與資不抵債法》《加拿大環(huán)境保護(hù)法》等法規(guī)，要求企業(yè)在宣布破產(chǎn)時應(yīng)保護(hù)工人利益，保證工人的工資、養(yǎng)老金和福利計劃得到支付，并將公民享有健康環(huán)境的權(quán)利納入法律，解決加拿大當(dāng)前環(huán)境政策中存在的公平差距。美國《能源工人機(jī)會法案》針對受低碳轉(zhuǎn)型影響的能源工人出臺了一系列支持條款，如工資補(bǔ)貼、工人教育和培訓(xùn)、下崗職工子女教育等。

三是將公正轉(zhuǎn)型納入氣候項目投資框架。美國2022年出臺的《通脹削減法案》中，承諾未來10年在氣候和能源領(lǐng)域投入約3690億美元，重點向環(huán)境公正優(yōu)先項目投資，推動對弱勢社區(qū)的建設(shè)投資，維護(hù)社區(qū)和環(huán)境公平。在該法案出臺之前，美國制定了《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》《重建更好法案》等，明確對氣候變化進(jìn)行重大投資，以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。歐盟《歐洲氣候法》《公正轉(zhuǎn)型基金、投資計劃和公共部門貸款安排法規(guī)》建立了公正轉(zhuǎn)型機(jī)制（JTM），設(shè)立公正轉(zhuǎn)型基金、投資計劃和公共部門貸款等支持公正轉(zhuǎn)型的三大支柱。

四是制定公正轉(zhuǎn)型評價標(biāo)準(zhǔn)。2021年，“氣候行動100+”①推出了最新版本的“凈零”公司標(biāo)準(zhǔn)，其中針對公正轉(zhuǎn)型構(gòu)建專門指標(biāo)，具體體現(xiàn)在公司對公正轉(zhuǎn)型的了解程度、為支持公正轉(zhuǎn)型所做的承諾、股東參與度以及采取的具體行動等。同年，世界基準(zhǔn)聯(lián)盟（WBA）制定了一套評估企業(yè)公正轉(zhuǎn)型的方法，采用現(xiàn)有的低碳和社會指標(biāo)，并輔以新制定的公正轉(zhuǎn)型指標(biāo)。涵蓋人權(quán)、社會對話、公正轉(zhuǎn)型規(guī)劃、就業(yè)創(chuàng)造、保留和再培訓(xùn)、社會保護(hù)和政策倡導(dǎo)等方面。

（二）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或組織負(fù)責(zé)公正轉(zhuǎn)型

多數(shù)國家都設(shè)立了專門負(fù)責(zé)公正轉(zhuǎn)型的機(jī)構(gòu)或組織，明確其角色、任務(wù)、成員和性質(zhì)，授權(quán)其參與制定和實施全面的公正轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。為產(chǎn)生廣泛影響力，政府通常賦予該類機(jī)構(gòu)一定的談判和問責(zé)權(quán)力。主要從以下三個方面推動公正轉(zhuǎn)型。

一是加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計。西班牙公正轉(zhuǎn)型研究所（ITJ）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)并監(jiān)督《公正轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》的起草和實施。蘇格蘭公正轉(zhuǎn)型委員會為政府實現(xiàn)氣候行動計劃目標(biāo)提供建議，聚焦于最大化低碳轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)社會效益，降低區(qū)域貧困和失業(yè)風(fēng)險，解決轉(zhuǎn)型過程中的不平等問題。南非成立總統(tǒng)氣候變化協(xié)調(diào)委員會，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和監(jiān)督公正轉(zhuǎn)型，關(guān)注弱勢群體的利益訴求。

二是識別脆弱地區(qū)與群體。西班牙ITJ對不同地區(qū)和群體在低碳轉(zhuǎn)型過程中的脆弱性進(jìn)行評估，中央政府基于評估結(jié)果直接與脆弱地區(qū)企業(yè)合作并進(jìn)行投資，避免因向地方政府撥款而導(dǎo)致資金被用于無法實現(xiàn)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新西蘭公正轉(zhuǎn)型部門（JTU）在嚴(yán)重依賴化石燃料的塔拉納基地區(qū)成立轉(zhuǎn)型領(lǐng)導(dǎo)小組，該領(lǐng)導(dǎo)小組由企業(yè)、勞工和社區(qū)代表組成，負(fù)責(zé)制定2050年向低碳經(jīng)濟(jì)公正轉(zhuǎn)型的路線圖和具體行動計劃，涵蓋能源、食品和紡織、旅游、藝術(shù)、健康和福利、土著經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)計和交通7個部門。

三是針對煤炭及發(fā)電部門制定轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。德國、美國和加拿大分別成立煤炭委員會、煤炭和電廠社區(qū)經(jīng)濟(jì)重振跨部門白宮工作組、煤炭電力工人和社區(qū)公正轉(zhuǎn)型工作組，確定轉(zhuǎn)型優(yōu)先地區(qū)，制定逐步淘汰燃煤發(fā)電的戰(zhàn)略。同時將依賴煤炭的地區(qū)定為“模范區(qū)”，試點發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，并引導(dǎo)工人支持與當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c，同時向政府提出包括資金使用方面的建議，確保轉(zhuǎn)型資金合理分配。

（三）開展健全、持續(xù)的社會對話過程

透明、包容和具有持續(xù)性的社會對話進(jìn)程可以加強(qiáng)三方關(guān)系（政府、企業(yè)和工人），發(fā)揮“三方+”伙伴（三方伙伴之外的重要利益相關(guān)方和民間社會團(tuán)體等）在公正轉(zhuǎn)型政策的制定和實施中的重要作用。

一是推動政策制定者采取行動。2021年，在《投資者議程》行動框架下，管理46萬億美元資產(chǎn)的587家國際投資機(jī)構(gòu)代表簽署了敦促世界各國政府制定公正轉(zhuǎn)型計劃的聲明。其中，部分國家政府主動給予了支持，如加拿大政府支持金融機(jī)構(gòu)和其他利益相關(guān)方提出相關(guān)立法建議。

二是促進(jìn)形成公正轉(zhuǎn)型的社會共識。2020年，英國格蘭瑟姆研究所協(xié)調(diào)匯豐銀行等40余家金融機(jī)構(gòu)成立“公正轉(zhuǎn)型融資聯(lián)盟”，為金融機(jī)構(gòu)與工會和學(xué)術(shù)界的代表提供交流機(jī)會。2021年，法國12家主要金融機(jī)構(gòu)成立“公正轉(zhuǎn)型投資者聯(lián)盟”，投資機(jī)構(gòu)可通過該聯(lián)盟與不同的利益相關(guān)者（公司、工會等）合作對話，確定符合公正轉(zhuǎn)型要求的共同戰(zhàn)略和具體目標(biāo)。

三是開展公正轉(zhuǎn)型的國際合作。2021年，南非政府宣布與英、美、法、德等發(fā)達(dá)國家達(dá)成“國際公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系”。在2022年召開的COP27上，歐盟委員會和國際勞工組織共同主辦了聯(lián)合國年度氣候大會上的首個“公正轉(zhuǎn)型”邊會，成立了“公正轉(zhuǎn)型工作計劃”（Just Transition Work Programme），并同意每年召開部長圓桌會議專門就公正轉(zhuǎn)型議題進(jìn)行討論。

（四）多渠道為公正轉(zhuǎn)型提供資金支持

一是開展化石燃料補(bǔ)貼改革（FFSR）。印尼2014—2015年在電力和運輸燃料等多個領(lǐng)域開展FFSR，減少（或取消）對化石燃料領(lǐng)域的補(bǔ)貼并將節(jié)約的補(bǔ)貼資金投資于減貧、醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。受益于FFSR，2015年，印尼國家預(yù)算草案中撥給基層地區(qū)和村莊的資金（19億歐元）、促進(jìn)增長和減少貧困的項目（82億歐元），以及用于基礎(chǔ)設(shè)施投資（35億歐元）預(yù)算數(shù)額大幅增加。

二是設(shè)立公正轉(zhuǎn)型基金。歐盟于2019年推出的《歐盟綠色政綱》（European Green Deal）中，專門為公正轉(zhuǎn)型基金配置400億歐元資金，重點提供技能培訓(xùn)等服務(wù)以幫助受轉(zhuǎn)型影響的工人再就業(yè)。法國東方匯理銀行（Amundi）氣候公正轉(zhuǎn)型基金規(guī)定在制定固定收益投資組合策略時優(yōu)先考慮公正轉(zhuǎn)型，一方面鼓勵低碳商業(yè)模式，實現(xiàn)投資項目的碳排放（比基準(zhǔn)指數(shù)至少低20%），并監(jiān)測和報告投資組合的減碳效益，另一方面開展公正轉(zhuǎn)型評估，將包括就業(yè)保障和培訓(xùn)、與利益相關(guān)方對話等內(nèi)容考慮進(jìn)投資項目。

三是為脆弱地區(qū)和群體直接提供資金補(bǔ)貼。加拿大為受影響地區(qū)提供轉(zhuǎn)型資金，用于工人再培訓(xùn)和經(jīng)濟(jì)多樣化發(fā)展，其中為阿爾伯塔省、薩斯喀徹溫省、紐芬蘭和拉布拉多省提供20億加元的未來發(fā)展基金。根據(jù)《能源轉(zhuǎn)型與綠色增長法案》，法國將直接向低收入家庭提供補(bǔ)助以保障其能源費用支出、支持房屋能效改造等。

（五）妥善處理就業(yè)問題

一是多形式創(chuàng)造就業(yè)轉(zhuǎn)崗機(jī)會。南非擬開展國家就業(yè)脆弱性評估（NEVA）和部門就業(yè)彈性計劃（SJRP），以評估和應(yīng)對低碳轉(zhuǎn)型背景下關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)部門的就業(yè)變化。與此同時，南非還通過實施擴(kuò)大公共工程項目計劃，雇用失業(yè)工人從事政府、承包商或非政府組織的短期和長期項目，在基礎(chǔ)設(shè)施、文化、環(huán)境和社會項目等領(lǐng)域創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，降低社會失業(yè)率。

二是為失業(yè)工人提供再就業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)。加拿大就業(yè)和社會發(fā)展部成立清潔能源就業(yè)培訓(xùn)中心。哥倫比亞政府通過國家培訓(xùn)服務(wù)（SENA）進(jìn)一步發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)項目，擴(kuò)大社會保障安全網(wǎng)，將煤炭的碳稅收入用于保護(hù)面臨失業(yè)或收入減少風(fēng)險的煤炭工人。印度依據(jù)《圣雄甘地全國農(nóng)村就業(yè)保障法》為失業(yè)工人提供保障，通過再培訓(xùn)和提前退休計劃來保護(hù)受影響最大的煤炭工人。

四、公正轉(zhuǎn)型的國內(nèi)實踐：以煤炭行業(yè)為例

中國是全球最大的煤炭生產(chǎn)國和消費國。目前，煤炭是國內(nèi)電力供應(yīng)的最主要來源。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2022年，中國一次能源生產(chǎn)總量為46.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中原煤產(chǎn)量達(dá)到45.6億噸，能源消費總量達(dá)到54.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，煤炭占56.2%。全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)發(fā)電量8.4萬億千瓦時，煤電占比高達(dá)58.4%。在碳排放方面，2022年全球與能源相關(guān)的碳排放總量為368億噸（IEA，2023），中國排放量約為121億噸，占比高達(dá)32.9%，其中，煤炭開發(fā)利用是最主要的碳排放源。

作為排放大國，中國在碳減排方面做出了巨大努力。早在2005年，中國便提出要建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會，并在“十一五”規(guī)劃中明確能耗和污染物下降的目標(biāo)。2009年，中國首次正式對外宣布碳減排目標(biāo)，并將其作為約束性目標(biāo)納入各級政府考核。2020年，中國碳排放強(qiáng)度比2005年下降48.4%①。其中，煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型對碳排放強(qiáng)度下降作出了重要貢獻(xiàn)。

（一）煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及成效

2005年以來，為淘汰煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能，以及治理煤炭安全生產(chǎn)和環(huán)境污染問題，中國先后出臺多項政策文件（見表2），重點采取關(guān)閉小型煤礦、落后產(chǎn)能退出與重組、淘汰關(guān)停不達(dá)標(biāo)煤電機(jī)組等方式，實現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

在政策引導(dǎo)下，中國煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型也取得積極成效。“十一五”至“十三五”期間（見表3），煤炭行業(yè)淘汰產(chǎn)能分別為5.4億噸/年、5.5億噸/年和10億噸/年，共計關(guān)閉煤礦數(shù)量超過20000處，煤炭產(chǎn)能從2010年的34.3億噸提升至2020年的39億噸。

隨著煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，煤炭行業(yè)的碳排放也相應(yīng)發(fā)生變化（見圖1）?？傮w看，2022年以來中國煤炭產(chǎn)業(yè)的碳排放量和排放強(qiáng)度走勢基本保持一致，均表現(xiàn)出先上升后下降的倒U型變化趨勢。其中，碳排放量的峰值出現(xiàn)在2013年左右，約為1.3億噸，隨后便持續(xù)下降至2017年的不到0.7億噸。碳排放強(qiáng)度的峰值出現(xiàn)在2010年左右，約為2.9噸/萬元，隨后開始下降，2012年后排放強(qiáng)度的下降速度明顯加快，到2017年僅為1.3噸/萬元。由此可說明，中國煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了積極的減排效應(yīng)。

（二）煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下的就業(yè)變化與趨勢

從全球數(shù)據(jù)來看，煤炭行業(yè)生產(chǎn)量每增加 100萬噸，將拉動就業(yè)人數(shù)增長0.7萬人（任澤平和張慶昌，2016）。其中，中國的煤炭行業(yè)對就業(yè)的拉動作用在全球所有煤炭生產(chǎn)國中高居首位，達(dá)到0.9萬人/百萬噸以上（對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)全球價值鏈研究院等，2019），加之中國煤炭全行業(yè)就業(yè)規(guī)模本身龐大①，一旦煤炭行業(yè)發(fā)展趨勢發(fā)生逆轉(zhuǎn)，社會將承受較大的就業(yè)壓力。

從中國煤炭行業(yè)就業(yè)變化情況看（見圖2），2002年前后，中國煤炭行業(yè)的從業(yè)人數(shù)穩(wěn)定在400萬人左右。隨后，就業(yè)人數(shù)保持長期穩(wěn)定增長，在2008年超過500萬人，2013年達(dá)到近530萬的峰值。2014年開始，煤炭行業(yè)就業(yè)人數(shù)由增到減，逐漸下降至2017年的350萬人。不難發(fā)現(xiàn)，中國煤炭行業(yè)就業(yè)人數(shù)的變化趨勢與排放量和排放強(qiáng)度的變化基本保持一致。

因此，隨著煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型不斷深入，未來中國煤炭行業(yè)將面臨更加嚴(yán)峻的就業(yè)形勢。袁佳等（2022）評估發(fā)現(xiàn)，為了實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，中國煤炭行業(yè)失業(yè)人數(shù)將達(dá)到286萬～390萬人。另外，根據(jù)太原理工大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院等（2021）相關(guān)報告，在煤炭轉(zhuǎn)型和優(yōu)化技術(shù)的情景下，到2050年，中國煤炭行業(yè)的總體就業(yè)人數(shù)可能會下降至100萬人以下（見表4）。

（三）煤炭職工安置的主要做法和困境

中國在煤炭職工安置方面進(jìn)行了積極探索（見表5）。中央財政安排了1000億元的專項補(bǔ)助資金，優(yōu)先用于安置失業(yè)職工，包括符合條件的職工提前退休福利、下崗職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)取１M管如此，煤炭行業(yè)職工安置仍面臨較大困難。

一方面，煤產(chǎn)重點地區(qū)及企業(yè)的就業(yè)承載能力有限。中國產(chǎn)煤重點地區(qū)多為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的資源型城市和獨立工礦區(qū)，體量和規(guī)模較小，可以提供的就業(yè)崗位和渠道窄，職工安置壓力巨大。與此同時，重點煤炭企業(yè)繼續(xù)安置職工的空間也極為有限。2021年中國煤炭行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為64.9%，虧損企業(yè)虧損額達(dá)到56.9億元（中國煤炭工業(yè)協(xié)會，2022），相當(dāng)一部分企業(yè)經(jīng)營困難，采取內(nèi)部安置員工的方式負(fù)擔(dān)較大，未來可持續(xù)空間有限。

另一方面，能源轉(zhuǎn)型創(chuàng)造的新就業(yè)崗位與煤炭失業(yè)工人技能不匹配。國家發(fā)展和改革委員會能源研究所（2015）研究表明，2050年，可再生能源領(lǐng)域?qū)?chuàng)造共計1200萬個就業(yè)崗位。然而，由于煤炭行業(yè)超過80%的一線工人為農(nóng)村務(wù)工人員，可再生能源領(lǐng)域新創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會并不適合煤炭行業(yè)的一線工人（中國煤控項目，2015）。總體看，中國煤炭行業(yè)職工平均文化水平相對偏低。2010年，煤炭行業(yè)大學(xué)及以上學(xué)歷就業(yè)人數(shù)比例為16.87%（Teng，2018），比能源行業(yè)平均水平低16%。2015年，該比例為18.6%，仍低于能源行業(yè)平均水平，就業(yè)人員學(xué)歷幾乎未發(fā)生較大變化（劉燕斌等，2019）。

（四）煤炭職工安置的山西實踐

山西是中國煤炭大省，經(jīng)濟(jì)增長長期依靠煤炭工業(yè)，并形成了以煤為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與煤炭生產(chǎn)、消費關(guān)聯(lián)密切，90%以上的地市是以煤炭化工為支柱產(chǎn)業(yè)的煤炭資源型城市。2015年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并在2016年初提出全國煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的具體意見，隨后山西省便啟動煤炭去產(chǎn)能。僅在2016年，山西省就關(guān)閉退出煤礦25座，涉及退出產(chǎn)能達(dá)2325萬噸。2016年山西煤炭產(chǎn)量同比減少1.43億噸，減幅高達(dá)14.7%。隨著煤炭去產(chǎn)能，山西省采礦業(yè)就業(yè)人數(shù)從2015年的99.2萬人減少至2016年的95.8萬人①，面臨極大的就業(yè)安置壓力。對此，山西省采取多種措施，在2016年成功安置煤炭職工2.09萬人，安置率達(dá)99.64%。主要經(jīng)驗包括以下三方面。

一是因地制宜制定政策。針對煤炭轉(zhuǎn)型過程中面臨的職工安置問題，2016年山西省政府及相關(guān)部門先后出臺《山西省煤炭供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實施意見》《關(guān)于全力做好職工就業(yè)安置的實施細(xì)則》等多個文件，在充分考慮山西煤炭行業(yè)職工實際情況的基礎(chǔ)上，明確了九類具體安置方式②，為煤炭轉(zhuǎn)型過程中的職工安置提供了政策指引。

二是財政資金支持。2016年，山西省獲得中央財政獎補(bǔ)資金16.6億元，地方政府配套2.25億元，用于支持煤炭企業(yè)職工安置。山西省財政撥付獎補(bǔ)資金16.2億元，從就業(yè)專項資金和失業(yè)保險基金中安排3.65億元，專門用于煤炭企業(yè)職工安置。

三是多途徑促進(jìn)職工轉(zhuǎn)崗。成立人力資源公司。如山西焦煤集團(tuán)注資2000萬元搭建人力資源平臺，重點為煤炭職工再就業(yè)提供專業(yè)服務(wù)。促進(jìn)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，創(chuàng)造就業(yè)崗位。如山西同煤集團(tuán)將業(yè)務(wù)拓展至煤礦探秘旅游等多個領(lǐng)域，并將職工引流至新業(yè)務(wù)板塊中。鼓勵建立各類創(chuàng)新中心，通過市場化機(jī)制和資本運作對煤炭企業(yè)閑置資產(chǎn)進(jìn)行盤活，促進(jìn)煤炭職工就業(yè)分流。通過上述措施，2016年，山西省解除勞動合同的煤炭工人只有1489人，占到總安置人員的7%，大部分職工通過轉(zhuǎn)崗方式實現(xiàn)就業(yè)安置，極大減輕了煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型對社會穩(wěn)定的影響。

五、政策啟示

公正轉(zhuǎn)型是判斷各國應(yīng)對氣候變化行動成功與否的關(guān)鍵性政策指向和路徑選擇，同時也是財政、金融支持經(jīng)濟(jì)有序轉(zhuǎn)型的重要考量因素?？紤]到公正轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和長期性，尤其是相關(guān)各方涉及廣泛的利益協(xié)調(diào)，實現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型需要把握好以下原則。

（一）堅持政府主導(dǎo)原則，從國家層面制定轉(zhuǎn)型路線圖

政府應(yīng)為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)活動開展頂層設(shè)計，制定明確的政策目標(biāo)和路線圖，如化石燃料生產(chǎn)的逐步淘汰日期，以此指導(dǎo)政策實施并為工人、社區(qū)、投資者和企業(yè)提供轉(zhuǎn)型的確定性。高碳排放國家在應(yīng)對氣候變化方面積極開展國際合作，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家應(yīng)在淘汰化石燃料、管理轉(zhuǎn)型影響和限制社會成本方面，為發(fā)展中和中低收入國家提供資金和技術(shù)援助。

（二）堅持市場化原則，構(gòu)建有效的制度保障機(jī)制

從法律層面修訂公司法、破產(chǎn)法等相關(guān)法規(guī)，對轉(zhuǎn)型企業(yè)的市場行為進(jìn)行法律界定，向私營部門提供轉(zhuǎn)型的合理預(yù)期并推動社會對話進(jìn)程，幫助企業(yè)理解合作和提前規(guī)劃未來發(fā)展，確保企業(yè)轉(zhuǎn)型優(yōu)先保障企業(yè)雇員的權(quán)益。同時，對轉(zhuǎn)型企業(yè)建立公平的問責(zé)機(jī)制、設(shè)施關(guān)停排序機(jī)制、信息共享機(jī)制、社會成本分?jǐn)倷C(jī)制、配套資金優(yōu)先分配機(jī)制等，縮小轉(zhuǎn)型活動對工人和社區(qū)的影響。

（三）堅持漸進(jìn)性原則，確保公正轉(zhuǎn)型全面性和適應(yīng)性

不僅要針對現(xiàn)實沖擊提供應(yīng)對舉措，還應(yīng)主動針對預(yù)期的經(jīng)濟(jì)變化采取預(yù)防性措施，最大化轉(zhuǎn)型過程中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展多樣化機(jī)會。如核算轉(zhuǎn)型成本，評估跨部門的資金需求和潛在融資渠道；為受影響地區(qū)制定經(jīng)濟(jì)多樣化戰(zhàn)略和區(qū)域具體行動路線圖；提前規(guī)劃，發(fā)布相關(guān)設(shè)施、企業(yè)關(guān)停時間表；與相關(guān)教育機(jī)構(gòu)、區(qū)域組織和工會合作，開展工人再就業(yè)技能開發(fā)和培訓(xùn)；完善工人福利政策，如養(yǎng)老金、提前退休、收入補(bǔ)貼等；將土地利用、環(huán)境恢復(fù)和補(bǔ)救等納入公正轉(zhuǎn)型政策框架；監(jiān)測、評估公正轉(zhuǎn)型，獲取和收集人口、就業(yè)、收入和福利指標(biāo)；制定支持工人轉(zhuǎn)型的補(bǔ)充政策。

（四）堅持掛鉤性原則，合理規(guī)劃金融支持的目標(biāo)用途

政策實施的有效性依賴于資金支持，資金分配應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的轉(zhuǎn)型難度與失業(yè)等社會問題來決定，并確保地方政府決策的靈活性。為提升公正轉(zhuǎn)型資金的使用效率和公平性，除應(yīng)明確資金的任務(wù)目標(biāo)、來源用途、受讓對象、監(jiān)管主體等事項，制定該資金管理條例、適用標(biāo)準(zhǔn)之外，政府向私營部門提供的轉(zhuǎn)型資金必須與明確的減排基準(zhǔn)和就業(yè)要求掛鉤，實施透明度機(jī)制和問責(zé)制度，對違反規(guī)定的行為進(jìn)行處罰。對于金融機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)充分評估經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來的風(fēng)險，將公正轉(zhuǎn)型的理念納入戰(zhàn)略決策框架。

（責(zé)任編輯：孟潔）

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