黃曉林

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院,山東 青島 266590)

2022年3月國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)生效實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)自2012年開(kāi)始的商事登記改革暫時(shí)告一段落。商事登記制度改革的宗旨在于,優(yōu)化投資者進(jìn)出市場(chǎng)的行政審批程序,改變過(guò)于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)秩序的管理理念,加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)自由的尊重。[1]經(jīng)營(yíng)自由或營(yíng)業(yè)自由被視為憲法上公民自由和企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的組成部分,是商法的基本原則之一,因充分尊重商事主體的意思自治,而能夠調(diào)動(dòng)其主觀能動(dòng)性,促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮。[2]《條例》遵循商事登記制度改革的宗旨,對(duì)商事登記程序進(jìn)行了諸多釋放經(jīng)營(yíng)自由的革新,較之前的立法取得了質(zhì)的飛躍。眾所周知,新的立法出臺(tái)后,馬上會(huì)面臨實(shí)踐中有效落實(shí)和未來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化的問(wèn)題。例如,作為規(guī)范主要市場(chǎng)主體的《公司法》正在討論修改過(guò)程中,股東權(quán)利、公司治理、公司資本等制度均將發(fā)生重大變化,而《條例》中以現(xiàn)行《公司法》為基礎(chǔ)的部分規(guī)定,實(shí)際上已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足公司靈活應(yīng)對(duì)市場(chǎng)交易的需求。因而,學(xué)界和實(shí)務(wù)界應(yīng)當(dāng)以《條例》為新的起點(diǎn),檢視立法與商事交易實(shí)踐的差距,尋找商事登記制度的本質(zhì)功能及發(fā)展方向,通過(guò)釋放市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)自由,激發(fā)市場(chǎng)活力,提高經(jīng)營(yíng)效率,推動(dòng)后疫情時(shí)期經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與發(fā)展。

一、理論邏輯:商事登記的性質(zhì)及制度功能的溯源正本

本輪商事登記制度改革之前,我國(guó)的商事登記制度立法受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維影響,從政府干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā),突出登記的管理和控制功能,表現(xiàn)出濃厚的公法色彩。2013年之后,隨著政府職能從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變,管制思維在政府職權(quán)所及的領(lǐng)域開(kāi)始淡化,學(xué)界開(kāi)始思考商事登記的法律本質(zhì)和功能究竟為何的問(wèn)題。

(一)超越公私法二元思維的商事登記的屬性

對(duì)于商事登記的本質(zhì)屬性,學(xué)界尚未達(dá)成一致。持公法觀點(diǎn)者從登記機(jī)關(guān)的行政屬性出發(fā),認(rèn)為商事登記是國(guó)家利用公權(quán)干預(yù)商事活動(dòng)的行為,應(yīng)列入公法范疇;[3]商事登記在性質(zhì)上屬于行政法律行為。[4]堅(jiān)持私法說(shuō)的學(xué)者則認(rèn)為商事登記是當(dāng)事人意思自治的結(jié)果,登記程序因當(dāng)事人的主動(dòng)申請(qǐng)而啟動(dòng),登記機(jī)關(guān)僅起到提供程序的作用,憑借其自身的權(quán)威、信譽(yù)為其所確認(rèn)的登記信息提供一種有限度的擔(dān)保。[5]公私法混合說(shuō)認(rèn)為,商事登記具有組織法和程序法的特性,前者具有鮮明的公法屬性;同時(shí),商事登記過(guò)程中當(dāng)事人對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍、營(yíng)業(yè)期限等事項(xiàng)可以自由選擇,這種私法屬性應(yīng)當(dāng)是商事登記的基本性質(zhì)。[6]

學(xué)界關(guān)于商事登記的公法與私法屬性的爭(zhēng)議,其目的是在“意思自治”和“行政管制”之間,為我國(guó)商事登記制度選擇一根“定海神針”,以統(tǒng)攝具體制度的設(shè)計(jì)方向。商事登記制度一向被歸入商法范疇,而商法以私法規(guī)范為核心,性質(zhì)上屬于私法,同時(shí)包含大量公法規(guī)范。[7]從這個(gè)角度而言,商事登記制度的本質(zhì)屬性應(yīng)當(dāng)為私法,兼具公法性。毋容置疑,商事登記制度跨商法和行政法兩個(gè)部門(mén)法,私法規(guī)范與公法規(guī)范交融混雜,將其劃歸為非此即彼的目標(biāo)在商事實(shí)踐中難以達(dá)成。[8]針對(duì)實(shí)際生活中出現(xiàn)的這種復(fù)雜的法律問(wèn)題,有學(xué)者提出了“領(lǐng)域法學(xué)”的概念,[9]就是跨越部門(mén)法之間割據(jù)的樊籬,不將某個(gè)部門(mén)法的屬性在公法與私法之間作截然分明的區(qū)劃,而是按照法律所調(diào)整的對(duì)象和客體進(jìn)行綜合概括。商事登記制度的復(fù)雜性完全契合領(lǐng)域法的特點(diǎn),可以借鑒領(lǐng)域法學(xué)的思維模式,暫且擱置姓私還是姓公的爭(zhēng)議,從商事登記的制度功能角度入手,分析“經(jīng)營(yíng)自由”與“行政管制”這兩個(gè)選項(xiàng)在我國(guó)商事登記制度中的呈現(xiàn)及發(fā)展。

(二)商事登記制度的功能追本溯源及定位

中世紀(jì)的商人行會(huì)組織名簿是商事登記制度的雛形,從事商業(yè)經(jīng)營(yíng)的人必須在商人行會(huì)設(shè)置的組合名簿上登記,才能取得商人資格,[10]目的是為了保護(hù)商人行會(huì)名簿中登記的具備商人資格的主體。[11]可見(jiàn),早期的商事登記制度的功能是為了確認(rèn)商人資格,區(qū)別商人與非商人,維持成員經(jīng)營(yíng)特權(quán)的壟斷。隨著商事交易安全問(wèn)題的出現(xiàn),行會(huì)名簿逐漸具有了公示商人營(yíng)業(yè)狀況的作用,也就具有了保護(hù)交易第三人的功能。1861年《德國(guó)商法典》、1829年《西班牙商法典》規(guī)定了一般商事登記制度,隨后被法國(guó)和日本等其他國(guó)家所借鑒,商事登記從商人習(xí)慣法轉(zhuǎn)為國(guó)家立法。商事主體的自由設(shè)立演變?yōu)閲?guó)家的適當(dāng)干預(yù),商事登記的目的也開(kāi)始發(fā)生變化,具備了管理或監(jiān)管的功能。[12]即便如此,公示商事主體的相關(guān)信息依然是商事登記的核心功能?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最重要的要素之一就是信息,誰(shuí)掌握了充分信息誰(shuí)就掌握了主動(dòng)權(quán)。登記機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)主體的相關(guān)信息進(jìn)行收集、整理和公布,使投資者快捷地獲得交易信息,從而減少交易成本,在提高交易效率的同時(shí),保障了交易安全。在市場(chǎng)語(yǔ)境下,商事登記制度已成為國(guó)家為商事主體自由發(fā)展而提供的一種公共服務(wù)。[13]學(xué)界將現(xiàn)代商事登記直接界定為“公共的營(yíng)業(yè)信息公示、公信平臺(tái)”。[14]

可見(jiàn),雖然商事登記制度的功能從早期確認(rèn)“商人”身份到近現(xiàn)代的演變中摻入了國(guó)家公權(quán)力的影響,但公示商事主體營(yíng)業(yè)信息的功能一直延續(xù)至今。概而言之,商事登記的根本功能為確認(rèn)商事主體資格與信息公示。國(guó)家管理僅僅是在根本功能基礎(chǔ)之上的衍生功能,或者說(shuō),是為了保障根本功能實(shí)現(xiàn)的輔助功能,比如對(duì)提供虛假信息的商事主體的懲罰、對(duì)不按照規(guī)定及時(shí)登記相關(guān)信息的商事主體的規(guī)制等。在商事登記機(jī)關(guān)確認(rèn)市場(chǎng)主體資格的過(guò)程中,經(jīng)營(yíng)范圍、資本、法定代表人等具體的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容均由商事主體自行決定,入市和退市程序的啟動(dòng)大多由當(dāng)事人主導(dǎo),登記機(jī)關(guān)則處于被動(dòng)地位;而信息公示則是為了使投資者在經(jīng)營(yíng)自治之前作出更有利的判斷。實(shí)際上,公法與私法劃分的目的原本就是為了防止公權(quán)力的濫用,保護(hù)私人的意思自治。[15]既然如此,就沒(méi)有必要在形式上和理論上一定要將商事登記制度貼上私法或公法的標(biāo)簽,只要抓住其保障交易自由、追逐交易效率的宗旨就可以順利推進(jìn)制度革新與發(fā)展。

二、制度建設(shè):《條例》對(duì)經(jīng)營(yíng)自由的保障及不足

縱觀我國(guó)幾十年的商事登記制度發(fā)展歷程,始終圍繞“行政管制”與“經(jīng)營(yíng)自由”的博弈展開(kāi),二者呈現(xiàn)此消彼漲的發(fā)展趨勢(shì),前者逐漸淡化,后者越來(lái)越凸顯。尤其自2012年至《條例》頒布這一時(shí)期的商事登記制度改革,其目標(biāo)在于改革登記機(jī)關(guān)的服務(wù)、提升登記效率、減少營(yíng)商的制度性障礙。實(shí)際上,隨著行政管制的放松,經(jīng)營(yíng)自由的空間得到極大釋放,社會(huì)主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)追求財(cái)富的權(quán)利受到尊重和保護(hù)。當(dāng)然,我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)管制思維的影響不會(huì)完全消失,《條例》中許多規(guī)定依然反映了管理部門(mén)對(duì)市場(chǎng)秩序和安全的過(guò)度關(guān)注,本應(yīng)釋放的經(jīng)營(yíng)自由被圈在法律的強(qiáng)制范圍之內(nèi)。

(一)《條例》釋放經(jīng)營(yíng)自由的表現(xiàn)

經(jīng)營(yíng)自由也被稱(chēng)為營(yíng)業(yè)自由、交易自由,指的是除了從事法律規(guī)定禁止的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)外,當(dāng)事人有權(quán)決定是否從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的領(lǐng)域。[16]具體而言,經(jīng)營(yíng)自由意味著當(dāng)事人對(duì)以下事項(xiàng)有決定自主權(quán):獲得經(jīng)營(yíng)資格、進(jìn)入或退出市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)、經(jīng)營(yíng)決策、經(jīng)營(yíng)方式等。[17]《條例》中大量修改、增設(shè)的制度中隱含了對(duì)意思自治和營(yíng)業(yè)自由的尊重,此處僅擇一二加以說(shuō)明。

其一,簡(jiǎn)化登記程序,放松經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)的束縛。我國(guó)傳統(tǒng)的商事登記制度一直堅(jiān)持“嚴(yán)進(jìn)寬管”的原則,市場(chǎng)準(zhǔn)入的程序極為繁瑣復(fù)雜,進(jìn)入市場(chǎng)的自由受到嚴(yán)格限制。世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)中,有簡(jiǎn)化開(kāi)辦企業(yè)程序、降低時(shí)間成本的考核要素。[18]據(jù)此,國(guó)務(wù)院和地方相繼放寬了市場(chǎng)準(zhǔn)入限制,極大簡(jiǎn)化了開(kāi)辦企業(yè)的繁瑣程序?！稐l例》采納了各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),設(shè)置了諸多簡(jiǎn)化市場(chǎng)準(zhǔn)入的措施,例如,即時(shí)辦理、形式審查、電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照、網(wǎng)上辦理等。這些改革措施的直接目的在于提高登記機(jī)關(guān)的工作效率,迎合世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),減少商事登記的制度性障礙,實(shí)際上卻起到釋放經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)的自由、激發(fā)投資熱情的效果。

其二,設(shè)立簡(jiǎn)易注銷(xiāo)登記和歇業(yè)登記,增加市場(chǎng)主體退出市場(chǎng)的途徑。為了提高市場(chǎng)主體退出市場(chǎng)的效率,《條例》第32條增設(shè)了簡(jiǎn)易注銷(xiāo)登記程序。與簡(jiǎn)易注銷(xiāo)相對(duì)應(yīng)的制度是普通注銷(xiāo),后者以市場(chǎng)安全為核心,要求市場(chǎng)主體退出市場(chǎng)時(shí)必須進(jìn)行清算,審批程序極為復(fù)雜嚴(yán)格,簡(jiǎn)易注銷(xiāo)登記則是通過(guò)省略清算程序而節(jié)約市場(chǎng)主體的退市成本,同時(shí)賦予了市場(chǎng)主體在普通注銷(xiāo)和簡(jiǎn)易注銷(xiāo)之間選擇的自由,一旦選擇后者,出資人就必須對(duì)財(cái)產(chǎn)及債務(wù)的處理情況作出承諾,自愿承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。《條例》第30條增設(shè)的另外一個(gè)登記程序是歇業(yè)登記,因突發(fā)性事件造成經(jīng)營(yíng)困難的,市場(chǎng)主體可以自主決定在一定時(shí)期內(nèi)歇業(yè),繼續(xù)保留經(jīng)營(yíng)資格,暫時(shí)性停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng),待不利因素消失,恢復(fù)經(jīng)營(yíng)能力后再重新?tīng)I(yíng)業(yè)。這一規(guī)定賦予了市場(chǎng)主體主宰自己命運(yùn)的權(quán)利,根據(jù)企業(yè)的實(shí)際情況,自由選擇以哪種方式退出市場(chǎng),或者繼續(xù)留在市場(chǎng)中等待復(fù)興的機(jī)會(huì)。

簡(jiǎn)易注銷(xiāo)登記和歇業(yè)登記是《條例》規(guī)定的退市規(guī)范中最大的亮點(diǎn),這兩個(gè)登記程序的增設(shè)豐富了市場(chǎng)主體退出市場(chǎng)的途徑,針對(duì)如何退出市場(chǎng)以及是否繼續(xù)保持經(jīng)營(yíng)資格的問(wèn)題,尊重市場(chǎng)主體的意思自治,賦予公司企業(yè)更多的選擇自由,從而維護(hù)了企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定。

(二)《條例》保障經(jīng)營(yíng)自由的不足

雖然《條例》采取了大量“放管服”措施,限制登記機(jī)關(guān)的權(quán)力,提高登記服務(wù)能力與效率,釋放營(yíng)業(yè)自由的空間,但因計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)管制傳統(tǒng)的慣性影響,登記制度中依然存在經(jīng)營(yíng)自由釋放不足的問(wèn)題,在此略擇一二加以說(shuō)明。

其一,廣泛的法定登記事項(xiàng)及嚴(yán)格的變更程序限制了市場(chǎng)主體的意思自治?！稐l例》第8條和第9條明確列舉的一般登記事項(xiàng)和備案登記事項(xiàng)總共18項(xiàng)。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》)第6條、第7條對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)化,并且規(guī)定“備案事項(xiàng)由登記機(jī)關(guān)在設(shè)立登記時(shí)一并進(jìn)行采集”。雖然《條例》將登記事項(xiàng)分成一般登記事項(xiàng)和備案事項(xiàng)兩類(lèi)分別規(guī)定,但從《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定來(lái)看,這些事項(xiàng)均為必須登記的法定事項(xiàng),可以說(shuō)法定登記事項(xiàng)的范圍相當(dāng)廣泛。并且,法定登記事項(xiàng)的變更程序也相當(dāng)復(fù)雜、嚴(yán)格。下面以“法定代表人”為例加以說(shuō)明。

“法定代表人”作為法定登記事項(xiàng),變更登記有嚴(yán)格且繁瑣的程序要求?！秾?shí)施細(xì)則》第26條、27條規(guī)定公司或非公司企業(yè)辦理設(shè)立登記時(shí),應(yīng)當(dāng)提交法定代表人的任職證明和自然人的身份證明。第32條規(guī)定辦理變更登記的,必須提交修改后的章程及相關(guān)決議。同時(shí),需要新任法定代表人簽署變更登記申請(qǐng)。當(dāng)公司不及時(shí)辦理法定代表人變更登記時(shí),因嚴(yán)格的變更登記程序,原法定代表人難以自己通過(guò)行政程序改變登記信息,一旦公司不執(zhí)行生效裁判文書(shū),就會(huì)面臨被限制高消費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。近些年法定代表人請(qǐng)求滌除登記的糾紛頻繁發(fā)生,審判實(shí)踐有支持變更登記(1)如(2020)最高法民再88號(hào)、(2021)滬02民終3180號(hào)、(2021)粵0391民初1618號(hào)等。和不支持變更登記(2)如(2020)滬01民終4022號(hào)、(2021)滬01民終7912號(hào)、(2022)滬02民終698號(hào)等。兩種態(tài)度。在支持變更登記的判決作出之后,又面臨登記機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行的困境,在這個(gè)環(huán)節(jié),絕大多數(shù)登記機(jī)關(guān)拒絕執(zhí)行(3)如(2021)滬0107執(zhí)4646號(hào)、(2021)滬0107執(zhí)4646號(hào)、(2020)蘇1102執(zhí)1167號(hào)等。,其理由是無(wú)新的法定代表人接替,或者沒(méi)有公司內(nèi)部變更程序的證明。我國(guó)嚴(yán)格而復(fù)雜的法定代表人登記程序是造成這一困境的主要原因,公司或企業(yè)對(duì)于法定代表人的登記事項(xiàng)沒(méi)有自治空間。

其二,強(qiáng)制登記模式限制了自然人的營(yíng)業(yè)自由。商法理論將個(gè)體工商戶(hù)劃入自然人經(jīng)營(yíng)者的范疇,自然人經(jīng)營(yíng)者還包括部分農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)、個(gè)體攤販、個(gè)體電商等。依據(jù)《民法典》第54條、《條例》第2條,個(gè)體工商戶(hù)屬于應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀氖袌?chǎng)主體。除了國(guó)務(wù)院《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第3條、《電子商務(wù)法》第10條列舉的無(wú)需登記的幾類(lèi)情形外,絕大多數(shù)自然人經(jīng)營(yíng)者必須申請(qǐng)商事登記,獲得經(jīng)營(yíng)資格才能從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。截止2022年9月底,全國(guó)登記在冊(cè)的個(gè)體工商戶(hù)突破1億,解決了近3億人的就業(yè)。[19]此外,還存在大量未登記的攤販、電商等自然人經(jīng)營(yíng)者。對(duì)數(shù)量如此巨大的自然人經(jīng)營(yíng)者均強(qiáng)制登記的話(huà),一方面,將因缺乏靈活性而增加商事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事先成本;另一方面,執(zhí)法者可能會(huì)將“依法登記”轉(zhuǎn)化為實(shí)際的管制,違背民法典的自由精神。[20]

三、實(shí)踐適用:以青島市的商事登記實(shí)踐為例

我國(guó)的商事登記制度改革實(shí)踐從廣東、深圳、上海、北京等地的試點(diǎn)開(kāi)始,逐漸在全國(guó)展開(kāi)。青島市雖然不是試點(diǎn)地方,但是也緊隨試點(diǎn)省市的步伐推行了一系列措施。

(一)釋放經(jīng)營(yíng)自由的各項(xiàng)措施及成效

青島市作為山東省的龍頭城市和重要沿海開(kāi)放城市,緊跟國(guó)家商事登記制度的改革節(jié)奏,采取了許多創(chuàng)新舉措(參見(jiàn)表1)。

表1 青島市商事登記的主要文件及措施

上述措施的最顯著成效是簡(jiǎn)化了商事登記程序,降低了市場(chǎng)主體的制度性交易成本,市場(chǎng)主體獲得了極大的經(jīng)營(yíng)自由空間,經(jīng)營(yíng)效率大幅度提升;進(jìn)一步放寬了市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),降低了創(chuàng)業(yè)成本,有效激發(fā)了社會(huì)創(chuàng)業(yè)熱情和市場(chǎng)活力。根據(jù)青島市人民政府政務(wù)信息公開(kāi)數(shù)據(jù),截至2021年底,青島市市場(chǎng)主體總量195.4萬(wàn)戶(hù),同比增長(zhǎng)8.2%。[21]很顯然,青島市在落實(shí)商事登記制度中所采取的釋放經(jīng)營(yíng)自由的各項(xiàng)措施,取得了顯著的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。

(二)登記效率和登記服務(wù)質(zhì)量尚有提升空間

然而,受限于服務(wù)意識(shí)、服務(wù)能力及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素,青島市的商事登記制度與其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)相比,仍然存在提升空間。

首先,信息公示手段和公示方式有待改善?！扒鄭u市企業(yè)開(kāi)辦智能一體化平臺(tái)”是市場(chǎng)主體辦理各種登記事項(xiàng)的唯一平臺(tái),各種登記政策文件在此平臺(tái)上及時(shí)、集中公布,將有利于市場(chǎng)主體了解相關(guān)信息,提升登記效率。雖然青島市發(fā)布了較多商事登記創(chuàng)新措施的重要文件,但該平臺(tái)“通知文件”一欄僅收錄了部分文件。并且,因沒(méi)有按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類(lèi)發(fā)布,查詢(xún)比較困難,使得市場(chǎng)主體、企業(yè)投資者難以快速獲取、了解各種政策信息,影響了市場(chǎng)主體根據(jù)國(guó)家法律政策及時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略。

其次,證照聯(lián)辦適用領(lǐng)域不夠廣泛?！白C照聯(lián)辦”是實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)執(zhí)照和行政許可“一次申請(qǐng)、一體審批、一窗出件、同時(shí)設(shè)立、一體變更、同步注銷(xiāo)”的一體化服務(wù)模式,其目的在于落實(shí)、深化“證照分離”的立法規(guī)定。在“青島市企業(yè)開(kāi)辦智能一體化平臺(tái)”上所列53個(gè)行業(yè)領(lǐng)域中,目前僅有“便利店/超市”“藥店”可以在線(xiàn)上進(jìn)行證照聯(lián)辦,而北京等地在餐飲店、飲品店、醫(yī)療器械銷(xiāo)售店、書(shū)店等場(chǎng)景中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“證照聯(lián)辦”。

再次,相關(guān)登記流程期限尚有縮短空間。青島市執(zhí)行國(guó)務(wù)院《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定,簡(jiǎn)易注銷(xiāo)公告滿(mǎn)20天方可成功退出,上海市人大常委會(huì)《上海市浦東新區(qū)市場(chǎng)主體退出若干規(guī)定》規(guī)定的公告期則為10天。此外,疫情期間的信用修復(fù)流程期限模糊。青島市市場(chǎng)監(jiān)管局于2022年3月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化信用修復(fù)流程服務(wù)企業(yè)疫情防控的通知》,目的在于方便企業(yè)更加高效便捷地修復(fù)信用。不過(guò),該項(xiàng)政策與上海、深圳等地相應(yīng)政策比較仍有一定差距。上海市市場(chǎng)信用建設(shè)辦公室在《關(guān)于疫情防控期間進(jìn)一步完善信用修復(fù)工作機(jī)制助力市場(chǎng)主體穩(wěn)定發(fā)展的實(shí)施方案》中,對(duì)于每一項(xiàng)流程時(shí)限進(jìn)行了明確規(guī)定,比如“當(dāng)日轉(zhuǎn)辦”“1個(gè)工作日內(nèi)作出審核意見(jiàn)”等,而青島市僅采用“即時(shí)”“盡快”等詞匯過(guò)于概括、模糊,不利于市場(chǎng)主體準(zhǔn)確了解辦理時(shí)間,同時(shí)也不利于提升登記機(jī)關(guān)的工作效率。

青島市在落實(shí)商事登記改革制度的過(guò)程中所面臨的這些不足雖然不是結(jié)構(gòu)性或要素性的重要問(wèn)題,但關(guān)系著《條例》提高登記效率、保障經(jīng)營(yíng)自由的目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。此外,通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn),青島市商事登記制度落實(shí)過(guò)程中存在的不足,在全國(guó)范圍內(nèi)也是比較普遍的問(wèn)題。

四、優(yōu)化建議:進(jìn)一步釋放經(jīng)營(yíng)自由的措施

目前,各級(jí)政府都在保障市場(chǎng)秩序與安全的基礎(chǔ)上,給予投資者更廣闊的經(jīng)營(yíng)自由空間,對(duì)市場(chǎng)活力的復(fù)蘇將起到極大的推動(dòng)作用。在商事登記領(lǐng)域,進(jìn)一步完善保障經(jīng)營(yíng)自由的措施,需要從制度和實(shí)踐兩個(gè)角度展開(kāi)。

(一)擴(kuò)展《條例》中意思自治的適用范圍

首先,在法定登記事項(xiàng)之外增設(shè)任意登記事項(xiàng)。商事登記制度在現(xiàn)代社會(huì)的核心功能是登記注冊(cè)并公示各種營(yíng)業(yè)信息。以商事登記機(jī)關(guān)的權(quán)威性為背書(shū)的營(yíng)業(yè)信息具有公信性,往往成為經(jīng)營(yíng)者交易決策的參考依據(jù)。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,經(jīng)營(yíng)信息不對(duì)稱(chēng)是普遍現(xiàn)象,這不但影響交易的達(dá)成,而且無(wú)法保障交易安全?！稐l例》第8條、第9條規(guī)定的法定登記事項(xiàng)非常廣泛,反映了立法者對(duì)市場(chǎng)安全的關(guān)注,試圖通過(guò)更多的公示信息促進(jìn)雙方交易的達(dá)成及保障交易安全。但是廣泛的法定登記事項(xiàng)及嚴(yán)格的變更登記手續(xù),很可能成為市場(chǎng)主體靈活應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化的障礙。例如,法定代表人屬于絕對(duì)必要登記事項(xiàng),近些年來(lái)法定代表人越權(quán)對(duì)外擔(dān)保的糾紛頻繁發(fā)生,成為公司領(lǐng)域?qū)徟袑?shí)踐與理論的重大疑難問(wèn)題。因公司章程的記載不能約束交易相對(duì)人的觀點(diǎn)已成為共識(shí),即使章程對(duì)法定代表人的代表權(quán)進(jìn)行了限制,對(duì)交易相對(duì)人也不發(fā)生效力。學(xué)界從代表理論、相對(duì)人的審查義務(wù)等角度探討解決這一問(wèn)題的途徑,觀點(diǎn)紛呈。如果換一種思路,從登記技術(shù)的角度入手,這一問(wèn)題似乎就比較容易解決。比如,將公司對(duì)法定代表人的權(quán)限限制作為任意登記事項(xiàng)加以公示,法定代表人的越權(quán)代表問(wèn)題就迎刃而解了。再者,如果允許公司登記多名法定代表人,法定代表人變更的審判難題也能順利解決。另外,關(guān)于法定代表人權(quán)限的登記問(wèn)題,也有比較法上的先例,例如,《德國(guó)股份公司法》第78條規(guī)定董事會(huì)代表公司,《德國(guó)民法典》第26條和第64條規(guī)定對(duì)董事會(huì)的權(quán)限限制應(yīng)當(dāng)在登記簿上登記,登記公示具有對(duì)抗第三人的效力,與法定限制的效力相同。

此外,從商事登記的核心功能即經(jīng)營(yíng)信息公示的角度,也應(yīng)當(dāng)允許市場(chǎng)主體根據(jù)自身的具體情況登記公布影響交易判斷的經(jīng)營(yíng)信息,這些任意登記事項(xiàng)一經(jīng)公示即具有法律效力。通過(guò)這種方式,最大化地發(fā)揮商事登記信息公示的作用,減少交易信息不對(duì)稱(chēng)對(duì)交易判斷和交易達(dá)成的負(fù)面影響。當(dāng)然,哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)列為法定必要登記事項(xiàng),哪些經(jīng)營(yíng)信息應(yīng)當(dāng)作為任意事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)綜合考量多種要素。交易安全和市場(chǎng)秩序是首先需要考慮的要素,凡是能夠影響交易安全的經(jīng)營(yíng)信息應(yīng)當(dāng)作為法定的必要登記事項(xiàng);其余的不違法的特定經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)可以作為任意登記事項(xiàng),由市場(chǎng)主體自由選擇是否登記,以此實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)安全與營(yíng)業(yè)自由之間的平衡。[14]

其次,擴(kuò)大豁免登記的范圍,使更多投資者獲得入市自由。學(xué)界區(qū)分為強(qiáng)制登記主義和任意登記主義,前者要求從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體必須登記,未經(jīng)登記的營(yíng)業(yè)會(huì)被取締;后者則是經(jīng)營(yíng)主體可以自由選擇是否登記,不登記也可以從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),但不產(chǎn)生登記公示的法律效果。[14]我國(guó)的商事登記模式可以劃歸強(qiáng)制登記主義的范疇,《條例》第2條列舉了應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀氖袌?chǎng)主體,包括公司、非公司企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、個(gè)體工商戶(hù)等,涵蓋了所有的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者。

以自然人經(jīng)營(yíng)者為例,英美法中不需要登記,即使采納強(qiáng)制登記主義的德國(guó)、意大利、日本(4)《德國(guó)商法典》第1—3條規(guī)定了免予登記商人和可自由登記的任意商人;《意大利民法典》第2202條規(guī)定小企業(yè)主不必登記;《日本商法典》第7條規(guī)定小規(guī)模商人不需登記。也對(duì)此類(lèi)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者采取豁免登記的政策。我國(guó)的某些經(jīng)營(yíng)者也不需要登記,但豁免登記的自然人經(jīng)營(yíng)者的范圍非常狹窄,絕大多數(shù)自然人必須登記之后才能從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),否則就被視為非法經(jīng)營(yíng)。如果嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制登記主義,大量個(gè)體攤販、個(gè)體電商將被取締。相對(duì)于國(guó)家立法,個(gè)別地方的商事登記立法對(duì)豁免登記的態(tài)度比較寬容,根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記若干規(guī)定》第13條(5)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記若干規(guī)定》第13條規(guī)定:自然人從事依法無(wú)需經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的,可以不辦理個(gè)體工商戶(hù)商事登記,直接辦理稅務(wù)登記。的規(guī)定,絕大多數(shù)個(gè)體工商戶(hù)免于登記,給予自然人經(jīng)營(yíng)者非常大的經(jīng)營(yíng)自由。

總之,無(wú)論是域外經(jīng)驗(yàn),還是國(guó)內(nèi)地方立法實(shí)踐,都對(duì)自然人經(jīng)營(yíng)者的商事登記采取了比較寬松的態(tài)度,鼓勵(lì)更多的投資者進(jìn)入市場(chǎng)?？紤]到我國(guó)行政管理的傳統(tǒng)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的客觀情況,英美國(guó)家的任意登記主義不適合我國(guó)國(guó)情,強(qiáng)制登記主義依然是我國(guó)商事登記制度毫無(wú)爭(zhēng)議的選擇。不過(guò),基于尊重經(jīng)營(yíng)自由的理念,我國(guó)的商事登記制度應(yīng)當(dāng)采用登記豁免補(bǔ)充強(qiáng)制登記模式,對(duì)自然人經(jīng)營(yíng)者實(shí)行自由登記,當(dāng)然,如果選擇登記可以享受政策優(yōu)惠,不登記者則不享有相關(guān)優(yōu)惠。

(二)提高基層登記機(jī)關(guān)的登記效率和服務(wù)質(zhì)量

通過(guò)登記立法的完善,可以促成釋放更多經(jīng)營(yíng)自由目標(biāo)的達(dá)成,但最終還需要依靠基層登記機(jī)關(guān)在實(shí)踐中采取有效的具體措施,提高登記效率和服務(wù)質(zhì)量。

首先,提高登記機(jī)關(guān)的信息公示服務(wù)能力。登記機(jī)關(guān)的信息搜集、公示職能,不僅表現(xiàn)在市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)信息的及時(shí)公示,還包括各類(lèi)與登記相關(guān)的法律法規(guī)、政策的及時(shí)公示。對(duì)市場(chǎng)主體而言,交易對(duì)手的信息是交易決策的必要前提,而各級(jí)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的規(guī)范文件則是入市、退市的規(guī)范依據(jù),及時(shí)、全面了解各類(lèi)登記程序的條件及流程,不僅有利于市場(chǎng)主體決策,也可以減少登記機(jī)關(guān)解釋工作的負(fù)擔(dān),提高登記效率?？傊?與登記相關(guān)的各類(lèi)信息的公示越充分,市場(chǎng)主體就會(huì)越擁有更多的自由決策空間。

目前,地方政府的服務(wù)平臺(tái)種類(lèi)繁多,設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不同,導(dǎo)致各個(gè)服務(wù)平臺(tái)在公布政策法規(guī)時(shí)往往形成條塊格局狀態(tài),涉及同一領(lǐng)域的信息需要登錄不同的平臺(tái)查閱。例如,青島市涉及商事登記的政策文件分別發(fā)布在“青島市企業(yè)開(kāi)辦智能一體化平臺(tái)”和“青島政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”上,而前者才是是市場(chǎng)主體辦理各種登記事項(xiàng)的唯一平臺(tái)。為了便于市場(chǎng)主體查閱各項(xiàng)法律政策,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一、集中發(fā)布相關(guān)文件,并且按照時(shí)間順序或文件內(nèi)容類(lèi)型加以排列,以有利于市場(chǎng)主體快速獲取、了解相關(guān)規(guī)范。

其次,進(jìn)一步簡(jiǎn)化各類(lèi)登記程序?！稐l例》遵循優(yōu)化登記流程、降低市場(chǎng)主體入市和退市的制度性成本的思路,回應(yīng)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題,增設(shè)了歇業(yè)登記、簡(jiǎn)易注銷(xiāo)登記等尊重經(jīng)營(yíng)自由的制度,不過(guò),這些規(guī)定比較原則,需要地方登記機(jī)關(guān)在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)一步具體化。北京、深圳、廣東等試點(diǎn)地區(qū)落實(shí)《條例》相關(guān)規(guī)定的具體措施,可以成為其他地方的參考標(biāo)準(zhǔn)。比如歇業(yè)登記作為《條例》規(guī)定的登記程序,雖然《條例》沒(méi)有明確辦理歇業(yè)登記的途徑,但在網(wǎng)絡(luò)辦理和窗口辦理之間,前者更加方便市場(chǎng)主體,各地登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快放開(kāi)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),充分利用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端申報(bào)的便利性,推行歇業(yè)登記網(wǎng)上辦、掌上辦等申報(bào)方式。再如,北京市在餐飲店、飲品店、醫(yī)療器械銷(xiāo)售店、書(shū)店等領(lǐng)域開(kāi)展“證照聯(lián)辦”模式,施行“一證準(zhǔn)營(yíng)”的許可制度,將該領(lǐng)域所涉及的多個(gè)許可事項(xiàng)綜合為“一證”。[22]大部分地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,分期分批地拓展“證照聯(lián)辦”的適用范圍。

目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)基層登記機(jī)關(guān)在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、人員配備等辦公硬件條件方面差不多,卻在落實(shí)《條例》過(guò)程中出現(xiàn)地區(qū)差距,其關(guān)鍵原因在于各地對(duì)經(jīng)營(yíng)自由的認(rèn)知不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)的主管機(jī)關(guān)能夠意識(shí)到經(jīng)營(yíng)自由對(duì)激發(fā)市場(chǎng)活力的重要性,千方百計(jì)在國(guó)家法律框架內(nèi)優(yōu)化登記措施提升登記效率,降低行政管制的影響,給予市場(chǎng)主體更多的自由經(jīng)營(yíng)空間。這正是國(guó)內(nèi)其他地區(qū)在商事登記管理工作中的短板,因此這些地區(qū)的登記機(jī)關(guān)在執(zhí)行《條例》的規(guī)定時(shí),應(yīng)當(dāng)樹(shù)立經(jīng)營(yíng)自由的理念,在此基礎(chǔ)上,檢視、優(yōu)化每一項(xiàng)措施、每一個(gè)執(zhí)法行為,充分實(shí)現(xiàn)商事登記制度保障經(jīng)營(yíng)自由的宗旨。