蔡玲　張玉潔　趙吉　張廣峰　陳晟

摘 要：市場監(jiān)管工作包括執(zhí)法檢查、行政處罰的職能，開展食品安全監(jiān)管才能充分保障人們的飲食安全。本文討論了食品監(jiān)管執(zhí)法中的謹(jǐn)慎義務(wù)，即食品監(jiān)管執(zhí)法主體不僅要嚴(yán)格依照法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法，還應(yīng)謹(jǐn)慎地對個案進(jìn)行分析，考慮其具體情況而精準(zhǔn)定性；按照比例原則，斟酌最適當(dāng)?shù)奶幜P方式，做到處罰與教育相結(jié)合；直面質(zhì)疑，做好公開釋法工作，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)管；行政執(zhí)法；行政處罰；食品安全；比例原則；審慎包容

On the Duty of Care in Food Regulatory Enforcement

CAI Ling， ZHANG Yujie， ZHAO Ji， ZHANG Guangfeng， CHEN Sheng

（School of Food and Bio-Engineering， Xihua University， Chengdu 610039， China）

Abstract： The market supervision work includes the functions of law enforcement inspection and administrative punishment. Only by carrying out food safety supervision can peoples food safety be fully guaranteed. This paper discusses the duty of prudence in food supervision and law enforcement， that is， the subject of food supervision and law enforcement should not only enforce the law in strict accordance with laws and regulations， but also carefully analyze the case， consider its specific situation and accurately determine the nature; according to the principle of proportionality， the most appropriate punishment method should be considered to achieve the combination of punishment and education; face the challenge directly， do a good job of public interpretation， and realize the unity of legal effect and social effect.

Keywords： food safety supervision; administrative law enforcement; administrative penalties; food safety; the principle of proportionality; inclusive prudence

在食品安全監(jiān)管中，執(zhí)法檢查和行政處罰是不可或缺的組成部分，沒有外部約束，食品安全的要求就難以被貫徹執(zhí)行。我國在食品安全監(jiān)管上堅(jiān)持“四個最嚴(yán)”的總體要求，對違規(guī)者進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。但在實(shí)際執(zhí)法工作中，也出現(xiàn)過對執(zhí)法措施質(zhì)疑的聲音。本文對食品安全監(jiān)管執(zhí)法中的謹(jǐn)慎義務(wù)進(jìn)行了探討，并對改進(jìn)食品安全監(jiān)管執(zhí)法提出了展望。

1 行政執(zhí)法的價值和意義

1.1 行政處罰的正當(dāng)性

市場監(jiān)管部門的執(zhí)法、處罰權(quán)來自法律的明文授權(quán)，也是其不可推諉的法定職責(zé)，這在《中華人民共和國食品安全法》中有明確的規(guī)定。在依法治國的理念下，不僅監(jiān)管對象要守法經(jīng)營，監(jiān)管者也須依法履職，若監(jiān)管者怠于行使監(jiān)管職權(quán)，或在法律規(guī)定的范圍外酌定處罰，就是嚴(yán)重的失職、瀆職行為，是法治社會不能容許的錯誤。

行政處罰是由于被處罰者違反了法律、法規(guī)、安全標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性規(guī)定，給食品安全造成了威脅，如直接導(dǎo)致食品質(zhì)量和安全出現(xiàn)問題，或降低食品安全體系的可靠性，為食品安全引入了不合理的風(fēng)險(xiǎn)。若這些行為未被及時發(fā)現(xiàn)、制止，會對消費(fèi)者的身體健康乃至生命安全造成嚴(yán)重危害。對違法、違規(guī)行為的處罰，本質(zhì)上是為了將其責(zé)任交還給制造者自己承擔(dān)，避免制造者從不法行為中獲益，也可以視為庇古稅的一種形式。反之，則可能讓違規(guī)者從中受益（降低了合規(guī)成本，獲得了違法收益），從而在市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢，導(dǎo)致“優(yōu)汰劣勝”的后果。因此，對違規(guī)者的處罰，是一種本質(zhì)的公平，是對所有市場主體正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)。簡而言之，市場監(jiān)管部門依法進(jìn)行執(zhí)法、處罰，來源于其維護(hù)市場公平、保護(hù)消費(fèi)者健康安全的基本職責(zé)，其具備正當(dāng)性。

1.2 行政執(zhí)法的合理性

食品安全監(jiān)管中的行政處罰符合市場發(fā)展的需求。在食品生產(chǎn)、經(jīng)營中的絕大多數(shù)違法違規(guī)行為盡管對市場秩序、食品安全造成了一定的影響，但社會危害性較小，使用行政處罰即可加以糾正、警示、教育，無須動用刑法這種更嚴(yán)厲的措施。這符合刑法的謙抑性要求，也起到了鼓勵生產(chǎn)和發(fā)展的作用。此外，行政執(zhí)法和處罰的存在客觀上督促食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)不斷改善其質(zhì)量管理體系，盡可能降低違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，對提高食品行業(yè)的整體技術(shù)水平和食品的整體安全水平有益。總而言之，食品安全監(jiān)管執(zhí)法不僅是為了維護(hù)市場秩序的必然訴求，也是保護(hù)消費(fèi)者身體健康的職責(zé)所在，具有充足的正當(dāng)性、合理性、合法性。

2 行政執(zhí)法中的謹(jǐn)慎義務(wù)

2.1 謹(jǐn)慎義務(wù)的必要性

行政執(zhí)法的本質(zhì)是監(jiān)管部門依據(jù)法律的授權(quán)代表國家行使行政管理的職責(zé)，對行政相對人的有關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)其有違法行為，則做出否定性的評價，并依法給予處罰。行政執(zhí)法帶有強(qiáng)制性，能對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，視違法行為的程度重則吊銷生產(chǎn)許可、移交公安司法機(jī)關(guān)拘留、起訴，輕則責(zé)令改正、處以罰款，直接影響到食品安全的，可處以貨值5～10倍的罰款，罰款最低金額為5萬元；間接影響食品安全的，最低罰款金額為5 000元（《中華人民共和國食品安全法》第123～126條）。同時，對于行政相對人而言，行政機(jī)關(guān)的否定性評價，也會造成其商譽(yù)上的巨大損失；特別是在信用監(jiān)管日益普及的今天，消費(fèi)者和合作商家都會對此高度敏感。此外，執(zhí)法行為本身必然要受到人們的監(jiān)督，若監(jiān)管機(jī)關(guān)在執(zhí)法中出現(xiàn)了疏漏、錯誤，或執(zhí)法行為超出人們的理解范圍，易招來質(zhì)疑、批評，嚴(yán)重影響監(jiān)管部門的公信力，甚至引發(fā)負(fù)面輿情。因此，在行政執(zhí)法的過程中，必須堅(jiān)持謹(jǐn)慎原則，避免因失誤而給行政相對人造成不合理的損失。同時，要通過展示決策過程中的謹(jǐn)慎和公正，盡可能獲得公眾的理解和支持。

2.2 謹(jǐn)慎義務(wù)的主要維度

對于食品安全監(jiān)管而言，行政執(zhí)法中的謹(jǐn)慎義務(wù)可從以下兩個維度理解。①時間維度。按照行政執(zhí)法的不同階段，將行政執(zhí)法中的謹(jǐn)慎義務(wù)分為預(yù)見義務(wù)、避免義務(wù)和彌補(bǔ)義務(wù)[1]。即在做出處罰決定之前，必須通盤考慮該決定是否會帶來不合理的損害；在執(zhí)行處罰過程中，注意實(shí)際出現(xiàn)的不合理損害，及時依法做出相應(yīng)調(diào)整；在處罰執(zhí)行完畢之后，認(rèn)真聽取各方面的反饋意見，對不合理的損害加以彌補(bǔ)和糾正。②涉及利益大小的維度。從理論上看，對于任何行政執(zhí)法行為，監(jiān)管部門都應(yīng)謹(jǐn)慎決策、仔細(xì)斟酌；但囿于執(zhí)法資源有限的實(shí)際情況，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分級管理的原理，可以采取“關(guān)注重點(diǎn)”的策略：對于吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)整改、處以高額罰款等涉及行政相對人重大利益的行政處罰，有必要采取更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，在內(nèi)部決策程序上設(shè)置額外的討論、審核機(jī)制，這與《中華人民共和國行政處罰法》中關(guān)于聽證程序的規(guī)定原理上一致（《行政處罰法》第63條）。

3 在食品安全監(jiān)管中，謹(jǐn)慎義務(wù)的體現(xiàn)方式

3.1 監(jiān)管依據(jù)上的謹(jǐn)慎

依法監(jiān)管是正確履行食品安全監(jiān)管職責(zé)的必然要求。這就需要牢固樹立對法律的敬畏之心，在監(jiān)管執(zhí)法中恪守法律、法規(guī)，嚴(yán)格依照各項(xiàng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)，對被監(jiān)管者的行為進(jìn)行精確的定性。對于法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)中未能明確的模糊地帶，需格外慎重的對待，必要時以集體討論、聽證、請示和征求行業(yè)專家意見等方式，加以合法、合理、公正的處理，切忌無充分依據(jù)的草率決定。實(shí)際上，食品行業(yè)近年來涌現(xiàn)出多種新業(yè)態(tài)、新模式，如無人現(xiàn)制現(xiàn)售的售貨機(jī)（如現(xiàn)榨果汁、現(xiàn)泡方便面等）、低溫水產(chǎn)品預(yù)制菜，或多或少的都存在這種標(biāo)準(zhǔn)上的模糊地帶，需以審慎包容的態(tài)度加以應(yīng)對[2-3]。同時，需嚴(yán)格依照法律法規(guī)要求，對涉及食品安全監(jiān)管的各項(xiàng)證明材料及時、充分地提取和固定，在扎實(shí)的證據(jù)基礎(chǔ)上，權(quán)衡處罰的力度。

3.2 處罰力度的謹(jǐn)慎要求

在各項(xiàng)食品安全監(jiān)管中，往往會涉及自由裁量權(quán)的行使（如對某違法行為，法律規(guī)定可處以貨值5～10倍罰款，具體金額由行政機(jī)關(guān)決定），這是監(jiān)管機(jī)關(guān)的職權(quán)所在。但絕不應(yīng)該將其理解為監(jiān)管者隨意決定的彈性空間，而是需對實(shí)際情況做出精確分析，依照“比例原則”斟酌處置。即應(yīng)論證違法程度與處罰力度之間的內(nèi)在聯(lián)系，以“該行為對食品安全的危害性”決定“對其做出處罰的嚴(yán)厲性”，做到“輕輕重重”。不分輕重緩急，對違規(guī)行為一律頂格處罰的觀點(diǎn)，既是對“四個最嚴(yán)”的曲解，也不符合法制精神。此外，從鼓勵社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障民生的角度出發(fā)，在自由裁量權(quán)的行使中，還應(yīng)該考慮盡可能降低對相關(guān)主體的不必要影響。事實(shí)上，處罰是食品安全監(jiān)管的手段而非目的，對于能夠通過警告、教育解決的問題，就不必采用罰款等方式處理，最大限度體現(xiàn)包容審慎的監(jiān)管原則。而監(jiān)管部門在執(zhí)法時，必須嚴(yán)格恪守法律的規(guī)定。目前在此方面還需要在法律、法規(guī)層面予以修正，充分考慮我國食品安全監(jiān)管問題的復(fù)雜性，盡可能賦予監(jiān)管機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整處罰措施的權(quán)力。

3.3 社會影響上的謹(jǐn)慎要求

在做到全面審查證據(jù)、嚴(yán)格依照法律法規(guī)、結(jié)合具體情節(jié)合理酌定處罰外，監(jiān)管者還應(yīng)考慮處罰措施的社會影響，盡可能實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。對于具體的個案，應(yīng)做好輿情風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，評估案件處理結(jié)果的社會影響。雖然輿情的爆發(fā)具有偶然性，也有外力的介入，精確預(yù)測輿情風(fēng)險(xiǎn)非常困難，但識別輿情風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)依然是一項(xiàng)重要的工作，具有積極的意義。例如，對于個案的處罰結(jié)果，如果法律規(guī)定與公眾的認(rèn)知之間可能存在較大的分歧，就是一個輿情風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；案件的背景如果在時間、空間上疊加了某些敏感因素，也會是潛在的輿情風(fēng)險(xiǎn)。即便案件事實(shí)清楚，處罰依據(jù)明確，處置流程適當(dāng)，也依然可能形成輿情熱點(diǎn)，為執(zhí)法監(jiān)管帶來負(fù)面影響。預(yù)判輿情風(fēng)險(xiǎn)大小并不是要因此影響依法做出的處罰決定，而是要做好向公眾解釋的物質(zhì)和心理準(zhǔn)備，用通俗易懂的語言闡述監(jiān)管者對違法行為的定性、違法行為可能給社會造成的危害后果、做出處罰的法律依據(jù)、被監(jiān)管者的救濟(jì)途徑等事項(xiàng)。此外，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對輿情熱點(diǎn)保持足夠的敏感性：如對某個具體案件的行政處罰已經(jīng)引起了輿論關(guān)注，就應(yīng)該及時采取措施，加以應(yīng)對。正所謂“防患于未然”，輿情發(fā)酵后再處置，往往事倍功半。食品安全監(jiān)管工作的初心是保障人們的健康和安全，只要監(jiān)管者主動、平等、積極地做好溝通，最終是能獲得人們的理解和支持的。總而言之，食品安全監(jiān)管中的行政執(zhí)法、處罰是保障食品安全的必備措施，監(jiān)管者也需保持謹(jǐn)慎包容的態(tài)度，努力實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一[4-5]。

4 結(jié)語

“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”。履行食品安全監(jiān)管職責(zé)時，監(jiān)管者不僅要嚴(yán)格依法行政，也要謹(jǐn)慎、認(rèn)真地權(quán)衡處罰措施，確保處罰適當(dāng)、合理，使網(wǎng)絡(luò)輿情與食品監(jiān)管相向而行、良性互動，為建設(shè)安全、和諧的食品安全環(huán)境貢獻(xiàn)力量。

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