黃溶冰 劉雨晴

【摘要】作為一項(xiàng)中國特色社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督制度， 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì) 2018 年開始進(jìn)入全國范圍推廣階段。責(zé)任界定作為審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的重要一環(huán)， 是發(fā)揮審計(jì)實(shí)效的著力點(diǎn)。本文從自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的制度背景和現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)， 分析自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用中的主要問題。在此基礎(chǔ)上， 一是從責(zé)任認(rèn)定的內(nèi)容和原則、責(zé)任類型的劃分以及責(zé)任表現(xiàn)與類型的匹配關(guān)系出發(fā)探討領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任認(rèn)定機(jī)制； 二是以“三個(gè)區(qū)分開來”為指導(dǎo)思想構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制， 闡述容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的原則、 方式和程序； 三是按照定責(zé)—考核—問責(zé)的邏輯， 構(gòu)建以定責(zé)為基礎(chǔ)的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制并明確其流程。最終， 形成責(zé)任認(rèn)定機(jī)制、 容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制和結(jié)果運(yùn)用機(jī)制的一體化格局。

【關(guān)鍵詞】自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)；責(zé)任認(rèn)定；容錯(cuò)糾錯(cuò)；審計(jì)結(jié)果運(yùn)用

【中圖分類號(hào)】F239；X37? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2023）03-0087-6

一、 引言

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（簡稱“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”）是在習(xí)近平總書記“兩山”思想指引下， 以審計(jì)監(jiān)督為抓手， 推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的制度創(chuàng)新。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)關(guān)注生態(tài)賬， 其結(jié)果反映的是領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履職情況。作為一項(xiàng)“激勵(lì)約束”型權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制， 一方面， 全面推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)， 應(yīng)當(dāng)以清晰界定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任履行為前提； 另一方面， 充分運(yùn)用審計(jì)結(jié)果， 利用“倒逼”機(jī)制促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的“政績觀”、? 落實(shí)“保護(hù)生態(tài)是政績”的執(zhí)政理念， 亦需要以科學(xué)界定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績與履責(zé)為基礎(chǔ)。但從目前的實(shí)踐情況來看， 在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)施過程中， 主要針對(duì)某一群體（主要領(lǐng)導(dǎo)干部）共同治理的履職情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)， 結(jié)論包括“好、? 較好、? 一般、? 較差、? 差”五個(gè)等級(jí).這種整體等級(jí)制的評(píng)價(jià)結(jié)果雖然有助于不同地區(qū)間的比較， 但也存在責(zé)任界定原則不清晰、? 責(zé)任類型劃分不明確、? 無法有效問責(zé)到人等問題。

基于此， 本文結(jié)合自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的制度背景和現(xiàn)實(shí)需求， 將其視為一項(xiàng)行之有效的“激勵(lì)約束”型權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制， 構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任認(rèn)定機(jī)制， 并進(jìn)一步探討完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、? 優(yōu)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用流程， 力求發(fā)揮該項(xiàng)審計(jì)制度的防護(hù)性和建設(shè)性功能， 更好服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。

二、? 制度背景和文獻(xiàn)綜述

區(qū)別于歐美國家以法律為中心、? 以規(guī)則為基礎(chǔ)、? 以稅收或財(cái)政補(bǔ)貼等市場(chǎng)化工具為主的環(huán)境治理模式（昌敦虎等，2019）， 我國生態(tài)環(huán)境治理體系是在“黨管干部”背景下， 以政府行政命令和績效考核為主、? 輔以市場(chǎng)化工具的中國特色治理模式（余泳澤和尹立平，2022）。伴隨著環(huán)境治理作為約束性指標(biāo)納入政府政績考核內(nèi)容， 黨的十八大以來， 以自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)為代表的“激勵(lì)約束”機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生， 并成為考核、? 選聘和任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考。

蔡春和畢銘悅（2014）提出， 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)自然資源資產(chǎn)保護(hù)責(zé)任的切實(shí)履行， 即發(fā)揮審計(jì)價(jià)值， 促進(jìn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。林忠華（2014）認(rèn)為， 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的總體目標(biāo)在于強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的履職意識(shí)， 建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)制， 維護(hù)國家生態(tài)環(huán)境安全。審計(jì)署審計(jì)科研所（2016）指出， 審計(jì)結(jié)果運(yùn)用途徑主要有： 黨委、? 政府運(yùn)用審計(jì)結(jié)果做出決策； 紀(jì)檢監(jiān)察、? 司法機(jī)關(guān)運(yùn)用審計(jì)結(jié)果調(diào)查違法違紀(jì)案件； 組織人事部門運(yùn)用審計(jì)結(jié)果考核選用干部； 主管部門運(yùn)用審計(jì)結(jié)果完善制度、? 督促落實(shí)； 有關(guān)部門運(yùn)用審計(jì)結(jié)果進(jìn)行財(cái)政和績效問責(zé)； 媒體和社會(huì)公眾運(yùn)用審計(jì)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。陽秋林等（2018）指出， 在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的結(jié)果運(yùn)用中， 要清晰界定責(zé)任， 建立領(lǐng)導(dǎo)干部終身追責(zé)制， 在責(zé)任區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)全方位整改。鄭石橋和呂君杰（2018）認(rèn)為， 在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)責(zé)任界定方面， 有問題觀和業(yè)績問題觀兩種觀點(diǎn)， 前者是對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行責(zé)任界定， 后者認(rèn)為資源環(huán)境數(shù)量、? 質(zhì)量及變動(dòng)情況也應(yīng)被納入責(zé)任界定范圍。沈滿洪等（2018）提出了“結(jié)果原則、? 違法原則、? 過錯(cuò)原則”的責(zé)任界定三原則。

三、? 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用中的主要問題

伴隨著審計(jì)工作的試點(diǎn)和全面推廣， 在解決“為何審”“審什么”“如何審”等問題的基礎(chǔ)上， 更需要關(guān)注自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果“如何用”的問題。本文認(rèn)為， 在審計(jì)結(jié)果運(yùn)用方面， 目前面臨著三方面問題。

1. 責(zé)任界定原則不清晰。2017年中共中央辦公廳、? 國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》（簡稱《規(guī)定》）分別在第四條和第五條明確了自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的范圍和審計(jì)對(duì)象， 但并未明確這一責(zé)任在各部門領(lǐng)導(dǎo)干部間劃分的原則。以水資源的開發(fā)、? 管理和使用權(quán)責(zé)為例， 各級(jí)黨委、? 政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。對(duì)各部門、? 各單位而言， 水利部門承擔(dān)水源調(diào)度、 水利工程建設(shè)及防汛、? 排澇等職責(zé)； 水務(wù)公司負(fù)責(zé)自來水供應(yīng)和水務(wù)建設(shè)； 環(huán)保部門負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)污水排放的監(jiān)管?！岸帻堉嗡北尘跋氯绾未_認(rèn)各層級(jí)、? 各部門、? 各單位水資源管理責(zé)任， 是有效運(yùn)用自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果的前置條件。

2. 責(zé)任類型劃分不明確。“定責(zé)”是“審責(zé)”的目的和結(jié)果， 是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任履行情況進(jìn)行客觀判斷和恰當(dāng)歸責(zé)， 以此確定被審計(jì)對(duì)象應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種層次和類別的責(zé)任。不同于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)明確按照審計(jì)規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則劃分領(lǐng)導(dǎo)干部的具體責(zé)任， 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中并無明確的責(zé)任類型劃分標(biāo)準(zhǔn)， 這不利于明確被審計(jì)對(duì)象是否應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)層次和類別的責(zé)任， 導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的難度增加。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任界定時(shí)， 需要明確回答的問題包括“是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任”“應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任”“以何種程度承擔(dān)相關(guān)責(zé)任”等， 這些問題能否得到確切的解決， 將直接影響審計(jì)結(jié)論和審計(jì)評(píng)價(jià)， 明確責(zé)任類型是審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的重要基礎(chǔ)。

3. 無法有效問責(zé)到人。按照《規(guī)定》要求， 在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況做出審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)， 針對(duì)的是整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子共同治理的情況， 并未將政績或決策、? 執(zhí)行、? 監(jiān)督責(zé)任定位于某一具體責(zé)任人。若審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題無法問責(zé)到人， 則難以將審計(jì)結(jié)果和整改情況與領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人政績考核建立有效關(guān)聯(lián)， 不利于審計(jì)結(jié)果的后續(xù)運(yùn)用， 而領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)也容易出現(xiàn)互相推諉的情況。此外， 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改責(zé)任也較難落實(shí)于被審計(jì)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。從一些地區(qū)的審計(jì)公告情況來看， 審計(jì)機(jī)關(guān)明確圍繞被審計(jì)對(duì)象的履職情況實(shí)施審計(jì)、? 做出審計(jì)評(píng)價(jià)， 而問題移送和整改情況只提及相關(guān)部門， 未提及被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部。究其原因， 可能是出于保密而暫未公開， 也可能是審計(jì)結(jié)果中未能直接建立領(lǐng)導(dǎo)干部與具體發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)聯(lián)責(zé)任。

綜上， 為做好審計(jì)監(jiān)督的“后半篇”文章， 需要界定領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境責(zé)任履職過程中是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任以及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任類型， 否則將無法實(shí)現(xiàn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題環(huán)節(jié)“壓實(shí)問題責(zé)任人”和問題整改環(huán)節(jié)“明確整改責(zé)任人”這兩個(gè)目標(biāo)， 難以建立審計(jì)結(jié)果和問題整改情況與領(lǐng)導(dǎo)干部升遷、? 獎(jiǎng)懲的有效銜接， 影響自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用成效， 削弱自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)這一“激勵(lì)約束”型政策工具的監(jiān)督制約作用。

四、? 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任認(rèn)定機(jī)制

1. 責(zé)任認(rèn)定的內(nèi)容。根據(jù)《規(guī)定》， 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)， 重點(diǎn)關(guān)注七方面內(nèi)容， 分別是： 貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)政策部署情況、? 資源環(huán)境工作中法律法規(guī)遵守情況、? 約束性目標(biāo)完成情況、? 重大決策情況、? 監(jiān)督責(zé)任履行情況、? 相關(guān)資金和項(xiàng)目管理情況以及履行其他責(zé)任情況。由于審計(jì)內(nèi)容與領(lǐng)導(dǎo)干部具體責(zé)任之間存在雙向影響， 本文根據(jù)審計(jì)內(nèi)容總結(jié)領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容， 并在此基礎(chǔ)上歸納總結(jié)責(zé)任表現(xiàn)， 具體包括執(zhí)行責(zé)任、? 決策責(zé)任、? 監(jiān)督責(zé)任、? 管理責(zé)任以及其他責(zé)任， 如圖1所示。

2. 責(zé)任認(rèn)定的原則。為切實(shí)提高資源環(huán)境相關(guān)責(zé)任認(rèn)定的客觀性、? 公平性和科學(xué)性， 提高審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的可信度、? 可靠度和可用度， 在責(zé)任認(rèn)定過程中， 要著重把握以下原則：

（1）依法依規(guī)原則。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定， 必須緊扣法律法規(guī)和相關(guān)制度要求， 用具體的證據(jù)支撐起定責(zé)的依據(jù)。要嚴(yán)格以《審計(jì)法》《規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等法律法規(guī)為參考， 做到責(zé)任認(rèn)定有充分的法律法規(guī)依據(jù)作為支撐， 經(jīng)得起推敲和歷史檢驗(yàn)。

（2）權(quán)責(zé)匹配原則。責(zé)任認(rèn)定應(yīng)緊密圍繞權(quán)力運(yùn)行開展， 需要與賦予領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力保持一致， 不能片面化、? 碎片化或以偏概全。責(zé)任認(rèn)定過程中， 要從范圍和時(shí)間雙重角度核實(shí)、 明確領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任， 要確保其工作職責(zé)與領(lǐng)導(dǎo)班子集體責(zé)任、? 下屬機(jī)構(gòu)職責(zé)相對(duì)應(yīng)， 其任職周期與問題事項(xiàng)產(chǎn)生階段相一致。

（3）客觀性原則。責(zé)任認(rèn)定要客觀公正， 要以事實(shí)情況為準(zhǔn)繩， 以證據(jù)資料為引導(dǎo)， 充分說明被審計(jì)對(duì)象應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任， 做到不偏不倚、? 充分適當(dāng)。要確保審計(jì)證據(jù)的因果性和適當(dāng)性， 問題產(chǎn)生要與被審計(jì)對(duì)象的履職有因果關(guān)系， 確保審計(jì)證據(jù)符合相應(yīng)的規(guī)章制度， 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)。

（4）重要性原則。在進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定時(shí)， 要重點(diǎn)關(guān)注和審查重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域， 根據(jù)職責(zé)崗位、? 履責(zé)情況、? 決策影響的差異有所側(cè)重， 將涉及面廣、? 情節(jié)嚴(yán)重、? 性質(zhì)惡劣、? 影響深遠(yuǎn)的問題優(yōu)先定責(zé)。審計(jì)人員應(yīng)充分了解被審計(jì)對(duì)象的職責(zé)， 結(jié)合問題的重要性和責(zé)任表現(xiàn)， 判定是否為被審計(jì)對(duì)象履職期間的問題。

（5）謹(jǐn)慎性原則。在認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)保持應(yīng)有的謹(jǐn)慎， 具體問題具體分析。在充分考慮生態(tài)承載力、? 自然因素以及環(huán)境問題諸多誘因的基礎(chǔ)上， 全面、? 辯證地把握改革發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題、? 新情況， 遵循“三個(gè)區(qū)分開來”原則①， 謹(jǐn)慎客觀地得出結(jié)論和做出處理。認(rèn)定經(jīng)集體決策產(chǎn)生的問題時(shí)， 要明確領(lǐng)導(dǎo)干部在參與決策時(shí)行使的權(quán)力和發(fā)揮的作用， 根據(jù)充分、? 客觀的證據(jù)， 謹(jǐn)慎劃分領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任， 防止出現(xiàn)問題時(shí)推諉扯皮。

（6）可追溯原則。在全面落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的前提下， 明確各級(jí)黨委、? 政府和主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境保護(hù)工作中對(duì)應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)情況。按照可追溯的原則， 清晰、? 恰當(dāng)?shù)貏澐重?zé)任類型， 避免出現(xiàn)責(zé)任無法追溯的情況， 確保問題歸責(zé)到人。對(duì)于存在時(shí)滯性的問題， 在著力解決問題、? 恢復(fù)環(huán)境的同時(shí)， 要追究問題產(chǎn)生根源時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)干部的相應(yīng)責(zé)任， 確保責(zé)任鏈條清晰、? 責(zé)任類型明確， 實(shí)現(xiàn)有效的終身追責(zé)。

3. 責(zé)任類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)均圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部受托責(zé)任的履行開展， 兩者在背景、? 內(nèi)容、? 程序和方法上具有一定的相似性。并且， 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有豐富實(shí)踐， 可以為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)責(zé)任劃分提供參考。根據(jù)2010年的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（簡稱《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》）及其實(shí)施細(xì)則②， 結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)范圍和工作內(nèi)容， 以審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題為導(dǎo)向， 充分考慮問題事項(xiàng)的歷史環(huán)境、? 決策規(guī)范和實(shí)際流程， 以是否主管或分管、? 簽批文件、? 決定事項(xiàng)、? 實(shí)施管理為前提， 以遺留問題看整改、? 潛在問題看對(duì)策、? 常規(guī)問題看決策為指引， 本文將領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任劃分為直接責(zé)任、? 主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任， 并明確各責(zé)任類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

（1）直接責(zé)任。直接責(zé)任的理解和認(rèn)定應(yīng)當(dāng)把握兩點(diǎn)因素： 一是所在單位存在領(lǐng)導(dǎo)干部自身直接違反， 或“授意、? 指使、? 強(qiáng)令、? 縱容、? 包庇”下屬違反資源環(huán)境法律法規(guī)、? 生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署的行為； 二是領(lǐng)導(dǎo)干部直接決定、? 批準(zhǔn)、? 組織實(shí)施重大決策和資金征管用、? 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行管理的事項(xiàng)， 并造成重大自然資源損失浪費(fèi)、? 生態(tài)環(huán)境破壞等嚴(yán)重后果的行為， 未經(jīng)民主決策、? 審批程序、? 會(huì)議討論， 或雖經(jīng)會(huì)議討論、? 集體研究， 但是違反少數(shù)服從多數(shù)原則。

（2）主管責(zé)任。主管責(zé)任的理解和認(rèn)定應(yīng)當(dāng)把握兩點(diǎn)因素： 一是存在決定、 批準(zhǔn)、 組織實(shí)施重大決策和資金征管用、 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行管理的事項(xiàng)， 并造成重大自然資源損失浪費(fèi)、 生態(tài)環(huán)境破壞等嚴(yán)重后果的行為， 經(jīng)民主決策程序或相關(guān)會(huì)議討論和研究且多數(shù)人同意的， 承擔(dān)主管責(zé)任， 其原因是決策不當(dāng)或者失誤； 二是存在因“不履行、 不正確履行或履行不到位”導(dǎo)致違反生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署、 資源環(huán)境法律法規(guī)、 約束性目標(biāo)完成、 監(jiān)督責(zé)任履行的， 作為第一責(zé)任人或分管領(lǐng)導(dǎo)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主管責(zé)任。

（3）領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的理解和認(rèn)定應(yīng)當(dāng)把握： 在非直接主管或分管責(zé)任范圍內(nèi)， 存在違規(guī)違紀(jì)及其他相關(guān)問題的，應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（4）不予定責(zé)。除上述三種責(zé)任外， 還可能存在不予定責(zé)的情況， 包括： 非責(zé)任范圍內(nèi)且未參與組織實(shí)施； 發(fā)現(xiàn)問題情節(jié)輕微、 影響范圍小且后果適當(dāng)； 由下級(jí)單位在執(zhí)行過程中產(chǎn)生且影響范圍小、 后果適當(dāng)以及符合容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的情況。

4. 責(zé)任表現(xiàn)與責(zé)任類型的匹配關(guān)系。在環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的共同治理模式下， 鑒于集體決策的本質(zhì)是主要領(lǐng)導(dǎo)干部主導(dǎo)、? 多方協(xié)商、? 達(dá)成共識(shí)的過程， 可將某一事項(xiàng)的決策、? 執(zhí)行中領(lǐng)導(dǎo)干部的參與程度簡要?jiǎng)澐譃閭€(gè)人行為和集合行為。依據(jù)參與程度的不同， 界定直接責(zé)任、? 主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)“定責(zé)到人”， 本文進(jìn)一步建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理、? 生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任表現(xiàn)和三種領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任類型的匹配關(guān)系， 如圖2所示。

領(lǐng)導(dǎo)干部在履行執(zhí)行責(zé)任時(shí)， 個(gè)人行為中， 若直接違反或授意、? 縱容他人違反生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署以及資源環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)的， 承擔(dān)直接責(zé)任。集合行為中， 不履行、? 不正確履行或履行不到位的， 作為第一責(zé)任人或分管領(lǐng)導(dǎo)參與相關(guān)工作的， 承擔(dān)主管責(zé)任； 不直接分管相關(guān)工作的， 承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

領(lǐng)導(dǎo)干部在履行決策責(zé)任時(shí)， 個(gè)人行為中， 若直接決定、? 批準(zhǔn)、? 組織實(shí)施資源環(huán)境相關(guān)重大決策， 造成重大自然資源毀損、? 生態(tài)環(huán)境破壞等嚴(yán)重后果的， 承擔(dān)直接責(zé)任。集合行為中， 若未經(jīng)民主決策、? 審批程序、? 會(huì)議討論， 或雖經(jīng)集體研究但違反少數(shù)服從多數(shù)原則， 造成重大自然資源毀損、? 生態(tài)環(huán)境破壞等嚴(yán)重后果的， 承擔(dān)直接責(zé)任； 若經(jīng)民主決策程序或相關(guān)會(huì)議討論和研究且多數(shù)人同意但仍造成上述后果， 其造成嚴(yán)重后果的行為是因?yàn)闆Q策不當(dāng)或者決策失誤的， 承擔(dān)主管責(zé)任。

領(lǐng)導(dǎo)干部在履行監(jiān)督責(zé)任時(shí)， 個(gè)人行為中， 若直接違反或縱容、? 授意他人違反生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署以及資源環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)的， 承擔(dān)直接責(zé)任。集合行為中， 因不履行、? 不正確履行或履行不到位而違反資源環(huán)境相關(guān)監(jiān)督責(zé)任履行的， 作為第一責(zé)任人或分管領(lǐng)導(dǎo)參與相關(guān)工作的， 承擔(dān)主管責(zé)任； 不直接分管相關(guān)工作的， 承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

領(lǐng)導(dǎo)干部在履行管理責(zé)任時(shí)， 個(gè)人行為中， 若直接決定、? 批準(zhǔn)、? 組織實(shí)施資源環(huán)境相關(guān)資金征管用、? 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行管理事項(xiàng)， 造成重大自然資源毀損、? 生態(tài)環(huán)境破壞等嚴(yán)重后果的行為， 承擔(dān)直接責(zé)任。集合行為中， 若未經(jīng)民主決策、? 審批程序、? 會(huì)議討論， 或雖經(jīng)集體研究但違反少數(shù)服從多數(shù)原則， 造成重大自然資源損失浪費(fèi)、? 生態(tài)環(huán)境破壞等嚴(yán)重后果的， 承擔(dān)直接責(zé)任； 若經(jīng)民主決策程序或相關(guān)會(huì)議討論和研究且多數(shù)人同意但仍造成上述后果， 其造成嚴(yán)重后果的行為是因?yàn)闆Q策不當(dāng)或者決策失誤的， 承擔(dān)主管責(zé)任。

領(lǐng)導(dǎo)干部在履行其他責(zé)任時(shí)， 根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部在具體事項(xiàng)的決策、? 執(zhí)行過程中的參與程度， 區(qū)分個(gè)人行為和集合行為以及是否為主管或分管領(lǐng)導(dǎo)， 考慮領(lǐng)導(dǎo)干部在履行責(zé)任時(shí)的具體情況（如是否直接違反制度規(guī)定， 是否違背集體決策， 是否集體決策失誤， 是否因不履行、? 不正確履行或履行不到位引起）， 綜合研判應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的對(duì)應(yīng)責(zé)任。

五、? 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

為了發(fā)揮好自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的激勵(lì)與約束價(jià)值， 激勵(lì)先行先試與干部擔(dān)當(dāng)， 需要在責(zé)任認(rèn)定環(huán)節(jié)遵循“三個(gè)區(qū)分開來”原則， 建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

1. 容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的概念。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制， 是指審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在履行資源環(huán)境責(zé)任過程中出現(xiàn)失誤或錯(cuò)誤， 但是其行為目的是謀求改革創(chuàng)新發(fā)展， 不存在利益輸送行為， 未觸犯相關(guān)法律法規(guī)和決策程序， 且能夠主動(dòng)及時(shí)停止并盡量挽回的， 在對(duì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定時(shí)， 可視具體情節(jié)從輕定責(zé)或免除責(zé)任。

2. 容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的原則。審計(jì)機(jī)關(guān)在責(zé)任認(rèn)定過程中運(yùn)用容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行免責(zé)、 減責(zé)時(shí)， 應(yīng)綜合把握以下四個(gè)原則， 判斷審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題是否屬于“可容之錯(cuò)”。

（1）看是否符合改革方向。區(qū)別于常規(guī)工作按章辦事、? 職責(zé)具體， 改革探索和創(chuàng)新發(fā)展型工作尚缺乏經(jīng)驗(yàn)或探索性試驗(yàn)， 存在難以預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性， 需要領(lǐng)導(dǎo)干部盡自身所能， 運(yùn)用在常規(guī)工作中積累的經(jīng)驗(yàn)， 尋找恰當(dāng)?shù)膶?shí)施辦法。領(lǐng)導(dǎo)干部在進(jìn)行決策時(shí)符合改革創(chuàng)新和發(fā)展大局， 但因能力局限、? 時(shí)代背景、? 經(jīng)濟(jì)條件約束等主客觀因素掣肘而做出不恰當(dāng)決策的， 應(yīng)當(dāng)納入容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的考慮范圍。

（2）看是否遵循法律法規(guī)和集體決策。可容之錯(cuò)的根本條件是不違反黨紀(jì)黨規(guī)、? 國家法律法規(guī)和集體決策程序。領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)決策必須是法律法規(guī)未作明令禁止的、? 符合各級(jí)黨委政府生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署， 必須按照部門決策程序， 征詢領(lǐng)導(dǎo)班子的共同意見， 不能僅由個(gè)人意志和喜好偏向直接決策。

（3）看是否存在利益輸送行為。是否存在利益輸送是判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否公正履職的重要依據(jù)， 在認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任、? 判斷是否是可容之錯(cuò)時(shí)， 審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)獲取被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部及其親屬、? 朋友是否從中謀取私利， 是否造成國有資產(chǎn)和自然資源破壞或損失的相關(guān)證據(jù)。對(duì)于存在利益輸送行為的決策， 不納入容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的考慮范圍。

（4）看領(lǐng)導(dǎo)干部的具體行為和實(shí)際后果。納入容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制考慮范圍的領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤， 應(yīng)當(dāng)是在充分考慮自然環(huán)境、? 資源特性以及環(huán)境問題受潛伏性、? 時(shí)滯性、? 外部性因素影響的基礎(chǔ)上， 仍然由于突發(fā)問題、? 特殊情況等因素， 致使相關(guān)工作開展情況不佳， 甚至其行為帶來了一定的損失， 但是能夠正視問題、? 主動(dòng)及時(shí)停止并盡量挽回， 防止事態(tài)惡化、? 問題進(jìn)一步擴(kuò)大或者盡可能補(bǔ)救損失的。

總體而言， 領(lǐng)導(dǎo)干部的履職行為可以從前期、? 中期、? 后期三個(gè)階段進(jìn)行評(píng)估， 具體考慮因素主要有： 前期能否充分考慮、? 綜合判斷， 所做決策是否符合決策程序、? 判斷邏輯、? 發(fā)展規(guī)律； 中期是否能夠勤勉盡責(zé)、? 履職公正， 且不存在利益輸送情形； 后期主要看領(lǐng)導(dǎo)干部能否主動(dòng)及時(shí)停止并盡量挽回。在行為后果方面， 需要綜合實(shí)際損失、? 潛在損失、? 經(jīng)濟(jì)后果、? 政治后果、? 政策后果等因素進(jìn)行判斷， 如： 當(dāng)前發(fā)現(xiàn)問題中領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為造成的實(shí)際損失是否小于其他決策中可能產(chǎn)生的潛在損失， 產(chǎn)生問題導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)后果是否小于政治后果， 政策的推行或?qū)嵤┦欠襁_(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

3. 容錯(cuò)糾錯(cuò)方式。領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任認(rèn)定環(huán)節(jié)中的容錯(cuò)糾錯(cuò)方式包括容錯(cuò)方式和糾錯(cuò)方式。容錯(cuò)方式， 是指被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的失誤或錯(cuò)誤符合容錯(cuò)范圍， 審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定的過程中， 根據(jù)相關(guān)規(guī)定， 免予責(zé)任或減輕責(zé)任。比如， 對(duì)經(jīng)集體決策造成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金征管用、? 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行管理存在失誤且符合容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制認(rèn)定的， 在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定時(shí)， 由主管責(zé)任減免至領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。糾錯(cuò)方式， 是指在容錯(cuò)的前提下， 根據(jù)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的失誤或錯(cuò)誤的具體情況， 由審計(jì)機(jī)關(guān)或有關(guān)部門采取相應(yīng)的措施敦促責(zé)任人限期改正錯(cuò)誤。糾錯(cuò)體現(xiàn)的是有錯(cuò)必改、? 有錯(cuò)必糾的態(tài)度。比如， 領(lǐng)導(dǎo)干部因主客觀因素對(duì)應(yīng)監(jiān)督事項(xiàng)研判有誤， 導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任履行不到位， 且符合容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制認(rèn)定的， 在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定時(shí)， 要求被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部限期整改， 完成整改且未造成嚴(yán)重影響的， 從輕定責(zé)。

給予容錯(cuò)和糾錯(cuò)機(jī)會(huì)， 能夠激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部積極進(jìn)取、? 勇于開拓， 減少謀求改革創(chuàng)新發(fā)展工作中的阻礙， 為后續(xù)工作提供方向引導(dǎo)、? 積累經(jīng)驗(yàn)。容錯(cuò)糾錯(cuò)并舉， 能夠充分調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性和能動(dòng)性， 有利于實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的激勵(lì)價(jià)值。

4. 容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行程序。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行程序包括以下環(huán)節(jié)：

（1）申請(qǐng)。在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)施中發(fā)現(xiàn)問題， 而被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為其行為或事件情節(jié)符合容錯(cuò)糾錯(cuò)范疇的， 在審計(jì)人員對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定環(huán)節(jié)， 向?qū)徲?jì)組申請(qǐng)啟動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)認(rèn)定程序， 并附以相關(guān)材料支撐。

（2）核實(shí)。在收到被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部申請(qǐng)后， 審計(jì)組結(jié)合被審計(jì)對(duì)象提供的支撐材料， 針對(duì)當(dāng)事人的訴求， 獲取相關(guān)信息， 判斷其行為是否符合容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制相關(guān)規(guī)定、? 能否進(jìn)行容錯(cuò)糾錯(cuò)， 依照有關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)行核查， 完成初步調(diào)查報(bào)告， 將結(jié)果提交本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)。

（3）審定。審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部提供的材料以及核實(shí)的結(jié)果， 結(jié)合政策規(guī)定、? 法律法規(guī)、? 容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容和方式， 就申請(qǐng)事項(xiàng)能否納入容錯(cuò)糾錯(cuò)的范疇予以審定。適用免責(zé)或減輕責(zé)任的， 同時(shí)將結(jié)果報(bào)紀(jì)檢、? 監(jiān)察、? 主管和司法部門審批。在審定過程中， 結(jié)合容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的研判標(biāo)準(zhǔn)， 實(shí)行一項(xiàng)否決制， 對(duì)有問題的事項(xiàng)謹(jǐn)慎考慮。

（4）反饋。審計(jì)機(jī)關(guān)將是否符合容錯(cuò)糾錯(cuò)范疇或責(zé)任認(rèn)定的減免結(jié)果反饋至被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部， 并在一定時(shí)期內(nèi)接受當(dāng)事人的詢問、? 申訴和再次提交。

（5）備案。存在反饋意見的， 由審計(jì)機(jī)關(guān)予以處理； 無異議的， 經(jīng)批準(zhǔn)后由審計(jì)機(jī)關(guān)將結(jié)果和責(zé)任認(rèn)定情況交由紀(jì)檢、? 監(jiān)察、? 主管和司法等部門備案， 作為問責(zé)和考核領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)。

（6）運(yùn)用。經(jīng)認(rèn)定符合容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制范疇， 能夠予以容錯(cuò)免責(zé)的被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部， 由審計(jì)機(jī)關(guān)在責(zé)任認(rèn)定時(shí)考慮相關(guān)情況， 判斷免責(zé)或從輕定責(zé)， 并根據(jù)具體情況監(jiān)督被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部糾錯(cuò)工作的落實(shí)情況。

六、? 以定責(zé)為基礎(chǔ)的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制

“定責(zé)”是審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的重要前提， 旨在解決責(zé)任界定原則不清晰、? 責(zé)任類型不明確的問題。通過界定領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任類型和范圍， 破除“集體決策”障礙， 能夠有效建立被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部和審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)聯(lián)， 減少無法問責(zé)到人的問題?！翱己恕笔谴龠M(jìn)被審計(jì)對(duì)象高效履責(zé)的重要手段， 是壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)責(zé)任的關(guān)鍵所在。通過建立自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與領(lǐng)導(dǎo)干部升遷、? 獎(jiǎng)懲相關(guān)的有效銜接， 能夠推動(dòng)審計(jì)結(jié)果的有效運(yùn)用?！皢栘?zé)”是矯正政府失靈、? 優(yōu)化政府行為、? 規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部履職的有效約束， 是發(fā)揮審計(jì)效能、? 實(shí)現(xiàn)審計(jì)價(jià)值的重要環(huán)節(jié)， 其方式主要有問題整改、? 違法違紀(jì)線索移送、? 追究行政及法律責(zé)任、? 處理處罰等。

以定責(zé)為基礎(chǔ)的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制， 是在界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任類型和考慮容錯(cuò)糾錯(cuò)因素的基礎(chǔ)上， 區(qū)分直接責(zé)任、? 主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任， 有針對(duì)性地開展考核和問責(zé)程序， 實(shí)現(xiàn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題環(huán)節(jié)“壓實(shí)問題責(zé)任人”和問題整改環(huán)節(jié)“明確整改責(zé)任人”的目標(biāo)， 最終實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果的充分運(yùn)用， 其主要流程如圖3所示。

七、? 結(jié)論與建議

本文通過分析自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用中的主要問題， 構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任認(rèn)定機(jī)制并明確直接責(zé)任、? 主管責(zé)任、? 領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任以及不予定責(zé)的適用情形， 以“三個(gè)區(qū)分開來”為指導(dǎo)思想完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制， 從定責(zé)、? 考核和問責(zé)的維度構(gòu)建以定責(zé)為基礎(chǔ)的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制并明確其運(yùn)用流程， 為完善自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度、? 推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)提供了決策參考。

結(jié)合本文的研究， 提出如下建議： 一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任認(rèn)定的制度保障， 盡快出臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任認(rèn)定指南及實(shí)施細(xì)則， 制定更完善的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的定責(zé)程序， 明確實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身問責(zé)制； 二是在領(lǐng)導(dǎo)干部日常管理、? 考核以及升遷調(diào)任的過程中， 將定責(zé)、? 考核和問責(zé)以及結(jié)果運(yùn)用進(jìn)行有效銜接， 杜絕責(zé)任界定和審計(jì)結(jié)果“定而不用”“審而不用”“可用可不用”的現(xiàn)象； 三是優(yōu)化審計(jì)人才隊(duì)伍， 引進(jìn)和培養(yǎng)掌握自然資源資產(chǎn)評(píng)估技能、? 熟悉資源環(huán)境法律法規(guī)的專業(yè)人才， 加強(qiáng)在職人員的能力培訓(xùn)， 建立專家網(wǎng)絡(luò)， 為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的科學(xué)規(guī)范定責(zé)提供人才保障。

【 注 釋 】

①“三個(gè)區(qū)分開來”即：把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。

②由于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在內(nèi)容和重點(diǎn)上與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在一定的差別，考慮到資源環(huán)境相關(guān)責(zé)任涉及多個(gè)主管部門且相關(guān)問題具有復(fù)雜性，本文仍參考2010年的《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（2019年已被修訂），將領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任劃分為直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

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【作者單位】浙江工商大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院， 杭州 310018