左治冶 肖其佳 吳丹

摘 要：常態(tài)化疫情防控形勢之下，我國中央文明辦決定，不將占道經(jīng)營、馬路市場、流動商販列為2020年文明城市測評考核內(nèi)容，推動其在創(chuàng)建文明城市中發(fā)揮恢復(fù)經(jīng)濟社會秩序、滿足群眾生活需要的積極作用。文章對廣州市流動攤販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)治理模式進(jìn)行研究，疏導(dǎo)區(qū)治理模式存在正面效應(yīng)但忽視了流動攤販自身的特性與需求，面臨著可持續(xù)發(fā)展危機，可通過設(shè)計雙區(qū)結(jié)合的模式釋放攤販流動性，構(gòu)建數(shù)字化治理體系，進(jìn)一步完善監(jiān)管考核機制。并基于?？律浦卫砟钐岢鲈谧鹬財傌溄?jīng)濟自身固有屬性的同時將其正規(guī)化的改善建議。

關(guān)鍵詞：攤販經(jīng)濟 流動攤販 數(shù)字經(jīng)濟 疏導(dǎo)區(qū)

中圖分類號：F293.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）03-136-03

一、引言

隨著我國經(jīng)濟改革的深入以及經(jīng)濟全球化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)工業(yè)中的勞動密集型就業(yè)崗位大量減少。市場競爭使越來越多的正規(guī)工作者通過價值鏈體系外包的方式來提升競爭力，因此就業(yè)情況并未隨著城市經(jīng)濟增長而好轉(zhuǎn)。而在2008年的金融危機和2019年的新冠疫情影響下，國民經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重受挫，使得就業(yè)缺口增大，就業(yè)形勢愈發(fā)嚴(yán)峻。由于正規(guī)就業(yè)崗位有限，作為非正規(guī)經(jīng)濟重要組成部分的攤販經(jīng)濟在促進(jìn)非正規(guī)就業(yè)與提振民生經(jīng)濟方面發(fā)揮著重大作用。但其經(jīng)營特性影響著我國的城市空間和市容市貌。因此對于攤販經(jīng)濟的治理必須考慮到居民、攤販、消費者和城市管理者等多方利益者的需求。

我國對流動攤販的治理方式從改革開放之前的支持認(rèn)可；改革開放后認(rèn)為其是阻礙現(xiàn)代化的象征，進(jìn)行整改、查封甚至取締；后來認(rèn)識到攤販經(jīng)濟是市場經(jīng)濟的一個組成部分，尊重非正規(guī)從業(yè)者的合法合理訴求，進(jìn)行規(guī)則化治理和柔性執(zhí)法。如廣州建立疏導(dǎo)區(qū)安置攤販，但2015年以來，廣州多個疏導(dǎo)區(qū)面臨被拆除的危機，根本原因在于無法兼顧和協(xié)調(diào)多方利益，使疏導(dǎo)區(qū)政策進(jìn)入了一個瓶頸期。本文以廣州市流動攤販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)為例，分析梳理疏導(dǎo)區(qū)政策，并在國家大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的背景下，基于?？律浦卫砟罱o出治理建議。

二、疏導(dǎo)區(qū)治理模式的現(xiàn)狀分析

（一）攤販群體

提升自我認(rèn)同感與歸屬感。2020年受疫情影響，廣州市為刺激消費復(fù)蘇，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r，設(shè)立流動攤販臨時疏導(dǎo)區(qū)和臨時擺賣點超過60個，共計攤位8400多個。南沙區(qū)流動攤販臨時疏導(dǎo)區(qū)12個；荔灣區(qū)、增城區(qū)各有10個和8個等。在此基礎(chǔ)上考慮流動攤販從業(yè)者的社會特征，設(shè)立不同的疏導(dǎo)區(qū)準(zhǔn)入條件，并且政府對于進(jìn)入疏導(dǎo)區(qū)的攤販群體給予相應(yīng)補助。臨時疏導(dǎo)區(qū)的設(shè)置使12000余人受惠，將攤販經(jīng)濟的發(fā)展推向高潮，煙火氣與文明城市共存的景象再度重現(xiàn)。受訪攤販表示：源溪社區(qū)疏導(dǎo)區(qū)因有政府補貼，收取的管理費低，能夠負(fù)擔(dān)。擁有屬于自己的固定攤位后，不用再逃避驅(qū)趕和四處奔波。由此推斷，流動攤販進(jìn)入疏導(dǎo)區(qū)后，他們的生計得以合法化并且可以自由地承認(rèn)自己的職業(yè)，他們的城市歸屬感和自我認(rèn)同感得到實現(xiàn)，有利于城市凝聚力的提升。

（二）消費者群體

合法權(quán)益得到保障。2018年8月廣州市城市管理委員會出臺的《廣州市流動商販臨時疏導(dǎo)區(qū)管理辦法》第十條規(guī)定：對疏導(dǎo)區(qū)攤販?zhǔn)圪u商品進(jìn)行嚴(yán)格把控，不符合食品衛(wèi)生規(guī)定和違法物品不準(zhǔn)售賣，從源頭上維護(hù)了消費者合法權(quán)益。根據(jù)廣州公布的60個疏導(dǎo)區(qū)分布及特征顯示，列入名單的疏導(dǎo)區(qū)有各色商品，為消費者提供了更便捷的購物環(huán)境。

三、疏導(dǎo)區(qū)模式的發(fā)展困境：多方利益主體需求未平衡

自2015年以后，廣州多個疏導(dǎo)區(qū)面臨取消關(guān)閉的困境。后疫情時代，攤販作為恢復(fù)消費活力、刺激市場經(jīng)濟發(fā)展的一匹黑馬重出江湖。但隨著攤販經(jīng)濟迅速發(fā)展，引發(fā)市容市貌管理、交通秩序安全、食品衛(wèi)生、人群聚集風(fēng)險等諸多問題，多地相繼叫停了攤販經(jīng)濟，人們擺地攤的熱情“急速降溫”。攤販經(jīng)濟再度遇冷的背后在于未兼顧多方利益主體需求從而導(dǎo)致攤販經(jīng)濟再次陷入困境。

（一）內(nèi)部困境：攤販核心需求未充分滿足

疏導(dǎo)區(qū)的設(shè)置與攤販的核心需求相沖突：滿足攤販的核心需求是保障治理效果的關(guān)鍵，其核心需求包括逐利和低成本需求。然而現(xiàn)存疏導(dǎo)區(qū)的形式在試圖將不正規(guī)的“流動”轉(zhuǎn)化成正規(guī)的“固定場所經(jīng)營”，縮小了由“流動”帶來的市場規(guī)模。因此，攤販在市場規(guī)?？s小的情況下，不得不面對銷量降低、利益減少的困境，這與攤販保持逐利需求相沖突。同時現(xiàn)有的疏導(dǎo)區(qū)存在租金商業(yè)化的現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致經(jīng)營者要面對提高產(chǎn)品價格使產(chǎn)品競爭力下降的困境，同時因攤位被多次轉(zhuǎn)租，真正需要攤位的群體無法獲得攤位的困境。這種現(xiàn)象提高了經(jīng)營成本，與攤販維持低成本需求相沖突。而且疏導(dǎo)區(qū)建設(shè)用地多為臨時性用地，存續(xù)時長易受政府規(guī)劃和城市發(fā)展影響。以廣州市荔灣區(qū)源溪社區(qū)為疏導(dǎo)區(qū)試點到為滿足城市規(guī)劃建設(shè)而被撤除的發(fā)展歷程，充分反映了疏導(dǎo)區(qū)用地具有很大的被動性，攤販經(jīng)營要面臨的風(fēng)險進(jìn)一步增加。多重困境的疊加，使攤販既不能通過流動使自己獲得更多利益，也不能在固定場所中降低自己的經(jīng)營成本，最終會導(dǎo)致攤販“再流動”，再次陷入不便管理的局面。因此，直接劃定疏導(dǎo)區(qū)的政策并不能為城市完美解決如何管理流動攤販的問題。

（二）外部困境：周邊居民的利益訴求

疏導(dǎo)區(qū)的設(shè)置存在噪音污染、垃圾污染、食品安全、影響市容等問題，且沒有充分考慮周邊居民利益訴求，使居民對攤販設(shè)立存在諸多顧慮。更有市民表示：地攤只要不在我家附近，怎樣都好。諸多因素均反映了疏導(dǎo)區(qū)設(shè)置無法令多方主體產(chǎn)生較高滿意度，從而使攤販經(jīng)濟再度陷入困境。

但是，直接取消關(guān)閉疏導(dǎo)區(qū)會將現(xiàn)有治理結(jié)果全部推翻，使攤販重新在城市中流動，與城管人員再次形成“貓鼠游戲”的局面。所以，在現(xiàn)有疏導(dǎo)區(qū)治理模式基礎(chǔ)上繼續(xù)完善發(fā)展，滿足攤販的核心需求，提高流動性，平衡多方利益訴求，才能使攤販經(jīng)濟從非正規(guī)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)經(jīng)濟。

四、建議

（一）釋放攤販的流動活性

針對上述困境，總結(jié)出流動攤販具有流動性、低成本性、靈活性和自主性4類經(jīng)濟特性?；跀偽豢臻g特點，可以宏觀上設(shè)置流動區(qū)，微觀上在疏導(dǎo)區(qū)允許攤販在固定攤位流動?；跀傌湹臅r間特性，設(shè)立預(yù)約模式，滿足攤販在可管理條件下最大程度流動。

現(xiàn)有疏導(dǎo)區(qū)模式主要分為4種：交通空間型，城市社區(qū)型，城中村型，商區(qū)依托型。交通空間型主要服務(wù)于往返于通勤和跨省跨市的人員，城市社區(qū)型主要服務(wù)就近居民，城中村型主要服務(wù)外來務(wù)工人員，商區(qū)依托型主要服務(wù)由商區(qū)吸引而來的人員。因此，可在宏觀上將商區(qū)依托型的疏導(dǎo)區(qū)轉(zhuǎn)化成流動區(qū)，在微觀上使交通空間型、城市社區(qū)型和城中村型的疏導(dǎo)區(qū)中的攤販根據(jù)自身經(jīng)營特點更換攤位。商區(qū)依托型疏導(dǎo)區(qū)一般位于行車區(qū)域與人行區(qū)域分界明顯的地方，周圍的固定經(jīng)營場所大多居于商區(qū)內(nèi)部，在商區(qū)外部的疏導(dǎo)區(qū)并不會與內(nèi)部門店重疊從而阻礙消費者進(jìn)入商區(qū)消費。同時，消費者選擇商區(qū)進(jìn)行購物消費目的是獲取更加優(yōu)質(zhì)的商品和服務(wù)，不是疏導(dǎo)區(qū)中攤販?zhǔn)圪u的商品。因此，將疏導(dǎo)區(qū)轉(zhuǎn)化為流動區(qū)并不會對商區(qū)內(nèi)部商家造成負(fù)面影響。同時，流動區(qū)可以幫助攤販通過流動方式擴大自己商品的銷售市場，賺取更多利潤，并充分發(fā)揮出攤販的流動性、低成本性和靈活性，將攤販內(nèi)在的經(jīng)營水平轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟收入。交通空間型疏導(dǎo)區(qū)大多設(shè)置在各種交通站點附近，具有人流量大、交通情況復(fù)雜、行車區(qū)域和人行區(qū)域分界不清晰的特點。這類公共空間能吸引更多路人，越是人流高峰期，流動攤販出現(xiàn)的概率越大。城市社區(qū)型和城中村型疏導(dǎo)區(qū)具有地攤和沿街店鋪商戶重疊的特點。在這種街道占用式布局中，地攤與商戶是非同一戶主關(guān)系，甚至是競爭關(guān)系。根據(jù)攤販的時空分異性，疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)也存在一定的流動性。因此，這3類疏導(dǎo)區(qū)不應(yīng)從宏觀上轉(zhuǎn)化成流動區(qū)，應(yīng)允許攤販在疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)部規(guī)定攤位上進(jìn)行小范圍流動。

流動攤販會根據(jù)人流量大小和時間段差異自發(fā)性地選擇擺攤位置，從而形成攤販聚集區(qū)域。在設(shè)置疏導(dǎo)區(qū)時，應(yīng)該參考聚集區(qū)域的時空特性。雙區(qū)結(jié)合的方式，幫助攤販最大程度維持原有供需市場，滿足了攤販的經(jīng)濟特性，保持甚至提高攤販經(jīng)濟收入。

（二）數(shù)字賦能攤販經(jīng)濟正規(guī)化轉(zhuǎn)型

1.建立數(shù)字化平臺。在雙區(qū)結(jié)合的模式下，監(jiān)管成本會增加。為進(jìn)一步降低監(jiān)管成本并將攤販經(jīng)濟正規(guī)化，政府應(yīng)建立專門的數(shù)字平臺對攤販進(jìn)行注冊掛牌，并簡化注冊掛牌手續(xù)，減輕攤販注冊成本，以此降低流動攤販被迫轉(zhuǎn)化為“黑戶”的概率，從而減輕監(jiān)管壓力，實現(xiàn)共贏。同時在此平臺上建立統(tǒng)一的預(yù)約機制，攤販需要通過這個機制選擇符合自己經(jīng)營的時間段進(jìn)行預(yù)約。

該預(yù)約制度需要攤販繳納兩種費用。一是攤販需要繳納預(yù)約金，其本質(zhì)就是租金?；诓煌鲃訁^(qū)和疏導(dǎo)區(qū)的時空特性，預(yù)約金不是“一刀切”式的設(shè)置，而是要在走訪調(diào)查攤販對于該區(qū)域租金的滿意程度和收入的情況下，進(jìn)行有區(qū)分性的設(shè)置。同時“一預(yù)約一繳納”的形式可以避免租金商業(yè)化的問題，有助于攤販在適合自己的區(qū)域進(jìn)行販賣，使經(jīng)濟效益最大化。二是攤販需要繳納押金，其主要作用是監(jiān)管。攤販需要在離開經(jīng)營區(qū)域時上傳周圍環(huán)境狀況。消費者如果發(fā)現(xiàn)攤販有違規(guī)行為（如占用車道，商品質(zhì)量差等），可拍照上傳至平臺，平臺會對攤販進(jìn)行調(diào)查問詢。如果這兩類監(jiān)管要求都達(dá)標(biāo)，押金會退還給攤販，反之則扣除。

預(yù)約機制是為了正規(guī)化攤販尋找經(jīng)營場所的途徑，預(yù)約金和押金是為了正規(guī)化經(jīng)營場所。合理的預(yù)約金可以幫助攤販降低經(jīng)營成本，使攤販最大程度上產(chǎn)生經(jīng)濟價值。適當(dāng)?shù)难航饎t是對攤販起監(jiān)督作用，讓攤販在利用經(jīng)營場所的同時維護(hù)經(jīng)營場所。二者能推動攤販提升商品質(zhì)量，增加競爭力。

2.將法定數(shù)字貨幣運用于攤販經(jīng)濟。攤販經(jīng)濟與其他經(jīng)濟的區(qū)別是無證經(jīng)濟，不向政府交稅，不增加“GDP”總量。而傳統(tǒng)法定貨幣具有匿名性且不可追蹤，現(xiàn)有電子貨幣必須經(jīng)過第三方平臺如（微信支付，支付寶支付），這不僅加大了央行對其賬戶合規(guī)行為監(jiān)控的難度，同時也加重了央行的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。

引入法定數(shù)字貨幣，支付模式將從三方變?yōu)閮煞剑冗M(jìn)的技術(shù)使交易不必依賴于中介便可實現(xiàn)對點交易加大了支付的自主性。同時使用法定數(shù)字貨幣可以保證用戶安全，實現(xiàn)一定條件下的可追溯。在運用法定數(shù)字貨幣過程中，支付是公平的，無論是交易成功還是失敗，雙方都沒有損失，避免了某一方在交易過程中占據(jù)的不恰當(dāng)優(yōu)勢將數(shù)字貨幣運用于攤販經(jīng)濟中，很大程度上可以改變攤販經(jīng)濟中買賣雙方的交易形式和對攤販的監(jiān)管格局。利用這種公平性和可追溯性，如果經(jīng)營存在問題，監(jiān)管者可以在法律允許條件下追蹤法定貨幣，對資金流動進(jìn)行監(jiān)管，進(jìn)行合法處罰。同時，攤販可以因此正規(guī)化納稅，使經(jīng)營活動與收入正規(guī)化。

（三）雙向考核制管理攤販

在正規(guī)化經(jīng)營場所、注冊綁定數(shù)字牌照、合法化經(jīng)營收入的基礎(chǔ)上，需要增加考核機制完善整個治理模式。在過去，只有流動攤販被單方面考核，缺乏流動攤販反映自身權(quán)益的組織。墨西哥城歷史城區(qū)有攤販組建的商業(yè)聯(lián)合組織，德里有攤販通過非盈利組織和正規(guī)店等多方面的溝通交流維持平衡。基于國外政策的良好實施效果，國內(nèi)政府應(yīng)允許攤販自發(fā)形成此類組織，且承認(rèn)并正規(guī)化該組織。該組織需要反向考核監(jiān)管人員，從監(jiān)管過程是否公平、公正、公開多方面進(jìn)行考核，向監(jiān)管部門提交考核報告，改進(jìn)考核機制，實現(xiàn)雙向考核，使攤販經(jīng)濟的形式更正規(guī)，攤販更具有話語權(quán)。

對于考核治理流動攤販，南京市借鑒駕駛證的考核方法實行“十二分”制，進(jìn)行實名制計分。在初期有良好效果，但最后，攤販又重新回到流動階段，究其根本，單純的計分管理是被動式的限制攤販經(jīng)營，而不是主動幫助攤販實現(xiàn)經(jīng)營質(zhì)量的提高。因此，實行計分考核制關(guān)鍵在于流動攤販擁有正規(guī)化的經(jīng)營場所與合法化的經(jīng)營收入。只有攤販擁有了安定的經(jīng)營環(huán)境與優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營物資，從根本上提升商品質(zhì)量，才會使其更加長久地發(fā)揮功效。

根據(jù)調(diào)查，流動攤販在經(jīng)營過程中易出現(xiàn)的外部問題在于流動攤販占用道路造成交通擁堵，遺留下的糟糕衛(wèi)生狀況，產(chǎn)生的噪音影響到居民等。其內(nèi)部問題主要反映在消費者對產(chǎn)品的口碑。計分考核制需要對內(nèi)外問題進(jìn)行考核，政府需要制定相關(guān)扣分細(xì)則，將考核權(quán)力下放，做到政府把握治理大方向，各社區(qū)各街道緊抓實施細(xì)節(jié)，實行“一攤一計”原則，以“十二分”為滿分，采取扣分累計制。對于攤販的違規(guī)行為，監(jiān)管人員需要遵守細(xì)則對其進(jìn)行扣分。如果累計扣除十二分，攤販將會被收回營業(yè)牌照、取消擺攤資格，重新學(xué)習(xí)。

五、結(jié)語

本文分析了廣州市流動攤販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)治理模式產(chǎn)生的效果，疏導(dǎo)區(qū)治理模式為流動攤販提供了安定舒適的經(jīng)營場所和物理環(huán)境，改善了周邊的空間秩序，較于查封取締，它體現(xiàn)了一座國際化城市的包容性，是一種積極主動的城市規(guī)劃響應(yīng)。但也存在缺陷，其未能完美地平衡多方的利益需求，忽視了治理對象的自然過程和屬性。因此，宏觀上“疏導(dǎo)區(qū)+流動區(qū)”雙區(qū)結(jié)合，微觀上實現(xiàn)疏導(dǎo)區(qū)中的攤販根據(jù)自身經(jīng)營狀況更換攤位，尊重其自身屬性。建立數(shù)字平臺、綁定數(shù)字牌照，簡化辦證流程，降低了監(jiān)管成本能高效實現(xiàn)雙區(qū)治理模式。構(gòu)建數(shù)字錢包，依托數(shù)字貨幣可溯源性提升其安全性，并依據(jù)數(shù)字錢包收入進(jìn)行納稅，進(jìn)一步正規(guī)化攤販經(jīng)濟。最后雙向考核制度的內(nèi)外雙重考核將多方利益主體的需求聯(lián)系在一起，主動幫助攤販提升經(jīng)營質(zhì)量，實現(xiàn)多方共贏。但如何落實并完善數(shù)字化治理體系，需要依托相關(guān)學(xué)者的進(jìn)一步研究與國家政策的推進(jìn)。

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（作者單位：天津外國語大學(xué) 天津 300011）

[作者簡介：左治冶（2000—），男，漢族，安徽合肥人，天津外國語大學(xué)，本科在讀，研究方向：經(jīng)濟學(xué)。]

（責(zé)編：趙毅）