李青清　陳熙

摘要：社區(qū)是社會治理中最基層的組織，是黨與政府聯(lián)系和服務(wù)居民群眾的“最后一公里”。進入新時代，面對百年未有之大變局，社區(qū)治理成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。本文通過對社會組織參與社區(qū)疫情防控實踐為例進行反思。研究發(fā)現(xiàn)，社會組織參與社區(qū)治理存在參與渠道不暢、優(yōu)勢難以發(fā)揮、社會組織專業(yè)化水平欠缺等問題，并從政策法規(guī)、主體角色邊界、社會組織自身三個維度進行原因剖析。最后從完善法律法規(guī)、明確角色定位、完善激勵制度、加強組織建設(shè)、完善監(jiān)督機制等方面提出提高社會組織參與社區(qū)治理效能的路徑。

關(guān)鍵詞：社會組織；社區(qū)治理；實踐反思；路徑選擇

一、問題的提出

黨的二十大報告提出要暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。一是要更加重視群眾訴求；二是社會治理需要多元主體參與。社會組織參與社區(qū)治理既滿足了廣大人民的現(xiàn)實需求，同時也是對新時代黨和政府重要戰(zhàn)略方針的積極回應(yīng)。

現(xiàn)有的關(guān)于社會組織參與社區(qū)治理的研究為社會組織更好服務(wù)于社區(qū)和提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量及治理成效提供了有效思路。當(dāng)前，國外社會組織參與社區(qū)治理的典型模式主要有三類：一是以美國為代表的第三方力量主導(dǎo)型；二是以英國為代表的多方互動合作型；三是以日本為代表的居民自治型。[1]國內(nèi)社會組織參與社區(qū)治理模式多為政社關(guān)系不同樣態(tài)調(diào)整的產(chǎn)物，其理念主要表現(xiàn)為嵌入[2]或賦權(quán)，[3]具體表現(xiàn)形式包括以“一老一小” 品牌服務(wù)項目為代表的“項目合作式”；以社工站派駐社工人員為代表的“崗位派駐式”；以社會組織整體承運社區(qū)服務(wù)站為代表的“組織嵌入式”。在我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，基層治理中社會組織參與社區(qū)治理仍處于探索階段。從理論研究及實踐進程中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有社會組織參與社區(qū)治理存在著參與度不高、效率較低等問題。

本文以社會組織參與社區(qū)疫情防控實踐為例，基于實地調(diào)查，對社會組織參與社區(qū)疫情防控進行實踐反思。通過分析社會組織在社區(qū)治理中的政社關(guān)系、參與路徑、參與效果，對社區(qū)治理中多元主體如何發(fā)揮各自優(yōu)勢和提高治理效能這一關(guān)鍵問題進行回應(yīng)。

二、社會組織參與SX社區(qū)疫情防控現(xiàn)狀

（一）研究對象

SX社區(qū)是四川省成都市高新區(qū)石羊街道下轄社區(qū)，2022年2月成都疫情形勢嚴峻，該社區(qū)根據(jù)國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制綜合組《新冠肺炎疫情社區(qū)防控方案》、四川省《新型冠狀病毒肺炎防控方案（第八版）》和成都市《居民區(qū)疫情防控分類服務(wù)指南（第一版）》《風(fēng)險區(qū)圈層管理社區(qū)防控指南》相關(guān)要求合理安排，劃分封控區(qū)、管控區(qū)、防范區(qū)，實行“圈層管理”，并組織開展核酸檢測。該社區(qū)周核酸檢測量為封控區(qū)4880人次、管控區(qū)3816人次、工作人員1123人次。另對防范區(qū)開展重點人群及群眾的愿檢盡檢工作，周累計檢測36129人次。社區(qū)防疫時間緊、任務(wù)重，而社區(qū)工作人員有限，工作人員負荷較重，因此該社區(qū)成立專班，動員各社會主體參與社區(qū)防疫工作。

（二）多主體參與社區(qū)防疫模式

SX社區(qū)疫情防控模式為“一班十組，圈層管理”，主線輔線同步推進。其中，“一班” 為“管理服務(wù)工作專班”，主要由街道黨工委、街道、社區(qū)、物業(yè)、社會組織、社工組成。在“專班” 下分為十組，分別為綜合協(xié)調(diào)組、群眾工作組、醫(yī)療救護組、秩序維護組、突發(fā)事件處置組、便民服務(wù)組、物資配送組、醫(yī)廢清運組、生活垃圾清運組、環(huán)境消殺組。主線由街道黨工委統(tǒng)一指揮，合理調(diào)配街道、社區(qū)、物業(yè)和社工開展疫情防控工作；輔線則是通過組建臨時黨支部、黨員突擊隊、志愿者（社工）進行輔助工作。

SX社區(qū)的社會組織參與社區(qū)治理模式為典型的“崗位派駐式”。但由于派駐人員有限，社會組織、社工人員參與社區(qū)疫情防控的途徑是融入社區(qū)。作為社區(qū)力量，通過補足街道、社區(qū)公共服務(wù)供給及職能，發(fā)揮自身能力來體現(xiàn)自身價值。

三、社會組織參與社區(qū)疫情防控的實踐反思

（一）社會組織參與社區(qū)疫情防控的渠道不暢

“崗位派駐” 模式下，社會組織參與社區(qū)疫情防控看似渠道順暢，但實際上社會組織并非作為獨立主體參與的，而是為行政部門所吸納，作為街道辦、社區(qū)等行政部門或派出部門的成員，通過履行其部門職能參與社區(qū)治理。派駐在社區(qū)的社工人員有限，其他社會組織及成員想要參與社區(qū)治理則呈現(xiàn)出渠道少、通道窄、準(zhǔn)入高的特征。如封控區(qū)域封閉式管理，其他組織及成員進出受限，加之社區(qū)疫情防控工作的特殊性，臨時性、非專業(yè)性個人或組織的加入反而會降低社區(qū)疫情防控工作效率。

（二）社會組織優(yōu)勢難以發(fā)揮

多元治理旨在通過發(fā)揮不同治理主體的優(yōu)勢和專長來提高治理效能，該社區(qū)采用的模式一定程度上偏離了多元治理的核心要求。該社區(qū)將社會組織納入政府體系而非作為第三方力量參與社區(qū)治理。但從多元治理視角來看，其本質(zhì)上仍是政府作為“單一中心” 的基層治理方式，社會組織作為社區(qū)治理主體之一的優(yōu)勢并未得到發(fā)揮，社區(qū)治理仍停留在多主體數(shù)量上“1+1=2” 的階段，并未實現(xiàn)功能上的整合。

（三）社會組織人員隊伍專業(yè)化水平欠缺

在SX社區(qū)疫情防控模式中，先將原駐街道辦事處的社會組織（2人）人員納入“專班” 工作組下設(shè)的“十個” 小組開展常態(tài)化工作，另通過臨時招募的形式召集志愿者開展工作。而疫情由于其自身的特殊性，要求志愿者要具備一定的醫(yī)療及衛(wèi)生知識且懂得一定的操作規(guī)范，而臨時招募的社工、志愿者由于未受過專業(yè)訓(xùn)練就直接上崗，導(dǎo)致出現(xiàn)了垃圾處理不規(guī)范、防護服穿脫不規(guī)范等潛在感染風(fēng)險問題。

四、原因分析

（一）相關(guān)政策法規(guī)不完善

“法治而非人治”，依法依規(guī)依章辦事，是社會組織參與社區(qū)治理的重要依據(jù)。特殊時期下，政府相繼出臺了《新冠肺炎社會工作服務(wù)指南》《新冠肺炎分群體社會工作服務(wù)指南》等，一定程度上為社會組織提供了行動依據(jù)。但法律法規(guī)和規(guī)章制度在實踐中仍呈現(xiàn)出一定程度上的不足。如政府與社會組織之間的合作機制、各主體自主性與行動邊界、社會組織參與應(yīng)急管理的合法性、監(jiān)督方式及標(biāo)準(zhǔn)等問題仍缺乏充分的法律保障，肯定性和支持性條款有限，導(dǎo)致社會組織參與社區(qū)治理動力不足、畏首畏尾，引導(dǎo)性和約束性政策不足導(dǎo)致社會組織參與社區(qū)治理呈現(xiàn)出低效特征。

（二）角色邊界模糊

社區(qū)治理中多元主體的角色明晰與邊界劃定對社區(qū)有效治理來說是至關(guān)重要的，社區(qū)治理中主體邊界模糊的關(guān)鍵在于行政組織及其派出機構(gòu)與社會組織的職能區(qū)分和關(guān)系沒有厘清。一是對各自的職能定位不明確。社區(qū)治理涉及的主要主體包括行政組織、派出機構(gòu)、社會組織和居民，不同主體的職能定位不同，發(fā)揮的作用也不同。只有明確了各自職能，才能在社區(qū)治理中各司其職和提高治理效率；二是關(guān)系尚未厘清。該社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理，雖在主體上實現(xiàn)了多元化，但事實上其他治理主體與政府間仍表現(xiàn)為附屬關(guān)系，在社區(qū)疫情防控工作中，仍具有政府包攬一切的特征。政府工作強度與工作壓力大，而其余治理主體功能則被弱化。

（三）社會組織發(fā)展不成熟

我國社會組織仍處于發(fā)展期，《慈善法》修訂之后，進一步明確了社會組織的職能。機構(gòu)改革以來對社會組織進行的“脫鉤” 及“脫鉤不托管” 的探索，為社會組織的發(fā)展指明了方向。但也正是因為社會組織正處于探索與發(fā)展期，使得社會組織在組建與定位、發(fā)展的外部動力與內(nèi)生動力等方面仍存在不足，具體表現(xiàn)為組織建設(shè)不完善、人員總體專業(yè)化水平不高、發(fā)展內(nèi)生動力不足、外部支持性條件不足。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求基層治理中要多元主體協(xié)同參與，但由于社會組織發(fā)展的不成熟，使得其在承接政府職能、提供基本公共服務(wù)等方面能力不足。

五、社會組織參與社區(qū)治理的路徑選擇

（一）完善法律法規(guī)，建立長效機制

目前，我國已有的關(guān)于社會組織的法律規(guī)范基本上以程序性規(guī)范為主，如《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等。它們的內(nèi)容以申請登記的程序為主，對社會組織的法律地位、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等實體性規(guī)定仍有缺失。[4]《慈善法》的修訂對社會組織進行了明確界定，分為社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)三類，但相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度并未及時更新，使得相關(guān)組織開展工作時仍缺乏合法性依據(jù)，而依據(jù)缺失則會產(chǎn)生不作為和亂作為現(xiàn)象。因此，需要加快社會組織立法進程，明確各方主體權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，完善社會治理參與機制與監(jiān)督機制。通過立法建規(guī)，一方面賦予社會組織行為以合法性，提高社會組織的公信力，從而調(diào)動起社會組織參與社區(qū)治理的積極性；另一方面規(guī)范社會組織行為，明確治理責(zé)任，以提高其協(xié)同治理的效率。

（二）明確角色定位，加大扶持引導(dǎo)

多元主體參與社區(qū)治理需要明確各主體職能，厘清其關(guān)系，從而提升治理效率。政府作為社區(qū)治理的主導(dǎo)者，其職能發(fā)揮應(yīng)著重頂層設(shè)計、宏觀指揮、全過程監(jiān)督引導(dǎo)，而具體功能性職能發(fā)揮則應(yīng)下放給其派出機構(gòu)及社會組織。與此同時，派出機構(gòu)與社會組織雖共同履行功能性職能，但在具體分工中卻有不同。在社區(qū)治理中，社區(qū)、小區(qū)嚴格意義上屬于街道辦的派出機構(gòu)，由于其長期承擔(dān)該區(qū)域基層治理工作，所以對該區(qū)域的特征、日常性公共服務(wù)供給較為了解，因此容易在該區(qū)域基本公共服務(wù)工作中發(fā)揮自身職能。而社會組織有其特長，可作為特殊情況下的補足力量，發(fā)揮其優(yōu)勢和特長參與社區(qū)治理。在多元治理背景下，各主體間關(guān)系由支配或從屬關(guān)系向合作關(guān)系轉(zhuǎn)變，其他社會治理主體不再是政府的附屬組織，而是在社會治理總戰(zhàn)略指引下，發(fā)揮主觀能動性，憑借其優(yōu)勢和長處參與社會治理，同時接受政府的指導(dǎo)和監(jiān)督的組織。因此，在社區(qū)治理中，政府應(yīng)給予社會組織較大程度上的信任，為社會組織主觀能動性的發(fā)揮提供引導(dǎo)和支持，同時進行全過程監(jiān)督，以保證其行為不偏離相關(guān)主旨，提高社區(qū)的治理效率。

（三）完善激勵制度，調(diào)動社會組織積極性

調(diào)動社會組織參與社區(qū)治理需要運用多樣化的激勵方式。應(yīng)堅持物質(zhì)激勵和精神激勵相結(jié)合、正負激勵并重的原則，確立科學(xué)多樣化的激勵方式。物質(zhì)激勵方面，除約定運作資金與傭金外，政府還可以采用“以獎代補” 的方式對社會組織進行額外補貼，以正激勵的方式調(diào)動其工作積極性；而對那些考核不合格、存在不規(guī)范行為的社會組織要進行處罰，以負激勵的方式削弱其消極怠工的動機；精神激勵方面，一是通過行業(yè)評優(yōu)，對積極參與社會治理和提供公共服務(wù)的社會組織進行褒獎，以政府認可助力該社會組織社會認可度的提升；二是通過營造社區(qū)與社會組織之間良好的氛圍，既可以使社區(qū)居民理解社會組織的貢獻與付出，尊重社會組織并對其常存感恩之心，在社區(qū)中潛移默化形成志愿服務(wù)光榮的共識，增添對社會組織的社會認同感。同時又可以激勵其他人加入社會組織，壯大社會組織規(guī)模，助力社區(qū)治理。

（四）加快組織建設(shè)，提高治理能力

社會組織在明確自身定位后，其職能的有效發(fā)揮就要以自身能力為基礎(chǔ)?！按蜩F還需自身硬”，因此，要加快組織建設(shè)，提高其社區(qū)治理能力。一是要完善組織結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度，使組織內(nèi)部運轉(zhuǎn)有效；二是要打造組織人才隊伍，對學(xué)歷層次、實踐經(jīng)歷、專業(yè)化水平提出更高要求；三是要加快志愿者團隊建設(shè)，強化志愿者招募、管理與培訓(xùn)，防止在需要志愿者時出現(xiàn)志愿力量不足的現(xiàn)象；四是搭建“樞紐型平臺”，使不同社會組織間實現(xiàn)資源共享，整合行業(yè)力量，促進行業(yè)發(fā)展。

（五）加強監(jiān)督管理，形成監(jiān)督體系

要提高社會組織參與社區(qū)治理效能，就需要構(gòu)建內(nèi)外齊管的監(jiān)督體系。社會組織要制定本組織的行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則，建立健全權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的治理結(jié)構(gòu)和管理制度，完善內(nèi)部自律制衡和約束機制。[5]社會組織外部監(jiān)督則包括兩部分：一是居民。在社區(qū)治理中，居民既是治理主體，也是治理客體，對于公共服務(wù)的生產(chǎn)者—社會組織來說，居民是其直接受眾，因此群眾監(jiān)督直接有效。通過在社會組織的服務(wù)地點設(shè)立“社會組織意見信箱”，開發(fā)APP或小程序，以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督” 等方式保障群眾的監(jiān)督權(quán)；二是政府相關(guān)部門。社會治理中政府是主導(dǎo)，并對最終效果承擔(dān)兜底責(zé)任。因此，必須對社會組織的項目申報、實施過程、成果驗收等環(huán)節(jié)進行全過程監(jiān)督。通過嚴格審查準(zhǔn)入資格與申報材料、規(guī)范過程與階段考核及結(jié)果考核來構(gòu)建長效監(jiān)管機制，從而規(guī)范社會組織的行為，提高其治理效率。

六、總結(jié)

在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中，社會組織作為重要的基層治理主體，要正確認識自身條件和激發(fā)自身力量，以提升基層治理效能。本文以社會組織參與社區(qū)治理的實踐案例為分析對象，對社會組織參與社區(qū)治理進行了實踐反思，分析了面臨的問題及其成因，提出了改進路徑，希望能為構(gòu)建社會組織有效參與社區(qū)治理模式及提升治理效能提供參考。

參考文獻：

[1] 孟曉玲，馮燕梅.我國社會組織參與社區(qū)治理的模式、困境與路徑[J].西安財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2021，（3）：109-118.

[2] 劉帥順，張汝立.嵌入式治理：社會組織參與社區(qū)治理的一個解釋框架[J].理論月刊，2020，（5）：122-131.

[3] 紀(jì)鶯鶯.從“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”：以N市社區(qū)社會組織為例：兼論

[4] 當(dāng)代中國國家與社會關(guān)系的重構(gòu)[J].浙江學(xué)刊，2017，（1）：49-56.

[5] 張華林.積極創(chuàng)新社會組織監(jiān)督管理機制[J].中國民政， 2012，（6）：44.

基金項目： 湖南省教育廳項目“供給側(cè)改革視角下社會組織參與公共服務(wù)的機制創(chuàng)新研究”（項目編號：19C0462）。

作者簡介： 李青清，女，漢族，四川江油人，碩士，講師，研究方向：基層治理、社會組織管理；

陳熙，女，漢族，湖南衡陽人，本科在讀，研究方向：社會組織管理。