李明星 徐慧蘭 薛蕾

摘 要：一直以來，“政府失靈”都是學界一大熱點話題。近年來，伴隨“營商環(huán)境”理念的持續(xù)深化，政府如何在營商環(huán)境優(yōu)化中積極作為再次成為關(guān)注的焦點。鑒于此，文章運用案例調(diào)查和比較研究的方法，對成都踐行“場景營城”戰(zhàn)略推動營商環(huán)境優(yōu)化過程中存在的行為失靈問題進行系統(tǒng)分析和共質(zhì)抽取，并結(jié)合對傳統(tǒng)理論的吸收，創(chuàng)新提出“G效型政府”和“保障型政府”的概念。在此基礎上，結(jié)合新的概念闡釋和內(nèi)涵區(qū)分，將地方政府在營商環(huán)境營造過程中所表現(xiàn)出來的“行為失靈”問題歸結(jié)為“G效型政府”不可擺脫的先驗信仰、邊際效益和行為趨同三大慣性所致，并從修正的視角，結(jié)合對“有為政府”理念的深化認識，進一步構(gòu)建起“保障型政府”行為邏輯和邊界，以旨在為推動地方政府更好發(fā)揮職能職責，實現(xiàn)營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化提供價值參考。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境優(yōu)化；成都案例；政府行為；“G效型政府”；“保障型政府”

基金項目：成都市哲學社會科學研究基地“成都城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)建設研究基地”年度項目“成都市數(shù)字經(jīng)濟對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響及其空間溢出效應研究”（CXRH2022YB01）。

［中圖分類號］ F723 ［文章編號］ 1673-0186（2023）003-0046-015

［文獻標識碼］ A ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.003.004

最能夠直觀體現(xiàn)政府行為特征的是什么？答案想必是難以窮盡的，一般的回答可能會有：行政審批、財政收支、規(guī)則監(jiān)督、法律執(zhí)行、公益服務、戰(zhàn)略投資等。但筆者認為，比較來看，上述這些很多都較為專業(yè)化或具體化，而任何單獨的一項都很難較全面地涵蓋政府行為的多樣性、疊合性和復雜性特點。而營商環(huán)境則不同，其內(nèi)涵豐富，幾乎涵蓋了市場交互邏輯和政府管理施策的各個方面，不僅是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟軟實力的直接體現(xiàn)，更是其提高綜合競爭力的有效手段，故而最能夠全方位地體現(xiàn)政府行為邏輯及其效果。近年來，營商環(huán)境逐漸成為公共治理領(lǐng)域的熱點話題，我國更是將優(yōu)化提升營商環(huán)境作為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，中央還就此做出了“降低市場運行成本，營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境”［1］的戰(zhàn)略部署，各級地方政府快速落實，掀起了優(yōu)化提升區(qū)域營商環(huán)境的熱潮。但是，在營商環(huán)境優(yōu)化提升的“美妝”下，許多地方也逐漸滋生了因市場和政府行為邊界不清而導致的諸多社會問題，對基本的市場秩序及社會公平形成不同程度的干擾，并引發(fā)新一輪關(guān)于政府和市場邊界的爭論?；诖?，本文擬從營商環(huán)境優(yōu)化視角對政府行為邏輯及邊界展開研究，希望找到新的問題解釋思路和政府行為優(yōu)化的路徑策略。

一、回顧：相關(guān)研究及評述

基于研究的目標定位，本文著重進行了兩個方面的文獻梳理。其一是關(guān)于營商環(huán)境概念及內(nèi)涵相關(guān)研究的梳理?！盃I商環(huán)境”（Doing Business）概念大致始于20世紀初，《密歇根法律評論》（Michigan Law Review）曾在1908年發(fā)表過一篇名為Foreign Corporations： Service of Process on： What Constitutes "Doing Business"的文章，其內(nèi)容主要指向商業(yè)交易的服務環(huán)節(jié)和規(guī)則，可以算是較早的貼近當前營商環(huán)境的概念。二十世紀五六十年代左右，“營商環(huán)境”逐漸被“商業(yè)環(huán)境”（Business Environment）所取代，并在西方學界廣為研究。美國精神病學專家朗?？耍↙ongaker）分析了商業(yè)環(huán)境中的情緒干擾及其影響［2］，美國預測領(lǐng)域權(quán)威專家莫雷爾（Morrell）較早進行了商業(yè)環(huán)境和經(jīng)濟影響的預測［3］，荷蘭經(jīng)濟學家達姆（Dam）和美國心理學家史密斯（Smith）進一步對商業(yè)環(huán)境進行統(tǒng)計測度［4-5］。此后，國外逐漸將營商環(huán)境作為一個專屬門類，并構(gòu)建了一系列指標，最終催生了當前的營商環(huán)境評價體系。而對于國內(nèi)，盡管早期以張卓元、劉進才和徐金水等為代表的學者就有關(guān)于“市場環(huán)境”“政務環(huán)境”“軟環(huán)境”等諸多類似于營商環(huán)境的提及［6-8］。但一般認為，相對通識的概念主要源于世界銀行2003年發(fā)布的首個《營商環(huán)境報告》（Doing Business 2020）。事實上，當前理論界仍未對營商環(huán)境這一概念進行統(tǒng)一界定，主流理解有：婁成武等認為營商環(huán)境是指包括政府在內(nèi)的多種社會主體共同構(gòu)建的產(chǎn)物，本質(zhì)是政府、市場和社會共同參與的公共治理活動［9］。董彪和張國勇等認為營商環(huán)境包括影響商事主體行為的政治、經(jīng)濟、文化等要素在內(nèi)的各種境況和條件［10-11］。倪外和張龑等認為營商環(huán)境的核心是制度環(huán)境，目的在于規(guī)制市場中的信息不完全性和降低違約風險［12-13］。以董志強和鮑曉曄等為代表的學者認為，營商環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是呈顯著正向關(guān)系的［14-15］。其二是關(guān)于我國營商環(huán)境營造過程中地方政府的角色及行為研究梳理。魏向前等認為，當前我國營商環(huán)境建設優(yōu)化還存在諸多亟待解決的問題，其根本原因在于政府職能轉(zhuǎn)變的不徹底［16］。因此，黃新華等認為推動政府市場良性互動就成為營商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)在要求和必然選擇［17］。婁成武等也認為，營商環(huán)境優(yōu)化最關(guān)鍵的就是圍繞政府角色及行為的轉(zhuǎn)變，厘清“市場”和“政府”的行為邊界，促使更加契合治理主體的多元化、機制的合作性、方式的制度化和目標的公共性的行為邏輯［9］。對此，以林毅夫為代表所引領(lǐng)的第三波發(fā)展經(jīng)濟學思潮構(gòu)建起新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學理論的架構(gòu)，并以“有效市場”和“有為政府”等概念開啟關(guān)于政府和市場行為研究的新理路，認為同時發(fā)揮“有效市場”和“有為政府”的作用，形成市場和政府作用有機統(tǒng)一、相互補充、相互促進的格局是經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型中中國道路成功的秘訣［18］。林毅夫認為，對于轉(zhuǎn)型中的國家，有為的政府尤其重要。它是幫助解決市場失靈問題，避免新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)涌現(xiàn)機會的延緩甚至喪失的［19］，這同時也成為政府參與營商環(huán)境優(yōu)化的理念指導。但就我國從“有限政府”到“有為政府”再到“有效政府”的行政定位演變［20］特征來看，陳家喜等認為政府對社會管理事無巨細，對企業(yè)關(guān)照過度和不作為懶作為等現(xiàn)象一直阻礙著有為政府的建設［21］。而劉德光等認為，導致這一阻礙的核心原因包括官僚層級組織結(jié)構(gòu)缺陷、信息不對稱、政府成本和收益的分離、政府行為決策程序缺陷等［22］。為此，學界進一步展開了關(guān)于有為政府建設路徑的廣泛論證。代表性觀點包括，宋圭武立足邊際收益，認為應以邊際社會收益等于邊際社會成本為原則［23］。李旭東立足社會系統(tǒng)學，認為應以從過度“積極”的“經(jīng)濟人”角色向相對“消極”的“公共權(quán)威”角色轉(zhuǎn)變?yōu)閷颍?4］。唐志君立足公共服務，認為應以法律和產(chǎn)權(quán)奠定基礎，致力于維護寬松的政策環(huán)境，注重基建投入，加大對社保體系的建立和維護，以及發(fā)揮特殊作用等［25］。

總體上看。一方面，已有研究對“營商環(huán)境”的概念及內(nèi)涵認識是較為系統(tǒng)和全面的，對營商環(huán)境的優(yōu)化提升需要政府、市場、社會多元參與的觀點也是較為一致的，奠定了本文的邏輯起點——政府在營商環(huán)境中扮演著不可或缺的角色。另一方面，就政府行為邏輯及邊界的研究來看，盡管理論演進到了“有為政府”，但對其理解大多一脈相承，基本都是將政府失靈歸咎于制定和實施公共政策的制約因素、政府機構(gòu)的低效率、政府機構(gòu)及其官員的尋租與腐敗等［26］，這在追求經(jīng)濟發(fā)展速度的歷史階段是有解釋力的，但對當前而言，在營商環(huán)境優(yōu)化的代表性視角下，地方政府積極、高效、廉潔作為但仍然不斷滋生新的社會矛盾的現(xiàn)實解釋顯然是蒼白的，自然也就有失對“有為政府”概念及內(nèi)涵認識的深刻性。因此，本文將借助例證分析，創(chuàng)新提出“G效型政府”和“保障型政府”的劃分，以“G效型政府”對營商環(huán)境優(yōu)化過程中政府失靈現(xiàn)象作出新的解釋。同時，嘗試基于“有為政府”的核心理念，通過對“保障型政府”的內(nèi)涵闡釋，對政府行為邏輯及邊界進行理論重構(gòu)。

二、例證：營商環(huán)境優(yōu)化中政府失靈及問題體現(xiàn)——以成都為例

為更加直觀地理解營商環(huán)境優(yōu)化過程中的政府失靈問題，本研究開展了案例調(diào)查，以期對問題的表現(xiàn)及內(nèi)在機理進行系統(tǒng)闡釋。

（一）案例簡介

成都是我國西部地區(qū)最重要的極核城市之一，承擔著經(jīng)濟驅(qū)動、門戶建設、合作交流等諸多戰(zhàn)略性功能。在2016年3月十二屆全國人大四次會議正式提出發(fā)展新經(jīng)濟培育新動能之后，成都加快城市發(fā)展探索，最終確立以“場景理論”為支撐的新路徑，將“場景營城”戰(zhàn)略作為建設優(yōu)化國際化營商環(huán)境標桿城市的重要抓手①。

早期，基于對國內(nèi)外先進理論成果與實踐經(jīng)驗的吸收借鑒，成都提出將推動實現(xiàn)“產(chǎn)城人”到“人城產(chǎn)”的迭代演變作為指向，構(gòu)建起“1234567”的發(fā)展邏輯路徑②。后來，成都聚力“場景建設”，以政府為先導，在社區(qū)治理、商圈建設、生活休閑、文旅消費等方面打造了一系列創(chuàng)新應用場景，并圍繞場景構(gòu)建了“城市機會清單”③，搭建了“城市未來場景實驗室+創(chuàng)新應用實驗室”運作機制④，舉辦了“場景營城產(chǎn)品賦能”雙千發(fā)布會等⑤。目前，成都仍在面向全球持續(xù)發(fā)布新場景和新產(chǎn)品，多維度塑造高質(zhì)量的城市經(jīng)濟氛圍。同時，為配合推進一系列的戰(zhàn)略布局落地落實，成都市還相繼完善了相應的制度機制，出臺了一攬子的方案、辦法、規(guī)則和標準等。在政府全方位的積極作為下，成都的城市營商環(huán)境實現(xiàn)了快速優(yōu)化提升，助推新經(jīng)濟體量快速增長。有數(shù)據(jù)顯示，成都2017年新經(jīng)濟總量指數(shù)位列全國第七⑥，到2020年下半年就位列國內(nèi)城市第三位、新一線城市第一位⑦，其獨角獸企業(yè)實現(xiàn)0的突破，新經(jīng)濟企業(yè)增至36萬家，獲得風投增至520億元，新經(jīng)濟營收突破4 000億元，新經(jīng)濟活力指數(shù)、新職業(yè)人群規(guī)模均居全國第三⑧。

（二）存在的問題

基于筆者前期在市政府新經(jīng)濟委工作的直接體驗，結(jié)合對包括郫都區(qū)、溫江區(qū)、都江堰市、大邑縣、新津區(qū)、高新區(qū)、金堂縣等縣區(qū)，以及市域內(nèi)一二三產(chǎn)領(lǐng)域代表性經(jīng)營主體的走訪調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，成都在營商環(huán)境優(yōu)化方面也存在一些突出問題。

一是營商環(huán)境優(yōu)化過程中的失效問題。主要是指政府在營商環(huán)境建設和優(yōu)化過程中，脫離實際進行主觀性選擇，以市場參與者的身份設計一些具體性的項目或者是模式，開辟新的市場空間，以期能夠融入整個市場體系，發(fā)揮城市經(jīng)濟驅(qū)動和消費刺激的作用。但這些政府參與的設計最終并未被市場所吸納，其運營效率普遍較低。具體體現(xiàn)為：近年來，成都在依托場景建設推動營商環(huán)境優(yōu)化的實踐過程中，基于對都市旅游正在快速崛起的主觀判斷，斥資打造了金牛區(qū)的棗子巷風情步行街、成華區(qū)的龍?zhí)端l(xiāng)文旅小鎮(zhèn)等項目，試圖迎合旅游消費場景，驅(qū)動城市經(jīng)濟發(fā)展。這些項目或模式自落地以來，長時間都是以政府財力維系，市場生命力短而弱，最終，都在經(jīng)歷了多次起伏后折戟沉沙。

二是營商環(huán)境優(yōu)化過程中的失公問題。主要是指由于政府在營商環(huán)境優(yōu)化的過程中過分對象化，要素供給和政策服務帶有明顯的行業(yè)排斥，重點著眼于對具“吸金”效果的項目的扶持，故而導致行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)嚴重失衡的問題。具體體現(xiàn)為：近年來，成都的營商環(huán)境提升工程重點聚焦現(xiàn)代科技及服務業(yè)領(lǐng)域，不斷加大對科技型創(chuàng)新企業(yè)及服務平臺的政策、要素供給，著力孵化培育以高新技術(shù)研發(fā)和應用轉(zhuǎn)化為主的科技型、平臺型企業(yè)，場景評選和城市機會清單發(fā)布也變相為這些行業(yè)及企業(yè)主體提供機會保障，而對于以農(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)及相關(guān)行業(yè)而言，政府的政策扶持明顯不足，而政府對此的解釋為“讓長板更長”。但事實上，政府的這一策略忽視了一個基本事實，被政策“惠及”的行業(yè)及市場主體，大多本身就具備先天優(yōu)勢，擁有較強的原生性資源整合能力，反而是那些被政策“冷落”的行業(yè)或市場主體，由于長期處于相對弱勢地位，其發(fā)展往往舉步維艱，在資源的“零和”規(guī)則下，政府的“助強按弱”做法進一步助長了“市場失公”。后來成都市二三圈層①的部分農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）相繼都取締了新經(jīng)濟相關(guān)部門，其最主要的原因就是基層對這種政策邏輯的認同不夠，難以在實際工作中找到有力抓手。

三是營商環(huán)境優(yōu)化過程中的失導問題。主要是指政府在營商環(huán)境建設和優(yōu)化過程中，忽視對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵對象的引導，最終導致在一些重要領(lǐng)域出現(xiàn)壟斷等不利于市場健康發(fā)展的情況。具體體現(xiàn)為：在技術(shù)和新消費理念快速迭代的當下，大數(shù)據(jù)等創(chuàng)新型平臺企業(yè)加速膨脹，但政府出于對這類型企業(yè)經(jīng)濟價值的樂觀預期而放松甚至放任管理，甚至還基于對大數(shù)據(jù)的偏愛而在相關(guān)政策配套上上演內(nèi)卷化比拼，最終引發(fā)包括信息泄露、隱私侵犯等諸多嚴重后果。近年，阿里巴巴旗下“螞蟻金服”被約談并被限制上市、人民日報怒批以京東為代表的互聯(lián)網(wǎng)巨頭涉足社區(qū)團購賣菜、滴滴因嚴重違法違規(guī)收集使用個人信息而被下架等事件相繼爆出。成都在未對發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟進行通盤考量和慎重研判的前提下，就貿(mào)然圍繞數(shù)字化戰(zhàn)略大力支持騰訊、網(wǎng)易、滴滴、字節(jié)跳動、百度等一眾互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)（或分部）紛紛落戶，并給予了諸多利好政策支持。對數(shù)字技術(shù)合理利用和公眾隱私保護重視不夠，鼓勵數(shù)據(jù)商業(yè)價值變現(xiàn)有余而強化數(shù)據(jù)公共價值實現(xiàn)的引導不足，無疑是巨大的社會安全隱患。

三、再釋：“G效型政府”與“保障型政府”概念的提出及對比區(qū)分

顯然，上述政府參與營商環(huán)境優(yōu)化的案例中出現(xiàn)失效、失公、失導等問題，很難用傳統(tǒng)政府行為理論來解釋。首先，政府不作為和懶作為顯然是不成立的。其次，泛泛而論沒有厘清政府市場邊界而進行亂作為也缺乏確切佐證。對此，筆者擬提出“G效型政府”和“保障型政府”兩個畫像概念，嘗試據(jù)此進行新的理論解釋。

（一）概念的提出

已有基于行為邏輯及特征進行的政府特型劃分較多。譚功榮、張中祥、吳開松等提出的“有效政府”［27-29］，毛壽龍、莫于川等提出的“有限政府”［30-31］，周大仁、周仲秋、馬建珍等提出的“高效政府”［32-34］，以及當前相對熱度較高的“有為政府”等，都試圖對政府的角色及職能進行區(qū)分。筆者認為，這些劃型大多都是基于政府干預經(jīng)濟效率的單一維度，極易引致對政府行為邊界的分析落入“非此即彼”的俗套窠臼，這與政府職能復雜和目標多維的事實極不相符。為此，筆者創(chuàng)新提出“G效型政府”和“保障型政府”兩個對政府的畫像概念。

“G效型政府”（源自對GDP增長效益概念化用）是指以市場投資人作為自身定位，以擁有既定資源進行價值性投資并獲得經(jīng)濟增長收益的政府。G效型政府堅持經(jīng)濟增長為導向，其目標追求是成本效益最大化，其行為原則是堅持積極主動，其根本動力是“有利可圖”，對自身行為的收益具有極強的現(xiàn)實期望。這樣的政府與市場主體一樣，面臨一般的同質(zhì)化商品服務市場和規(guī)則制度市場，但擁有除物力資源、財力資源之外的權(quán)力資源，投資方向主要包括資源補充型價值投資和成本節(jié)約型價值投資，收益體現(xiàn)往往也是短期性或者階段性的。“保障型政府”是指以運維人作為自身定位，立足對經(jīng)濟社會主要矛盾及其發(fā)展趨勢的科學預判，對經(jīng)濟社會進行宏觀布局和錯位補充。保障型政府是以公共成本為導向，其目標追求是成本最?。ɑ驌p失最低），其行為原則相對被動，其根本動力是“公眾認同”，對市場的總體價值或面臨風險有相對保守但又必要的估計，但對自身行為的經(jīng)濟收益沒有明確的現(xiàn)實期望。這樣的政府與市場主體不一樣，其關(guān)注的不是一般的市場交易和行業(yè)優(yōu)劣，而是側(cè)重社會整體趨勢，一般也不會主動參與到市場之中，對舊的市場和社會現(xiàn)象仍保持常規(guī)引導，但對新的市場現(xiàn)象保持足夠警惕。

當然，必須解釋的是：其一，筆者研究中提出的兩個政府畫像概念確實尚不成熟，但對輔助認識是有價值的；其二，筆者認為“G效型政府”和“保障型政府”的內(nèi)涵并不完全互斥，二者必然也會存在一些重合，而筆者也無意專門建立一組完全對立的概念。

（二）對比區(qū)分

事實上，“G效型政府”和“保障型政府”兩個預設概念是基于對傳統(tǒng)公共管理及政府行為等相關(guān)理論的共性抽取，并結(jié)合對實際情況的梳理總結(jié)凝練而成的。理論維度而言，結(jié)合高潔、趙景來、劉雅瑋和裴峰等學者的梳理研究，從經(jīng)濟自由主義和國家干預主義的歷史對立到現(xiàn)實的再次交鋒，從新公共管理理論的興起到對市場失靈是否能夠作為政府行為邏輯支撐的重新審視，從公共組織理論到政府改革及公共政策創(chuàng)新實踐等［35-38］，本質(zhì)都是關(guān)于政府價值追求和職能邊界的爭論。現(xiàn)實維度而言，政府行為的具體指向大體可以劃分為國家財力積累、公共服務供給、價值理念維護等，其中，財力積累又劃分為直接參與市場經(jīng)營的交易性收益和基于公權(quán)實現(xiàn)的強制性收益，而財力積累（尤其是交易性收益）很直觀地契合價值追求行為，其余的則更多是保障性行為。因此，無論是從理論還是現(xiàn)實分析，借以“G效型”和“保障型”來劃分政府行為邏輯及其行為性質(zhì)都是適配的。

基于上述，筆者對“G效型政府”和“保障型政府”的行為進行了大體區(qū)分（表1）。

一是參與市場行為的深度與形式?！癎效型政府”對參與市場的興趣極高，會下沉到具體的行業(yè)之中實施一系列的競爭性干預，而這種干預通常的手段包括資本等要素投入和權(quán)力介入。其中，貨幣投入體現(xiàn)較多的就是以政府性經(jīng)營機構(gòu)切入市場，依托其強大的資金實力獲得市場交易權(quán)，跟市場主體一樣“做生意”，這是較普遍和一般的做法，而政府的代言人最主要的就是國有企業(yè)；權(quán)力介入體現(xiàn)較多的就是專門機構(gòu)或部門的設立，并通過政府的公權(quán)力對特定的市場主體及行為進行差異化約束?！氨Ｕ闲驼睂唧w的市場交易興趣不大，除開特殊情況下，一般都會站在行業(yè)上層進行宏觀把控，善于建立制度規(guī)則和借用市場內(nèi)生競爭規(guī)則，傾向進行補償性干預。二是推動經(jīng)濟增長的策略與路徑?！癎效型政府”一般是采用主導策略，對新生事物尤其敏感，對發(fā)揚長板優(yōu)勢的積極性明顯高于彌補短板劣勢的積極性，倡導效率優(yōu)先，并對效率提升后反哺公平持樂觀態(tài)度，因此，在發(fā)展經(jīng)濟的路徑選擇上，也較為熱衷于蹭熱點、創(chuàng)概念等，急切希望價值變現(xiàn)?！氨Ｕ闲驼币话悴扇〉氖菂f(xié)同策略，對新舊事物的態(tài)度幾乎一致，但傾向于補短板和強劣勢，同時，基于其對市場天生具有效率積極性的潛意識觀念，在效率和公平的選擇上更側(cè)重公平，并試圖與市場達到質(zhì)效均衡。區(qū)分三：干預發(fā)展變化的動力和能力?！癎效型政府”干預發(fā)展變化的動力是塑造和維護政府的絕對權(quán)威，而這種絕對權(quán)威主要包含經(jīng)濟權(quán)威和公共權(quán)威兩個方面，并將經(jīng)濟權(quán)威和公共權(quán)威放在同一高度來對待，形成了有效政府必然也是一個經(jīng)濟強權(quán)政府的定式認識。基于這一邏輯，這種政府會習慣性使用權(quán)力、資本、技術(shù)等較為顯化的要素力量來干預經(jīng)濟活動。“保障型政府”干預發(fā)展變化的動力是塑造和維護政府的相對權(quán)威，這種相對權(quán)威理念認為，政府經(jīng)濟權(quán)威是公共權(quán)威的一個分支，政府公共權(quán)威得到穩(wěn)定樹立后自然能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟權(quán)威?；诖?，政府側(cè)重于通過共識構(gòu)建和理念引導來進行公共干預，最終影響經(jīng)濟社會的發(fā)展。

（三）解釋適用

基于以上概念界定和對比區(qū)分，不難得出對營商環(huán)境優(yōu)化視角下地方政府失靈成因新的解釋，即：基于“G效型政府”的定位，受投資人視角下的先驗信仰、邊際收益、行為趨同等慣性特征所致。

1.先驗信仰慣性對政府參與市場項目失效的解釋

先驗信仰也可稱為經(jīng)驗信仰。謝簡等學者認為，先驗信仰是投資人的一種慣性特征［39］。由于對已有經(jīng)驗的篤信，導致對當前及后來選擇的潛意識傾向，這與地方政府過度參與市場，直接進行具體項目部署建設，以對市場的主觀先驗來判斷項目未來收益的行為現(xiàn)象相契合，也就是成都案例中政府營商環(huán)境營造過程中出現(xiàn)的失效問題。營商環(huán)境優(yōu)化最主要和最核心的應當是發(fā)展和提升政府作為公共服務者的職能角色，而非具體地參與到市場甚至對行業(yè)的干預和選擇。一旦形成投資者的先驗信仰慣性，政府將很難按捺住追求發(fā)展效率的熱情，參與市場的深度和行為都難以控制。而事實上，政府的先驗往往都只能是市場的后驗，但市場的后驗是有市場規(guī)律作為調(diào)節(jié)和修正的，投資者會有基于合理考慮的風險應對準備，而政府的失效風險就只能是社會大眾埋單，顯然是沒有理論支撐和現(xiàn)實依據(jù)的，盡管對大多數(shù)大眾而言似乎感覺并不明顯。

2.邊際收益慣性對政府干預產(chǎn)業(yè)發(fā)展卻導致失公的解釋

邊際收益源自西方經(jīng)濟學思想，同時也是投資人最尊崇的投資原則［40］，基于比較成本前提下的收益最大是其核心目標，這與地方政府選擇優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進行布局，以經(jīng)濟效益最大化作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標的現(xiàn)象相契合，也就是成都案例中政府在營商環(huán)境營造過程中出現(xiàn)的失公問題。但營商環(huán)境優(yōu)化的對象群體是整個經(jīng)濟社會中的所有參與主體，并非是某些行業(yè)或者是某些個體，這就要求政府對不同行業(yè)及主體共性需求進行分析，從平均社會成本和收益出發(fā)，而非堅持所謂的“長板理論”進行差異化對待，一旦基于經(jīng)濟上的邊際收益考慮，則必然會喪失更多社會公共利益，與共同價值取向相悖離。畢竟，投資者是以私有利益最大化為原則，但政府是以公共收益最大為原則。

3.行為趨同慣性對政府聚焦前沿發(fā)展卻導致失導的解釋

行為趨同最直觀的體現(xiàn)就是“羊群效應”及其引致的同質(zhì)化競爭，這是企業(yè)投資行為中最常見的群體現(xiàn)象［41］，基于對群體策略的過度迷信，投資人會盲動跟風，這與地方政府片面性地理解技術(shù)創(chuàng)新、話語引領(lǐng)、人才驅(qū)動等理念，為搶占優(yōu)勢資源進行“政策論戰(zhàn)”，最終導致市場風險性行為或趨勢沒有在最佳時期被約束的現(xiàn)象相契合，也就是成都案例中政府在營商環(huán)境營造過程中出現(xiàn)的失導問題。營商環(huán)境優(yōu)化中最重要的一個方面就是高效的要素保障體系，而當下最新的資源要素就是大數(shù)據(jù)，但事情都有兩面性，大數(shù)據(jù)資源的市場屬性明顯很強，其在對經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)驅(qū)動的同時，也容易導致社會發(fā)展分化，地方政府一旦都只是關(guān)注到其經(jīng)濟驅(qū)動價值，則勢必在制度約束上放空，這不僅讓政府陷入惡性競爭，增加行政成本，還讓市場野蠻生長有機可乘。

四、重構(gòu)：“保障型政府”的行為邏輯及邊界——基于“有為政府”的內(nèi)涵

基于上文不難看出，營商環(huán)境內(nèi)涵豐富、意義重大，但其往往也是“成也政府、敗也政府”，而關(guān)鍵在于政府能否找準自身定位，重塑適應于新時代發(fā)展的行為邏輯。立足當前來看，“有為政府”的理念備受關(guān)注，在政策戰(zhàn)略層面也對以往理念實現(xiàn)了替代。根據(jù)業(yè)界通識性定義：有為政府既非“不作為”，亦非“亂為”，而是在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段能夠因地制宜、因時制宜、因結(jié)構(gòu)制宜地有效地培育、監(jiān)督、保護、補充市場，糾正市場失靈，促進公平，增進全社會各階層長期福利水平的政府。王勇等認為：“這樣的政府不是要做大做強，也不是要成為一個先知，更不是要當一個好人?！保?2］對此，筆者是十分贊同的。但筆者還認為，對“有為政府”的認識和理解不只是有傳統(tǒng)理論這一條思路和邏輯，而應該有新的理路。

（一）“保障型政府”的行為邏輯

誠如前文所述，“G效型政府”委實不利于當前現(xiàn)實，而“保障型政府”之所以有效，主要是因其是建立在“能動有限”“目標穩(wěn)定”“分權(quán)管理”三重基本原則及其修正之上，圍繞“能為+當為+可為”三個維度對“有為政府”理念的深度踐行（圖1）?；凇澳軇佑邢蕖边壿嬒碌摹澳転椴庞袨椤?。所謂能動有限，就是指主觀能動性要受客觀環(huán)境的約束，這種約束是具有剛性特征的，這意味著既定環(huán)境下的主觀行為是有絕對上限的。鑒于營商環(huán)境內(nèi)容的復雜性，地方政府要理性認識到自身行為的能動性局限，換以“保障型政府”概念解釋，那就是政府不可能事無巨細地大包大攬，而是要堅持“能為才有為”。在推動營商環(huán)境優(yōu)化提升過程中，政府既不能落后市場發(fā)展太多，這樣勢必會對經(jīng)濟社會發(fā)展造成阻礙，但同樣也要注意不能超越市場太多，這樣會引起資源浪費和內(nèi)部空心化。合適的狀態(tài)應當是政府滯后于市場“半步”，而這種差序安排是基于營商環(huán)境營造的目的而定的。營商環(huán)境根本上是為市場服務的，宏觀市場變化往往是不具有可控性和可預見性的。因此，政府的后動選擇才能確保順應市場主流的前提下給予適當調(diào)節(jié)和有益補充?；凇澳繕朔€(wěn)定”邏輯下的“當為才有為”。所謂目標穩(wěn)定，就是指地方政府不能夠偷換概念，更不能背離職能定位。當然，這里的穩(wěn)定是指一定時間和空間范圍內(nèi)，而并非長久性不變。鑒于市場對營商環(huán)境要求的多變性，各級政府要牢牢把控自身行為的目標靶向準確，換以“保障型政府”概念解釋，那就是不可盲動而為，不趕市場的“熱潮”，而是要將促進公平和增進社會各階層長期福利水平作為行為宗旨，也就是實現(xiàn)社會公平，堅持“當為才有為”。一般而言，政府追求效率的目標是較為容易實現(xiàn)的，但對于公平而言，大多時候是以對優(yōu)勢領(lǐng)域積極性的損失為代價的，這時候的政府行為將承擔來自經(jīng)濟發(fā)展速度下降和既得利益群體抗議的雙重壓力，這就需要政府以大局觀做出一些必要的取舍?；凇胺謾?quán)管理”邏輯下的“可為才有為”。所謂分權(quán)管理，就是地方政府對行為的權(quán)限限制，嚴禁越權(quán)，但也不能輕易對下級和市場放權(quán)。鑒于營商環(huán)境營造的層次性，各級地方政府要嚴格規(guī)范把握自身行為的效應尺度，換以“保障型政府”概念解釋，那就是政府要在整體構(gòu)思、通盤考慮的原則下，圍繞不可不為和有的放矢，不斷彌補官僚層級組織結(jié)構(gòu)和信息不對稱影響下的行為決策程序缺陷，始終堅持“可為才有為”。在推動營商環(huán)境優(yōu)化過程中，地方政府應嚴格貫徹落實中央的核心指示，將深化“放管服”改革作為首要任務，推動管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，只有在這一基本任務目標達成之時，才能因時因地因事地進行自我創(chuàng)新提升。要避免對國家宏觀戰(zhàn)略認識不到位而自顧自地進行內(nèi)部創(chuàng)新，缺乏與外域的縱向聯(lián)通和橫向協(xié)調(diào)。

（二）“保障型政府”之于營商環(huán)境優(yōu)化的行為邊界

回歸到對營商環(huán)境優(yōu)化的具體討論，仍以成都為例。其一，雖然“場景營城”戰(zhàn)略是符合市場發(fā)展的新方向，但市場對場景的選擇并未成熟，場景競爭淘汰的結(jié)果是科技型？人文型？生態(tài)型？融合型？都不得而知，此時政府切忌跟風地盲從選擇數(shù)字、科技、人工智能等作為營城抓手。其二，“場景營城”戰(zhàn)略過分奉行對新的技術(shù)產(chǎn)業(yè)及業(yè)態(tài)照單全收，盲目地向市場放權(quán)，變相鼓勵市場資本依托技術(shù)創(chuàng)新對市場的控制則并非是明智之舉，可能這個過程在短期對于成都而言具有積極性價值和意義，但對于更大范圍和更長階段的營商環(huán)境而言可能就要打折扣，管理失序引發(fā)市場利益群體尖銳對立的復雜問題將不斷出現(xiàn)。其三，成都的讓“長板更長”思路顯然違背了社會公平的基本原則，也不可能實現(xiàn)增進各階層長期福利的目標，尤其是對于一些傳統(tǒng)的弱質(zhì)性行業(yè)而言，因為按照“馬太效應”的邏輯，優(yōu)勢行業(yè)或主體自身的市場生命力本身就較強，政府通過營商環(huán)境優(yōu)化提供的資源加持并不能產(chǎn)生邊際價值，而對于弱勢行業(yè)或主體，政府的加持往往才是雪中送炭。鑒于此，貫以“保障型政府”的認識理路，政府參與營商環(huán)境優(yōu)化主要是堅守五個邊界：充實要素、健全制度、完善服務、銜接政策、平衡市場（圖2）。具體來說，也就是基于營商環(huán)境優(yōu)化提升對土地、人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素的需求，暢通利于各類創(chuàng)新場景培育發(fā)展的要素融合渠道，健全引導不同要素參與市場的制度架構(gòu)，完善“政府—市場”服務紐帶，銜接上下政策，確保短板行業(yè)或弱勢群體享受基本的市場準入條件，實現(xiàn)市場公平向社會公平的縱深推進。

五、結(jié)論、建議及展望

營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化考量著地方政府行政工具和行政策略的有效性，不斷倒逼地方政府在公共管理實踐過程中的路徑優(yōu)化與能力提升。因此，從營商環(huán)境優(yōu)化的視角對政府行為特征和行為邏輯進行研究極具理論價值和現(xiàn)實意義，它有效規(guī)避了其他視角下對政府行為研究的狹隘性、孤立性和片面性。

（一）基本結(jié)論

其一，理論界關(guān)于政府失靈問題的傳統(tǒng)理論解釋與現(xiàn)實發(fā)展已經(jīng)發(fā)生了錯位演化。傳統(tǒng)因外部環(huán)境、內(nèi)部效率、制度短板等引致政府失靈的機理，已經(jīng)逐步演變?yōu)橐蚰繕酥赶?、價值判斷、路徑策略等因素的不利影響所致，這是一種從外因作為主導向內(nèi)因作為主導的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變的內(nèi)在驅(qū)使又源于地方政府對自身定位及其價值內(nèi)涵的認識偏離。如何結(jié)合“G效型政府”和“保障型政府”概念畫像，從營商環(huán)境優(yōu)化的視角來糾正這一偏離，根本上有賴于戰(zhàn)略的頂層設計，國家應當圍繞營商環(huán)境優(yōu)化和政府職能轉(zhuǎn)變相協(xié)調(diào)的目標，進行宏觀戰(zhàn)略引導，并構(gòu)建系統(tǒng)性的地方政府行為約束機制。

其二，當前地方政府自身定位的價值偏離源于對社會發(fā)展目標和過程辯證統(tǒng)一的認識不足。如上文所述，針對營商環(huán)境優(yōu)化，“G效型政府”體現(xiàn)出來的先驗信仰、邊際收益、行為趨同等慣性特征，根本上是對中國特色社會主義市場經(jīng)濟內(nèi)涵認識的不全面，仍然是基于早期經(jīng)濟社會發(fā)展對效率過度依賴的當時國情，沒有深刻理解效率作為過程性策略而質(zhì)量才是終期性目標的內(nèi)涵，沒有深刻理解新時代中國經(jīng)濟發(fā)展的核心是高質(zhì)量這一基本判斷。

其三，有為政府目標的實現(xiàn)根本上依賴于政府在公共服務保障方面的主體責任落實。當前，各級地方政府應當加快角色轉(zhuǎn)變，找準并落實更好發(fā)揮社會保障功能的職能定位，尤其要注意防范向投資者角色的靠近。換言之，就是要遠離并逐步摒棄“G效型政府”理念，不斷深化“保障型政府”理念。同時，還應當堅持以實事求是的態(tài)度，唯物地、辯證地構(gòu)建基于“能動有限、目標穩(wěn)定、分權(quán)管理”等為基本原則的行政邏輯，踐行“有為政府”理念。

（二）政策建議

基于以上結(jié)論，圍繞營商環(huán)境優(yōu)化推動地方政府行為邏輯嬗變及公共管理能力提升，提出以下幾點參考建議。

一是不斷完善政府行政考核辦法機制。關(guān)鍵是要改變傳統(tǒng)唯GDP而論的行政考核措施，將要素平臺建設、制度體系完善、服務機制創(chuàng)新、政策有序銜接、市場結(jié)構(gòu)穩(wěn)定等，統(tǒng)一納入政府及相關(guān)職能部門工作考核的指標體系，以此引導政府施政理念和政策邏輯進步完善。

二是不斷厘清政府與市場的行為邊界。將調(diào)適政府與市場行為交互作為常態(tài)化工作，一方面，政府要聚焦營場而非造景，要著力補齊城市場景的要素短板，并通過構(gòu)建要素共融渠道和規(guī)范要素融合機制，引導要素價值不斷實現(xiàn)變現(xiàn)。另一方面，政府要敢于在經(jīng)濟建設中主動退出，對具體行業(yè)、具體項目（特殊的例外）等要敢于放手，盡量避免對正常市場交互過程的干擾。

三是完善營商環(huán)境共建共享渠道機制。開掘多元參與營商環(huán)境打造提升的渠道，建立由“政府+市場+個體”三位一體的營商服務供給機制，完善“政府輔助+市場甄選”的營商環(huán)境共建共享模式，增強營商環(huán)境的市場適配性與服務力，進一步提升營商環(huán)境優(yōu)化效率。

四是探索建立跨區(qū)域的行政聯(lián)動機制。以行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)適度分離試點改革為契機，同步建立跨行政區(qū)跨域聯(lián)動機制，構(gòu)建新型的地方政府戰(zhàn)略合作關(guān)系，形成營商環(huán)境優(yōu)化和經(jīng)濟社會發(fā)展的泛域合力，避免政策內(nèi)卷，提升政府公共投入的成本效益。

五是加強地方政府信譽環(huán)境建設改善。綜合外部監(jiān)督和內(nèi)部考核等多方力量，建立政府信用約束機制，提升地方政府信用美譽度，增強市場主體投資信心，形成營商環(huán)境自我完善的內(nèi)生動力。

（三）研究展望

誠然，受制于材料分析和邏輯推演上存在的不足，本文研究仍然存在諸多缺失。例如，筆者沒有基于研究的需要而對營商環(huán)境的內(nèi)涵進行重新界定提升，案例剖析缺乏量化分析，對案例背后的邏輯挖掘還不深，這些都可能會對研究的邏輯理路和結(jié)論提煉形成干擾，甚至會降低結(jié)論的完備性和科學性。不過，本文在關(guān)于政府行為研究的領(lǐng)域仍然為理論創(chuàng)新和思路開掘等提供了有價值的參考。而為了使研究更加科學，邏輯闡述更加鮮明深刻，筆者認為有必要從以下幾個方面繼續(xù)深化研究：其一是在不斷豐富案例素材的基礎上，基于更多共性抽取而更加全面地闡釋“G效型政府”的特質(zhì)，形成更具全面性、可觀性、可感性的區(qū)別于“保障型政府”的區(qū)分；其二是在進一步明晰“G效型政府”與“保障型政府”特征區(qū)分的基礎上，構(gòu)建更加科學合理的“保障型政府”行為邏輯和行為邊界，為提升政府行政能力提供價值參考。

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Research on the Behavior Logic of Local Government From the Perspective of Business Environment Optimization： Concept Innovation and Application Based on Chengdu Example

Li Mingxing1 ? Xu Huilan2 ? Xue Lei3

（1.School of Economics， Sichuan University， Chengdu， 610044; 2.Editorial Department of Contemporary Social Sciences， Institute of Law， Sichuan Academy of Social Sciences， Chengdu，610072; 3.Sichuan Provincial Party School of the CPC Regional Economic Teaching and Research Department， Chengdu， 610072）

Abstract： All along， "Government Failure" is a hot topic in the academic circle. In recent years， with the continuous deepening of the concept of "Business Environment"， how the government takes an active role in the process of optimizing the business environment has become the focus of attention again. In view of this， this paper aims to systematically analyze and extract the behavioral failures in the process of promoting the optimization of business environment in Chengdu by implementing the strategy of "Scenario-Operated City"，which adopts the method of case investigation and comparative study， and put forward the concept of "G-effect Government" and "Guarantee Government" innovatively， which is combined with the absorption of traditional theoretical interpretation. And on this basis， combining with the new concept of interpretation and the connotation， this article attribute the "Behavioral Failure" of local governments in the process of creating business environment to the three inertia of prior belief， marginal benefit and behavioral convergence， which the "G-Effect government" cannot get rid of. From the perspective of revision， and combined with the deepening understanding of the concept of "Effective Government"， this article aims to construct the behavioral logic and boundary of "Guarantee Government"， of which the attempt is to provide a valuable reference for promoting local governments to better play their functions and responsibilities， and better promote the continuous optimization of the business environment.

Key Words： Business Environment Optimization;Chengdu Case;Government Behavior; "G-effect government"; "Guarantee Government"