董小玲

摘 要：經濟責任審計是以領導干部這個關鍵群體為審計對象，審計中不僅要摸透經濟事項，更要沿著權力運行脈絡準確界定領導干部在經濟活動中的責任。其中，對責任的認定是經濟責任審計的關鍵，也是相較于其他審計業(yè)務的重要區(qū)別，審計人員的職業(yè)判斷、審計取證的嚴謹完整都影響到定責的準確性。審計人員對定責的標準理解不透徹、界定不嚴格，會增加經濟責任審計的風險，難以保障審計工作的質量，因此，對經濟責任審計中關于定責的內容進行思考，具有非常重要的意義。

關鍵詞：經濟責任審計 定責 問題

中圖分類號：F239? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）05-104-02

一、前言

經濟責任審計是指審計機關依法依規(guī)對黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任履行情況進行監(jiān)督、評價和鑒證的行為。經濟責任包括領導干部在履行職務期間，對所屬地區(qū)、所任單位、所在部門的各項經濟活動應承擔的權責和義務。對于審計人員在領導干部任職期間發(fā)現的問題，應確認問題與領導干部履行經濟責任之間的關系，力求準確、客觀和謹慎。通過責任界定，可以明確領導干部所需承擔的責任，更加直觀地說明問題的嚴重程度，進而以公正客觀的立場對領導干部進行評價。總而言之，經濟責任審計中的定責是審計發(fā)現的重要屬性，是審計結論的重要體現，是審計意見的重要依據。

二、定責的概念和制度

隨著我國民主意識的覺醒，社會公眾對于全面監(jiān)督領導干部履責情況的呼聲越來越高，經濟責任審計在這呼聲中應運而生，并不斷深化。黨的十八以來，審計制度不斷完善，為約束權力運行提供了手段，也對審計機關的工作提出了更高的要求。經濟責任審計中的定責，是在權責統(tǒng)一的情況合理界定領導干部的責任，集中體現了政治的民主性。具體來說，定責是針對經濟責任審計中發(fā)現的問題，依照領導干部職責分工和其他相關因素，對其應承擔的責任進行界定并劃分責任類型的過程。

早在2010年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》，第三十四條指出“審計機關對被審計領導干部履行經濟責任過程中存在問題所應當承擔的直接責任、主管責任、領導責任，應當區(qū)別不同情況作出界定。”而后在2019年，隨著法律法規(guī)的日益完善，結合公共管理中的實踐，中共中央辦公廳、國務院辦公廳對領導干部經濟責任的界定作出調整，出臺了《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），第三十九條指出“對領導干部履行經濟責任過程中存在的問題，審計委員會辦公室、審計機關應當按照權責一致原則，根據領導干部職責分工，綜合考慮相關問題的歷史背景、決策過程、性質、后果和領導干部實際所起的作用等情況，界定其應當承擔的直接責任或者領導責任?！薄兑?guī)定》中對直接責任的六類情形和領導責任的五類情形進行了界定，分別在第四十條和四十一條中進行了說明，具體內容因篇幅所限，在此不做贅述。

對比新舊兩套規(guī)定可以發(fā)現，新規(guī)中僅對領導干部界定“直接責任或者領導責任”，不再界定“主管責任”。對于“黨內法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定”無論是直接違反，還是授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反，領導干部都將承擔直接責任。而在直接責任和領導責任的區(qū)分上，側重于領導干部的具體行為是否造成后果、職責履行的程度以及責任人是否能夠對造成的損失或者后果起到決定性的作用，而他們的共同點在于不履行或者不正確履行職責。對直接責任的界定沒有萬能鑰匙，需要一事一議、一人一議。在定責時，要緊緊圍繞權力運行，關注權力邊界，要依法依規(guī)，規(guī)范容錯免責。此外，一個問題只能界定承擔一種責任，不能同時承擔兩種責任。

三、定責應遵循的原則

在經濟責任審計過程中，對于審計所發(fā)現的問題進行責任界定，一直是重難點，對于經驗不足的審計人員，可以參照第一性原理，通過以下幾個原則來進行責任界定。

1.匹配性原則。權力和職責是相輔相成的，行使權力的同時，就要承擔該行為帶來的后果。在經濟責任審計中，發(fā)現的責任問題要與領導干部擁有的權力相匹配。雖說單純以職責分工而論，凡是領導干部履職期間的經濟事項，都與其相關，應承擔相應責任，但在審計實踐中，審計人員不僅要考慮職責分工，還要進一步考慮領導干部在經濟活動中的實際角色。有時某領導干部看似分管某經濟事項，但工作中受外界影響無法依照職責行使權力，那就不一定要承擔相應責任;反之，某領導干部看似不分管某經濟事項，但工作中能影響到分管該經濟事項的人，那就可能要承擔相應責任。此外，匹配性原則還體現在履職期限上，領導干部僅對履職期間的決策問題承擔相應責任，審計人員要注意區(qū)別任職期和履職期的不同，任職期通常依據發(fā)文任命到免職通知，而實際當中履職期可能長于或短于任職期。

2.相關性原則。在經濟責任審計中，對領導干部的定責有直接責任與領導責任。直接責任更加嚴重，領導責任則相對較輕。經濟責任問題與領導干部的相關性越強，就越趨于直接責任，反之相關性越弱，責任程度也遞減。當然，如果是特別嚴重的問題，即便是領導責任，也會受到較大的問責。在界定直接責任時，審計人員要做到具體問題、具體分析，不能單純認定某經濟事項的決策者、某違規(guī)行為的執(zhí)行者或者某筆經費的簽字人就是直接責任，而應該深入地調查、細致地核實、客觀地分析整個問題的流程脈絡，了解相關人員在其中扮演的角色，明確問題產生的關鍵性因素。以采購價虛高為例，該問題中領導干部如果簽署了采購經費，不宜據此就界定其為直接責任，而應該進一步審查其是否干預了采購過程，如插手供應商挑選，或授意下屬高額采購，若存在上述情況則界定為直接責任無疑。如果是因為執(zhí)行部門考察不利或者是經辦人造成的問題，就應該根據實際情況再行定責。

3.謹慎性原則。經濟責任的界定不僅關乎領導干部的個人利益，更是政府機構建立行政責任的基礎，對于提高執(zhí)行水平、組織能力和管理效率均具有重大意義。因此，審計人員在進行定責時，要秉承謹慎性的原則，有什么證據定什么責任，有多少證據定多少責任，避免審計監(jiān)督的“公正性”受到質疑。審計人員在查證問題的過程中，要力求獲取完整的證據鏈，包括：第一，考慮證據鏈的充分性，即審計證據能夠充分說明領導干部應承擔問題的相應責任;第二，考慮證據鏈的因果性，即問題的產生是由于領導干部履職不當造成的，與其履職存在因果關系;第三，考慮證據鏈的適當性，即審計證據符合相關規(guī)章制度中的認定標準，能夠提供有效的證明力。為了做好以上三個方面，審計人員需要全面收集信息和資料，進而保障審計結論的嚴謹性。

四、定責中存在的問題

在經濟責任審計中，界定領導干部責任是審計工作的核心要務，鑒于領導干部的特殊性，疊加經濟活動的復雜性，審計人員要準確定責仍存在不少問題，主要體現在以下兩個方面。

1.定責標準亟待細化。在經濟責任審計中，對領導干部進行責任認定是審計工作規(guī)范的要求，雖然《規(guī)定》為定責提供了理論指導，但其中的界定標準尚不夠細化，審計人員不好掌握操作的界限。例如在《規(guī)定》第四十條第一項中指出，“直接違反有關黨內法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定的，應當承擔直接責任。”在實踐中，由于該項并未明示進一步的細節(jié)內容，使得審計人員對于黨內法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定的形式和認定上比較模糊，難以把握全貌，容易給審計工作造成困難。假設某領導干部在應進行集體研究的經濟事項上未進行集體決策，但并未造成損失或者后果，那么對該審計發(fā)現問題定責時，是否需要考慮其直接違反有關黨內法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定。若需要考慮，那么直接責任的界定范圍可能過于寬泛;若無需考慮，那么該審計發(fā)現問題的表征又確實符合直接責任的界定標準。目前來說，學術、理論和實務界都在進行相關研究，還缺乏相對統(tǒng)一的細則規(guī)范。

2.定責取證存在困難。在經濟責任審計中，界定領導干部的責任有賴于充分和可靠的證據提供支持。在實踐中，經濟責任相關證據的獲取存在困難。首先，經濟責任審計有別于財務收支審計，財務收支審計一般會采集會計憑證、會計賬簿和業(yè)務單據等，證據較為具體和明確;而經濟責任審計，更多是采集經濟事項決策環(huán)節(jié)的證據，主要包括會議文件、記錄、摘要、批示等資料，這類證據常常存在不夠詳盡、缺失不全、描述不清等問題，難以形成清晰完整的證據鏈。其次，審計取證的局限性難以符合定責標準的要求。如《規(guī)定》第四十條第二項中指出，“授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反有關黨內法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定的，應當承擔直接責任。”在實踐中，審計人員其實很難獲取“授意、指使、強令、縱容、包庇”方面的證據。最后，定責的一些關鍵性證據較難獲取。對于涉及敏感問題的關鍵證據，被審計方往往以找不到、未保存、已丟失等理由搪塞;若采取訪談方式，往往也是以時間久、忘記了、記不清等一大堆理由推脫，使審計人員無法掌握關鍵信息，給問題核實、責任界定帶來一定的難度。

五、對策建議

經濟責任審計的質量集中體現在對領導干部履職的責任界定上。針對當前經濟責任審計中定責難的問題，建議從以下兩個方面有針對性地展開。

1.加強對《規(guī)定》的學習和領會。作為從事經濟責任審計的審計人員，必須深入地對《規(guī)定》進行學習，吃透內涵、準確界定。在此，還是以《規(guī)定》第四十條第一項“直接違反有關黨內法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定”為例，此處認定的“直接責任”既包括個人直接違反，也包括以集體決策名義直接違反。再對照《規(guī)定》第四十一條第一項“民主決策時，在多數人同意的情況下，決定、批準、組織實施重大經濟事項，由于決策不當或者決策失誤造成……”，兩者的區(qū)別在于，第四十一條第一項中的決策前提，是沒有直接違反有關黨內法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定，而后才出現的決策不當或者決策失誤，因此，方可認定為領導責任。與此同時，審計人員要界定“直接違反”和“不履行或者不正確履行職責”的差異之處。前者是基于主觀上的惡意，屬于是明知故犯，期望某個問題的產生，該問題由領導干部直接決定、批準或組織實施的;而后者并非是基于主觀意愿，不具備積極主動的因素，也不期待問題的產生。此外，也期待相關部門盡快出臺《規(guī)定》的相關細則，為從事經濟責任審計的廣大同仁提供更加具體的實踐指導。

2.采取措施提高審計取證的質量。在經濟責任審計的實施階段，要加強現場管理，夯實審計取證。取證工作要側重于對領導干部在經濟事項決策環(huán)節(jié)中的參與度、發(fā)揮的作用程度進行界定，對審查出的問題，要調取會議文件、記要、批注、協議等相關資料進行查閱，對于缺少書面證據或證據不充分的，應向領導干部本人和其他當事人進行調查取證，詳細做好調查筆錄，以此作為責任界定的依據。對于一些取證難度較大的事項，如領導干部個人授意、指使、強令、縱容、包庇方面的證據，需根據實際情況具體對待，注意講究取證方法和技巧。此外，審計人員要注意收集責任歸屬的相關證據，避免出現問題核實了，被審計單位認可了，責任卻沒有落到具體人員身上的情況。這種情況往往是由于審計人員側重于收集問題的定性證據，忽略了收集責任的歸屬證據。問題的定性證據以書證和物證為主，用于證實問題的原因、過程和結果;責任的歸屬證據以證人和證詞為主，用于證實具體個人在事件中發(fā)揮的作用。一些審計中發(fā)現的問題，依靠外在表現往往無法界定責任歸屬，需要審計人員通過證人證詞將問題定性證據串聯起來，形成完整的證據鏈，方能界定直接責任。因此，審計取證中不僅要收集與經濟事項相關的會議資料，更要重視與經濟事項主要人員的談話，通過會議資料和談話結果，確保取得定責的直接證據。

六、結語

經濟責任審計是一種獨具中國特色的審計形態(tài)，自上世紀80年代誕生以來，經過30多年的發(fā)展，無論是在理論還是實踐上都取得了長足的進步。發(fā)展的內因是經濟責任審計在應用上的不斷突破，延伸和擴展到了社會主義市場經濟的更多領域;外因是經濟的發(fā)展和環(huán)境的變化要求經濟責任審計在目標、內容和程序等方面不斷地自我修正和完善。隨著經濟責任審計的常態(tài)化，審計機關應緊密結合自身實際，積極探索出經濟責任審計的新方法、新思路。審計人員應積極思考、善于總結、經驗共享，不斷推進經濟責任審計的業(yè)務實踐發(fā)展。

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（作者單位：浙江省紹興市柯橋區(qū)審計局 浙江紹興 312000）

（責編：賈偉）